規(guī)范地方政府債務管理，是現(xiàn)代財政治理體系的重要組成部分，事關(guān)地方財政穩(wěn)健運行和實體經(jīng)濟健康發(fā)展。近年來，在財政部的指導和支持下，政府債務管理改革緊緊圍繞“防風險、促發(fā)展、建機制”工作總思路，積極探索政府債務規(guī)范管理新模式，多項工作走在全國前列，取得了一些成效，同時在實踐中也有一些思考和體會。

　當前做好政府債務管理改革工作的重要意義

　受全球新冠肺炎疫情沖擊，世界經(jīng)濟嚴重衰退，我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈循環(huán)受阻，國內(nèi)消費、投資、出口下滑，基層財政收支矛盾加劇，完成今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務艱難。面對艱巨繁重任務，中央審時度勢，精準施策，統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，科學提出積極的財政政策要更加積極有為，今年增加財政赤字規(guī)模 1 萬億元，安排地方政府專項債券規(guī)模達到 3.75 萬億元，可以說，對做好政府債務規(guī)范管理和政府債券發(fā)行使用工作提出了新的更高要求。

　一是總的來看，我國經(jīng)濟長期向好的基本面沒有改變，但是也要看到疫情不可避免地對我國大部分地區(qū)的財政收入造成較大沖擊，必須高度重視由于財政減收可能導致部分地區(qū)出現(xiàn)短期償債壓力較大從而引發(fā)政府償債現(xiàn)金流斷鏈的風險，要更加把防范化解政府債務風險工作擺在突出位置抓實抓好。

　二是為了把疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響降到最低，要更加積極發(fā)揮政府債務工具的逆周期調(diào)節(jié)作用，用足用好擴大地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模政策，充分發(fā)揮債券資金拉動有效投資補短板擴內(nèi)需作用，精準對沖疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的不利影響，撬動我國發(fā)展的巨大潛力和強大動能，為實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展目標和全面建成小康社會提供有力支撐。

　三是隨著國家下達的地方新增政府債務限額逐年增加，地方政府債務規(guī)模持續(xù)擴大，在財政預算資金總規(guī)模中所占的比重明顯上升，同時，圍繞地方政府債務發(fā)生的投融資業(yè)務關(guān)系也更加豐富活躍，稍有偏差就有可能滑向地方政府非法舉債融資“負面清單”，增加地方政府隱性債務風險，對地區(qū)經(jīng)濟和財政運行造成較大不利影響。在這種情況下，加強地方政府舉債融資管理長效機制建設的重要性愈發(fā)凸顯。

　政府債務管理改革的實踐探索 政府債務管理改革主要取得了三點成效。

　一是筑牢區(qū)域性系統(tǒng)性風險底線。在全國率先開展 3 輪全口徑債務摸底統(tǒng)計，全方位、無死角、多維度、穿透式摸清了債務底數(shù)，找準了風險隱患癥結(jié)，逐級制定了切實可行的存量債務償還化解工作方案，開展常態(tài)化、動態(tài)化統(tǒng)計監(jiān)測，逐年完成存量債務年度化解目標，為守住風險底線打下了堅實基礎，確保了全省政府債務風險等級水平持續(xù)良好穩(wěn)定。特別是今年以來，為全力保障

　疫情防控需求，開通疫情防控及公共醫(yī)療衛(wèi)生能力提升項目審核綠色通道，建立項目即到即審即發(fā)機制，已累計支持疫情防控及公共醫(yī)療衛(wèi)生能力提升項目 174 個、100.8 億元，對市縣上報的疫情防控相關(guān)項目實現(xiàn)全覆蓋，為堅決當好首都疫情防控“護城河”提供了有力保障。

　二是政府債券發(fā)行使用成效顯著。連續(xù) 6 年率先啟動年度政府債券發(fā)行工作，積極推動發(fā)行改革，實現(xiàn) 30 年超長期限全國首發(fā)，證券交易所發(fā)行滬外首家，創(chuàng)新研究引入境外資本分銷，為提升政府債券發(fā)行市場化水平作出積極貢獻，得到財政部、中央國債登記結(jié)算公司、上海證券交易所和深圳證券交易所的一致肯定。

　截至 2020 年 7 月底已累計發(fā)行政府債券 11377.96 億元，其中新增政府債券 5912.11 億元 ，有力支持了精準扶貧脫貧、疫情防控、生態(tài)環(huán)境治理以及京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)起步建設、冬奧會張家口賽區(qū)建設“三件大事”等 14000 多個重點項目建設。

　三是政府債務“閉環(huán)”管理體系初步構(gòu)建。結(jié)合省工作實際，先后制定了政府債務限額管理辦法、政府性債務風險應急處置預案、防范化解政府隱性債務風險實施意見、政府隱性債務問責實施辦法等 50 余項制度文件，形成覆蓋限額管理、風險預警、應急處置、追責問責等各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系。另外，在全國率先將績效理念引入政府債務管理工作評價，研究建立了指標評價體系，連續(xù)四年對全省各級政府債務管理工作進行績效考評，推動全省整體工作水平增質(zhì)提檔，成為財政部設定對省級政府債務管理工作績效考核指標的樣本。

　2019 年下半年以來，中共中央政治局會議、國務院工作會議在擴大政府專項債券發(fā)行規(guī)模、加強專項債券項目儲備管理、加緊新增政府債券資金發(fā)行使用、切實防范政府債務逾期風險等方面提出了新政策、新要求。省委、省政府第一時間研究部署，省主要領導多次專題調(diào)度，省財政廳制定了“十四五”政府債務管理改革推進工作方案，圍繞推動積極財政政策更加積極有為、實現(xiàn)財政高質(zhì)量發(fā)展的新目標、新定位，正在形成“防風險、促發(fā)展、建機制”三位一體，涵蓋政府債務管理各個環(huán)節(jié)的管理制度和實施措施。

　下一步深化政府債務管理改革的意見建議

�。ㄒ唬┮獔猿忠�“防風險”為前提，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性債務風險底線。根據(jù)國家政策規(guī)定，在省政府領導下，省財政廳作為負責本地區(qū)政府債務風險防范處置事宜的牽頭部門，要率先樹立底線思維，推動形成省財政廳牽頭、各級各部門分級負責、條塊結(jié)合的風險防控工作體系，形成齊抓共管的工作局面。

　一是確保法定政府債務按時還本付息。每年初開展預算前置審核，實行債務償還對賬提醒。省財政廳組織各級各部門對政府債券還本付息及費用納入年度預算情況開展審核，確保優(yōu)先安排財力足額償還到期政府債券。開發(fā)“政府債券管理系統(tǒng)”，將債券發(fā)行日期、發(fā)行金額、發(fā)行利率全

　部錄入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)智能化信息管理開展“年計劃、季通報、月提醒、旬對賬”，對未及時足額將還本付息資金繳入省級國庫的，嚴格執(zhí)行逾期處罰規(guī)定。

　二是規(guī)范政府再融資債券管理。制定政府再融資債券管理辦法，合理確定市縣年度再融資債券發(fā)行規(guī)模上限。精準安排再融資一般債券額度，有序安排到期專項債券接續(xù)發(fā)行，分年逐步縮減規(guī)模�？茖W安排債券發(fā)行計劃，合理設置再融資債券期限，最大限度匹配到期情況，平滑到期期限結(jié)構(gòu)，切實緩解各級政府即期償債壓力。

　三是確保舉債與償債能力相匹配。制定新增政府債務限額分配管理辦法，統(tǒng)籌考慮債務風險水平、財力狀況、重大項目需求等因素測算分配新增政府債務限額。對債務率較高的地區(qū)，嚴格控制政府債務限額增量，全力督導其動態(tài)調(diào)整、嚴格落實政府債務償還化解規(guī)劃和應急處置預案，建立工作臺賬，逐月統(tǒng)計政府債務償還化解情況，確保不發(fā)生政府債務違約風險事件。

　四是增強政府債務管理透明度。健全政府債務信息公開披露制度，規(guī)范政府債務預決算公開；通過“地方政府債券信息公開平臺”，做好政府債券發(fā)行、存續(xù)期、重大事項等信息公開工作。針對近年來政府債務管理政策出新多的特點，通過財政網(wǎng)站、微信公眾號等媒體傳播手段加大政策宣講力度，積極回應社會關(guān)切，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。

�。ǘ�）要堅持以“促發(fā)展”為重點，推動積極財政政策在拉動有效投資上加力提效。要牽住項目建設“牛鼻子”，切實用好擴大政府債券規(guī)模政策，加快政府債券發(fā)行使用節(jié)奏，加緊做好政府投資的公益性資本性項目前期準備和建設工作，確保債券資金早發(fā)行、早使用、早見效。

　一是加強政府債券項目儲備。制作政府債券政策解讀微視頻、“一圖解”、宣傳冊等宣傳資料，加強市縣謀劃、儲備政府債券項目工作培訓。堅持“資金跟著項目走”，指導市縣聚焦國家“7+3”投向領域，建立多部門聯(lián)合工作機制，共同做好政府債券項目的篩選、儲備、申報工作。優(yōu)先支持前期準備充分、立項審批手續(xù)齊全、能夠盡快形成實物工作量的項目，盡早形成對經(jīng)濟的有效拉動。

　二是加快政府債券發(fā)行準備。在不斷完備政府債券發(fā)行、投標、兌付制度體系建設的基礎上，建立債券市場監(jiān)測和專家咨詢制度，借鑒第三方數(shù)據(jù)平臺，定期開展專家咨詢，實行“日監(jiān)控、月統(tǒng)計、季分析”，每季度分析債券市場走勢，科學選擇發(fā)行窗口。分領域制定《政府專項債券發(fā)行文件編制操作指引》，根據(jù)市場投資者偏好、項目建設周期、到期債務分布等因素，合理設置債券期限，靈活設計提前贖回、分年還本、一次性還本等不同兌付方式，規(guī)劃組織發(fā)行批次，提升債券發(fā)行市場化水平。

　三是提高債券資金使用效益。建立債券項目資金使用效率評價機制，加強對債券資金使用各個環(huán)節(jié)的績效評價，既防止資金支出“中梗阻”，又堅決杜絕截留挪用，以嚴謹?shù)目冃гu價結(jié)果促進債券資金使用效益和效果的提升。加強績效評價結(jié)果應用，實施債券資金分配動態(tài)調(diào)整，將績效評價結(jié)果與新增政府債務限額直接掛鉤，促使資金向使用效益和效果好的地方傾斜。

　四是擴大專項債券組合融資規(guī)模。研究細化政府專項債券發(fā)行及配套融資操作規(guī)程，明確金融支持專項債券項目的操作標準，支持重點領域和重大項目使用專項債券和市場化方式組合融資，充分發(fā)揮資本撬動作用，進一步加強服務實體經(jīng)濟發(fā)展。支持將專項債券用于符合條件重大項目的資本金，推廣項目組合融資，加大基建項目融資支持。

�。ㄈ�）要堅持以“建機制”為基礎，確保實現(xiàn)地方政府債務管理工作持續(xù)健康發(fā)展。當前政府債務管理改革已步入深水區(qū)，要加強政府債務管理政策頂層設計，建立健全權(quán)責明確、舉債有度、償債有方、管理有序、防控有力的政府債務管理“1+N”長效工作機制。

　一是健全債務管理職責劃分機制。研究制定政府債務管理及職責分工制度辦法，優(yōu)先解決當前部分政府債務管理工作分工不清、邊界模糊這個“1”的問題，明確財政、發(fā)改、債券使用主體、第三方機構(gòu)等職責，優(yōu)化政府債務標準化管理流程，推動形成權(quán)責清晰、職責明確的現(xiàn)代化政府債務管理體系。

　二是建立“五級”項目庫管理機制。印發(fā)政府專項債券項目庫管理辦法，設計“項目動態(tài)儲備庫、需求申報庫、測算基礎庫、發(fā)行準備庫、存續(xù)管理庫”五級項目庫，引入專家評審，優(yōu)先安排發(fā)行評審通過項目，調(diào)出不符合發(fā)行條件項目，定期補充符合發(fā)行條件項目，形成儲備一批、發(fā)行一批、建設一批、接續(xù)一批的良性循環(huán)機制，實現(xiàn)對債券項目滾動申報、實時審核、發(fā)行確認、使用監(jiān)控的全過程動態(tài)管理。

　三是構(gòu)建風險等級動態(tài)評估預警機制。督導高風險地區(qū)建立健全債務風險事前干預和事后應急處置預案，提升重點地區(qū)債務風險變動趨勢的研判水平，防范處置潛在風險。開展政府債務對應資產(chǎn)清查統(tǒng)計工作，推廣政府債務資產(chǎn)臺賬式規(guī)范管理，筑牢高風險地區(qū)防范化解政府債務風險最后一道防線。

　四是建立政府債務管理人才儲備機制。貫徹落實好全國財政系統(tǒng)人才工作會議精神，加快建設高素質(zhì)專業(yè)化的政府債務管理人才隊伍，健全國家和地方分級培訓體系，真正做到“政策直承中央、培訓直達基層”，有針對性地幫助政府債務管理水平薄弱地區(qū)補短板、堵漏洞、強弱項，集聚優(yōu)秀人才全面服務政府債務管理改革發(fā)展。

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