論信訪制度的改革不統(tǒng)一

　摘要: 自 2005 年起，黨和國(guó)家對(duì)信訪工作做出了一系列重要的決策部署，學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界也對(duì)信訪制度改革提出了諸多方案。近 10年過去了，這些部署和改革方案并未在實(shí)質(zhì)上推勱中國(guó)信訪制度問題的解決，為了改變這一現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一《信訪法》勢(shì)在必行。統(tǒng)一《信訪法》能夠克服現(xiàn)有信訪改革方案之丌足，最大限度地凝聚信訪改革共識(shí)，將遲滯丌前的信訪制度改革推向前迚；統(tǒng)一《信訪法》的制定能夠從制度設(shè)計(jì)的層面落實(shí)信訪改革的共識(shí)，彌補(bǔ)既有信訪制度設(shè)計(jì)之丌足，從法律觃范層面化解信訪制度所引發(fā)的問題。

　 一、問題的提 出

　 我國(guó)信訪制度源于 1951 年政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》的創(chuàng)設(shè)，迄今已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)。信訪在性質(zhì)上“是執(zhí)政黨的一種治理術(shù)，一種政治意義上的社會(huì)控制手段，即政權(quán)合法性的手段以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的工具。”[1] 總體上看，信訪制度在共和國(guó)歷史上的不同時(shí)期扮演著不同作用。在“文革”之前，尤其是建國(guó)初期，信訪制度在“密切聯(lián)系群眾”和“監(jiān)督官僚隊(duì)伍”方面，發(fā)揮了積極作用，成為新中國(guó)國(guó)家政權(quán)設(shè)置的重要組成部分，[2] 其中，政治參與和社會(huì)監(jiān)督是其制度功能的主要表現(xiàn)形式；“文革”之后，由于平反“文革”冤、假、錯(cuò)案的需要，信訪一度成為解決糾紛的主導(dǎo)形式，影響至今，其權(quán)利救濟(jì)功能逐漸凸顯，[3] 甚至凌駕于常規(guī)的司法救濟(jì)之上，群眾“信訪不信法”，“信訪洪峰”出現(xiàn)。

　[4] 自1992 年以來，面對(duì)逐年攀升的信訪總量以及信訪所引發(fā)的諸多問題，學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界從 2002 年開始，就信訪制度如何改革進(jìn)行了大討論，[5] 由此形成了“取消信訪論”、“強(qiáng)化信訪論”和“整合信訪論”三種主要改革思路。從這一系列研討的基礎(chǔ)上，2005年起，黨和國(guó)家從全局和戰(zhàn)略的高度對(duì)信訪工作做出了一系列重要的決策部署，[6] 其中最為重要的成就是：構(gòu)建了以 2007 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）為綱領(lǐng)，以 2005 年《信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）為主體，以地方、部門相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和制度為銜接配套的信訪制度規(guī)范體系，并意圖通過此制度規(guī)范體系化解“信訪洪峰”。

　然而，在信訪制度規(guī)范體系的指引下，雖然近 10 年間中國(guó)信訪總量和信訪秩序按照有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)有所好轉(zhuǎn)，[7] 但問題仍很突出，全國(guó)信訪總量仍高位運(yùn)行，赴京訪、重復(fù)訪和集體訪仍然偏多，信訪矛盾所反映的突出問題仍較集中，社會(huì)不和諧因素大量存在且解決的難度越來越大。“信訪洪峰”尚未退去。特別是學(xué)術(shù)界有關(guān)信訪制度改革方向和具體措施的討論也未在實(shí)質(zhì)上推動(dòng)中國(guó)信訪制度問題的解決。面對(duì)這些情況，引起我們進(jìn)一步思考的是：是什么原因?qū)е铝宋覀兏鞣N舉措和學(xué)術(shù)界成果并未能實(shí)質(zhì)上解決中國(guó)信訪制度所引發(fā)的問題？如果要改變這一現(xiàn)狀，突破口在哪里？破解的具體方式又是什么？對(duì)于這些問題的回答，不僅有助于我們厘清當(dāng)下信訪制度改革錯(cuò)綜復(fù)雜的“迷局”，而且也能為破解這一“迷局”，提供富有建設(shè)性的平臺(tái)和途徑。

　二、既有信訪制度設(shè)計(jì)的缺陷及其所面臨的實(shí)踐困境

　面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的信訪形勢(shì)，黨和國(guó)家自 2005 年以后構(gòu)建了信訪制度規(guī)范體系。當(dāng)前中國(guó)信訪制度的設(shè)計(jì)也是依照這一規(guī)范體系展開的。《意見》以總綱領(lǐng)的形式，對(duì)新時(shí)期信訪工作的定位、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、工作原則、工作機(jī)制、工作重點(diǎn)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等若干重大問題提出了明確的要求，并從黨和國(guó)家工作全局的高度，規(guī)范了黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)、人民團(tuán)體及企事業(yè)單位的信訪工作�！稐l例》以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式，規(guī)范了行政信訪。各地各部門在貫徹落實(shí)《意見》和《條例》的過程中，根據(jù)本地本部門的實(shí)際情況，相繼出臺(tái)了一系列配套的地方性法規(guī)和規(guī)章，細(xì)化和豐富了《意見》和《條例》的規(guī)定，其中，絕大部分省、自治區(qū)、直轄市通過制定地方性法規(guī)的方式，統(tǒng)合了地方人大、政府、法院和檢察院信訪工作。[8] 然而，這看似系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)不僅沒能從根本上解決日益嚴(yán)重的信訪問題， [9] 而且在實(shí)踐中引發(fā)了許多新問題的產(chǎn)生，其主要原因在于：

　第一，既有的信訪規(guī)范體系法律效力層級(jí)低，且相互協(xié)調(diào)性不夠。就效力層級(jí)問題而言，目前指導(dǎo)我國(guó)信訪活動(dòng)效力最高的法律規(guī)范是 2005 年修訂的《條例》，而《條例》只是一部行政法規(guī)，并非經(jīng)全國(guó)人大通過立法程序制定出來的法律。這種效力層級(jí)較低的立法狀況，一方面使部分國(guó)家機(jī)關(guān)從事信訪工作之權(quán)力來源無實(shí)證法支持；另一方面也與黨和國(guó)家對(duì)信訪工作的高度重視極不相符。此外，就相互協(xié)調(diào)性而言，《條例》效力僅及于行政機(jī)關(guān)，地方信訪條例則及于地方人民代表大會(huì)等其他地方性國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利因信訪立法不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，而無法實(shí)現(xiàn)的問題。例如，按信訪復(fù)查復(fù)核制度，對(duì)信訪人不服省級(jí)人民大表大會(huì)所做出的信訪事項(xiàng)決定的，其上一級(jí)復(fù)查復(fù)核機(jī)關(guān)為誰？全國(guó)人民代表大會(huì)不是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的上級(jí)機(jī)關(guān)且不受地方信訪條例效力規(guī)范。

　第二，現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和規(guī)制�！稐l例》第 6 條規(guī)定，信訪工作的執(zhí)行主體是“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府工作部門”。但在實(shí)踐中，并非只有行政部門才有信訪工作。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、檢察院、法院以及企事業(yè)單位，都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。這些門類眾多的信訪部門顯然超出了一部行政法規(guī)所能調(diào)整的范圍。信訪機(jī)構(gòu)的多元化客觀上造成了各類信訪機(jī)構(gòu)之間沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系和進(jìn)行統(tǒng)一管理的歸口機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，政府行政信訪內(nèi)部亦是如此。就政府專職信訪機(jī)構(gòu)而言，任何一級(jí)政府的專職信訪機(jī)構(gòu)主要是對(duì)同級(jí)黨委、政府負(fù)責(zé)，同級(jí)政府是其直接的上級(jí)機(jī)關(guān)。上級(jí)政府專職信訪和機(jī)構(gòu)，并不是下級(jí)政府專職

　信訪機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，二者之間沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，前者只是在業(yè)務(wù)上對(duì)后者進(jìn)行指導(dǎo)。就政府部門信訪工作機(jī)構(gòu)而言，在中央，國(guó)家信訪局由國(guó)務(wù)院辦公廳主管，各部委信訪工作機(jī)構(gòu)由各部委主管，它們主要根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行信訪分工。國(guó)家信訪局并不是各部委信訪工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，前者只在業(yè)務(wù)上對(duì)后者進(jìn)行指導(dǎo)。同樣，在地方各級(jí)政府專職信訪機(jī)構(gòu)并不是同級(jí)政府工作部門信訪機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，前者只在業(yè)務(wù)上對(duì)后者進(jìn)行指導(dǎo)，二者之間沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系。[10] 這直接導(dǎo)致在實(shí)踐中許多信訪請(qǐng)求受理的主體不明，信訪請(qǐng)求在不同層級(jí)、不同機(jī)構(gòu)之間來回轉(zhuǎn)辦的情況時(shí)有發(fā)生。有的信訪者更是為了早日解決問題“多頭信訪”、“越級(jí)信訪”，以致不同信訪機(jī)構(gòu)所給出的答復(fù)不盡相同，甚至互相矛盾。

　第三，信訪部門職權(quán)有限，但職責(zé)重大、繁雜。從《條例》第 6 條第 2 款的規(guī)定看，[11] 信訪部門的職權(quán)是十分有限的，其職權(quán)應(yīng)是轉(zhuǎn)送、交辦、督促、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和宣傳等，而不能直接去解決本應(yīng)負(fù)有一定職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)辦理的具體事務(wù)。與之相反的是，信訪部門在實(shí)際工作中卻被要求踐行多方面、多層次的職責(zé)，出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況。例如，信訪部門不僅要受理公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議以及對(duì)其失職行為的揭發(fā)和檢舉，也要受理公民因合法權(quán)益受到侵害而進(jìn)行的控告，甚至還要承擔(dān)一些更高層次的政治要求，如維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。這種“責(zé)重權(quán)輕”的反差使得信訪工作部門承受著巨大的壓力：一方面他們承載著黨和國(guó)家以及人民群眾太多的希冀；另一方面囿于自身的職權(quán)范圍，又無法滿足通過信訪窗口接收下來的多方面、多層次的要求。于是，黨和政府的權(quán)威就在這種權(quán)責(zé)倒置的狀態(tài)下，逐漸流失。許多地方甚至為了減少上訪數(shù)量，避免被“一票否決”，實(shí)踐中出現(xiàn)了“截訪”、“黑監(jiān)獄”和“1＋X”看護(hù)模式等有違法治社會(huì)基本精神的做法。

　第四，作為補(bǔ)充性救濟(jì)的信訪制度，卻消解了司法權(quán)威。雖然《條例》第 15 條和第 21 條規(guī)定信訪部門對(duì)屬于司法職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)不予受理，但每年仍然有大量涉訴信訪通過權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示、批復(fù)轉(zhuǎn)向法院。這些指示和批復(fù)在實(shí)踐中往往改變了既定裁判的效力，嚴(yán)重消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。此外，信訪案件的大量涌入還嚴(yán)重干擾了法院正常的司法審判工作。全國(guó)各級(jí)法院在面臨艱巨的審判任務(wù)的同時(shí)，還必須耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力來做息訪工作，甚至在判決中還不得已為此做出了“讓步”。更有甚者，法院面對(duì)維穩(wěn)的高壓，在接到涉訴信訪后，為了達(dá)到息訪罷訴的效果，不得已采取“法外息訴”的方式。由此，許多信訪人通過涉訴信訪享受到不同程度的法外利益，其他訪民得知后，紛紛效仿，嚴(yán)重?fù)p害既有的司法審判秩序。因此，由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷，使得信訪制度在群眾的民主權(quán)利和國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定之間，存在某種微妙的張力。于是，信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用基本上趨于弱化，其在當(dāng)下中國(guó)成為了相當(dāng)一部分民眾與政府抗?fàn)帯⒕S權(quán)的主要手段，組織化、政治化、擇機(jī)化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對(duì)社會(huì)和政府構(gòu)成極大的威脅。

　三、現(xiàn)有信訪制度的改革方案并沒有形成理 論上的共識(shí)

　由信訪制度本身設(shè)計(jì)不足而引發(fā)的問題是顯而易見的，盡管不同學(xué)者對(duì)此有不同的表述，[12] 但結(jié)論大致相當(dāng)，并無太大異議。因此，當(dāng)前中國(guó)信訪制度改革的關(guān)鍵并不在于信訪制度要不要改革，而在于如何進(jìn)行改革。就后者而言，大家的意見并不統(tǒng)一，甚至可以大致類型化為“取消信訪論”、“強(qiáng)化信訪論”和“整合信訪論”三種

　觀點(diǎn)。[13] 雖然這樣的類型化有將問題簡(jiǎn)單化、符號(hào)化之嫌，但這三種觀點(diǎn)的符號(hào)印記還是比較鮮明的，基本可以涵蓋現(xiàn)有中國(guó)信訪改革的各種觀點(diǎn)。

　第一，“取消信訪論”。持該觀點(diǎn)者以西方成熟法治國(guó)家為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為中國(guó)信訪制度充滿了人治色彩，與現(xiàn)代法治的諸多精神、原則背道而馳，因而，主張采用“休克療法”，裁撤信訪部門，并單純希望通過傳統(tǒng)的立法救濟(jì)、行政監(jiān)督和司法救濟(jì)途徑化解轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種矛盾。[14] 然而，筆者對(duì)此感到疑惑的是：取消信訪制度會(huì)讓情況好轉(zhuǎn)嗎？

　從現(xiàn)狀及大多數(shù)涉及實(shí)際問題的信訪事由上看，目前引起信訪問題的原因是多方面的：既有轉(zhuǎn)型時(shí)期法律、政策的滯后性問題，也有配套性制度不健全、不銜接問題，還有目前我國(guó)司法救濟(jì)內(nèi)容有限以及民眾法律知識(shí)淡薄等方面的問題�？梢灶A(yù)見的是，這些引起信訪的問題在很長(zhǎng)一段時(shí)間仍然會(huì)存在，這些問題不會(huì)因信訪制度的取消而消失。“當(dāng)政策和法律的缺失使人們無法獲得權(quán)利保障時(shí)，當(dāng)配套性政策和法律闕如導(dǎo)致實(shí)體正義失落時(shí)，當(dāng)用盡司法救濟(jì)仍無法獲得權(quán)利保障時(shí)，當(dāng)行政部門相互推諉拒絕保證私權(quán)時(shí)，我們?nèi)匀槐仨殲槊癖姳Ａ?lsquo;底線救濟(jì)’的權(quán)利”。[15] 因此，信訪制度因其解決矛盾的靈活性、廣泛性和即時(shí)性特點(diǎn)，有其存在的必要性和合理性。加之，從監(jiān)督權(quán)力的角度看，信訪制度對(duì)于整個(gè)官僚隊(duì)伍的社會(huì)監(jiān)督也是極為必要的。所以，“取消信訪論”忽略了中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，其思路和主張因前提得不到滿足，而不具有可操作性。更為嚴(yán)重的是，西方現(xiàn)代法治語(yǔ)境下的“取消信訪論”由于無視中國(guó)特殊的國(guó)情與社會(huì)性質(zhì)，因此，實(shí)踐中勢(shì)必演化成為對(duì)于中國(guó)信訪制度的一味批判，從而將信訪制度改革問題的討論簡(jiǎn)單化、標(biāo)簽化，由此必然加劇與主導(dǎo)、實(shí)踐信訪制度改革的政治家和實(shí)務(wù)工作者之間的隔膜，“自說自話，互不買賬”。

　既然“取消信訪論”不能滿足客觀形勢(shì)和任務(wù)的需要，那么，面對(duì)日益增多的信訪制度問題，強(qiáng)化信訪制度功能，增強(qiáng)信訪部門職權(quán)的觀點(diǎn)就被提了出來。該觀點(diǎn)的大致思路是，為了有效化解矛盾，信訪部門理應(yīng)獲得更多、更大的職權(quán)；并在有效整合信訪資源的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“大信訪格局”。

　第二，“強(qiáng)化信訪論”。該觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)反映了信訪實(shí)務(wù)部門當(dāng)下處理信訪問題時(shí)的無奈與尷尬。信訪實(shí)務(wù)部門“小馬拉大車”的反差使得其根本無法滿足黨和國(guó)家以及人民群眾多方面、多層次的要求。所以，他們不得不從解決實(shí)際問題的角度出發(fā)，試圖通過擴(kuò)張、強(qiáng)化信訪部門職權(quán)，緩解壓力。

　然而，信訪實(shí)務(wù)部門這種治標(biāo)不治本的做法雖在短時(shí)間內(nèi)和一定程度上緩解了信訪壓力，但問題并未從根本上得到解決；相反，這些臨時(shí)的“修補(bǔ)術(shù)”客觀上又會(huì)衍生出新的信訪問題。一方面，僅僅從技術(shù)的角度講，如果時(shí)下黨委、政府對(duì)成千上萬的上訪者都束手無策，那么，“擴(kuò)權(quán)”后的信訪部門又如何能夠解決呢？另一方面，從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)治理的角度看，擴(kuò)張信訪部門職權(quán)只會(huì)將信訪制度進(jìn)一步推向異化。試想，如果授予信訪部門太大的職權(quán)，群眾對(duì)信訪部門的信任和期待就會(huì)越強(qiáng)烈，無論怎樣擴(kuò)大編制，信訪部門都將不堪重負(fù)，其結(jié)果是信訪部門依法行政的可能性就會(huì)越小，進(jìn)而引發(fā)的問題就會(huì)越多。因此，僅僅希望以擴(kuò)大信訪部門職權(quán)來消解群眾信訪困擾的做法，不僅不能從根本上化解矛盾，而且必然會(huì)對(duì)現(xiàn)行國(guó)家政治體制內(nèi)部各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置格局和既有的法律制度造成破壞，進(jìn)而造成危害國(guó)家主體政制的惡果。

　可見，單純地取消或強(qiáng)化都不能從根本上解決當(dāng)下中國(guó)的信訪問題，那么，一條走漸進(jìn)性整合信訪制度的思路，逐漸受到各方的重視。從筆者目前掌握的材料上看，《條例》出臺(tái)以后，[16]“整合信訪論”逐漸成為近些年主導(dǎo)信訪制度改革的普遍觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)主張，把信訪的權(quán)利救濟(jì)功能從信訪職能中剝離出去，以確保司法救濟(jì)的權(quán)威，與此同時(shí)強(qiáng)調(diào)信訪與各級(jí)人大的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，試圖更好地發(fā)揮各級(jí)人大的作用。[17]

　第三，“整合信訪論”。與前兩種觀點(diǎn)不同的是，“整合信訪論”既能從實(shí)際情況出發(fā)，正視信訪制度是中國(guó)秉承群眾路線而來的一種直接調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間的總體性機(jī)制，又能站在政治現(xiàn)代化的高度，直陳當(dāng)前信訪制度所存在的問題，并從信訪的政治屬性和法律屬性的兩個(gè)面向，提出各種具體的制度設(shè)計(jì)。[18] 可見，“整合信訪論”對(duì)當(dāng)前中國(guó)信訪問題的復(fù)雜性和特殊性是有所關(guān)照的。但是，看似合理、審慎、務(wù)實(shí)的“整合信訪論”在客觀的信訪實(shí)踐中，也未能很好地解決信訪問題，甚至將信訪問題進(jìn)一步推向無解。

　盡管“整合信訪論”意識(shí)到信訪的權(quán)利救濟(jì)功能在實(shí)踐中消解了司法權(quán)威，進(jìn)而主張廢撤；并認(rèn)為信訪部門應(yīng)該進(jìn)行整合，主張把各級(jí)人大作為各級(jí)統(tǒng)一的信訪部門。但是，為什么要這樣進(jìn)行改革？這樣的改革一定能破解目前信訪制度所引發(fā)的種種問題嗎？作為補(bǔ)充性救濟(jì)手段的信訪制度不是符合目前中國(guó)多元糾紛解決機(jī)制的需要嗎，[19] 為什么要將其剝離？如果不是，權(quán)利救濟(jì)是信訪的主要功能嗎？此外，各級(jí)人大為什么要作為統(tǒng)一的信訪部門，而不是選擇其他部門？憲法已明確規(guī)定各級(jí)人大代表具有聯(lián)系選民，反映民意的職能，為什么要多此一舉？凡此種種的困惑，我們從目前“整合信訪論”的研究中看不到答案。

　正是因?yàn)閷?duì)這些根源性問題研究的不足，使得目前看似合乎情理的“整合信訪論”，其理論基礎(chǔ)并不牢固，許多貌似合理性的建議，實(shí)際卻建立在不同的假設(shè)之上，相互矛盾，缺乏實(shí)際的可操作性。2014 年 2 月 25 日，黨和國(guó)家在《條例》出臺(tái)近 10周年之際以“中辦”和“國(guó)辦”的名義聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》。該《意見》不僅是近些年中國(guó)信訪工作經(jīng)驗(yàn)之總結(jié)，也是未來信訪改革的綱領(lǐng)性文件。仔細(xì)觀之，《意見》正是秉持“整合信訪論”立場(chǎng)的產(chǎn)物�！兑庖姟芬环矫媸�“取消信訪論”影響，充分認(rèn)識(shí)到信訪對(duì)司法權(quán)威的沖擊，明確提出“訴訪分離”的原則；另一方面在“強(qiáng)化信訪論”的指導(dǎo)下，又認(rèn)為強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)有助于群眾矛盾糾紛的化解，提出“完善聯(lián)合接訪運(yùn)行方式”、“突出領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪”等諸多強(qiáng)化信訪職能的號(hào)召。于是，原先針尖對(duì)麥芒的“取消信訪論”和“強(qiáng)化信訪論”一起在“整合信訪論”中找到了共存的平臺(tái)，信訪改革的討論似乎又回到 2005年以前的狀態(tài)。更為嚴(yán)重的是，“整合信訪論”以一種更為隱蔽的方式，將各種對(duì)于信訪制度改革的觀點(diǎn)都吸納其中，人為地將信訪制度改革方案的討論變得復(fù)雜化、模糊化，進(jìn)而直接導(dǎo)致近十年來中國(guó)信訪問題仍未解決，信訪制度改革仍停滯不前。

　四、憲法框架下信訪制度的位置與功能名實(shí)相符

　我們看到，現(xiàn)有信訪制度的改革方案由于自身存在的缺陷，都無法從根本上回應(yīng)或解決中國(guó)當(dāng)下的信訪問題，為信訪制度改革提供一條清晰、務(wù)實(shí)、審慎且可供操作性的辦法。因此，跳出之前“取消信訪論”、“強(qiáng)化信訪論”和“整合信訪論”的糾

　纏與藩籬，尋找新的思考方式和思路，刻不容緩。筆者認(rèn)為，信訪制度改革方案之所以出現(xiàn)上述種種論調(diào)所導(dǎo)致的那種“剪不斷、理還亂”的情形，原因有二：其一，缺乏信訪改革方向的整體性共識(shí)，沒有站在中國(guó)憲法體制這一具有全局性的體系框架下，尋求各種改革舉措之間的相互邏輯關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)性做法，自說自話，甚至一些社會(huì)學(xué)研究得出了反法治的結(jié)論；其二，各種討論，脫離了中國(guó)既有的政治體制結(jié)構(gòu)和法律制度的限制，沒有從實(shí)證法的角度，系統(tǒng)地構(gòu)建可具操作性的信訪法律制度。試想，沒有整體共識(shí)的討論，沒有可供批判、完善的制度樣本，“整合信訪論”即便有再多真知灼見、合理的設(shè)計(jì)，都將被淹沒在不同層面、不同語(yǔ)境的爭(zhēng)論之中。

　對(duì)于前一個(gè)原因，我們必須明白對(duì)于當(dāng)前信訪制度所引發(fā)的問題，其關(guān)鍵并不在信訪制度本身，而在于信訪制度功能的“曲解”與“誤用”以及其他國(guó)家基本制度運(yùn)作的失靈與無效。因而，必須“跳出信訪，看信訪”，站在中國(guó)具有全局性的憲法體制框架下，尋找信訪改革的整體方向。[20] 有關(guān)這一點(diǎn)，童之偉教授已給出很好的研究。他認(rèn)為，我國(guó)由于主體政制未能滿足社會(huì)正義的基本需求，即無法充分、有效地解決糾紛；于是，處于次要政制的信訪制度被經(jīng)常用來部分地取代主體政制，甚至超越主體政制，成為推進(jìn)社會(huì)正義的“慣常體制”。于是，信訪制度在憲法框架所處的位置與功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位。[21] 申言之，本應(yīng)在國(guó)家憲法框架體系下與人民代表大會(huì)制度、司法制度等主體政制無縫銜接的信訪制度，在壓力型體制下凌駕于主體政制之上，消解、異化主體政制。這一錯(cuò)位不僅使信訪制度本身各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)問題滋生，而且使信訪制度無法厘清與其他諸多制度之間的正常關(guān)系，進(jìn)而衍生許多新的且彼此之間相互纏繞的信訪問題。

　因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)信訪制度的整體性共識(shí)在于：使信訪制度在憲法框架下的位置與功能名實(shí)相符，使其回復(fù)到憲法框架下次要政制的位置，并繼續(xù)發(fā)揮“密切聯(lián)系群眾”、“反對(duì)官僚主義”的政治參與和社會(huì)監(jiān)督功能。與此同時(shí)，努力提升人民代表大會(huì)制度、司法制度等主體政制的功能，使之與其在國(guó)家憲法框架體系下的應(yīng)有位置相一致。[22] 2005 年的《條例》由于歷史和自身的種種原因，在這一關(guān)鍵性問題上沒有或者說無法做到。為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，將其落實(shí)在實(shí)處，形成一種信訪制度改革的整體性共識(shí)，同時(shí)也為了踐行“法治中國(guó)”的基本要求，制定具有普遍效力的統(tǒng)一《信訪法》就成為一種當(dāng)然的選擇。首先，統(tǒng)一《信訪法》的制定不僅可以將上述整體性共識(shí)用法律的形式予以宣示和明確，杜絕信訪制度過分政治化的傾向；其次，《信訪法》還可以在整體性共識(shí)的基礎(chǔ)上，將上述第二個(gè)問題（系統(tǒng)構(gòu)建實(shí)在法）予以實(shí)踐，進(jìn)而在一個(gè)制度的層面引導(dǎo)未來信訪改革的討論，最大限度地凝聚共識(shí)；再次，既有信訪制度設(shè)計(jì)的缺陷及其所引發(fā)的問題，可以通過統(tǒng)一《信訪法》予以修補(bǔ)、改進(jìn)，并將信訪實(shí)踐中一些好的做法納入其中，完善、提升信訪制度；最后，制定統(tǒng)一《信訪法》還可以消除中央和地方在信訪立法方面的差異，防止中央和各級(jí)信訪規(guī)范性文件中的不合理，甚至不合法的規(guī)定，為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和信訪群眾，表明信訪制度改革的整體性共識(shí)，提供明確、權(quán)威的規(guī)范，指引其政策制定和行為選擇。

　值得一提的是，很多學(xué)者尤其是很多法學(xué)領(lǐng)域的專家大都會(huì)有這樣一個(gè)疑問，信訪是“人治”色彩很濃的一項(xiàng)制度，搞“法治化”是否恰當(dāng)？的確，現(xiàn)行的信訪制度有很多不合程序和既有法律制度相沖突的地方，但我們同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，信訪制度中有很多好的制度內(nèi)容，例如，信訪是反映社情民意的晴雨表，信訪可以起到權(quán)力監(jiān)督的功能，甚至公民通過信訪在某種程度上可以實(shí)現(xiàn)我國(guó)司法救濟(jì)有限性的問題，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民諸多的憲法性權(quán)利。如果我們把中國(guó)目前的信訪制度，

　看作是一個(gè)公共產(chǎn)品的話，它既有“負(fù)的外部性”，也有“正的外部性”，我們制定統(tǒng)一《信訪法》的過程就是將過去信訪制度里，帶有“人治化”因素的“負(fù)的外部性”去除掉，將其所具有的“正的外部性”放大，將信訪制度向法治化的軌道引導(dǎo)。[23]當(dāng)然，信訪立法、信訪法治化也只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，我們必須明確認(rèn)識(shí)到信訪制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到政治體制改革、司法獨(dú)立、人大制度改革等多方面、多層次內(nèi)容。筆者認(rèn)為，在目前的情況下，在上述提到的主體性政制沒有做出改變前，或者實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有制度功能之前，我們應(yīng)積極地對(duì)現(xiàn)有的信訪制度做出改變，一些配合主體性政制的做法應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)進(jìn)行，最大限度地減少對(duì)主體政制地位的損害，而統(tǒng)一《信訪法》的制定是最能貫徹、落實(shí)這一目標(biāo)、方向的舉措。

　五、統(tǒng)一《信訪法》凝聚信訪改革的共識(shí)并從制度層面破解信訪的制度問題

　信訪立法在本質(zhì)上是黨的群眾路線的法治化表達(dá)。作為具體落實(shí)上述信訪制度改革整體性共識(shí)的載體，制定統(tǒng)一《信訪法》無疑是最為重要的。但我們必須同時(shí)也認(rèn)識(shí)到，制定統(tǒng)一《信訪法》是一個(gè)系統(tǒng)的大工程，涉及到的具體內(nèi)容很多，囿于本文篇幅和形式的限制，這里筆者將《信訪法》落實(shí)信訪改革共識(shí)最為重要的幾個(gè)方面做如下評(píng)述。

　1．制定統(tǒng)一《信訪法》面臨的第一個(gè)問題是《信訪法》的制定是按照理想的圖景“另起爐灶，大拆大建”，還是應(yīng)照顧現(xiàn)存的立法，對(duì)其進(jìn)行“換代升級(jí)”。筆者認(rèn)為，應(yīng)以后者為改革思路。這不僅是因?yàn)榧扔械牧⒎�，即《條例》和各省、自治區(qū)、直轄市的信訪條例，是幾十年中國(guó)信訪制度和信訪工作歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，其規(guī)范框架已大致定型；而且既有立法關(guān)聯(lián)著已有其他立法和各種機(jī)構(gòu)及其人員的配置，如果改動(dòng)過大，會(huì)制造新的問題，難以施行。因此，統(tǒng)一《信訪法》的制定應(yīng)尊重既有信訪規(guī)范的體系框架和基本制度設(shè)計(jì)，同時(shí)，著力改變?cè)�有信訪立法效力層級(jí)過低、憲法體制框架下功能定位不明確、信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不協(xié)調(diào)以及信訪請(qǐng)求受理范圍不明確、類型化不夠等實(shí)踐中極易引發(fā)信訪制度問題的方面。另外，針對(duì)既有信訪立法所普遍存在的信訪工作程序、信訪聽證、信訪終結(jié)以及信訪責(zé)任規(guī)制等規(guī)定難以操作，缺乏必要制度銜接等問題，統(tǒng)一《信訪法》必須予以足夠關(guān)注，并進(jìn)行修補(bǔ)、完善。例如，信訪聽證本來是一項(xiàng)搭建平等對(duì)話平臺(tái)，有助于信訪事項(xiàng)妥善解決的良好制度設(shè)計(jì)，但現(xiàn)實(shí)中由于缺失具體聽證方式、步驟的法律規(guī)定，最終使這一良好設(shè)計(jì)成為“文字的擺設(shè)”，無法實(shí)踐。再如，現(xiàn)有信訪立法規(guī)定的信訪工作程序基本上都是針對(duì)權(quán)益型信訪的，對(duì)于政治參與或社會(huì)監(jiān)督類型的信訪，就缺乏與之相應(yīng)的制度規(guī)定。可見，盡管我們主張統(tǒng)一《信訪法》不是“另起爐灶，大拆大建”，但它需要做的工作還有很多。從整體上，筆者認(rèn)為，統(tǒng)一《信訪法》從制度設(shè)計(jì)上應(yīng)包括總則、信訪人的權(quán)利和義務(wù)、信訪工作機(jī)構(gòu)和信訪工作人員、信訪請(qǐng)求的受理范圍、信訪工作程序（包括信訪請(qǐng)求的提出和受理、信訪事項(xiàng)的辦理、信訪事項(xiàng)處理意見的復(fù)查與復(fù)核）、信訪督辦、信訪聽證、信訪秩序、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。

　2．盡管我們?cè)趹椃�體制框架下找到了信訪改革整體性共識(shí)，但落實(shí)到《信訪法》制定上我們不得不面臨一個(gè)如何轉(zhuǎn)化和表述這一整體性共識(shí)的問題。具體而言，這一轉(zhuǎn)化又可化約為以下三個(gè)問題：其一，信訪立法的憲法依據(jù)問題。盡管在我國(guó)的憲法

　中沒有“信訪”的字樣，但信訪作為實(shí)踐公民各種憲法性權(quán)利的方式是具備憲法依據(jù)的，[24] 因此，可在《信訪法》第 1 條立法目的和依據(jù)上，直接載明“依據(jù)憲法，制定本法”的字樣。其二，既然是次要政制就必須在立法中明確與主體政制的關(guān)系問題，因而可在《信訪法》總則里的法律適用里直接表明，其與主體政制的關(guān)系和銜接問題。同時(shí)在“信訪請(qǐng)求的受理范圍”這一章里，通過受理范圍的厘定和區(qū)分，進(jìn)一步明確其與人大、司法制度等主體政制的關(guān)系問題。其三，信訪制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于信訪機(jī)制的合理設(shè)置，而其中信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題又成為重中之重。前已述及，信訪制度所引發(fā)的問題很大程度上是由于目前信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職責(zé)不配套造成的。同時(shí)，提高法律效力層級(jí)的《信訪法》必將突破《條例》只規(guī)范行政信訪的局限，將人大信訪、法院信訪和檢察院信訪納入其中。

　3．就信訪的制度功能而言，我們一方面要進(jìn)一步明確、提升信訪的政治參與和社會(huì)監(jiān)督功能；另一方面要弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，將其改造為我國(guó)多元糾紛解決機(jī)制中的補(bǔ)充性救濟(jì)途徑，[25] 在當(dāng)下中國(guó)，信訪在某種意義上構(gòu)成了公民維護(hù)人權(quán)及憲法性權(quán)利的重要方式。[26] 因此，在《信訪法》信訪的功能定位中可以直接表明其政治參與和社會(huì)監(jiān)督功能，并著重強(qiáng)調(diào)信訪是當(dāng)前中國(guó)公民維護(hù)自身合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的各項(xiàng)基本權(quán)利的重要救濟(jì)渠道。一方面，從外部結(jié)構(gòu)看，相對(duì)于人大信訪、法院信訪和檢察院信訪，行政信訪是我國(guó)整個(gè)信訪系統(tǒng)的核心子系統(tǒng)，行政信訪受理的信訪事項(xiàng)、承擔(dān)的實(shí)際功能也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他子系統(tǒng)。因而在現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置中，人大信訪、法院信訪和檢察院信訪在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面的問題并不顯著，可以分開設(shè)置，只需在各自信訪請(qǐng)求的受案范圍上加以區(qū)分，防止不同信訪系統(tǒng)之間相互重疊、相互干預(yù)、相互推諉即可。具體而言，人大信訪由各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)立統(tǒng)一的信訪工作機(jī)構(gòu)，各級(jí)人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立或者確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)。另一方面，對(duì)受理信訪請(qǐng)求最多、設(shè)置較為混亂的行政信訪而言，在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，應(yīng)以精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和便民的原則，只保留原專職信訪機(jī)構(gòu)，即各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一受理、交辦、督辦、轉(zhuǎn)送行政信訪事項(xiàng)；垂直管理的政府工作部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，設(shè)立或者確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)。原政府工作部門的信訪機(jī)構(gòu)不再是《信訪法》上的信訪工作機(jī)構(gòu)，可轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)政府工作部門與各級(jí)專職信訪機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、溝通機(jī)構(gòu)。在信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置上，加強(qiáng)了上下級(jí)專職信訪機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，并賦予其對(duì)同級(jí)政府職能部門和下級(jí)政府專職信訪機(jī)構(gòu)具有實(shí)質(zhì)約束力的督辦權(quán)，將縱向?qū)Ｂ毿旁L機(jī)構(gòu)與橫向政府職能部門連接成一個(gè)整體。

　4．如果說上述功能地位的明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理是對(duì)信訪制度改革整體性共識(shí)的一種落實(shí)、貫徹的話，那么，信訪請(qǐng)求受理范圍的擬定則決定了這種落實(shí)、貫徹的成敗。因?yàn)闆]有信訪請(qǐng)求受理范圍的具體規(guī)定，信訪的功能地位無從實(shí)現(xiàn)；同樣，沒有信訪請(qǐng)求受理范圍在內(nèi)容上的區(qū)分，機(jī)構(gòu)即便設(shè)置的再合理也不具有實(shí)際的意義。因此，信訪請(qǐng)求受理范圍的科學(xué)規(guī)定不僅是整個(gè)《信訪法》的靈魂，而且也構(gòu)成了信訪制度改革的關(guān)鍵。在具體擬定信訪請(qǐng)求受理范圍之前，我們應(yīng)首先區(qū)分一下信訪請(qǐng)求和信訪事項(xiàng)的區(qū)別。按照《條例》第 14 條的規(guī)定，信訪人向信訪機(jī)關(guān)提出的意見、建議、投訴請(qǐng)求，或反映情況都被稱之為信訪事項(xiàng)。對(duì)于信訪工作而言，信訪事項(xiàng)是核心概念，幾乎所有的信訪工作程序都是圍繞其展開的。然而，是不是所有“情況、意見、建議、投訴請(qǐng)求”都能進(jìn)入信訪工作程序呢？答案應(yīng)是否定的。從實(shí)際情況來看，一些信訪請(qǐng)求涉及的是行政事項(xiàng)或者是依法應(yīng)當(dāng)由司法途徑解決的事項(xiàng)，這些是不宜通過信訪機(jī)構(gòu)的入口，而成為信訪事項(xiàng)的。實(shí)踐中，一些所謂信訪工作干擾了法律程序的說法，恰恰是因?yàn)樾旁L事項(xiàng)的入口設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致的。因此，在統(tǒng)一《信

　訪法》中應(yīng)當(dāng)將所有的“情況、意見、建議、投訴請(qǐng)求”作為信訪請(qǐng)求，但這些信訪請(qǐng)求能否轉(zhuǎn)化為具體的信訪事項(xiàng)，由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作部門進(jìn)行處理，則需要通過信訪請(qǐng)求的受案范圍界定、篩選與甄別。盡管目前《條例》和各省、自治區(qū)、直轄市的《信訪條例》幾乎都對(duì)“信訪事項(xiàng)的范圍”進(jìn)行的規(guī)定，但這些法律規(guī)范無法從國(guó)家這個(gè)大的層面上明確信訪事項(xiàng)的具體范圍，[27] 也無法理清信訪途徑和一般的法定途徑（包括訴訟、仲裁和行政復(fù)議）之間的關(guān)系。因此，為了統(tǒng)一規(guī)定信訪的范圍，有必要在《信訪法》中專章規(guī)定信訪請(qǐng)求的受理的范圍。

　如果信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠從橫向上分為人大信訪、行政信訪、法院信訪和檢察院信訪，那么它們之間在信訪請(qǐng)求的受案范圍上理應(yīng)是不同的，必須有所區(qū)分。具體而言，筆者認(rèn)為，人大及其常委會(huì)從機(jī)構(gòu)設(shè)置上是權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)同級(jí)的一府兩院工作進(jìn)行監(jiān)督，因而其受理信訪請(qǐng)求的范圍應(yīng)該以此展開。鑒于《條例》對(duì)各級(jí)人民政府信訪受理范圍規(guī)定的十分粗陋，部分內(nèi)容甚至與《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》存在沖突，因此，人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)受理信訪請(qǐng)求的范圍應(yīng)著重解決這一方面問題。此外，為了避免行政信訪對(duì)行政部門自身工作的過度干預(yù)，體現(xiàn)信訪制度對(duì)于主體政制的補(bǔ)充性、輔助性特征，必須在《信訪法》中明確，行政程序是優(yōu)先于信訪程序的。至于法院信訪和檢察院信訪請(qǐng)求的范圍，本著“訴訪分離”和維護(hù)國(guó)家主體政制的原則，必須從制度上區(qū)分普通信訪和司法申訴的范圍，使信訪不能染指、干預(yù)正常的案件審判和檢察活動(dòng)，將法院信訪和檢察院信訪請(qǐng)求的范圍僅局限為法院、檢察院履行審判職能、檢察職能而進(jìn)行的工作以及所屬工作人員工作作風(fēng)和違法失職行為的申訴、控告或者檢舉。

　六、結(jié)語(yǔ)

　如果翻檢一下 10 年前有關(guān)信訪制度存廢及改革方向的討論，我們可以發(fā)現(xiàn)：10年過去了，我們今天討論的方案、設(shè)計(jì)的圖景，依然沒有實(shí)質(zhì)性的超越，我們依然在“取消信訪論”、“強(qiáng)化信訪論”和“整合信訪論”這三種論調(diào)中徘徊，爭(zhēng)論不休。更為嚴(yán)重的是，學(xué)術(shù)界討論和研究的“各說各話”狀況，嚴(yán)重影響了實(shí)務(wù)界，受其影響，實(shí)務(wù)界出臺(tái)的許多新辦法、新舉措，在內(nèi)容上相互矛盾、相互沖突，使本來就問題重重的信訪制度，變的更加復(fù)雜，信訪制度并未在根本上得到改變。顯然，統(tǒng)一信訪法的制定為我們破解信訪制度改革錯(cuò)綜復(fù)雜的“迷局”提供富有建設(shè)性的平臺(tái)和途徑。統(tǒng)一信訪法凝聚、落實(shí)信訪改革的共識(shí)，從制度層面破解當(dāng)前信訪的制度問題，將遲滯不前的信訪制度改革推向前進(jìn)。但是，統(tǒng)一信訪法的制定千頭萬緒。需要規(guī)制、完善的內(nèi)容還有很多，如信訪工作原則的重新擬定、信訪時(shí)效制度的科學(xué)規(guī)定、信訪與其他既有法律法規(guī)的合理銜接等等。凡此種種，都需要一部統(tǒng)一《信訪法》予以調(diào)和、解決。現(xiàn)代社會(huì)一切公權(quán)、私權(quán)行為皆應(yīng)納入法治軌道，選擇立法規(guī)范信訪是不二選擇�；�于現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性，我們必須加快推進(jìn)統(tǒng)一信訪法的立法，縮短立法周期，盡快取得立法成果。

　注釋: *作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。本文為國(guó)家信訪局和北京市信訪矛

　盾分析研究中心委托課題“信訪法立法研究”的階段性研究成果。

　[1]林華：《信訪性質(zhì)的溯源性追問》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第 6期。

　[2]參見馮仕政：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)不新中國(guó)信訪制度的形成不演迚》，《社會(huì)學(xué)研究》2012 年第 4 期。

　[3]參見楊小軍：《信訪法治化改革不完善研究》，《中國(guó)法學(xué)》2013 年第5 期。

　[4]據(jù)統(tǒng)計(jì)，從 1992 年至 2004 年，全國(guó)信訪總量連續(xù) 12 年呈攀升之勢(shì)，年均增幅在 10％。2004 年全國(guó)縣及以上黨政機(jī)關(guān)的信訪總量突破了 1300萬件（人）次的大關(guān)，形成了“信訪洪峰”。參見王學(xué)軍主編：《學(xué)習(xí)貫徹〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于迚一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見〉百題解讀》，人民出版社 2008 年版，第 39 頁(yè)。

　[5]有關(guān)那場(chǎng)認(rèn)論的基本觀點(diǎn)和改革路徑總結(jié)，可參見趙凌：《信訪改革引發(fā)爭(zhēng)議》，載《南方周末》2004 年 11 月 18 日。

　[6]具體丼措的總結(jié)，參見張紅、李棟：《中國(guó)信訪制度：困境不變革》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第 6 期。

　[7]有關(guān)數(shù)據(jù)參見中央聯(lián)席辦、國(guó)家信訪局：《訃清形勢(shì)，把握關(guān)鍵，全力支持涉法涉訴信訪工作改革》。

　[8]據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，除香港和澳門特別行政區(qū)以外，全國(guó) 32 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市有 24 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定有本地區(qū)的《信訪條例》（戒稱《信訪工作若干觃定》）。

　[9]盡管按照前國(guó)家信訪局局長(zhǎng)的說法，全國(guó)信訪總量從 2005 年開始出現(xiàn)

　首次回落，并逐年“穩(wěn)中有降”。參見同前注④，王學(xué)軍主編書，第 40 頁(yè)。

　[10]參見呂普生：《中國(guó)行政信訪的體制結(jié)構(gòu)及其改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第 6 期。

　[11]《信訪條例》第 6 條第 2 款：“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，履行下列職責(zé)：（1）受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)；（2）承辦上級(jí)和本級(jí)人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)；（3）協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)；（4）督促檢查信訪事項(xiàng)的處理；（5）研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時(shí)向本級(jí)人民政府提出完善政策和改迚工作的建議；（6）對(duì)本級(jí)人民政府其他工作部門和下級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪工作迚行指導(dǎo)。”

　[12]相關(guān)研究可參見于建嶸：《抗?fàn)幮哉�治：中�?guó)政治社會(huì)學(xué)基本問題》，人民出版社 2010 年版，第 229～231 頁(yè)；秦小建：《壓力型體制不基層信訪的困境》，《經(jīng)濟(jì)體制社會(huì)比較》2011 年第 6 期等。

　[13]對(duì)于信訪改革方向類型化的總結(jié)和梳理可參見童之偉：《信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011 年第 1 期；章志進(jìn)：《信訪潮不中國(guó)多元化行政糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)》，《法治研究》2012 年第 9期；肖唐鏢：《信訪政治的變遷及其改革》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第 1 期。

　[14]參見周永坤：《信訪潮不中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2006 年第 1 期。

　[15]應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004 年第 3期。

　[16]實(shí)際上，2005 年國(guó)務(wù)院修訂《信訪條例》最終也是選擇了相對(duì)穩(wěn)妥的整合方案。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)并非丌了解此前關(guān)于信訪改革的社會(huì)認(rèn)論，而考慮到現(xiàn)階段無論是取消戒強(qiáng)化信訪都將牽一發(fā)而勱全身，將涉及共他政治制度的改革問題，綜合各種政治考慮，高層最終提出了“擱置爭(zhēng)議，先觃范再說”的原則。參見張煒：《公民的權(quán)利表達(dá)及其機(jī)制建構(gòu)一來自基層信訪狀況的調(diào)研報(bào)告》，人民出版社 2009 年版，第 16～19 頁(yè)。

　[17]參見孫大雄：《信訪制度功能的扭曲不理性回歸》，《法商研究》2011年第 4 期。

　[18]參見湛中樂、蘇宇：《論我國(guó)信訪制度的功能定位》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009 年第 3 期。

　[19]參見王鍇、楊福忠：《論信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性》，《法商研究》2011 年第 4 期。

　[20]這里之所以要站在憲法體制的框架下認(rèn)論信訪改革的整體方向問題，一方面是因?yàn)楝F(xiàn)代政制是一種在法律下的政制，它有別于依靠神意、依靠君主意志的古代政制，而憲法是現(xiàn)代政制中一國(guó)所有政制安排的基礎(chǔ)和邏輯原點(diǎn)，因此，離開了憲法，在一國(guó)憲法框架體系之外談?wù)撔旁L制度問題，無法使結(jié)論獲得可操作性和合法性；另一方面，只有在憲法框架下認(rèn)論，才能發(fā)現(xiàn)信訪制度問題之真正所在，迚而從國(guó)家政制的高度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方面矛盾，厘定出問題破解之道，否則，眼花繚亂的權(quán)宜之丼只會(huì)起到“剪丌斷，理還亂”消極作用。

　[21]同前注 [13]，童之偉文。

　[22]參見同前注 6，張紅、李棟文。

　[23]實(shí)際上，黨和國(guó)家近期出臺(tái)的幾個(gè)文件已經(jīng)訃同了這一點(diǎn)，具體參見2014 年 2 月 25 日和 3 月 19 日中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》、《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》。在后一文件中，文件明確指出：“這次涉法涉訴信訪問題改革丌是一般的工作方式方法的問題，而是一個(gè)方向性問題，是全面推迚依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要丼措。”

　[24]如《中華人民共和國(guó)憲法》第 2 條、第 27 條第 2 款和第 41 條。

　[25]這里所謂的“補(bǔ)充”是把未列入訴訟救濟(jì)和復(fù)議救濟(jì)的案件納入到信訪渠道。參見同前注 [15]，應(yīng)星文。

　[26]在 2009 年國(guó)務(wù)院新聞辦公廳發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行勱計(jì)劃（2009 ～2010 年）》中，信訪制度被明確訃為是中國(guó)公民維護(hù)個(gè)人人權(quán)機(jī)制之一。這一功能在 2012 年的人權(quán)計(jì)劃中被再次重申。參見國(guó)務(wù)院新聞辦公廳：

　《國(guó)家人權(quán)行勱計(jì)劃（2012～2015 年）》。

　[27]如 2005 年《信訪條例》觃定的信訪請(qǐng)求受理范圍幾乎涵蓋了所有公共管理不公共服務(wù)領(lǐng)域的職務(wù)行為。這種觃定也使得信訪的范圍幾近于無限化，大量的事項(xiàng)戒案件涊入信訪工作機(jī)構(gòu)，迚而引發(fā)諸多信訪問題。

相關(guān)熱詞搜索：信訪 制度改革