論基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題及對策

　 中

　文

　摘

　要

　安全，是人類生存與繁衍的最基本要求，是生命與健康的基本保障。安全生產(chǎn)是保護(hù)勞動者合法權(quán)益，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基本條件，在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的地位和作用。做好安全生產(chǎn)工作是保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的重要政治任務(wù)。本文結(jié)合我國基層安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制和基層的安全現(xiàn)狀，從縱向、橫向分析如何正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全生產(chǎn)工作的關(guān)系，并以獅嶺鎮(zhèn)的六年行政執(zhí)法探索為例，通過明確基層政府法制現(xiàn)狀，分析該其經(jīng)驗做法，圍繞機制、人員、經(jīng)費等問題進(jìn)行探討，舉一反三，指出基層安全監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展和完善，主要是安全生產(chǎn)認(rèn)識、立法、體制的發(fā)展和完善，努力建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理新格局，只有這樣，才能真正保障勞動者的人身安全，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和諧健康發(fā)展。

　關(guān)鍵詞 ：

　 安全生產(chǎn) 基本保障 監(jiān)督管理 經(jīng)濟(jì)

　Abstract

　Safety is basic requirement of living and multiplication of mankind, and also the basic guarantee of live and health. Safety production which is the basic condtion for protecting the lawful right and interests of working people and guaranteeing sustainable development of national economy， has irreplaceable status and function in our country"s social economic development. Working well safety production work is the important political task to guarantee the life property of people crowds. This article which is based on the grass-roots level safety production of supervision administration system and

　safety situation of our country is analyzed longitudinally and crosswise how to deal with the connection of economic development and safety production work. Take the six year exploration of administrative enforcement of SHILING TOWN for instance, by defining the the current situation of legal system of the grass-roots level government, analyzing their experience practice, and encloseing the problem of mechanism, staff and funds and so on to discuss, drawing inferences about other cases from one instance, pointing out the development and perfection of gross-roots level safety regulatory body is mainly the development and perfection of recognition of safety prodution, legislation and system, try hard to build the safety production

　supervision and administration new structure that adapts the market economic development. Only in this way can really guarantee the personnel safety of the laborer and promote the national economy to develop harmoniously and healthily.

　 Key word：

　：

　Safety production

　 basic

　 guarantee

　 supervision administration

　 economy

　目

　錄

　中文摘要 ……………………………………………………………………………………

　 I Abstract ……………………………………………………………………………………

　 I 1

　緒論 ……………………………………………………………………………………… 1 2

　安全生產(chǎn)、安全生產(chǎn)目標(biāo)管理、安全生產(chǎn)責(zé)任制及安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督的理論

　 2 2.1

　安全生產(chǎn)的概述………………………………………………………………………

　 2 2.2

　安全生產(chǎn)目標(biāo)管理的概述……………………………………………………………

　 2 2.3

　安全生產(chǎn)責(zé)任制的概述………………………………………………………………

　 2 2.4

　安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督的概述………………………………………………………

　 2 3

　通過案例分析基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管存的問題及成因………………………………

　 3 3.1

　人們整體的安全生產(chǎn)意識淡薄，安全生產(chǎn)宣傳教育培訓(xùn)有待加強………………

　 3 3.2

　機構(gòu)組織不健全，建立鎮(zhèn)級專門的安全監(jiān)察部門的做法有待推廣………………

　 3 3.3

　職責(zé)不明確，責(zé)任追究力度不夠……………………………………………………

　 4 3.4

　安全監(jiān)管人員不足，執(zhí)法查處力度不夠……………………………………………

　 4 4

　花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)的六年執(zhí)法實踐探索之路………………………………………………

　 5 4.1

　花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)概況……………………………………………………………………

　 5 4.2

　獅嶺鎮(zhèn)佛山取經(jīng)，舉一反三，逐個突破……………………………………………

　 5 4.2.1

　簽訂《行政委托書》………………………………………………………………

　 5 4.2.2

　成立機構(gòu)，完善裝備………………………………………………………………

　 5 4.2.3

　不斷加強規(guī)章制度建設(shè)……………………………………………………………

　 6 4.2.4

　艱苦探索，成果豐碩，安全生產(chǎn)各項指標(biāo)明顯下降……………………………

　 6 5

　總結(jié)經(jīng)驗，基層政府六年探索，給我們的啟示………………………………………

　 7 5.1

　基層政府既要具有安全生產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)力，又要具備安全生產(chǎn)監(jiān)管的能力………

　 7 5.2

　基層安全生產(chǎn)監(jiān)管既要建立嚴(yán)格的制度，又要抓好隊伍建設(shè)……………………

　 7 5.3

　基層安全生產(chǎn)監(jiān)管既要加強領(lǐng)導(dǎo)，又要發(fā)動群眾參與……………………………

　 7 5.4

　基層安全生產(chǎn)監(jiān)管既需要自身的責(zé)任感，又需要國家從體制、立法等的支持…… 7 6

　完善基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管機制的若干思考與建議…………………………………

　 8 6.1

　認(rèn)識方面：堅持安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一觀……………………………………

　 8 6.2

　立法方面：完善相關(guān)法律依據(jù)………………………………………………………

　 8 結(jié)論 …………………………………………………………………………………………

　 10 參考文獻(xiàn) ……………………………………………………………………………………

　 11 I

　致謝 …………………………………………………………………………………………

　 12 外文資料翻譯………………………………………………………………………………

　13 1

　緒論

　安全生產(chǎn)監(jiān)督管理（以下簡稱監(jiān)管）是政府經(jīng)濟(jì)管理的一項重要內(nèi)容。國家領(lǐng)導(dǎo)人多次強調(diào)指出：“高度重視安全生產(chǎn)，保護(hù)國家財產(chǎn)和人民生產(chǎn)的安全。”基層政府處于監(jiān)管的第一線，其執(zhí)法機制是否完善，直接關(guān)系到監(jiān)管最終能否發(fā)揮成效。因此，從理論和實踐上探討如何健全基層政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，達(dá)到依法行政、有效運作。

　長期以來，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管的相關(guān)職能先是由勞動部門、后由經(jīng)貿(mào)委內(nèi)設(shè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門承擔(dān)。在 2000 年的政府機構(gòu)改革中，國務(wù)院成立了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，由該局承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)管的具體職能，邁出了安全生產(chǎn)監(jiān)管體制創(chuàng)新的一步。2005 年初，國務(wù)院將該局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（正部級），并在該總局內(nèi)單設(shè)國家煤炭安全監(jiān)察局。在此前后，地方各級安全監(jiān)管部門相繼設(shè)立，但較為緩慢，在基層尤為如此：截至 2008 年 6 月底，全國 31 個�。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、333 個市（地）均設(shè)立了安全監(jiān)管機構(gòu)，全國 2859 個縣（市、區(qū)）有 2705 個設(shè)立了安全監(jiān)管機構(gòu)，占 94.6%。省、市、縣三級安全監(jiān)管機構(gòu)人員編制 43735 名、現(xiàn)有人員 47656 名，其中，省級機構(gòu)平均 81 人，市級機構(gòu)平均 32 人，縣級機構(gòu)平均 15 人。

　2002 年，我國頒布實施第一部關(guān)于安全生產(chǎn)的綜合性法律——《安全生產(chǎn)法》。該法第八條規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。”“縣級以上人民政府對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題應(yīng)當(dāng)及時予以協(xié)調(diào)、解決。”第九條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。”根據(jù)上述規(guī)定，確定了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人和政府有關(guān)部門正職負(fù)責(zé)人對于特大安全事故的發(fā)生所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任�！稄V東省安全生產(chǎn)條例》提出，“各級人民政府及其有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，分別對本地區(qū)、本部門的安全生產(chǎn)負(fù)全面責(zé)任；分管安全生產(chǎn)工作的負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)直接責(zé)任人，對安全生產(chǎn)工作負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；其他負(fù)責(zé)人對分管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。” 由此，在基層，縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級政府的相關(guān)部門都承擔(dān)安全生產(chǎn)的監(jiān)管職能。其中，基層政府在安全監(jiān)管處于最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

　2 2 安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理 、安全生產(chǎn)目標(biāo)管理和安全生產(chǎn)責(zé)任制的理論 2 2 ．1 1 安全生產(chǎn)的概論 安全生產(chǎn)是指在社會生產(chǎn)過程中控制和減少職業(yè)危害因素，避免和消除勞動場所的風(fēng)險，保障從事勞動的人員和相關(guān)人員的人身安全健康以及勞動場所的設(shè)備、財產(chǎn)安全。安全生產(chǎn)應(yīng)是廣義的概念，不僅指企業(yè)在生產(chǎn)過程中的安全，還應(yīng)是全社會范圍內(nèi)的生產(chǎn)安全。

　2 2 ．2 2 安全生產(chǎn)目標(biāo)管理的概論

　安全生產(chǎn)目標(biāo)管理是指為了做好安全生產(chǎn)工作，預(yù)防安全事故，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)國家、自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實際，根據(jù)自己的整體目標(biāo)，在分析外部環(huán)境和內(nèi)部條件的基礎(chǔ)上，確定安全生產(chǎn)所要達(dá)到的目標(biāo)，實行分級、屬地管理，采取一系列措施去努力實現(xiàn)這些目標(biāo)的活動過程。

　2 2 ．3 3 安全生產(chǎn)責(zé)任制的概論

　所謂安全生產(chǎn)責(zé)任制，就是各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對本單位安全工作負(fù)總的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以及各級工程技術(shù)人員、職能科室和生產(chǎn)工人在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對安全工作應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

　安全生產(chǎn)責(zé)任制是根據(jù)“管生產(chǎn)的必須管安全”的原則，對企業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)和各類人員明確地規(guī)定了在生產(chǎn)中應(yīng)負(fù)的安全責(zé)任。這是企業(yè)崗位責(zé)任制的一個組成部分，是企業(yè)中最基本的一項安全制度，是安全管理規(guī)章制度的核心。

　2 2 ．4 4 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督的概論

　 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督是對安全生產(chǎn)行政許可、安全生產(chǎn)檢查、安全生產(chǎn)違法行為的處罰等行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，是各級安監(jiān)機關(guān)依法對本級或者下級安監(jiān)機關(guān)執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行檢查和處理的活動。目的是促使安監(jiān)部門及其工作人員依法、公正、正確執(zhí)法，保證安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為合法、有效、適當(dāng)。

　 1 2

　3 通過案例分析基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管存的問題及成因

　 近年發(fā)生的幾例安全生產(chǎn)事故：

　案例 1

　2006 年 9 月 3 日 8 時 45 分，廣州市番禺區(qū)鐘村鎮(zhèn)的松下•萬寶（廣州）壓縮機有限公司在燒焊過程中 2 個 50 噸柴油罐（內(nèi)存柴油共約 40 噸）先后起火爆炸，事故造成 2 名工人受傷（其中 1 人重傷），疏散車間工人約 200 多人。

　案例 2

　2007 年 8 月 18 日 19 時 20 分左右，廣州紅海人力資源有限公司外派勞務(wù)工孟保華（男，31 歲），在東方國際集裝箱（廣州）有限公司進(jìn)行焊接操作時，違反安全操作規(guī)程，在沒有開啟保護(hù)裝置（安全防護(hù)桿）的情況下，將身體伸進(jìn)工位焊接集裝箱角件時，被意外倒下的集裝箱門框砸傷頭部，經(jīng)送萬頃沙人民醫(yī)院搶救無效，于 8 月 19 日 8 時 40分左右死亡。

　案例 3

　2008 年 3 月 20 日 3 時 50 分，番禺石基新橋螺旋槳廠發(fā)生鑄造爐破裂，由于銅水溢出爐體，由于高溫導(dǎo)致兩人當(dāng)場死亡。

　案例 4

　4 月 5 日上午 11 時 40 分，位于蘿崗區(qū)開創(chuàng)大道的樂晶顯示（廣州）有限公司二期生產(chǎn)廠房內(nèi)，廣東保安消防機電裝飾工程有限公司的 3 名施工人員在安裝與生產(chǎn)設(shè)備相關(guān)聯(lián)的消防設(shè)施過程中，對一段需要進(jìn)行變更的長 3 米左右垂直布置的水管進(jìn)行管道拆卸，因管道內(nèi)留有少量氣壓試驗的殘存壓力，沖出的氣壓使管道打到正在拆卸管道的施工人員的胸部，被立即送往紅十字會醫(yī)院，因傷勢過重，經(jīng)搶救無效死亡。

　案例 5

　2009 年 4 月 26 日凌晨 3 時許，廣州市海寧興達(dá)有限公司叉車司機焦保在用叉車搬運一鐵架上車時，鐵架從叉車上滑落，砸中路過叉車旁的搬運工周江見，事故發(fā)生后報 120 求救，當(dāng) 120 趕到事故現(xiàn)場，證實該搬運工已死亡。

　目前，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平相對較低，非公有制企業(yè)大多數(shù)規(guī)模小，生產(chǎn)工藝、技術(shù)裝備落后，安全保障程度低。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類生產(chǎn)安全事故不斷出現(xiàn)，給人民群眾生命和財產(chǎn)安全帶來威脅。特別是一些重、特大事故的發(fā)生，造成了嚴(yán)重?fù)p失。特別是基層安全生產(chǎn)監(jiān)管，存在很多客觀的制約發(fā)展的因素，因此很有必要分析基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管存的問題及成因。

　3 3 ． 1 人們整體 的安全生產(chǎn)意識淡薄，安全生產(chǎn)宣傳教育培訓(xùn)有待加強

　如案例 2、案例 4 所反映的情況，企業(yè)主及員工安全意識不高，資金投入不足，防護(hù)措施不夠，員工違章操作，導(dǎo)致事故時有發(fā)生。主要原因：1、是員工本身的素質(zhì)偏低；2、是企業(yè)用工沒有進(jìn)行崗前培訓(xùn)和體檢，即招即用。另外，各類工程層層分包給無資質(zhì)施工隊、無資質(zhì)施工人員，現(xiàn)場監(jiān)管不嚴(yán)，管工不管安全，也是造成事故的原因之一。

　3 3 ． 2

　機構(gòu)組織不健全，建立鎮(zhèn)級專門的安全監(jiān)察部門的做法有待推廣

　 目前，相當(dāng)一部分地區(qū)基層安全監(jiān)管隊伍建設(shè)不盡如人意，有些地方雖掛了牌子，建立了安全生產(chǎn)委員會辦公室，卻是“三無”：無專職安全監(jiān)管人員、無專門辦公場地、無通訊工具，法定的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)不明確，安全生產(chǎn)法律法規(guī)難以得到貫徹實施。分析3

　其原因是少數(shù)地方政府未把安全生產(chǎn)工作列入議事日程，未能按照安全生產(chǎn)“監(jiān)管前移，重心下移”的工作要求。有的地方分管負(fù)責(zé)人把安全生產(chǎn)工作作為附帶性工作；有的村級安全檢查人員兼職過多，難以集中精力抓安全生產(chǎn)工作，從而導(dǎo)致事故隱患長期得不到整治，極易發(fā)生安全生產(chǎn)事故。如案例 1 所顯現(xiàn)的就是一個例子。

　3 3 ． 3

　職責(zé)不明確，責(zé)任追究力度不夠

　如今安全生產(chǎn)意外多數(shù)發(fā)生在個體私營企業(yè)。事故的主要原因是少數(shù)企業(yè)不重視安全生產(chǎn)工作，企業(yè)主安全意識淡薄，從業(yè)人員自我保護(hù)，自我防范意識差。在事故的責(zé)任追究處理時，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)找人打招呼，或以罰款代懲處，或大事化小，小事化了，最后不了了之�？陀^上，地方安全監(jiān)管機構(gòu)不是獨立的機關(guān)法人，沒有獨立的行政執(zhí)法主體資格。所以“腰桿不硬”、“說話不靈”。少數(shù)地方安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任不明確，沒有形成齊抓共管的工作格局，監(jiān)管工作存在上緊下松、上急下不急，安全檢查一陣風(fēng)，風(fēng)聲過后又恢復(fù)的現(xiàn)象。如案例 3、案例 4，案例 5，該類公司就是由于工作力度不強硬，措施不力，致使接連發(fā)生傷亡事故。

　3 3 ． 4

　安全監(jiān)管人員不足，執(zhí)法查處力度不夠

　 安全監(jiān)管力量不足，監(jiān)督管理有死角。有的安全監(jiān)管人員嚴(yán)重不足，超負(fù)荷運轉(zhuǎn)�，F(xiàn)有人員中有的來自其他部門或單位，不熟悉安全管理業(yè)務(wù)，不懂得相關(guān)法律法規(guī)，有的不是在編工作人員，臨時湊合應(yīng)付，沒有執(zhí)法資格，而且人員普遍存在年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)不合理、法律素質(zhì)較低的問題。加之，安全監(jiān)管人員多為兼職，沒有足夠精力抓安全生產(chǎn)工作，形成兼職不負(fù)責(zé)，對存在的問題或視而不見或故意繞道，致使隱患和問題長期存在。由案例 1 所述可見，針對個別行業(yè)的特殊性，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的首要任務(wù)。

　以上當(dāng)前基層安全監(jiān)管工作中的突出問題，安全知識的宣傳教育，基層安全監(jiān)管執(zhí)法隊伍，各行業(yè)管理措施與制度等仍未得到完善，政府雖加強了對安全生產(chǎn)監(jiān)管的力度和投入，著力建設(shè)高效的安全生產(chǎn)監(jiān)管和執(zhí)法體制。但從總體上看，存在的問題不少：一方面，現(xiàn)有體制呈現(xiàn)倒三角形的結(jié)構(gòu)，即市、區(qū)（縣）兩級的監(jiān)管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。許多監(jiān)管措施無法真正落到實處，監(jiān)管效力大打折扣。另一方面，基層政府承擔(dān)著第一線的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，卻不具備相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力。比如，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，只有區(qū)（縣）級以上政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門才享有行政處罰權(quán)，基層政府卻無權(quán)對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況實施檢查，無權(quán)對企業(yè)違反安全生產(chǎn)法的行為作出處罰，只能向縣級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門通報，由其作出決定。而在人員缺少、經(jīng)費不足的情況下，區(qū)（縣）級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門無法對數(shù)量眾多的企業(yè)進(jìn)行檢查和處罰。即使區(qū)（縣）級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的人員和經(jīng)費充足，也很難保證檢查和處罰的及時性。前述規(guī)定雖然明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，但在實踐中卻沒有取得很大的實效。而從依法行政的角度來看，有權(quán)必有責(zé)；反過來說，有責(zé)也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的情況，恰恰表現(xiàn)為“有責(zé)無權(quán)”。這一悖論，是導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安全生產(chǎn)監(jiān)管缺乏力度的重要原因。

　4

　4

　花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)的六年執(zhí)法實踐探索之路

　4.1 花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)概況: :

　 花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)位于廣州的北部，是我國最大的皮具生產(chǎn)、銷售中心和皮具原輔材料集散地，被譽為“中國皮具之都”，是首批廣州市中心鎮(zhèn)之一，全鎮(zhèn)面積約 160 平方公里，常住人口 7.2 萬，流動人口 11 萬人，下轄 23 個村和兩個居委，經(jīng)過近 30 多年的不斷發(fā)展壯大，現(xiàn)有從事皮具生產(chǎn)貿(mào)易的生產(chǎn)經(jīng)營單位近萬家，從業(yè)人員超過 10 萬人，生產(chǎn)的各類中高檔皮革皮具產(chǎn)品暢銷全國，遠(yuǎn)銷東南亞、歐美，年產(chǎn)值數(shù)億元。國際性的皮革皮具行業(yè)盛會一年一度的獅嶺（國際）皮革皮具節(jié)，更使獅嶺聲名遠(yuǎn)播，皮革皮具業(yè)成為獅嶺走向世界的一張名片，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一日千里。但是由于行業(yè)的特點和歷史遺留的原因，當(dāng)時我鎮(zhèn)皮具生產(chǎn)企業(yè)普遍存在安全生產(chǎn)、安全防火條件先天不足，加上這些企業(yè)遍及城區(qū)和農(nóng)村，村村辦廠、戶戶經(jīng)營，大都存在“一差二亂三不足”的情況，種種問題嚴(yán)重威脅著企業(yè)的生產(chǎn)安全，不僅制約著全鎮(zhèn)安全生產(chǎn)狀況的穩(wěn)定，成為安全生產(chǎn)監(jiān)管的重點和難點，也嚴(yán)重地阻礙著非公有制經(jīng)濟(jì)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　4 4 ． 2 獅嶺鎮(zhèn)佛山取經(jīng)，舉一反 三，逐個突破

　 為解決基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管中的困境，花都區(qū)鎮(zhèn)借鑒佛山市在非公有制企業(yè)中將安全生產(chǎn)監(jiān)管重心下移的經(jīng)驗，邁出了創(chuàng)新的一步。具體而言，在花都區(qū)政府的認(rèn)可下，通過行政委托的方式，由花都區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡稱安監(jiān)局）將安全生產(chǎn)監(jiān)管的部分職權(quán)委托給獅嶺鎮(zhèn)政府行使。這樣既加強了基層安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法力量，又使鎮(zhèn)政府的執(zhí)法獲得了合法依據(jù)。如果沒有這種合法性的依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是難以發(fā)揮作用的。

　4 4 ．2 2 ． 1

　簽訂《行政委托書》

　2004 年 6 月 25 日，花都區(qū)安監(jiān)局與我鎮(zhèn)政府簽訂《行政委托書》，具體委托的職權(quán)包括：（1）代表安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門派出安全生產(chǎn)監(jiān)察員，組織或參與當(dāng)?shù)氐陌踩�生產(chǎn)大檢查和其他類型的大檢查；（2）負(fù)責(zé)轄區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查。對企業(yè)單位的安全生產(chǎn)違法行為和事故隱患進(jìn)行調(diào)查取證，依法作出當(dāng)場糾正、限期改正和一定限額的罰款等行政執(zhí)法行為。作出停產(chǎn)停業(yè)整頓和超出規(guī)定的罰款等行政處罰，必須報經(jīng)區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局按有關(guān)權(quán)限、程序?qū)徟�后�?zhí)行；（3）報告并監(jiān)控轄區(qū)的安全生產(chǎn)違法行為和事故隱患以及安全生產(chǎn)事故，如期報送企業(yè)職工傷亡事故月報表；（4）按有關(guān)權(quán)限，組織或參與安全生產(chǎn)事故調(diào)查取證和處理；（5）協(xié)助開展注冊安全主任、特種作業(yè)人員和危險化學(xué)品從業(yè)人員的培訓(xùn)工作；（6）宣傳、貫徹安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和規(guī)章，落實各項安全生產(chǎn)整治工作；（7）負(fù)責(zé)《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》以及易燃易爆危險化學(xué)品新建、改建和擴建項目的初審資料的收集上報工作；（8）委托方委托的其他工作。

　4 4 ．2 2 ． 2

　成立機構(gòu)，完善裝備

　根據(jù)委托，獅嶺鎮(zhèn)政府組建了安全生產(chǎn)監(jiān)察中隊，與鎮(zhèn)安委辦合署辦公，實行兩塊牌子一套人馬，隸屬政府管理。由鎮(zhèn)安監(jiān)中隊具體負(fù)責(zé)行使委托范圍內(nèi)的職權(quán)，對外以花都區(qū)5

　安監(jiān)局的名義執(zhí)法。安監(jiān)中隊成立時有隊員 20 人，經(jīng)過不斷壯大，到 2009 年，已成立擁有 61 人的監(jiān)察隊伍，全部都經(jīng)過培訓(xùn)考核取得安全生產(chǎn)監(jiān)察員資格，并配備相應(yīng)裝備。分成 12 個監(jiān)察組，每組負(fù)責(zé)一個責(zé)任片區(qū)，對轄區(qū)內(nèi)重點企業(yè)和商戶實行臺帳式管理，并且負(fù)責(zé)聯(lián)系幾個村，對村級安全生產(chǎn)工作實行監(jiān)督，三名副隊長各負(fù)責(zé)管理兩個組，中隊長負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)。對全鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)實行分區(qū)分片包干管理，責(zé)任到人，另外配備工作車3 輛，鎮(zhèn)政府從 2004 年開始每年投入經(jīng)費約 150 萬元，2009 年，由于獅嶺鎮(zhèn)作為消防隱患重點整治單位，經(jīng)費更增加撥款至 200 萬，�？顚Ｓ谩２坏�保證了安全生產(chǎn)工作的順利進(jìn)行，亦切實落實了工作人員的待遇，大大地調(diào)動了工作人員的工作積極性，為安全生產(chǎn)提供了有力的保證。

　4 4 ．2 2 ． 3

　不斷加強規(guī)章制度建設(shè)

　獅嶺鎮(zhèn)安監(jiān)中隊成立后，制定了多項內(nèi)部工作制度，包括《安全生產(chǎn)檢查制度》、《工作守則》、《監(jiān)察程序》、《例會制度》、《獎懲制度》等，逐步規(guī)范了執(zhí)法行為。安監(jiān)中隊成立以來，監(jiān)管工作取得較大進(jìn)展，全面加強了對全鎮(zhèn) 5250 間企業(yè)（其中三層以上（含三層）單梯企業(yè)共有 2100 家，屋主住夾層企業(yè) 1242 家），4265 間店鋪，2952 幢員工宿舍，煤氣店 14 間，加油站 10 間，垃圾收購站 36 間，回力膠堆放場 12 間，煙花爆竹銷售點 32 個。此外，獅嶺鎮(zhèn)按照企業(yè)安全生產(chǎn)及消防安全狀況將企業(yè)分為 A、B、C、D 四個等級，建立企業(yè)消防安全檔案，實行臺帳式電腦管理，進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，堅持“日巡日檢”與“周檢月檢”制度結(jié)合，突出重點，加強重點部位的超前防范。針對我鎮(zhèn)部分小作坊企業(yè)只有一條樓梯和部分出租屋主住在夾層的兩大比較突出的消防隱患問題，獅嶺鎮(zhèn)認(rèn)真開展單梯企業(yè)和屋主住夾層企業(yè)的消防安全專項整治工作。通過對單梯企業(yè)的技術(shù)改造，加裝固定逃生鐵梯或樓與樓之間駕筑“天橋”，增設(shè)逃生通道，到目前為止，已裝固定鐵梯 2079 家，已完成總數(shù)的 99%，屋主住夾層企業(yè)已整改 1200 家，已完成總數(shù)的 97%。

　到 2009 年底止，在檢查各類生產(chǎn)經(jīng)營單位過程中，年均發(fā)出立即整改文書約 1722 份，限期整改文書約 5744 間份，停業(yè)整改文書約 533 份；對嚴(yán)重違反《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》及《消防法》相關(guān)規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行了處罰；對 135 間存在重大安全隱患且經(jīng)多次提出仍屢教不改的企業(yè)實行停產(chǎn)、停業(yè)直至取締的處理，及時消除安全隱患。

　4 4 ．2 2 ． 4 艱苦探索，成果豐碩，安全生產(chǎn)各項指標(biāo)明顯下降

　2004 年，發(fā)生安全生產(chǎn)死亡事故 2 宗，死亡 2 人，發(fā)生火警 90 多宗，火災(zāi)事故 10 宗，其中重大火災(zāi)事故 1 宗，死亡 7 人，傷 9 人，全鎮(zhèn)火災(zāi)事故造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá) 250 萬元； 2005年，火災(zāi)事故 8 宗，較 2004 年同期下降 20%；安全生產(chǎn)死亡事故 0 宗，較 2004 年同期下降 100%；經(jīng)濟(jì)損失 25 萬元，較 2004 年同期下降 90%；2006 年獅嶺鎮(zhèn)共發(fā)生火災(zāi)事故 5 宗，經(jīng)濟(jì)損失約 45 萬元，無人員傷亡；安全生產(chǎn)事故 5 宗，無人員死亡，經(jīng)濟(jì)損失約 5 萬。而2009 年 1-6 月份，獅嶺鎮(zhèn)無發(fā)生安全生產(chǎn)死亡事故；火災(zāi)事故三宗，無人員傷亡。從各項指標(biāo)統(tǒng)計看，獅嶺鎮(zhèn)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管機制的創(chuàng)新更好地推動了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，得到有關(guān)上級的肯定，受到當(dāng)?shù)厝罕姷囊恢潞迷u。

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　總結(jié)經(jīng)驗，基層政府六年探索，給我們的啟示

　5 5 ． 1 基層政府既要具有安全生產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)力，又要具備安全生產(chǎn)監(jiān)管的能力

　經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府，主要經(jīng)濟(jì)支柱是大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但是，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于規(guī)模較小、經(jīng)營者的安全生產(chǎn)意識較差，安全管理投入不足，存在較多的安全隱患，這就加大了政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的難度。在當(dāng)前縣級政府安全生產(chǎn)監(jiān)管力量相對不足的情況下，將監(jiān)管的重心下移，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用不失為提高監(jiān)管效率的一個重要途徑�；鶎诱�府為了切實履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，首先必須具備相應(yīng)的權(quán)力。與此同時，努力加強自身的監(jiān)管能力。從獅嶺鎮(zhèn)的例子來看，其一方面通過行政委托的方式使鎮(zhèn)政府具備合法的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力，另一方面又通過組建安監(jiān)中隊、制定工作制度等做法，切實加強自身的能力建設(shè)，從而較好地解決了基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的合法性和效能性問題。

　5 5 ． 2 基層安全生產(chǎn)監(jiān)管既要建立嚴(yán)格的制度，又要抓好隊伍建設(shè)

　制度是基礎(chǔ)，依靠制度才能管人、管事。制度建設(shè)關(guān)系到安全生產(chǎn)監(jiān)管的規(guī)范化。獅嶺鎮(zhèn)安監(jiān)中隊在執(zhí)法過程中嚴(yán)格遵守現(xiàn)行各項法律規(guī)定，同時還在內(nèi)部建立多項工作制度，使執(zhí)法工作更為規(guī)范化。隊伍建設(shè)關(guān)系到安全生產(chǎn)監(jiān)管的各項措施是否得到落實。獅嶺鎮(zhèn)建立了一支人員充足、素質(zhì)較高的安監(jiān)中隊，并配備必要裝備，從而保證了執(zhí)法的準(zhǔn)確和高效。

　5 5 ． 3 基層安全生產(chǎn)監(jiān)管既要加強領(lǐng)導(dǎo)，又要發(fā)動群眾參與

　公共管理的重要特點之一是公眾參與的程度高。在安全生產(chǎn)中，企業(yè)是責(zé)任者，政府是監(jiān)管者，而公眾則是參與者和受益者。獅嶺鎮(zhèn)黨委、政府十分重視安全生產(chǎn)，加強了對安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，并努力提高企業(yè)經(jīng)營者和社會公眾的安全生產(chǎn)意識，發(fā)動群眾參與到安全生產(chǎn)管理工作中。獅嶺鎮(zhèn)安監(jiān)中隊在日常檢查中，除了對違法行為及時進(jìn)行處罰，還通過說服教育等方式提高企業(yè)和群眾的安全生產(chǎn)意識，并為其提供安全生產(chǎn)的技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)信息。這些都體現(xiàn)了“以人為本”的安全生產(chǎn)管理理念。

　5 5 ．4 4 基層安全生產(chǎn)監(jiān)管既需要自身的責(zé)任感，又需要國家從體制、立法等的支持

　基層政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作要取得成效，除了自身的努力之外，離不開國家的支持。國家的支持包括兩個方面：一是在體制和立法上，國家應(yīng)當(dāng)明確基層政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力，保障其執(zhí)法權(quán)限。二是在物質(zhì)和技術(shù)上，國家應(yīng)當(dāng)加大對基層安全生產(chǎn)監(jiān)管的投入，為基層安監(jiān)人員提供必要的培訓(xùn)和技術(shù)支持，提高基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的整體水平。

　 7

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　完善基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管機制的若干思考與建議

　6 6 ． 1 認(rèn)識方面：堅持安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一觀

　搞好基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管，首先要解決認(rèn)識問題。長期以來，基層政府存在著片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視安全生產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)象。中央提出以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，這對基層政府安全生產(chǎn)管理工作具有重要的指導(dǎo)意義。安全生產(chǎn)屬于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要內(nèi)容。貫徹科學(xué)發(fā)展觀，就要樹立“以人為本、安全第一”的安全生產(chǎn)理念，堅持安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)改變忽視安全生產(chǎn)的思想，將安全生產(chǎn)監(jiān)管工作納入經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和總體規(guī)劃中加以落實，確保轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在考核公務(wù)員政績時，安全責(zé)任應(yīng)作為重要的一條標(biāo)準(zhǔn)。

　6 6 ． 2 立法方面：完善相關(guān)法律依據(jù)

　從我國現(xiàn)行規(guī)定來看，基層政府安全生產(chǎn)執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)仍不明確。依照《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰權(quán)的委托必須具備三個條件：必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章上的委托依據(jù)，也就是說，必須有相關(guān)的法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定某一行政機關(guān)可以將其處罰權(quán)委托給其他組織行使；所委托的處罰權(quán)必須在其所享有的處罰權(quán)范圍內(nèi)；受委托組織必須具備《行政處罰法》第十九條規(guī)定的條件。該條文規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。”對照上述條件，基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)察隊伍的執(zhí)法實踐仍存在困難：一是缺乏相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章的委托依據(jù)，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章均未規(guī)定安監(jiān)部門是否可以將其監(jiān)管職權(quán)委托給其他組織行使；二是受委托主體是否符合第十九條規(guī)定的條件。第十九條所規(guī)定的受委托組織必須具備條件中的第一項為“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，具體包括哪些組織呢？對此，法律及相關(guān)行政法規(guī)沒有明確，理論界也存在爭論。有學(xué)者認(rèn)為，這一條件將行政機關(guān)排除在外，行政機關(guān)不能成為行政委托的受委托主體；但另一些學(xué)者則認(rèn)為，對該條件應(yīng)作擴張解釋，受委托主體應(yīng)包括行政機關(guān)在內(nèi)。

　針對上述問題，現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于行政委托規(guī)定表達(dá)不明確。首先，應(yīng)當(dāng)在《安全生產(chǎn)法》及其他相關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章中增加相關(guān)規(guī)定，允許縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)將部分安全生產(chǎn)監(jiān)管職權(quán)包括行政處罰權(quán)委托給基層政府行使。在國家統(tǒng)一規(guī)定的指導(dǎo)下，廣東省和廣州市的相關(guān)條例中也可以作出類似規(guī)定。其次，關(guān)于《行政處罰法》第十九條第一項歸于受委托主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)需要修改，或者允許作擴張解釋，即不僅包括一般的事業(yè)組織，也可以包括某些執(zhí)法的行政性組織在內(nèi)�！缎姓�處罰法》之所以要對受委托主體設(shè)定條件，主要是為了考察其是否具備一定的公共事務(wù)管理能力，如果不具備則不能成為受委托主體。而專門執(zhí)法的行政性組織的公共事務(wù)管理能力不會弱于一般的事業(yè)組織。

　8

　6 6 ． 3 體制方面：擴大基層的執(zhí)法權(quán)限

　縣級以上政府所享有的安全生產(chǎn)監(jiān)管職權(quán)主要包括：許可權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、檢查權(quán)、處理權(quán)和處罰權(quán)。而基層政府的權(quán)力并不明確。為使基層政府更好地履行安全生產(chǎn)管理職權(quán)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴大其執(zhí)法權(quán)限。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的中心鎮(zhèn)（獅嶺鎮(zhèn)即是一例），轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量較多，安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)十分繁重。只有適當(dāng)擴大這類中心鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)限，才有利于其履行監(jiān)管職責(zé)。具體而言，上述縣級以上政府的職權(quán)中，許可權(quán)按照《行政許可法》和《安全生產(chǎn)許可證條例》的規(guī)定，只能由省級政府享有；協(xié)調(diào)權(quán)、檢查權(quán)、處理權(quán)和處罰權(quán)則可以由基層政府享有，以便于其掌握轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況，及時對企業(yè)的違法行為進(jìn)行具體處理和負(fù)責(zé)實施。

　按照國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規(guī)定，可以由縣級安監(jiān)部門獨立作出的行政處罰，包括警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令改正和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓五種。對于這五種形式的處罰是否都可以委托由基層安全生產(chǎn)監(jiān)察中隊行使，須作具體分析。該《處罰辦法》第二十一條第二款規(guī)定：“對重大違法行為給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷有關(guān)證照、較大數(shù)額罰款和沒收違法所得折合人民幣三萬元以上的行政處罰的，應(yīng)由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的負(fù)責(zé)人集體討論決定。”第二十六條規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷有關(guān)證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”�！稄V州市安全生產(chǎn)監(jiān)察條例》第三十五條規(guī)定：“依本條例作出停產(chǎn)、停業(yè)或處三萬元以上罰款的行政處罰決定前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的，安全生產(chǎn)行政主管部門應(yīng)組織聽證。”責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷有關(guān)證照、三萬元以上罰款和沒收違法所得的處罰，對被處罰人的利益影響較大，因而規(guī)定了較為嚴(yán)格的程序。這些處罰形式似不宜委托給基層政府行使。據(jù)此，可以委托由鎮(zhèn)政府實施的行政處罰，可以包括警告，三萬元以下的罰款和沒收違法所得以及責(zé)令改正。

　6 6 ． 4 具體方面：保證基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的編制及經(jīng)費、裝備

　為進(jìn)一步提高基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的效率，上級政府還應(yīng)當(dāng)在人員編制及經(jīng)費、裝備上給予支持。首先，應(yīng)保證基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的行政編制。獅嶺鎮(zhèn)安監(jiān)中隊的隊員雖然經(jīng)過培訓(xùn)取得安全生產(chǎn)監(jiān)察員證，但 61 名監(jiān)察人員中，只有僅僅一個是事業(yè)編制，因而未能取得真正的行政執(zhí)法資格。安監(jiān)中隊只能由取得行政執(zhí)法資格的隊員帶領(lǐng)其他隊員成立一個執(zhí)法小組實施執(zhí)法，這就影響了執(zhí)法的效率，不利于安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的順利開展。適當(dāng)增加安監(jiān)中隊的行政編制，使更多的隊員可以取得行政執(zhí)法證，從而提高基層政府安監(jiān)中隊整體的執(zhí)法能力。其次，應(yīng)加大對基層安全生產(chǎn)監(jiān)管的投入，提供經(jīng)費、保障物質(zhì)和技術(shù)裝備。獅嶺鎮(zhèn)成立安監(jiān)中隊時，經(jīng)費和裝備都是由鎮(zhèn)政府自己撥給的。隨著監(jiān)管工作的全面展開，經(jīng)費和裝備不足的情況開始出現(xiàn)。尤其是一些具有較高技術(shù)水平的裝備，單靠鎮(zhèn)政府自身是無法提供的，需要上級政府給予一定的支持。

　 9

　結(jié)

　論

　“以人為本，安全第一”，這是安全監(jiān)管的精髓所在，也是安全監(jiān)管的本質(zhì)要求。做好安全生產(chǎn)監(jiān)管，就要立足現(xiàn)實，著眼未來。針對制約安全發(fā)展的體制、機制的突出問題，建立“安全發(fā)展”共識，抓好安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，推進(jìn)機制進(jìn)步、技術(shù)進(jìn)步，提升本質(zhì)安全水平，推動體制機制創(chuàng)新，切實加強安全生產(chǎn)法制建設(shè)，建立規(guī)范的安全生產(chǎn)法治秩序，構(gòu)建安全生產(chǎn)長效機制，從而真正確保勞動者人身安全，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和諧健康發(fā)展。

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