四 管理理念：思路的檢討

　�。ㄒ唬┯�(jì)劃式管理的問(wèn)題

　　近幾年來(lái)，為了強(qiáng)化對(duì)外來(lái)人口的管理，從中央到地方都作了很大的努力，1995年6月2日公安部發(fā)布了《暫住證申領(lǐng)辦法》，各城市也相繼出臺(tái)了一些關(guān)于外來(lái)勞動(dòng)力管理、建筑場(chǎng)所管理、私房租賃管理、外來(lái)人口計(jì)劃生育管理方面的法規(guī)制度，建立起多項(xiàng)與之相配套的政策規(guī)定，取得了巨大的成效。但是，城市社會(huì)對(duì)外來(lái)民工的管理仍然存在著較大的問(wèn)題。從根本上講，迄今為止，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理制度和管理機(jī)制尚未建立起來(lái)�，F(xiàn)行管理辦法的指導(dǎo)思想主要還是計(jì)劃式的。將職業(yè)和工種分為三六九等進(jìn)而也將勞動(dòng)者也分為三六九等的所謂"外來(lái)勞動(dòng)力分類(lèi)管理制度"是計(jì)劃式管理的具體表現(xiàn)；
以登記、做證、收費(fèi)和許可證（務(wù)工許可證已改稱(chēng)就業(yè)證，但實(shí)質(zhì)未變）滿(mǎn)天飛為特征的外來(lái)人口管理也是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩甚濃的管理方式。這些管理方式都以維護(hù)流動(dòng)的有序性為目標(biāo)，從現(xiàn)實(shí)的角度看有其理由，但是，從改革目的看，這些做法顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等、公正和自由競(jìng)爭(zhēng)的精神格格不入。我們認(rèn)為，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，局部的暫時(shí)性的"盲目性"恰恰是規(guī)則運(yùn)動(dòng)即有序運(yùn)動(dòng)的表現(xiàn)。顯然，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由勞動(dòng)者個(gè)人自主決定的、必然帶有某種"盲目流動(dòng)"特征的流動(dòng)才是真正的有序流動(dòng)方式，也是唯一的有序流動(dòng)方式。而由地方政府精心組織和安排農(nóng)民進(jìn)城做工的做法只是計(jì)劃思維模式的新產(chǎn)物，這種"有序"流動(dòng)由于難以滿(mǎn)足勞動(dòng)力商品供給方（勞動(dòng)者）和需求方（用人單位）各自不同的需求與偏好，而必然會(huì)像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城市勞動(dòng)力供給體制一樣，成為真正的無(wú)序流動(dòng)。實(shí)際上，大量的由政府組織的民工紛紛返鄉(xiāng)和絕大多數(shù)用人單位要求自主招用農(nóng)民工的事實(shí)已經(jīng)宣告"有組織流動(dòng)"的藍(lán)圖基本落空。現(xiàn)階段的中國(guó)，一般的商品都難以實(shí)現(xiàn)政府安排的有序流動(dòng)，更何況有七情六欲、有個(gè)人需求和偏好的人。

　　在市場(chǎng)化步伐日益加快的今天，計(jì)劃式管理辦法的巨大力量將在高度自主靈活的市場(chǎng)條件面前逐漸消耗殆盡，變得效率日益低下。具體到民工管理來(lái)說(shuō)，主要部題是，被管理的對(duì)象既外來(lái)民工不能自覺(jué)地參加到管理秩序中來(lái)，最基層的管理人員往往既無(wú)權(quán)力也無(wú)責(zé)任，而最有權(quán)力和責(zé)任的高層領(lǐng)導(dǎo)又不可能時(shí)時(shí)來(lái)關(guān)注外來(lái)人口的管理問(wèn)題。這樣，對(duì)外來(lái)人口的管理工作必然會(huì)陷入窮于應(yīng)會(huì)的窘境，形成了"管不勝管，防不勝防"的局面。但是，許多管理部門(mén)的工作人員似乎還不明白管理機(jī)制本身的欠缺，還以為是管理部門(mén)的權(quán)力不夠大，或者是領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，因此他們常常呼吁增加本部門(mén)的權(quán)力、人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施，并要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視本部門(mén)的工作，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要月月講天天講，他們說(shuō)："老大難，老大難，老大管了就不難"，他們提出的解決管理工作中存在的問(wèn)題的第一項(xiàng)對(duì)策往往就是要建設(shè)"一把手工程"。

　　計(jì)劃式管理的重要特點(diǎn)是，在具體的管理措施中"只管手腳、不管頭腦"。

平時(shí)對(duì)民工的利益需求、思想動(dòng)態(tài)、情操培養(yǎng)、文化學(xué)習(xí)和法制教育等涉及精神世界的"頭腦"問(wèn)題不聞不問(wèn)，放任不管，當(dāng)外來(lái)民工"動(dòng)手動(dòng)腳"即違法犯罪時(shí)才進(jìn)行干預(yù)。一方面，處在社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程中的青年民工的思想觀念可塑性極強(qiáng)，既有向上演變的可能，也有向下滑落的危險(xiǎn)，關(guān)鍵在于城市社會(huì)如何引導(dǎo)和塑造了。另一方面，進(jìn)城農(nóng)民多是農(nóng)村中比較有想法有抱負(fù)的青年，與他們?cè)诩业男值芙忝孟啾雀鞣矫娴乃刭|(zhì)相對(duì)較高，許多人都是抱著見(jiàn)世面、學(xué)技能的初衷而來(lái)到城市的，工作之余多有學(xué)習(xí)科技文化知識(shí)和參加健康向上的業(yè)余文娛活動(dòng)的愿望。另外，一些民工不懂最基本的法律，其權(quán)益受到不法侵犯時(shí)，要么忍氣吞聲，要么意氣用事，報(bào)復(fù)侵權(quán)者，自己成為罪犯。健康的精神文化生活是一個(gè)獲得良好社會(huì)效益而必須注入的投資，也可以是應(yīng)當(dāng)支付的成本，現(xiàn)在城市政府不重視民工在這方面的投入和建設(shè)，卻又希望他們個(gè)個(gè)遵紀(jì)守法甚至品德高尚，顯然有些南轅北轍。

　　（二）防范式管理的問(wèn)題

　　管理模式按目的大致可以劃分為兩類(lèi)：一類(lèi)為防范式管理，目的在于使管理對(duì)象對(duì)管理主體或他人的危害性降低或消失，極端的形式比如動(dòng)物園對(duì)于獸類(lèi)的管理，或者監(jiān)獄方面對(duì)于犯人的管理；
另一類(lèi)為服務(wù)式管理，目的在于通過(guò)管理使管理對(duì)象獲得安寧愉快，典型的如醫(yī)院對(duì)病人的管理。前一類(lèi)管理模式需要預(yù)先假設(shè)管理對(duì)象對(duì)主體或他人有潛在的或者直接的危險(xiǎn)性，管理主要就是防范，基本上不考慮管理對(duì)象的利益與要求。后一類(lèi)管理顯然不同，管理主要是以服務(wù)為主，需要充分考慮管理對(duì)象的利益與要求。

　　目前，城市對(duì)外來(lái)人口的管理制度基本上都是防范式的。首先，從規(guī)定方面看，暫住人口除了具有"合法權(quán)益受法律保護(hù)"的原則性權(quán)利和"暫住證不受非法扣押"的具體權(quán)利以外，很難說(shuō)還有其他具體的權(quán)利�；蛘哒f(shuō)，法律規(guī)定了他們的權(quán)利，但是，當(dāng)他們的權(quán)利受到侵犯或需要得到保障時(shí)，卻沒(méi)有具體有效的訴求對(duì)象。在這種情況下，他們享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是不平衡的。其次，從具體的執(zhí)法與司法實(shí)踐方面看，并不怎么關(guān)心這個(gè)人口群體有什么利益要求，而僅僅關(guān)心做證－收費(fèi)〔工本費(fèi)和管理費(fèi)〕、查驗(yàn)－罰款〔對(duì)未做證者〕和違法－打擊這三件事，超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)和巧立名目進(jìn)行罰款也是一部分管理常見(jiàn)的管理方法，按照管理機(jī)關(guān)的行話(huà)來(lái)說(shuō)就是"以收助管"，"以罰促管"，至于為民工服務(wù)則甚少考慮，沒(méi)有那一條制度規(guī)定管理部門(mén)必須為外來(lái)民工提供何種服務(wù)。第三，從管理制度體現(xiàn)出來(lái)的導(dǎo)向看，城市所以加強(qiáng)管理，目的就是防范外來(lái)民工危害城市社會(huì)秩序。第四，盡管《勞動(dòng)法》從規(guī)定勞動(dòng)者合法權(quán)益的角度出發(fā)規(guī)定了一系列勞動(dòng)權(quán)利和利益，可這些權(quán)益常常受到不法侵犯，有時(shí)甚至是來(lái)自執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的侵犯。

　　防范式的管理方式必然是低效率的，而且也會(huì)帶來(lái)諸多副作用。尤其是當(dāng)少數(shù)素質(zhì)低下的管理人員借管理之名為自己或?yàn)樽约核�在的小團(tuán)體謀取私利時(shí)，這種管理方式就脫變?yōu)橐环N侵犯外來(lái)民工合法權(quán)益的工具，成為引發(fā)外來(lái)民工不滿(mǎn)和怨憤的源頭，從而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如無(wú)管理，多管理不如少管理、管理機(jī)構(gòu)與管理人員越多社會(huì)秩序反而越亂的局面。這或許就是有些城市的管理人員節(jié)節(jié)上升而問(wèn)題也節(jié)節(jié)上升的原因之一。古人曾經(jīng)告誡我們說(shuō)："法令滋章，盜賊多有"，6 看來(lái)并不是沒(méi)有一點(diǎn)道理。

　　這種防范式管理方式的局限性與弊端逐步被人認(rèn)識(shí)，公安部戶(hù)政管理局局長(zhǎng)顧道先先生對(duì)此就有比較深的感受，并呼吁公安部門(mén)對(duì)外來(lái)人口的管理要與保護(hù)他們的合法權(quán)益相結(jié)合，要與為他們服務(wù)相結(jié)合。他說(shuō)："我發(fā)現(xiàn)有些地方在流動(dòng)人口管理工作中，對(duì)打擊犯罪相對(duì)地講比較重視，而對(duì)于流動(dòng)人口合法權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題往往考慮不夠，許多侵犯流動(dòng)人口合法權(quán)益的行為得不到及時(shí)查處" 。7

　　有一些人認(rèn)為，這些年來(lái)城市民工犯罪所以越來(lái)越嚴(yán)重，是國(guó)家法律和司法機(jī)關(guān)打擊制裁不夠有力的結(jié)果，故而要求進(jìn)一步強(qiáng)化打擊力度。我們認(rèn)為，重要的是站在什么角度來(lái)看。如果是就外來(lái)人口犯罪活動(dòng)的整體而言，認(rèn)為打擊不力有一定道理。由于我國(guó)城市公安機(jī)關(guān)普遍存在著經(jīng)費(fèi)困難、警力不足、設(shè)施陳舊、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、偵破能力弱等一系列客觀情況，一系列犯罪案件包括外來(lái)流動(dòng)人口犯罪案件的破案率還不夠高，總有一部分犯罪分子能夠長(zhǎng)期逍遙于法外，得不到應(yīng)有的制裁。從這一角度講，城市加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口犯罪的打擊力度，提高案件破獲率，是正確的，也是必要的。但是，如果就法律本身的規(guī)定以及與城市人口犯罪比較而言，就不可以籠統(tǒng)地認(rèn)為對(duì)流動(dòng)人口（包括民工）犯罪打擊不力。

　　首先，從立法來(lái)看，無(wú)論是舊刑法還是新刑法，對(duì)盜竊罪的處罰要嚴(yán)于對(duì)貪污受賄罪的處罰，盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)始終要比貪污受賄罪低得多。同樣都是秘密地竊取公私財(cái)產(chǎn)600元以上2000以下，若為盜竊則法律（舊刑法）規(guī)定是犯罪，可以判處3年以下有期徒刑，若為貪污則法律規(guī)定為無(wú)罪，只需黨紀(jì)政紀(jì)處分。新刑法僅在最高刑方面對(duì)盜竊罪作了較大的寬松，但盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)較大地低于貪污受賄罪的做法仍舊未改。顯然，民工犯罪是貧窮者犯罪，只有犯盜竊、搶劫罪的資格而無(wú)進(jìn)行貪污受賄的資格，貪污受賄是城市居民"獨(dú)享"的白領(lǐng)犯罪。刑法既然規(guī)定嚴(yán)厲制裁盜竊而相對(duì)寬緩于貪污，那也就是意味著打擊外來(lái)民工犯罪要比打擊城市居民犯罪嚴(yán)厲一些。

　　其次，從城市社會(huì)的司法實(shí)踐來(lái)看，法網(wǎng)對(duì)外來(lái)民工的適用總要比對(duì)城市居民的適用緊一些。無(wú)庸諱言，司法腐敗的受益者將多為本地城市居民，貧窮的外來(lái)犯罪者是很少能夠打通"關(guān)節(jié)"而逃避法律的打擊與制裁的。新聞媒體經(jīng)常報(bào)道某市外來(lái)民工（外來(lái)人口）的犯罪率如何如何的高或某次處決的全部若干名罪犯都是清一色的外來(lái)人口等等，其中也許就包含著本地人和外來(lái)人口同罪不同罰的因素。

　　再次，從嚴(yán)打的具體情況來(lái)看，外來(lái)犯罪人更多地成為打擊對(duì)象。從80年代初期開(kāi)始我國(guó)已安排多次嚴(yán)打或?qū)ｍ?xiàng)治理斗爭(zhēng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部幾乎每次都成為嚴(yán)打斗爭(zhēng)關(guān)注的重點(diǎn)，更是明確地把嚴(yán)打的矛頭直接指向居住于城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口。從這些方面看，城市對(duì)外來(lái)民工犯罪打擊和制裁還是很有力度的。

　�。ㄈ�）有關(guān)法律法規(guī)尚須完善

　　外來(lái)民工合法權(quán)益受到用人單位尤其是個(gè)體私營(yíng)業(yè)主嚴(yán)重侵害的事件所以屢屢發(fā)生，一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行勞動(dòng)法規(guī)定的制裁處罰力度較低�！秳趧�(dòng)法》頒布以來(lái)，勞動(dòng)部相繼發(fā)布了《違反《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》行政處罰辦法》、《違反《勞動(dòng)法》有關(guān)勞動(dòng)合同規(guī)定的賠償辦法》等規(guī)章，但這些規(guī)章對(duì)違法行為的態(tài)度比較溫和。比如，（1）《處罰辦法》規(guī)定的罰款規(guī)定都是"并可處以多少元以下的罰款"，沒(méi)有一處是"應(yīng)當(dāng)以多少元以上的罰款"；
（2）《處罰辦法》雖然對(duì)最常見(jiàn)的無(wú)故拖欠勞動(dòng)者工資的行為規(guī)定了"并可責(zé)令按相當(dāng)于支付勞動(dòng)者工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償總和的一至五倍支付勞動(dòng)者賠償金"，但這種"賠償金"只能由勞動(dòng)行政部門(mén)責(zé)令支付，受害的勞動(dòng)者不能將之當(dāng)作一項(xiàng)可提起司法保護(hù)的訴權(quán)要求，近乎形同虛設(shè)；
（3）《處罰辦法》對(duì)一些在勞動(dòng)安全衛(wèi)生方面侵害勞動(dòng)者生命健康的行為的處罰規(guī)定偏輕，如規(guī)定："用人單位違反規(guī)定造成職工急性中毒事故，或傷亡事故的，應(yīng)責(zé)令制定整改措施，并可按每中毒或重傷或死亡一名勞動(dòng)者罰款一萬(wàn)元以下的標(biāo)準(zhǔn)罰款；
情節(jié)嚴(yán)重的，提請(qǐng)同級(jí)人民政府決定停產(chǎn)整頓"。就是說(shuō)用人單位無(wú)視職工的生命安全，也只是罰款一萬(wàn)元以下。（4）其它許多侵害勞動(dòng)者合法權(quán)益比如用人單位收取押金、扣押職工身份證暫住證、不近情理的罰款與克扣工資、辱罵、搜身、體罰、毆打職工等等的行為至今沒(méi)有相應(yīng)的處罰規(guī)定。甚至對(duì)比較多見(jiàn)的拒送工傷職工去醫(yī)院治療或拒付工傷職工醫(yī)療費(fèi)之類(lèi)的行為也沒(méi)有明確的制裁與處罰規(guī)定。

　　我們認(rèn)為，在立法上應(yīng)該加重對(duì)侵害勞動(dòng)者合法權(quán)益的用人單位和直接責(zé)任人員制裁處罰的力度，這是減少這類(lèi)侵害事件的發(fā)生一個(gè)先決條件。可以考慮增加處罰形式，比如吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、剝奪經(jīng)營(yíng)資格、行政拘留等形式，并由工商行政管理機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等執(zhí)行。所有侵害勞動(dòng)者合法權(quán)益的行為都規(guī)定相應(yīng)的制裁、處罰措施，不留立法空白；
明確規(guī)定對(duì)各種侵害行為適用的處罰標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，許多地方應(yīng)規(guī)定"應(yīng)當(dāng)"如何而不是"可以"如何，許多地方應(yīng)規(guī)定罰款"多少元以上"；
建立懲罰性賠償金制度，對(duì)無(wú)故拖欠工資、拒付工傷醫(yī)療費(fèi)的用人單位設(shè)定支付雙倍或數(shù)倍與拒付額的賠償金義務(wù)，并明確規(guī)定受害人享有要求獲得懲罰性賠償金的權(quán)利與訴權(quán)；
加重對(duì)漠視勞動(dòng)者生命健康的惡劣行為的制裁處罰力度，對(duì)一再發(fā)生工傷事故的單位應(yīng)予吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)拒送工傷職工上醫(yī)院治療或拒付醫(yī)療費(fèi)的有關(guān)負(fù)責(zé)人員應(yīng)予拘留，對(duì)由此而造成工傷職工死亡或殘疾的直接責(zé)任人員應(yīng)規(guī)定適用刑事制裁措施（目前的刑法對(duì)此問(wèn)題無(wú)明文規(guī)定）。同時(shí)，加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法，完善勞動(dòng)監(jiān)察體制，解決勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法人員數(shù)量不足，監(jiān)察工作開(kāi)展不夠普及等當(dāng)前的突出問(wèn)題。

　　結(jié)語(yǔ)：關(guān)于治道變革的討論

　　城市對(duì)于外來(lái)人口的管理，具體說(shuō)某個(gè)地方政府對(duì)于民工的管理，看起來(lái)是一個(gè)局部的、微觀的問(wèn)題，因?yàn)橹话l(fā)生在特定地區(qū)，只針對(duì)特定人群。但是，從更高層面看，是一個(gè)政府與社會(huì)或者說(shuō)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，概括地說(shuō)是一個(gè)政府如何管理社會(huì)的問(wèn)題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這種管理不僅涉及管理部門(mén)和直接管理對(duì)象，而且涉及不同利益集團(tuán)，不僅涉及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也涉及若干非經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。尤其是在中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制下，這種管理顯然涉及的公共領(lǐng)域更寬，影響的制度內(nèi)容更深刻。民工管理從這個(gè)意義上集中體現(xiàn)出來(lái)政府的作為，我們認(rèn)為可以用"治道"的概念來(lái)分析。

　　世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》認(rèn)為，好的治理（GOVERN）的核心含義是，政府的職能應(yīng)該從"劃船"的轉(zhuǎn)變?yōu)?掌舵"的，這種轉(zhuǎn)變被稱(chēng)為治道變革。在西方公共管理的研究中，"治道是指作為整體的社會(huì)全面管理政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)事務(wù)的方法，8 "政治學(xué)研究統(tǒng)治問(wèn)題，在現(xiàn)代政治中，政治的功能是表達(dá)民意，負(fù)責(zé)決策，行政學(xué)是研究政治和行政分開(kāi)條件下的公共行政，行政的功能是執(zhí)行民意，負(fù)責(zé)執(zhí)行。關(guān)于治道的研究是研究公共行政的政治方面，并強(qiáng)調(diào)行政和管理分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)管理的自主化。9 結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，我們現(xiàn)在所說(shuō)的治道是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府如何界定自己的角色，怎樣管理公共事務(wù)。

　　研究表明，政府對(duì)于同一種社會(huì)公共事務(wù)的管理，實(shí)際上可以有截然不同的策略。一種是家長(zhǎng)式的，"在家長(zhǎng)式的治理之下，政府本身變成一種私人財(cái)產(chǎn)。因?yàn)槿绻�統(tǒng)治權(quán)集中于一個(gè)單一的權(quán)力中心，那么政治就變成一個(gè)決定誰(shuí)可以運(yùn)用這種權(quán)力以及誰(shuí)擁有這一職位的簡(jiǎn)單問(wèn)題。一旦實(shí)施法律法規(guī)的能力變成政府官員的一種收入來(lái)源，則爭(zhēng)奪和保持權(quán)力就至關(guān)重要了 "10 。另一種是多中心治理，"在多中心治理中，政府權(quán)威應(yīng)該支持各種層次的群體和社群有能力自治。政府權(quán)威在各種層面上都是有重要作用的，所有作用在本質(zhì)上都是支持性的。正如人們指望政府為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的順利運(yùn)作提供穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)那樣，政府也應(yīng)該致力于培養(yǎng)群體自治的能力。一般來(lái)說(shuō)，政府官員必須專(zhuān)心致力于提供公益物品和服務(wù)，但他們并不直接介入那種物品的生產(chǎn)"11 ，"無(wú)論何時(shí)，如果政策分析家忘卻了政府的根本目的是幫助人民解決問(wèn)題而非選擇贏家和輸家，那么在相互作用的實(shí)際操作與集體選擇領(lǐng)域，必定會(huì)發(fā)生破壞性的沖突"12 。公共管理的過(guò)程不應(yīng)該是政府單純制定規(guī)則而強(qiáng)制被管理者服從的過(guò)程。這種管理的困境在于，一是所謂被管理者拒絕服從甚至直接抵抗，結(jié)果政府本來(lái)要減少社會(huì)沖突，反而制造了新的沖突，二是管理的權(quán)力成為某些政府部門(mén)某些政府人員謀取自身利益的手段，當(dāng)管理權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)入這種歧途的時(shí)候，制造的沖突更多而且難以糾正。因此，對(duì)于負(fù)有公共管理職責(zé)的政府來(lái)說(shuō)，更重要的是怎樣培養(yǎng)各種群體的自治能力并支持他們自治，或者說(shuō)，好的公共秩序只能是管理當(dāng)局和有關(guān)群體協(xié)作努力的產(chǎn)物。"在協(xié)作生產(chǎn)中，兩個(gè)行為者必須相互作用以產(chǎn)生預(yù)期的效果。例如，如果警察和居民小區(qū)協(xié)力監(jiān)督小區(qū)的犯罪，那么公共安全就有協(xié)作生產(chǎn)產(chǎn)生。與其說(shuō)這只是警察為其消費(fèi)者提供更好的警察服務(wù)的一種方式，不如說(shuō)是警察與社區(qū)居民持續(xù)協(xié)作的結(jié)果"13 。這種管理機(jī)制的轉(zhuǎn)換，就是我們需要的治道變革。由此我們聯(lián)想到，在城市的外來(lái)人口管理中，是否也存在一定程度的家長(zhǎng)式管理的問(wèn)題，是否存在忽略被管理群體利益需求的問(wèn)題，是否存在只想到要直接控制他們而忽略支持他們自治的問(wèn)題，是否也存在某種管理權(quán)力成為管理部門(mén)追求自身利益的途徑的問(wèn)題。

　　良好的管理秩序只能由有關(guān)各方的良好協(xié)作產(chǎn)生。一個(gè)民工眾多的城市，如果希望建立良好的公共秩序，也必須是在與外來(lái)人口的良好協(xié)作中才能實(shí)現(xiàn)。這種協(xié)作的基礎(chǔ)是，充分考慮并尊重外來(lái)人口的利益要求，激發(fā)他們秩序要求，進(jìn)一步培養(yǎng)他們的自治能力并支持他們的自主治理。"自主治理就是由個(gè)人組成的群體自己解決自己的問(wèn)題"。14 "認(rèn)識(shí)到由個(gè)人組成的集團(tuán)不依靠公共當(dāng)局的介入就能夠?yàn)樽约禾峁┕�益物品的生產(chǎn)，這也是重要的。比如，住房協(xié)會(huì)的成員關(guān)心他們公共街道中間的灌木狀況好不好，這時(shí)他們可以雇傭?qū)�業(yè)園丁，他們也可以自己拔除雜草。在這兩種情況下，鄰里協(xié)會(huì)就在提供一種公益物品。"15 一個(gè)城市外來(lái)民工犯罪率較其他城市高得多，也許并不能說(shuō)明該城市的外來(lái)民工比其他城市的外來(lái)民工更壞，更樂(lè)于犯罪，而只能說(shuō)明該城市對(duì)外來(lái)民工的歧視要比其他城市嚴(yán)重得多，只能說(shuō)明該城市政府對(duì)外來(lái)民工正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)要比其他城市對(duì)外來(lái)民工正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)要乏力得多。因此，保障外來(lái)民工的正當(dāng)權(quán)益不僅有利于外來(lái)民工本身，而且還會(huì)使全體城市居民受益。

　　要取得進(jìn)城農(nóng)民對(duì)于政府管理的認(rèn)同，最根本的辦法是把他們看作城市里的自己人，而不是城市的異己分子。但是，這不能僅僅停留在宣傳輿論上，而要有制度化途徑，就是應(yīng)當(dāng)使外來(lái)民工市民化，真正地融入城市社會(huì)，與其他老市民和睦共處。什么是市民化？就是身份平等化。歷史上，一些社會(huì)的平等化途徑是兩極向平民靠擾的平民化模式，在這一模式中，貴族逐漸演變?yōu)槠矫�，賤民也都逐漸上升為平民。從歷史中得到啟示，可以認(rèn)為，我國(guó)的城鄉(xiāng)居民身份平等化的過(guò)程也將是一個(gè)身份平民化的過(guò)程，從二十年改革的推進(jìn)過(guò)程來(lái)看，城鄉(xiāng)居民的身份變化也體現(xiàn)了這樣的趨勢(shì)。在舊體制下，城市居民是權(quán)利待遇較多的階層，農(nóng)村居民是權(quán)利待遇較少的階層，二十年來(lái)，原來(lái)城市人口的特殊權(quán)利逐漸剝落，鄉(xiāng)村人口的權(quán)利逐漸增加，城鄉(xiāng)居民身份平等化的過(guò)程有了顯著的進(jìn)展。這是一種令人振奮的巨大社會(huì)進(jìn)步。但是，我們也看到，體制的變革滯后于現(xiàn)實(shí)生活本身的變遷，巨量的農(nóng)村人口在城市里的非城非鄉(xiāng)、進(jìn)退失據(jù)的尷尬狀態(tài)就是這種滯后的生動(dòng)表現(xiàn)。所以，應(yīng)該加快入城農(nóng)民逐漸向新市民轉(zhuǎn)化的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程就是一個(gè)建構(gòu)身份同一、地位平等、權(quán)利一致的新市民制度的過(guò)程。新市民并不享受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的種種市民特權(quán)與待遇，比如壟斷正式就業(yè)崗位、獲得福利性醫(yī)療、領(lǐng)取各種補(bǔ)貼等等，老市民也將不再享有。新市民享有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一切正當(dāng)?shù)暮蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所能許可的市民權(quán)益與自由。這些權(quán)益與自由主要包括：公平競(jìng)爭(zhēng)一切就業(yè)崗位；
居住自由與遷徙自由；
在居住地接受義務(wù)教育的權(quán)利；
取得同等社會(huì)保障（失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等）的權(quán)利，包括在生活處于貧困線(xiàn)下時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利。有人以為，讓入城農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)市民身份即出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)城市非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的方法可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與市民身份平等的目的，并可以為城市贏得一筆巨額發(fā)展資金。但是，這一方法只能適用一部分經(jīng)濟(jì)狀況較好的農(nóng)民，而對(duì)于更廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，以市民身份商品化的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)身份地位的平等是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)然，從根本上，這種市民身份商品化的辦法也是不公平的。

　　從權(quán)利平等與機(jī)會(huì)均等的意義來(lái)說(shuō)，進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益實(shí)際上就是全體農(nóng)民的權(quán)利。民工在城市中遭遇的邊緣狀態(tài)，也是農(nóng)民在中國(guó)社會(huì)的邊緣狀態(tài)。進(jìn)城農(nóng)村人口的權(quán)利地位如何，是城鄉(xiāng)利益關(guān)系的焦點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)利益不均衡程度的指示器。從城市來(lái)看，解決進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題是轉(zhuǎn)型時(shí)期整合城市社會(huì)、穩(wěn)定城市社會(huì)的根本途徑，不僅有利于這些農(nóng)民，也有利于原來(lái)的城市人口。從農(nóng)村的角度看，解決民工的問(wèn)題，本身就是在解決農(nóng)民問(wèn)題。只有讓更多的農(nóng)民融進(jìn)城市，使他們徹底完成向市民的轉(zhuǎn)變，才能從根本上解決中國(guó)的農(nóng)民問(wèn)題。

　　注釋?zhuān)?

　　1.人口學(xué)刊 1997.1。

　　2.北京晚報(bào)2000年2月16日P17。

　　3.北京晚報(bào)2000年2月16日。

　　4.張聲華主編《上海流動(dòng)人口的現(xiàn)狀與展望》，第287頁(yè)，華東師范大學(xué)出版社1998。

　　5.《中國(guó)法律年鑒1995》第1067頁(yè)。

　　6.《道德經(jīng)》。

　　7.《公安部戶(hù)政管理局顧道先局長(zhǎng)在浙江省暫住人口管理工作理論研討會(huì)上的講話(huà)》，《當(dāng)代人口》增刊。

　　8.麥克爾/麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年6月出版，第2頁(yè)。

　　9.毛壽龍等著《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998，P7。

　　10.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年6月出版，第21頁(yè)。

　　11.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年6月出版，第21頁(yè)。

　　12.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年6月出版，第23頁(yè)。

　　13.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年6月出版，第28頁(yè)。

　　14.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年，第4頁(yè)。

　　15.麥克爾·麥金尼斯主編《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年，第5頁(yè)。

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