論中國政府財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一
發(fā)布時間:2020-10-22 來源: 演講稿 點擊： 
摘 摘
要 2013 年我國做出全面深化改革的決定，主要內(nèi)容是明確各級政府間的事權(quán)，匹配事權(quán)與財權(quán)。2015 年我國提出目前各級稅收征管部門職責劃分不明的問題，為之后的國地稅合并埋下了伏筆。新一輪財稅體制改革的重點是完善政府間的財政關(guān)系，又突出體現(xiàn)為中央與地方政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分，與行政體制改革相輔相成，最終達到集權(quán)與分權(quán)的最優(yōu)組合。本文從財政分權(quán)理論的相關(guān)概念與具體內(nèi)容出發(fā)，對目前為止主要的財政分權(quán)理論進行系統(tǒng)地闡述，從理論角度尋求財政分權(quán)的最佳狀態(tài)。其次分別從國內(nèi)外視角分析財政分權(quán)現(xiàn)狀，近年來我國財稅體制改革變動較大在，但是仍然存在不少問題，國外主要資本主義國家在政府間財政關(guān)系方面處理較好，國外視角則以美國、德國及日本為例，探討發(fā)達資本主義國家的財政分權(quán)模式是怎樣的，并從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。最后基于以上分析為我國下一步的財稅體制改革提出可行性建議。政府間財政關(guān)系涉及到我國經(jīng)濟政治等諸多領(lǐng)域，就目前情況而言，我國財稅體制改革任重而道遠。
關(guān)鍵詞：
財政分權(quán)；政府間財政關(guān)系
Abstract In 2013, China made a decision to comprehensively deepen the reform. The main content is to clarify the administrative power between governments at all levels, and to match the administrative power with the financial power. In 2015, China raised the issue of unclear responsibilities of tax collection and management departments at various levels, which laid the groundwork for the future consolidation of national and local taxes. The focus of the new round of fiscal and tax system reform is to improve the inter-governmental financial relationship, which is also highlighted by the division of financial and administrative power between the central and local governments, and the complementary with the administrative system reform, so as to achieve the optimal combination of centralization and decentralization. Starting from the relevant concepts and specific contents of fiscal decentralization theory, this paper systematically expounds the main fiscal decentralization theories so far, and seeks the optimal state of fiscal decentralization from the theoretical perspective. Secondly, respectively, from the perspective of both at home and abroad present situation of fiscal decentralization, fiscal and taxation system reform in our country in recent years, changes in the larger, but there are still many problems, major foreign capitalist countries in the aspect of intergovernmental financial relationship processing is better, the foreign perspective, in the United States, Germany and Japan, for example, discusses the developed capitalist countries how"s the mode of fiscal decentralization, and learn from. Finally, based on the above analysis for the next step of China"s fiscal and tax system reform feasibility Suggestions. The inter-governmental financial relationship involves many fields such as economy and politics in our country. Key words:
Fiscal decentralization; Intergovernmental financial relations
目 目
錄 1 導(dǎo)
論.................................................................................................................................. 4
1.1 選題背景與意義 ............................................................................................................ 4
1.2
國內(nèi)外文獻綜述 ........................................................................................................... 5
1.3 研究內(nèi)容與方法 ............................................................................................................ 6
1.4
創(chuàng)新與不足之處 ........................................................................................................... 6
2 財政分權(quán)理論的闡述.......................................................................................................... 7
2.1
財政分權(quán)的相關(guān)概念 ................................................................................................... 7
2.2
第一代財政分權(quán)理論——TOM 理論 .......................................................................... 7
2.3 第二代財政分權(quán)理論——市場維護型的財政聯(lián)邦主義 ............................................ 8
2.4 財政分權(quán)制的利弊 ........................................................................................................ 9
3 我國政府間財權(quán)與事權(quán)劃分現(xiàn)狀分析............................................................................ 11
3.1 新時期我國政府間財權(quán)與事權(quán)現(xiàn)狀 .......................................................................... 11
3.2
新時期我國中央與地方政府間關(guān)系 ......................................................................... 11
3.3 中國政府間財政分權(quán)存在的突出問題 ...................................................................... 11
4
國外財政分權(quán)實踐.......................................................................................................... 12
4.1 美國的財政分權(quán)實踐 .................................................................................................. 12
4.2 德國政府間財政關(guān)系現(xiàn)狀分析 .................................................................................. 14
4.3
日本政府間財政關(guān)系現(xiàn)狀分析 ................................................................................. 15
5 實現(xiàn)我國政府財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的政策性建議............................................................ 15
5.1 實現(xiàn)央地關(guān)系中財權(quán)、事權(quán)的法治化與制度化 ...................................................... 15
5.2 進一步改革財稅制度 .................................................................................................. 16
5.3
構(gòu)建合理的政府間協(xié)調(diào)機制 ..................................................................................... 16
5.4 成立財稅監(jiān)察監(jiān)督機構(gòu) .............................................................................................. 17
參考文獻 ............................................................................................................................... 17
致
謝.................................................................................................................................... 20
1 導(dǎo)
論
1.1
選題背景與意義 1.1.1 選題背景 政府間的財權(quán)與事權(quán)以各級政府的主要收支活動為體現(xiàn)，與國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域都息息相關(guān)，科學(xué)梳理財權(quán)與事權(quán)視角下的央地關(guān)系對于日后合理劃分行政體系下的央地關(guān)系具有積極意義。
2018 年 1 月 27 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》�！斗桨浮访鞔_了在基本公共服務(wù)這個領(lǐng)域中，中央與地方這兩個主體之間財權(quán)和事權(quán)這兩個方面的負責范圍，確定了在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中中央與地方共同財政事權(quán)的支出責任分擔方式。從財權(quán)和事權(quán)的角度為我國深化黨和國家機構(gòu)改革提供了基本方向。
1.1.2 選題意義 1．理論意義：
在理論上，一方面有利于為我國深化機構(gòu)改革提供理論支持。財權(quán)與事權(quán)是決定我國中央與地方關(guān)系的重中之重，從財權(quán)和事權(quán)角度分析中央與地方政府間財政關(guān)系為我國深化政府機構(gòu)改革提供了新的思路。另一方面，對財權(quán)與事權(quán)關(guān)系視角下的央地關(guān)系進行研究能夠為日后構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的央地關(guān)系提供借鑒與參考，推動政府轉(zhuǎn)型，完善政府公共服務(wù)職能。
2．現(xiàn)實意義：
第一，有利于有效利用國家資源，避免政府缺位。財權(quán)與事權(quán)科學(xué)合理的劃分能夠避免政府間權(quán)責重疊造成資源的重復(fù)利用和因權(quán)責混亂而導(dǎo)致的政府缺位。
第二，有利于行政體制改革的進一步深化。研究財權(quán)與事權(quán)關(guān)系視角下的央地關(guān)系不僅能夠?qū)ξ覈敶鷩覚C構(gòu)改革提供思想層面的理論支持，還能夠推動財權(quán)與事權(quán)的科學(xué)合理劃分，實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。
1.2 國內(nèi)外文獻綜述 1.2.1 國外文獻綜述 美國經(jīng)濟學(xué)家特里西認為，在不存在信息不對稱的情況下，不論是由中央政府還是地方政府提供公共物品，其最終效果都是有效的。但是在現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展中，信息不對稱的情況普遍存在，在提供公共物品時地方居民的需求會存在偏差。居民從自身利益需求出發(fā)，更傾向于由本地地方政府提供本地的公共產(chǎn)品與服務(wù)。
西方發(fā)達國家在處理政府間關(guān)系時主要依據(jù)的理論是“財政聯(lián)邦主義”，這一理論的主要作用有兩方面。一方面從經(jīng)濟學(xué)理論角度解釋財政分權(quán)，另一方面證實了地方政府存在的必要性。
1.2.2 國內(nèi)文獻綜述 對于中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的研究，國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注點主要體現(xiàn)在基本公共服務(wù)、公共投資及地方政府面臨困境等方面，也提出了相應(yīng)的解決措施。
1. 基本公共服務(wù)供給中的央地關(guān)系 黨秀云和彭曉祎（2018）指出，基本公共服務(wù)領(lǐng)域是我國政府間財政關(guān)系的重點所在，目前仍然存在事權(quán)與支出責任過度下放到地方政府。各級政府間財權(quán)與事權(quán)嚴重不匹配的現(xiàn)象。明確基本公共服務(wù)屬性，科學(xué)界定央地事權(quán)范圍，理順各層次政府間關(guān)系，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，促進中央與地方事權(quán)與責任劃分法治化，規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強地方基本公共服務(wù)供給能力。
2. 從資源稅改革的角度理順中央與地方政府間收入的劃分 馬宇蕾（2018）指出，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，中央明確提出要深化財稅體制改革，進一步對資源稅進行改革，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，進一步理順中央和地方收入劃分。同時，要注重環(huán)境保護，尋求資源的高效利用。資源環(huán)境質(zhì)量是我國基本公共服務(wù)的重要組成部分，由于其本身的特殊性，提供者只能是國家。馬宇蕾試圖從資源稅改革的角度出發(fā)，提出我國目前政府間事權(quán)財權(quán)所存在的問題，以及資源環(huán)境基本公共服務(wù)均等化方面的困境，并對此提出建議。
3.新時期財稅體制改革的總體思路 賈康（2019）提出了完善分稅制財政體制改革的總體思路是合理劃分各級政府的事權(quán)與支出責任，改進轉(zhuǎn)移支付制度，做到各級政府的財權(quán)、事權(quán)、稅基、預(yù)算、產(chǎn)權(quán)、債權(quán)相匹配，以中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付與必要合理的橫向轉(zhuǎn)移支付，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財稅體制，深化預(yù)算管理制度改革，強化績效導(dǎo)向。
岳紅舉（2019）指出，支出責任與事權(quán)存在諸多差異。事權(quán)和支出責任相適應(yīng)，具有公共服務(wù)權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)性、財政收入與支出對應(yīng)性的雙重意蘊，兩者
實現(xiàn)公共服務(wù)的共同目標均需要市場經(jīng)濟體制與現(xiàn)代財稅體制的配合。由此，在基本原則上，應(yīng)秉承市場決定與政府有效相結(jié)合、地方自治與中央適度集中相結(jié)合、縱向公平與橫向公平相結(jié)合。
李楠楠（2018）指出，權(quán)責配置的行政化導(dǎo)向及法律依據(jù)的缺失是導(dǎo)致權(quán)責背離的內(nèi)在原因，權(quán)責一致是事權(quán)與支出責任劃分的最優(yōu)路徑。
1.3 研究內(nèi)容與方法 1.3.1 研究內(nèi)容 本文主要分為五部分， 第一部分簡要介紹了本文的研究背景、研究意義、國內(nèi)外文獻綜述、論文的結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容以及本文采用的研究方法。第二部分主要介紹了財政分權(quán)理論，即第一代財政分權(quán)理論與第二代財政分權(quán)理論。第三部分主要介紹了目前我國中央政府與地方政府之間財權(quán)與事權(quán)劃分的現(xiàn)狀及突出問題。第四部分主要介紹了國外財政體制，以美日德三國為例。第五部分綜合上述分析的基礎(chǔ)上提出可行性建議。
1.3.2 研究方法 1.文獻分析法。通過參考國內(nèi)外關(guān)于中央政府與地方政府財權(quán)與事權(quán)劃分的相關(guān)文獻，從中找出對于該問題國內(nèi)外的研究側(cè)重點和方向，從而從中借鑒相關(guān)經(jīng)驗。
2.比較分析法。通過對比國內(nèi)外中央政府與地方政府財權(quán)與事權(quán)劃分的不同體現(xiàn)，比較得出我國目前財稅體制改革中存在的問題，從中反思并提出可行性建議。
3. 實證分析法。通過分析近些年政府發(fā)布的關(guān)于財稅體制改革的文件發(fā)現(xiàn)我國政府間財政關(guān)系存在的問題，并進一步提出政策建議。
1.4 創(chuàng)新與不足之處 1.4.1 創(chuàng)新之處 本文行文結(jié)構(gòu)相對完整，主要包括相關(guān)概念的介紹、我國的財政分權(quán)現(xiàn)狀分析、以美日德三國為例借鑒國外在財政分權(quán)方面的相關(guān)經(jīng)驗、提出政策建議。本文亮點之處在于對歷來財政分權(quán)的相關(guān)理論進行系統(tǒng)性梳理，國外經(jīng)驗借鑒實例相對豐富，且分析數(shù)據(jù)緊跟經(jīng)濟發(fā)展階段，數(shù)據(jù)來源可考證，具有真實性。
1.4.2 不足之處 由于學(xué)術(shù)水平與所參考文獻有限，本文有如下不足：
1.實證分析過于淺薄，調(diào)研數(shù)據(jù)有限，統(tǒng)計分析不夠細化，對于國內(nèi)財政數(shù)據(jù)及美國財政數(shù)據(jù)搜集不足，日本政府及德國政府的財政數(shù)據(jù)資料缺乏，一些觀點的論證有待深化，文字表達水平也有待提高。
2.由于數(shù)據(jù)采集匱乏，全文中定性分析遠多于定量分析，加之學(xué)術(shù)水平有限，
文章缺乏計量分析，在一定程度上影響了相關(guān)結(jié)論的準確性與科學(xué)性，還需要進一步搜集資料，建立計量模型并進行效用評價，以提高研究的科學(xué)性水平。
2 財政分權(quán)理論的闡述 2.1 財政分權(quán)的相關(guān)概念 2.1.1 財權(quán)與財力 “財權(quán)”和“財力”這兩個概念都是用來描述地方政府的財政收入的，但是在概念范疇上存在較大的差別。
財權(quán)衡量的是地方政府的來源合法合規(guī)且自主性強的財政收入。這一概念 所謂“來源合理合法”意味著政府對財政收入的取得和使用，既受法律法規(guī)的約束，也受有關(guān)部門的監(jiān)督；所謂“自主性強”意味著政府對財政收入的運用所受其他方的牽制較少，理論上政府在支配財政收入時的效率也較高。
財力衡量的是地方政府實際能夠獲得的全部收入 1 。“財力”這一概念的落腳點在“力”，即政府的實際財政能力。
對于財權(quán)與財力之間的關(guān)系，財權(quán)是根本，財力是體現(xiàn)，各級政府擁有財權(quán)才能通過稅收、債務(wù)等手段獲得財政收入，即財力。
2.1.2 事權(quán)與事責 事權(quán)是指政府根據(jù)法律法規(guī)要求履行職責，對職責范圍內(nèi)的事物進行管理的權(quán)力，即“一級政府應(yīng)該做的事”，強調(diào)權(quán)的歸屬和執(zhí)行主體是當?shù)卣?/p>
事責又指政府的“支出責任”，即政府在履行職責過程中需要承擔的財務(wù)支出，強調(diào)事權(quán)的成本由誰來承擔。
合理劃分事權(quán)是理順政府間財政關(guān)系的起點，同時也是明確各級政府支出責任的基礎(chǔ)，各級政府只有在明確自身事權(quán)的前提下，以權(quán)定責，進而明確本級政府的支出責任。
2.2 第一代財政分權(quán)理論 ——TOM 理論 2.2.1 Tiebout （蒂博特）的“用腳投票”理論 “用腳投票”理論假定，居民能自由流動，且不存在流動成本；居民完全了解不同社區(qū)稅收與公共勞務(wù)的差別；有眾多社區(qū)可供選擇；居民流動性完全不受任何就業(yè)機會的約束或限制；公共服務(wù)收益或稅收在社區(qū)間沒有外溢；每一個社區(qū)有一個公共機構(gòu)，試圖建設(shè)社區(qū)以達到規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢下的人口規(guī)模，使得公共商品有最低的平均成本。在這種情況下，人們就會在全國范圍內(nèi)尋找符合自己偏
1
羅衛(wèi)東,朱翔宇.“權(quán)責對稱”與我國分稅制以來的財政體制改革[J].南京社會科學(xué),2018(04):31
好的地方公共服務(wù)和稅收組合的社區(qū)，結(jié)果是偏好相同的居民居住在同一地區(qū)，公共商品能按最優(yōu)規(guī)模和最小負擔來提供。“用腳投票”理論實際上提供的是一種地方公共商品供需調(diào)節(jié)的準市場機制理論，這里，地方政府作為公共商品的供給者，相互之間具有一定的競爭性，社會成員作為公共商品的需求者，可以通過選擇居住地來顯示自己對公共商品的偏好，以此解決公共商品供給的壟斷性和公共偏好顯示困難所帶來的問題。
2.2.2Oates （奧茨）的財政分權(quán)理論 奧茨認為，如果確定一種公共物品是所有居民共同享有的，并且無論對于中央政府還是地方政府而言，該產(chǎn)品的生產(chǎn)成本都是相同的，在帕累托最優(yōu)產(chǎn)量下，地方政府提供該產(chǎn)品會更加有效。
這說明，在生產(chǎn)成本相同的情形下，地方政府供給公共物品的成本比中央政府低，地方政府更能滿足居民的要求。
2.2.3Musgrave （馬斯格雷夫）的財政分權(quán)理論 首先，對于資源配置職能，其核心是有效提供公共商品，解決市場在公共商品供需均衡上的失效問題，根據(jù)公共商品受益的空間范圍，全國性公共商品由中央政府來提供，地方性公共商品由地方政府來提供，這樣有利于提高公共供給的整體效率，實際上，大量公共商品具有地方屬性，因此，在財政的資源配置中，地方政府應(yīng)當承擔較大的職責，同時中央政府可以以一定的方式加以干預(yù)和控制，并承擔一定的職責。其次，對于收入分配職能，其目的是實現(xiàn)社會公平，應(yīng)主要由中央政府來承擔，因各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，為實現(xiàn)社會整體穩(wěn)定和地區(qū)間的收入分配公平，扶持不發(fā)達地區(qū)，保障落后地區(qū)的基本財政需要，中央政府可以發(fā)揮更大的作用。最后，對于經(jīng)濟穩(wěn)定職能，主要是通過財政政策手段調(diào)節(jié)總供給和總需求，以達到充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，這一職能主要由中央政府來承擔。此外，馬斯格雷夫還闡述了一個觀點，即政府的事權(quán)與支出責任必須與政府的財力相匹配，才能真正發(fā)揮出積極作用。
2.2.4 布坎南的財政分權(quán)理論 布坎南的財政分權(quán)理論為俱樂部理論，以地方政府作為公共商品的提供者為前提，在既定的公共商品供給水平下，從人口角度分析地方政府的最優(yōu)管轄規(guī)模。
布坎南用俱樂部比喻一個地區(qū)范圍內(nèi)居民消費公共商品達到最優(yōu)規(guī)模的機制。他認為在俱樂部機制下，地方政府能夠提供最優(yōu)規(guī)模的公共商品。布坎南以游泳俱樂部為例，他假定在這個俱樂部里游泳池的總成本固定，因此每一個新成員加入會降低所有成員的成本，這就是規(guī)模經(jīng)濟在起作用。隨著成本的下降，會有更多的新成員加入，而隨著更多的新成員加入，每一個成員負擔的成本就更低。但是同時就出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象，擁擠所造成的效用降低是新成員增加帶來的邊際成本。
2.3 第二代財政分權(quán)理論 —— 市場維護型的財政聯(lián)邦主義 市場維護型的財政聯(lián)邦主義的代表人物有錢穎一、Mckinnon 等，其理論基
礎(chǔ)有公共選擇理論、預(yù)算約束理論等，研究重點是財政分權(quán)下帕累托效率實現(xiàn)的機制，這一理論認為財政分權(quán)是公共政策制定者的激勵機制，包括以經(jīng)濟利益為工具的財政激勵和以政治利益為工具的政治激勵等，這些激勵制度的目地是培養(yǎng)理想化的地方官員，建立增長型地方政府。
2.4 財政分權(quán)制的利弊 2.4.1 財政分權(quán)制的優(yōu)勢 一、滿足不同的公共需求偏好 在一個人口眾多和民族多樣化的國家里，不同群體有著不同的消費偏好，對公共商品有不同的需求選擇。在這種情況下，如果公共商品由中央政府統(tǒng)一供給，將無法兼顧不同群體的特定需求，從而產(chǎn)生效率損失。而由地方政府進行分權(quán)管理，由不同的地方政府根據(jù)當?shù)鼐用竦木唧w要求決定地方性的供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)，能較大限度地緩解因需求偏好差異帶來的矛盾，使不同社會成員的公共需求得到較充分的滿足。在現(xiàn)實生活中，實現(xiàn)地方自治和民族自治就是一種較為典型的做法。
二、充分利用地方政府的信息優(yōu)勢 地方政府在了解和掌握當?shù)鼐用竦墓残枨笃眉捌鋭討B(tài)上具有信息優(yōu)勢，能夠及時地對地方公共需求的變化做出反應(yīng)，從而分權(quán)管理有利于縮短信息傳遞鏈條，降低決策成本，提高決策效率。而在中央集權(quán)管理的情況下，對地方的公共需求，要么中央難以及時掌握有關(guān)的信息，要么出現(xiàn)信息缺失或信息失真，這均造成社會福利損失。
三、促進對公共事物的民主管理 由于地方政府直接面對當?shù)鼐用瘢涔┙o活動與當?shù)鼐用竦那猩砝婷芮邢嚓P(guān)，而居民的稅收負擔與地方公共供給具有直接的對應(yīng)行，他們會有更大的熱情和主動性參與到地方的公共決策上，并對地方政府的各種行為進行有效的監(jiān)督。因此，實行地方分權(quán)管理，有利于提高社會成員對公共事物的參與度，使地方公共事物充分體現(xiàn)民意，并加強地方當局的責任性。
四、刺激地方政府間的競爭 在地方分權(quán)制度下，為了吸引更多的經(jīng)濟資源，增強地方政府實力，地方政府間會形成一定的競爭，包括稅源競爭、公共服務(wù)質(zhì)量和投資環(huán)境競爭，等等，這種競爭有利于控制地方政府的規(guī)模，抑制官僚主義行為，降低公共供給成本，提高供給質(zhì)量和效益，促進經(jīng)濟增長。各國的實踐證明，適度的分權(quán)能使各地方更有活力與效率。
五、創(chuàng)新公共管理制度 科學(xué)、合理的制度創(chuàng)新有利于節(jié)約交易費用，優(yōu)化資源配置。在集權(quán)管理體制下，各地方依附、聽從于中央，既無自主的空間，也無創(chuàng)新的動力，而中央政
府對制度變革的安排要受信息、各地情況的差異等因素的制約，因而集權(quán)管理易導(dǎo)致制度的僵化。實行地方分權(quán)管理，各地方征服有機會和動力根據(jù)當?shù)氐那闆r進行制度創(chuàng)新和政策試驗，這不僅有利于不斷改進當?shù)氐墓补芾砗唾Y源配置，而且在各地區(qū)相互競爭的局面下，有效的制度會迅速傳播、擴散，使整個社會收益。中國改革開放后的許多制度變革，通常為一些地方政府所首創(chuàng)，取得經(jīng)驗和成效后，再在全國推廣。
2.4.2 財政分權(quán)制的弊端 一、難以解決因地方公共商品利益的區(qū)域外溢產(chǎn)生的問題 分權(quán)體制具有效率性的前提之一是所提供公共商品的成本和收益可以在轄區(qū)范圍內(nèi)完全內(nèi)部化，這樣，地方當局和居民才有可能對有關(guān)公共供給的邊際成本和邊際收益進行準確的估量，做出正確的選擇和抉擇。因不同的公共商品有不同的受益范圍所以這一點很難完全實現(xiàn)。而政府的層級和地方的行政區(qū)劃范圍總是有限的，因而總會有部分地方公共商品的收益存在區(qū)域外溢，對這部分公共商品而言，完全由地方政府決定其供給水平會產(chǎn)生資源配置的扭曲。
二、難以實現(xiàn)公共商品供給的規(guī)模效益 公共商品供給的規(guī)模效應(yīng)是這樣一種情形：一方面，總存在一定的區(qū)間，隨著供給規(guī)模的擴大。平均供給成本會下降；另一方面，一旦特定的公共商品提供出來，只要增加消費者帶來的平均分攤成本的下降大于擁擠成本的上升，消費者越多，收益越大。因此，對于規(guī)模收益較大的公共商品而言，由較低層次的地方政府分散供給是不利的。
三、難以滿足稅收的效率要求 如果完全由地方政府根據(jù)各自的需要自主課稅，一方面，由于地方政府的開放性，要素和產(chǎn)品可在地區(qū)間自由流動，難免產(chǎn)生地區(qū)間為爭奪經(jīng)濟資源而展開的惡性稅收競爭，以及通過對銷往外地商品的課稅將地方政府稅收負擔轉(zhuǎn)嫁給其他轄區(qū)居民的現(xiàn)象；另一方面，由各地方分別課征自己的稅收，不能利用稅收征集中的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，將提高稅收的征集成本。上述情況均違背了稅收的效率原則。
四、不利于貫徹公平原則 根據(jù)蒂博特的“用腳投票”理論，在居民能在全國范圍內(nèi)自由流動，且流動成本很低的情況下，如果收入分配職能由地方政府行使，低收入者會大量流入累進稅率較高、社會福利制度較好的地區(qū)，而高收入者則遷出該地。顯然，這種因收入分配政策的地區(qū)差別帶來的人口非正常流動，會造成資源配置的扭曲，對于實行高稅收、高福利的地方而言，也會因稅源銳減而使分配政策難以持續(xù)。最終的結(jié)果可能是，各地都不實行調(diào)節(jié)收入分配的政策，這樣，社會公平的目標也就無法實現(xiàn)。
3 我國政府間財權(quán)與事權(quán)劃分現(xiàn)狀分析 3.1 新時期 我國政府間 財權(quán)與事權(quán)現(xiàn)狀 2013 年，我國做出全面深化改革的決定，主要內(nèi)容是明確各級政府間的事權(quán)，匹配事權(quán)與財權(quán)。2015 年我國提出目前各級稅收征管部門職責劃分不明的問題，為之后的國地稅合并埋下了伏筆。
2018 年 2 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)與支出責任劃分改革方案》。該方案自 2019 年 1 月 1 日起實施。該方案的出臺說明了我國對于政府間責任的劃分取得了重大進展，能夠進一步明確各級政府職責，有效解決之前各級政府因權(quán)責劃分不夠清晰造成的相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。同時，國務(wù)院指出，要合理設(shè)置地方機構(gòu)，統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。
2018 年 3 月 21 日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定將各省市國稅地稅機構(gòu)合并，同時體現(xiàn)出以稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)為主，同時發(fā)揮地方政府積極性的特點，可以進一步規(guī)范稅收收入，是稅收收入、社會保險費和非稅收入征管效率提升的重要體現(xiàn)。至此，平穩(wěn)運行了 24 年的國稅地稅并行制度即將終結(jié)。
3.2 新時期我國中央與地方政府間關(guān)系 新時期的財稅體制改革中國稅與地稅的合并對我國的中央政府與地方政府關(guān)系影響重大。在原有分稅制之下，省級及省級以下政府的國稅機關(guān)與地稅機關(guān)是分開的，二者都有各自的征管體系及執(zhí)法標準，同時也存在權(quán)責劃分不清的現(xiàn)象，很容易導(dǎo)致資源的嚴重浪費。全面營改增以來，稅制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，國地稅合并也是順經(jīng)濟形勢之舉，國地稅合并有利于各級政府的資源整合，提高中央和地方政府間的行政效率。
新時期我國中央與地方政府間關(guān)系是在著力完善黨中央權(quán)威與集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府一定的自主權(quán)。在這樣的關(guān)系背景下，允許各級政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況因地制宜地設(shè)置機構(gòu)并配置職能，極大地提高地方政府的積極性。
3.3 中國政府間財政分權(quán)存在的突出問題 3.3.1 政府事權(quán)與支出責任過度下放 到地方政府 從上述分析中可以看出，地方政府的支出責任遠遠大于中央政府，中央政府
在享有絕大部分財權(quán)的基礎(chǔ)上支出責任較少，很容易造成資源浪費，與此同時加重地方政府的財政負擔。另外，過度下放的事權(quán)與支出責任中，跨地域的事權(quán)與支出責任很容易造成因責任交叉形成行政漏洞，嚴重影響資源配置效率。
3.3.2 政府間財權(quán)劃分不徹底，同構(gòu)現(xiàn)象嚴重 從我國地方政府的稅收組成情況來看，地方稅收大部分來自增值稅和企業(yè)所得稅，這種稅收結(jié)構(gòu)很容易造成地方政府為了獲取投資制定不符合當?shù)匕l(fā)展需求的稅收優(yōu)惠政策，進而造成地區(qū)間市場混亂等情況。此外，稅收收入在各級政府間的劃分不是很合理，同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴重。
3.3.3 中央與地方政府 財力與支出責任嚴重不 匹配 層級高的政府權(quán)力較大，通過對下級政府下達指標命令釋放支出責任，但是完成支出責任的財權(quán)并未同步下放，對于地方政府而言，因事權(quán)與支出責任的下放，財權(quán)和財力的供給不足，連年財政赤字也是常有之事，財政收支矛盾突出，例如隨著經(jīng)濟的發(fā)展，物價的上漲，中央政府之前下放的固定專項轉(zhuǎn)移支付金額就不能再滿足地方政府需要，造成巨大的資金缺口，近年來，為彌補財政缺口，地方政府通過出售土地使用權(quán)獲取收入已成為常有現(xiàn)象，各地房價水漲船高，影響金融等其他經(jīng)濟領(lǐng)域的運行，也為國民生活增重了負擔。
4
國外財政分權(quán)實踐 4.1 美國的財政分權(quán)實踐 4.1.1 美國財政分權(quán)階段 第一個階段是 1789 年至 1929 年的二元財政聯(lián)邦主義，這一階段的財政分權(quán)就已經(jīng)通過《聯(lián)邦憲法》得以確定，隨著地方政府獨立性的加強，地方財政收支規(guī)模也逐步擴大，地方政府在整個財政體制中的地位大于聯(lián)邦政府，其地位在行政體制中也顯得愈發(fā)重要。
第二階段是 1930 年至 1980 年的合作財政聯(lián)邦主義，隨著資本主義世界經(jīng)濟大危機的爆發(fā)，凱恩斯主義成為主流思想，政府干預(yù)經(jīng)濟力度加大，聯(lián)邦政府開始介入市場機制進行宏觀調(diào)控，同時聯(lián)邦政府也在對州政府和地方政府進行滲透，此時聯(lián)邦政府在整個財政體制中的作用超過地方政府。
第三階段是 1981 年至今的新財政聯(lián)邦主義，隨著知識經(jīng)濟時代的到來，自由放任的經(jīng)濟思想重新占據(jù)主導(dǎo)地位聯(lián)邦政府與州政府及地方政府之間的財政關(guān)系重新做出了調(diào)整。
從上表中可以明確看出美國財政體制演變的三個階段，在各個階段，基本都做到了收入與支出的匹配，也體現(xiàn)了事權(quán)與支出責任的配比關(guān)系。
4.1.2 美國政府間關(guān)系現(xiàn)狀 首先看支出責任在三級政府間的劃分。
圖 4-2 由上表可以看出，聯(lián)邦政府的支出責任主要集中在養(yǎng)老事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、國防等受益范圍遍及整個國家的項目，州政府的支出責任中排名靠前的是養(yǎng)老失業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育這三個項目，也與其政府級次及受益范圍相關(guān)，地方政府的支出責任主要集中在教育、治安等地方項目，符合轄區(qū)受益理論。
其次看各層級政府的收入狀況。
圖 4-1
圖 4-3 在美國聯(lián)邦政府的稅收收入構(gòu)成中，個人所得稅占比最大，其次是社會保障稅收入，公司所得稅收入占比較小，還有一定比例的其他收入�？梢钥闯雒绹�(lián)邦政府以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，突出以所得稅為主的直接稅在美國財政收入構(gòu)成中的重要地位。
在州政府收入構(gòu)成中，社會保障稅、銷售稅及個人所得稅所占比重較大，在地方政府的收入構(gòu)成中，比重最大的是收費和財產(chǎn)稅。
從各個階段的收支狀況來看，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)的劃分是以受益范圍為依據(jù)的，并且按職能需要和稅種性質(zhì)劃分稅種，如個人所得稅、企業(yè)所得稅等直接稅影響收入分配和國家宏觀調(diào)控，主要歸聯(lián)邦政府所有，財產(chǎn)稅等地域性較強的稅收主要歸地方政府所有；各級政府自主運行自保平衡，分權(quán)的目的是自我服務(wù)，美國行政體制的一大特點就是地方層級政府自主性、獨立性較強，受聯(lián)邦政府約束較小。
4.2 德國 政府間財政關(guān)系現(xiàn)狀分析 德國的行政管理體制包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層級，共有十三個州和三個州級市（分別為漢堡、布萊梅、柏林），共十六個州級行政單位，德國的州政府具有較高的獨立性例如在不違背國家憲法等法律要求的前提下可以 圖 4-4
圖 4-5
自行制定憲法，并且有權(quán)參與國家大事的決定。
德國各層級財政都擁有較強的管理自主性和決策獨立性，可以獨立編制年度財政預(yù)決算，自行控制財政收支平衡。德國財政體制的特殊之處在于不是完全按照“一級政府一級財政”的原則設(shè)立的，因在行政管理級次的劃分上，州以下的地方政府有多個層級，但是統(tǒng)一僅設(shè)置了地方政府財政一級。
德國政府間責任的劃分依據(jù)所轄區(qū)域的大小和公平服務(wù)的受益范圍來確定的。州政府的主要事權(quán)與支出責任有：州級范圍的行政事務(wù)管理和財政管理、環(huán)境保護、教育醫(yī)療、社會治安等地區(qū)性的公共服務(wù)，此外，各地州政府還需要對轄區(qū)內(nèi)的地方政府支出責任提供轉(zhuǎn)移支付資源，轉(zhuǎn)移支付過程要符合國家規(guī)定并得到國家相關(guān)機構(gòu)的批準，涉及交通、能源等的項目交由州一級政府來承擔。各當?shù)卣斦袚穆氊熓菫楫數(shù)氐墓芾砼c服務(wù)提供支持，符合轄區(qū)受益理論。
4.3 日本 政府間財政關(guān)系現(xiàn)狀分析 日本實行單一制政府體系，財政體制主要包括中央與地方兩個層次，地方政府在中央統(tǒng)籌之下?lián)碛幸欢ǖ淖灾鳈?quán)。中央政府與地方政府在財權(quán)的劃分上，日本的稅收管理體制原則為“立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散”，即中央政府擁有對稅收的絕對立法權(quán)。日本的稅收收入在各級政府間的劃分，也具有較為科學(xué)的原則，對于具有宏觀調(diào)節(jié)性、收入再分配性質(zhì)的稅種納入國家稅收；對于稅基穩(wěn)定，能夠帶來穩(wěn)健收益的稅種，劃歸為地方稅。
5 實現(xiàn)我國政府財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的政策性建議 5.1 實現(xiàn)央地關(guān)系中財權(quán)、事權(quán)的法治化與制度化 首先，立法機關(guān)可以通過《中央與地方關(guān)系法》，以法律形式明確指出中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)的范圍及運作方式，在立法過程中需要注意幾個要點，其一該法的制定以維護國家統(tǒng)一為前提，遵循現(xiàn)有政治體制；其二中央與地方之間不得侵害對方權(quán)益，真正做到有法必依，中央政府不得制約地方政府的積極性，在涉及國家整體利益或地方政府無法協(xié)調(diào)的事務(wù)應(yīng)由中央統(tǒng)一調(diào)配。其次將財政立法提上日程，我國目前財政領(lǐng)域立法項目過少，隨著稅法的不斷更新完善，財政立法的各個方面條件也逐步具備，且也有必要做到與稅法相銜接，因此應(yīng)該盡快建立起完整的財稅體制框架。最后，央地關(guān)系是目前我國財稅體制改革的重點，但是與經(jīng)濟體制改革的步伐不統(tǒng)一，尚有許多問題丞待解決，如財政支出責任與事權(quán)的劃分不明確、不規(guī)范、不合理，因此通過法律化、制度化的形式合理界定不同層級政府間財政關(guān)系勢在必行。
5.2 進一步改革財稅制度 第一，以支出責任定事權(quán)。不同層級政府的轄區(qū)范圍與支出責任范圍不同，目前我國實行的政府間預(yù)算管理體制以“一級政府一級預(yù)算”為原則，政府間的支出責任與事權(quán)的劃分也應(yīng)該與此原則相配套。對于處于層級高的政府如中央政府，應(yīng)該負責具有整體性和統(tǒng)籌性的事務(wù)，宏觀協(xié)調(diào)調(diào)配資源，對于層級低的政府如省級以下的地方政府，因根據(jù)自己轄區(qū)的不同特點，主要負責日�；聞�(wù)。
第二，以事權(quán)定財權(quán)。各層級政府之間以支出責任為基礎(chǔ)的事權(quán)劃分清楚為財權(quán)的劃分奠定了基礎(chǔ)，因為財權(quán)劃分的原則是必須與事權(quán)相匹配，有“以支定收”之意，只有有充足的財權(quán)和財力才能夠保障各層級政府事務(wù)的履行。目前我國財稅方面的改革已將省級政府以下的國稅機關(guān)與地稅機關(guān)合并，在很大程度上避免的權(quán)責的重復(fù)交叉，下一步財稅體制的改革的重點應(yīng)該放在稅收在各層級政府之間的劃分上。根據(jù)國際經(jīng)驗，對于影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、累計性較強、稅基流動性高、地區(qū)間稅基分布不平衡、被動性較強、稅負容易轉(zhuǎn)嫁的稅收由中央政府來負責，對于依附于居住地、非流動性生產(chǎn)要素的稅收由地方政府來負責。
第三，與其他改革相配套。政府間的財稅關(guān)系與經(jīng)濟政治等領(lǐng)域都有著密切的聯(lián)系，財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的改革只有與其他改革相協(xié)調(diào)才能使行政效率、資源配置效率等最大化，做到相互協(xié)調(diào)、相互促進。
第四，科學(xué)合理界定政府職能。目前我國政府職能中存在著“越位”和“缺位”的問題許多事務(wù)在不同層級的政府間界定不清，存在互相推諉的現(xiàn)象，還有一些部門存在職權(quán)過分交叉重疊的現(xiàn)象，因此政治體制改革顯得至關(guān)重要。此外，政府與市場雙方都要明確自身的定位，政府要在保障市場活力的同時，做好“補位”與監(jiān)管。
5.3 構(gòu)建合理的政府間協(xié)調(diào)機制 目前我國財權(quán)與事權(quán)不相匹配主要體現(xiàn)是地方政府事權(quán)過大，財權(quán)過小，中央政府事權(quán)相對過小，財權(quán)相對過大，因此中央政府于地方政府之間的利益關(guān)系需要協(xié)調(diào)，建立一個長效協(xié)調(diào)機制也就顯得至關(guān)重要。
第一，在地方政府利益訴求機制中，最為重要的原則是“平等”，同時配套恰當?shù)恼误w制措施以保障各地區(qū)政府的利益訴求都能夠得到充分的表達。
第二，建立合理的地方利益補償機制。在國家整體發(fā)展向好的背景下，各地區(qū)之間因地理環(huán)境、文化背景、人口、政府扶持等因素的存在發(fā)展水平存在較大的差異，建立合理的地方利益補償機制旨在通過財政手段扶持欠發(fā)達地區(qū)，縮小地區(qū)間的收入差距。此外，在配套的轉(zhuǎn)移支付中，貧困地區(qū)明顯處于劣勢，更加不利于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。因此，必須建立合理的地方利益補償機制，例如試點試行橫向轉(zhuǎn)移支付制度，即地方政府間的轉(zhuǎn)移支付，以強扶弱，定向幫扶，另
外，對資源大省建立生態(tài)補償機制也顯得至關(guān)重要。
第三，建立中央與地方關(guān)系的司法裁決制度。我國目前是通過行政手段解決央地矛盾，在聯(lián)邦制國家，通過獨立的第三方即司法部門解決央地矛盾顯得更為合理。司法部門部門獨立于行政機關(guān)之外，具有獨立性、權(quán)威性和公信力。只有通過這樣的裁決機構(gòu)才能保證最后的裁決結(jié)果是公正的，才能真正地解決政府之間的問題。
5.4 成立財稅監(jiān)察監(jiān)督機構(gòu) 財政監(jiān)督的本質(zhì)是一種風險防范機制，制約市場經(jīng)濟主體行為，保證市場有序運行。目前我國財政監(jiān)督部門多，部門之間職責分工不明確，監(jiān)督標準不統(tǒng)一、不規(guī)范，并且沒有建立合適的信息共享機制，故而財政監(jiān)督效果不明顯。因此，財政監(jiān)督作用有待加強，可以從法律層面保障財政監(jiān)督制度的執(zhí)行，理清各監(jiān)督部門的職責權(quán)限，做到權(quán)責分明，增強監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，提高財政監(jiān)督的效率，使其真正發(fā)揮作用。
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致
謝
四年的大學(xué)生活已然接近尾聲，在感嘆光陰如劍，歲月如梭之余，更多的是不舍與感動。四年的學(xué)習(xí)生活是美好的，專業(yè)知識的不斷補入讓我更加明確今后自己的道路所在。學(xué)習(xí)的過程離不開恩師的諄諄教導(dǎo)，十分感謝各位任課老師在學(xué)習(xí)及生活中對我的悉心教導(dǎo)。最要感謝的是我的論文指導(dǎo)老師xx老師，在這次的論文寫作過程中，從最初的選題，到完成開題報告，最后完成畢業(yè)論文，xx老師都給予了我不小的幫助，老師嚴謹認真，孜孜不倦的教學(xué)態(tài)度讓我受益匪淺。在論文輔導(dǎo)中，xx老師和藹可親，仔細周到，認真負責，幫助我適應(yīng)即將畢業(yè)帶來的焦慮與不安。
我還要感謝我的同學(xué)和家人，因為2016級財政學(xué)2班，我認識了一群伙伴，收獲了一群摯友，大家一起在新的領(lǐng)域開辟新天地，互相幫助，互相鼓勵。感覺家人在我學(xué)習(xí)過程中的理解與支持。
最后我要感謝參與評閱論文以及參加答辯的各位老師，對老師們百忙之中抽
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