【摘

　要】健全和完善政府治理體系，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要任務和目標。為此，中國共產黨在基于中國國情和多年改革的經驗基礎上，創(chuàng)造性地進行了“整體性治理”的黨和國家機構的全面深化改革，從而形成了一種全新的政府治理格局。我國政府治理體系的構建，需堅持以人民為中心，堅持黨的全面領導，加強人民政府與法治政府的內涵建設，將人民政府打造成體現(xiàn)多種功能的多維人民政府。

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　【關鍵詞】政府治理；整體性治理；多維政府

　 2013 年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱為《十八屆三中全會決定》)提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2017 年，黨的十九大報告(《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》)提出了“兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略：從 2020 年到 2035 年要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從 2035 年到本世紀中葉實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018 年，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱《十九屆三中全會決定》)和《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出了深化黨和國家機構改革的目標和任務?其中目標之一就是要構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”，而“轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置”則是此次深化黨和國家機構改革的重要任務。2019 年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《十九屆四中全會決定》)，進一步細化和拓展了黨的十九大及十九屆三中全會提出的戰(zhàn)略目標和任務，并對完善國家行政體制、構建政府治理體系作出了部署�？梢�，政府治理體系的構建不僅構成了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”建設的重要組成部分甚至核心內容?而且也是當下亟待完成的一項具有時代緊迫感的重要任務。

　造 一、特色：多目標融合下的政府治理體系打造 《十九屆三中全會》提出決定，深化黨和國家機構改革的目標是：構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系等。其中“完善堅持黨的全面領導的制度”是此次改革的“首要任務”，而“轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置”，是深化黨和國家機構改革的“重要任務。”在這一重要任務的布置中，涉及到行政體制的方方面面，包括黨與政府的關系、政府與市場的關系、政府機構及其部門的職能以及中央政府與地方政府的關系，《十九屆四中全會決定》在確立“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的總體目標”的同時，也具體提出了構建和完善黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、法治體系、政府治理體系以及完善基本經濟制度、先進文化制度、民生保障制度、社會治理制度、生態(tài)文明制度體系、黨和國家監(jiān)督體系等的要求。

　根據《十九屆三中全會決定》和《十九屆四中全會決定》的精神和部署，我們從中可以發(fā)現(xiàn)：一方面，推進國家治理體系的現(xiàn)代化，旨在發(fā)揮中國特色社會主義制度的整體優(yōu)勢和功能，實現(xiàn)各個治理主體之間的良性互動和有效治理，從而全面提升國家治理能力水平；另一方面，政府治理體系并非封閉式的而是呈開放性態(tài)勢的構建，是與整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設、若干制度體系建設和“法治政府”建設相融合相統(tǒng)一的制度安排。就政府治理體系現(xiàn)代化建設的安排而言，呈現(xiàn)出如下鮮明特色：

　一是與國家治理體系構建相統(tǒng)一。國家治理體系的構建是一項系統(tǒng)工程，在這項系統(tǒng)工程中必須注重各子系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一與相互協(xié)調和銜接。鑒于政府治理體系在國家治理體系中的重要地位，十九屆三中全會不僅將政府治理體系作為深化黨和國家機構改革的目標之一，而且將政府治理體系與黨和國家機構職能體系、

　黨的領導體系、武裝力量體系、群團工作體系納入整個國家治理體系中一并作出部署安排。而《十九屆四中全會決定》則在此基礎上進一步完善，將民主治理體系、法治體系、生態(tài)環(huán)境治理體系、黨和國家監(jiān)督體系等一體納入國家治理體系之中。

　二是與完善中國特色社會主義法治體系相融合。政府治理體系現(xiàn)代化建設，也是我國法治建設的一部分，構成了法治國家、法治政府和法治社會“三位一體”建設的內容。在推進法治國家、法治政府和法治社會建設進程中，必然包括了國家治理、政府治理和社會治理這三個層面。在法治的維度上，政府治理體系主要屬于依法行政和法治政府建設的范疇。十九屆四中全會就此提出了三項改革目標：（1）探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法；（2）落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)；（3）推進行政組織機構、行政職能和權限、行政程序和責任等的法定化。

　三是在政府治理體系中構建種種制度體系的“內和諧”�！妒�九屆四中全會決定》明確提出要堅持和完善中國特色的行政制度，在行政體制內構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”。構建民主化、科學化、法治化的政府治理體系，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的迫切要求。在政府治理體系的構建中，需要在行政體制這一子系統(tǒng)內作出通盤性的整體安排，理順政府治理中的種種內外部行政關系：（1）明確政府及其主管部門與黨和其他國家機構之間的職能職責、權限范圍；（2）完善行政體制及行政運作機制；（3）健全部門協(xié)調配合機制，防止政出多門、決策和決定相互沖突:（4）厘清政府與市場和社會的關系，優(yōu)化政府職責體系；（5）理順中央和地方的權責關系，包括中央的領導和管理權、中央與地方的共同事權、中央與地方事權和財權的劃分以及規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制等。

　四是與政府治理能力現(xiàn)代化建設相促進。如同國家治理體系與治理能力的互動關系一樣，政府治理體系與治理能力也是一個有機協(xié)調、動態(tài)完善的行政制度運行系統(tǒng)，完善的政府治理體系有利于政府治理能力的提高，而政府治理能力的提高則有助于政府治理體系更加有效運轉。完善行政體制，構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”，就是要實現(xiàn)政府治理的規(guī)范化、科學化、民主化、程序化和法治化，從而提高科學治理、民主治理、依法治理和為人民服務的水平。

　照 二、過程：我國政府治理改革與域外經驗的對照 從過去的行政管理或行政體制進階到時下的“政府治理體系和治理能力”，可以說是我國行政體制改革一個不斷深化認識的過程。這一不斷深化和拓展的改革進程及其所設計安排的政府治理體系建設，既是我國長期以來不斷改革的實踐經驗的總結，也是一個立足中國國情和堅持中國特色社會主義制度并借鑒國外有益理論和實踐經驗進而實行制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的結果。在國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，必須基于中國國情改革那些不適應現(xiàn)代社會發(fā)展和時代要求的舊的體制機制，構建符合新時代的新的體制機制，探索具有中國特色契合中國國情的治理體系。同時，由于同時代的不同國家也會存在著程度不一的共性，各國也都面臨著一些同樣或類似的國家治理難題。因而，國家治理體系構建和治理能力現(xiàn)代化建設，亦不可閉門造車，而應當合理借鑒國外治理體系和治理能力方面已取得的成功經驗。當然，這種借鑒并不意味著照搬或盲從，而是應以積極的態(tài)度批判式地吸收國外先進的理念和制度為我所用。不僅如此，我國國家治理理念和實踐，也為世界貢獻了中國智慧與方案，對世界尤其是對廣大發(fā)展中國家來說，可以提供一條不同于西方的道路選擇。

　1982 年至今，我國進行了八次大的行政體制改革，分別是 1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年的行政體制改革和 2018 年的黨和國家機構改革。前 7 次改革可以分為兩個階段：第一個階段是精兵簡政轉變職能，破除計劃經濟體制的藩籬；第二個階段自 2003 年始，主要是優(yōu)化政府結構推進政府職能轉變，建立適合社會主義市場經濟體制的新型行政體制。自 2018 年 3 月十九屆三中全會以來,在新的歷史起點上改革進入到一個“深化黨和國家機構改革”的全面深化改革階段。根據黨中央的統(tǒng)一部署，中央國家機關的機構改革在 2018 年底落實到位，所有地方機構改革任務在 2019 年 3 月底基本完成。此次深化黨和國家機構改革，

　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能”，涉及到黨政軍群四大機構體系的改革。在行政領域，已打破傳統(tǒng)的僅限于行政體制范圍內的改革，不僅進行了政府系統(tǒng)內的機構合并職能整合、組建新的政府部門和綜合執(zhí)法隊伍；而且還從橫向上整合了各類黨政部門及其職能，在縱向上對不同層級機構甚至中央和地方機構體系進行整合，具有類似于“整體性治理”的邏輯思維。但是這種改革的邏輯思維，并不局限于西方一些國家所謂的“整體性治理”，而是基于中國長期以來存在的體制問題和改革經驗教訓所進行的全面的改革，是對西方國家“整體性治理”的超越和創(chuàng)新，尤其是體現(xiàn)了中國社會主義制度特色。

　從公共行政的發(fā)展歷程來看，公共行政中有三種典型的治理模式：傳統(tǒng)官僚模式、新公共管理模式和整體性治理模式。伴隨著盛極一時的新公共管理模式的衰微和數(shù)字時代的來臨，在英國首先形成了一種新的有關政府治理理論，即“整體性治理”模式。整體性治理，著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合。1997 年英國學者佩里·�？怂沟谝淮翁岢�“整體性治理”理念。澳大利亞通過引入整體性治理理論，充分發(fā)揮信息技術作用，打造整體政府；21 世紀以來，新西蘭推進整體政府建設，初步實現(xiàn)從新公共管理向整體性治理的轉換。從澳大利亞和新西蘭整體政府建設的經驗來看，他們都強調治理主體的整合與協(xié)調，推進各個公共治理主體協(xié)同合作，強調信息技術的運用，利用信息數(shù)據庫掌握全面整體信息，優(yōu)化政府決策，提高公共服務質量。這種發(fā)端于英國的整體性治理理論和以澳大利亞、新西蘭為代表的整體政府建設，在政府治理的主體多元化、行政職能優(yōu)化、政府的協(xié)同合作等方面可以為我們提供一定的參考和借鑒。

　此次黨和國家機構改革所涉及到的行政體制機制部分，體現(xiàn)了具有中國社會主義特色的“混合性治理”。如果與國外“整體性治理”理論與實踐相對照，可以發(fā)現(xiàn)二者之間有著一定的相似性，從中亦可發(fā)現(xiàn)當今世界各國政府改革和政府行政運行的一些共通性問題以及各國經驗可相互借鑒之處。同時，我國黨和國家機構改革在政府治理體系方面表現(xiàn)出了如下獨特性：

　一是以人民為中心。在體制改革過程中始終貫穿了“以人民為中心”的原則，這一原則在政府職能的轉變和優(yōu)化整合、公共服務管理體制、行政行為方式創(chuàng)新、行政效率和政府效能提高、服務型政府建設等方面都得到了體現(xiàn)。此點正與國外“整體性治理”中“以公眾為中心”的公共服務理念相對照。

　二是黨的全面領導。此次機構改革以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，在黨政機構統(tǒng)籌設置上，強化了黨組織在同級政府中的領導地位。在政府治理體系上，不僅存在黨政機構合并或合署的形式，某些黨的職能部門具有了行政執(zhí)法權，而且黨中央還設置了若干委員會，通過這些委員會及其辦公室的設置來加強黨對政府治理的全面領導。如，設立中央全面依法治國委員會，辦公室設在司法部；設立中央審計委員會，辦公室設在審計署。堅持黨的領導并將黨的全面領導體現(xiàn)在政府治理體系之中，則是我國特有的制度優(yōu)勢，也是我國改革取得成功的基本保證。這一特色對于一些國家處理執(zhí)政黨與政府的關系無疑提供了可資參考或借鑒的中國樣本。

　三是治理主體多元化。過去，我國政府治理主體單一，治理主體主要限于政府及其行政部門。此次通過黨政機構的職能合并和調整，不僅行政機關作為治理主體，而且黨組織部門也被擴充為治理主體。例如，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作、中央組織部統(tǒng)一管理公務員工作、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教工作和僑務工作。可見，它們不僅是一般意義上的治理主體，而且還是名符其實的行政執(zhí)法主體。在治理體系中，公民、社會組織和群眾團體也作為治理主體參與進政府治理之中。這雖與“整體性治理”中的多中心主義相對應，卻也體現(xiàn)了在我國黨組織作為治理主體和黨政職能融合的獨特內涵。

　四是強調治理的整體性和協(xié)同性。確立了大部制框架，成立了諸如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、文化和旅游部、交通運輸部等大部制部門，整合組建各類綜合執(zhí)法隊伍，如市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍、農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍、文化市場綜合執(zhí)法隊伍、交通運輸綜合執(zhí)法隊伍等，使得政府事權更加統(tǒng)一，從而改變了長期來存在的部門林立、職責不清和交叉、多頭管理、多頭執(zhí)法的不良狀況。這一特點與“整體性治理”中旨在克服碎片化管理的整體性取向相吻合，不過在具體的體制機制運作上則是中國制度實踐的體現(xiàn)。

　五是充分利用信息化等新的技術手段，構建跨機關跨領域的綜合服務平臺。如，建立和推廣地方服務大廳、設立綜合服務局、“互聯(lián)網+”等模式，通過“一個窗口對外”“讓數(shù)據多跑路，群眾少跑腿”等舉措為民眾提供便利化、高效率的服務。在技術手段和治理工具的利用上方面，中西方有著相通性。

　造 三、角色：政府治理體系中的政府定位與多維打造 政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包括政府治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個方面。政府治理體系的現(xiàn)代化，主要指政府機構設置要科學合理、運轉協(xié)調、權責明晰，其構建主要包括政府的體制機制、法律制度等方面的建立和完善；政府治理能力的現(xiàn)代化，是指政府有能力統(tǒng)籌各個領域的治理，使其相互協(xié)調、共同發(fā)展，其內容涵蓋政治、經濟、社會、文化等領域治理的現(xiàn)代化。在推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，政府治理體系的科學完備及其體制機制的有效運轉，無疑居于基礎性和決定性的地位�？茖W合理、體制機制健全的政府治理體系將會催生出高水平的政府治理能力，此即體制機制的制度運轉功能。當然，高水平的治理能力也有利于政府治理體系功能的充分發(fā)揮。就政府治理體系而言，它有著多方面的功能，諸如維護秩序、為公眾服務、保護公共利益和保障公民權利、提高人民生活福祉，等等。如何使其功能得到充分發(fā)揮，就必須要建構科學的、完善的政府體制機制并以良好的法律制度加以確立和規(guī)范，從而實現(xiàn)“善政良治”。

　鑒于政府在政府治理中的治理者角色和多重性任務，政府治理體系的構建必須圍繞政府進行多層面、多維度地打造，從不同視角定位政府�；�于中國國情和 40 多年來的改革經驗和未來建設發(fā)展的需求，筆者以為我們可以從如下兩個方面來把握好政府治理體系的構建：一是在政府治理體系中如何實現(xiàn)“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”，二是在這三者有機統(tǒng)一的框架下如何加強政府治理體系的內涵建設。

　一 （一）黨的領導、人民政府與法治政府的有機統(tǒng)一 “堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”，要求在政府治理體系建設中將堅持黨的領導、建設人民政府和法治政府三者有機統(tǒng)一（以下簡稱為“三統(tǒng)一”）起來。在政府治理體系中，不能只強調某一方面，更不能將三者對立起來，而是要將政府的政治性（受黨的領導）、政府的人民性和政府的法治性統(tǒng)一于一體。只有將這三者統(tǒng)一起來并通過制度加以落實和體現(xiàn)，才符合我國政府治理體系現(xiàn)代化建設的要求。這既是歷年來體制機制改革和我國政府建設的經驗總結，也是黨和國家所確立的治國理政的基本方略。如，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014 年 10 月）提出：為“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，……”;“堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉，……必須保證人民在黨的領導下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務。”又如，2015 年 12 月中共中央、國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）規(guī)定，“建設法治政府必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等……”，明確表明了黨領導政府，黨也領導人民建設法治政府。同時，根據我國憲法規(guī)定，我國政府體系是由國務院即中央人民政府和地方各級人民政府組成，換言之，政府是人民政府而非其他�！妒�九屆四中全會決定》進一步將黨的領導制度體系、人民當家作主體

　系、中國特色社會主義法治體系、政府治理體系等一并融入國家治理體系之中。由此可見，在政府治理體系中，黨的領導、人民政府與法治政府三者缺一不可而且構成一個有機統(tǒng)一體。

　1. 黨的領導 政治乃行政的首要因素也是最重要的因素�，F(xiàn)代治理理念中不存在政治與行政的分離，“治理一詞彌合了政治——行政或者政策——行政之間的差異。”任何一個國家的治理，都離不開一個具有高度凝聚力的政治領導集團，而這種政治領導集團在現(xiàn)代民主國家中就是政黨。政黨作為現(xiàn)代民主國家的領導力量，在國家治理中發(fā)揮著多種領導功能，是民主政府的關鍵。政黨組織對于現(xiàn)代國家的有效治理至關重要。從現(xiàn)代西方國家治理實踐來看，雖然各國政黨制度有較大差異，但各國政黨內部組織結構發(fā)展的一般趨勢則是集中化，黨的組織紀律不斷得到加強，其主要原因是既有政黨政治競爭的需要也有國家治理的需要。在西方多黨競爭的民主政治里，正是一黨執(zhí)政和集中的、紀律嚴明的政黨組織結構這兩種制度安排，保證了穩(wěn)定的、強有力的政府的構成。

　在我國的國家治理中，必須以“黨的全面領導為統(tǒng)領”“加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”。這既是新時代中國特色社會主義制度發(fā)展的要求，也是由中國共產黨的性質和地位所決定的。中國共產黨，作為馬克思主義先進政黨，始終堅持黨性與人民性的統(tǒng)一，堅持人民利益和國家利益至上，沒有自己的任何私利；中國共產黨，作為制度化的、集中的、紀律嚴明的群眾性全國政黨，是我國唯一的執(zhí)政黨和領導黨，是構造統(tǒng)一的、強大的國家政府的核心力量，正是其執(zhí)政黨的地位和上下統(tǒng)一的政黨組織及嚴密的政黨紀律，將全國的政治連接起來，形成了一個有機的整體，從而可以發(fā)揮對國家、政府和社會的全面領導作用。在我國，黨領導政，或者說政府接受黨對政府治理的領導，“是中國特色社會主義最本質的特征”，它不同于西方國家的“政黨政府”或代議制民主政府。

　根據《十九屆三中全會決定》及《黨和國家機構改革方案》《十九屆四中全會決定》的要求，要“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)”，作為政府治理體系中的行政體制呈現(xiàn)出黨領導政府的中國特色，在某些領域還作出了“黨政融合”或“黨政合一”的制度安排。在我國，黨領導政府的制度構建，體現(xiàn)在黨政職能和機構優(yōu)化重組方面。其表現(xiàn)為：（1）黨政機構合并設立，即在性質相同的黨政機關間進行合并，這種合并既有行政機關合并到黨的組織部門，也有黨的職能部門合并到行政機關，使其原有機構性質從“政”的機構轉變?yōu)?ldquo;黨”的部門、或者從“黨”的部門轉變?yōu)?ldquo;政”的行政主管部門（實踐中主要是政府部門合并到黨的部門或轉隸于黨的部門）。如國家宗教事務局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。（2）黨政機構合署辦公，即兩個或者兩個以上的黨政機構由于職能相近或工作聯(lián)系密切而在同一地點辦公，合署后一般是“一套人馬兩塊牌子”（或多塊牌子）。（3）黨的組織機構承擔一定的行政職能。如，中央網絡安全和信息化委員會辦公室雖是黨中央的組織機構，卻承擔著網絡安全和信息化的行政管理職能。

　在黨領導政府治理方面，主要表現(xiàn)為：（1）黨的領導機構而其辦事機構設在行政職能部門。如，設置中央全面依法治國委員會，其辦公室設在司法部；設置中央教育工作領導小組，其秘書組設在教育部。（2）在政府及其各職能部門設立黨組。不同行政機關之間、黨政機關之間的職能或機構調整包括合并或合設等，有利于加強黨的全面領導和政府的整體性治理，優(yōu)化了政府的職責體系和組織結構，但也凸顯了明晰職權職責范圍、實行“法治”治理的必要性與緊迫性。黨領導政府制度的建立與改革，必須與“法治政府”建設同時而進、相向而行。

　2. 人民政府

　在我國，國家的一切權力屬于人民，不僅黨為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，而且政府也是同樣。政府是人民的政府，必須以人民為主體，行政制度和政府治理須體現(xiàn)人民意志、保障人民權益。為確保人民有權依法通過各種途徑和形式管理國家行政事務或者參與政府治理，就必須健全政府治理中的民主制度。

　為保障人民在國家治理中的主體地位，《十九屆四中全會決定》提出了“堅持和完善人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”的要求。為發(fā)展社會主義民主政治，“必須堅持健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道，依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，“統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，構建一個程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。這種富有創(chuàng)新性的民主制度實踐和理論，回應了新時代國家治理的要求，是對民主理論和實踐的新發(fā)展，是體現(xiàn)中國特色、中國智慧的民主建設方案，可稱之為新時代的“治理型民主”。

　近代以來，西方國家的民主已逐漸從“保護型民主”轉型為“可治理型民主”，即以權力制約和保護自由為其制度安排的核心原則的“保護型民主”逐漸向如何有效地治理國家、塑造一個民主的強政府的“可治理型民主”轉化。正如有學者所分析的“在當代西方各國以如何實現(xiàn)國家的有效治理為核心的可治理型民主模式中，制度安排的重心已經不再是貫徹和體現(xiàn)抽象的人民主權原則和權力制約原則，而是以提高政府決策能力為核心，高度強調政府決策權力的統(tǒng)一、政府的穩(wěn)定性，強調各種政治力量之間的協(xié)調一致，所追求的是一個穩(wěn)定的、高效的、決策能力和行動能力強的強政府。”而十九屆四中全會所提出“中國之治”新境界獨具中國特色，它是中國共產黨領導人民治國理政的彰顯，旨在以人民為中心，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要。

　民主制度的建設（包括民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、政府協(xié)商等），體現(xiàn)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方方面面，同樣也體現(xiàn)于政府治理體系的構建之中。在政府治理體系構建中，必須將民主制度融入其中；而民主也只有與政府治理相結合，才能體現(xiàn)其價值。這是因為，一個民主的體制并不必然是一個優(yōu)良的體制，只有與優(yōu)良的行政體制如一個由高素質公務員構成的政府行政系統(tǒng)、科學合理的政府權力結構、完備的行政法律制度有機結合起來，民主才能發(fā)揮其應有的功能。因而，在我國政府治理體系中，應一體加強“民主政府”“政黨政府”和“法治政府”建設。我國民主政府的建設，主要應體現(xiàn)在“民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等方面，尤其是在公眾的參與和表達意見方面，應積極鼓勵和促進公眾參與行政立法和政府規(guī)范性文件的形成過程、參與行政決策或決定等方面，還應當建立有利于公眾行使“參政議政權”的多元化渠道及機制。

　3. 法治政府 黨必須依法執(zhí)政，人民有權通過各種民主的渠道和形式依法參與政府治理，政府必須依法行政。無論從黨的領導主體、人民主體還是從政府主體來看，他們在政府治理體系中都必須依法而為，這無疑凸顯加強法治政府建設的必要與重要。

　在推進依法行政、法治政府建設方面，主要有國務院頒布的《關于全面推進依法行政的決定》（1999 年）、《全面推進依法行政實施綱要》（2004 年）、《關于加強法治政府建設的意見》（2010 年）和 2014 年十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為《十八屆四中全會決定》）等�！妒�八屆四中全會決定》明確要求“各級政府必須在堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。法治政府建設須因應時代的變革而同步發(fā)展。在當下政府治理體系構建中，法治政府的建設應突出地體現(xiàn)在“職責明確，依法行政”方面，為此必須實現(xiàn)機構職能、職權職責、方式和程序、責任和監(jiān)督的法定化，尤其應加強和完善黨政關系、行政組織、機構編制等方面的法律制度建設。具體而論，當前的法治政府建設工作重點應放在如下一些方面：（1）制定黨政關系法，明確黨政機構職能、職責權限范圍劃分，理順二者間的領導、執(zhí)政、

　執(zhí)法等的關系，為黨組織能夠依法執(zhí)政和治理提供法律依據，為政府及其職能部門能夠依法行政提供法律支撐。（2）完善行政組織法律制度，明確政府的行政職能，理清政府間關系包括縱向關系、橫向關系及中央和地方事權、財權、規(guī)劃權、組織權和立法權等的配置。（3）建立編制法律制度，明確編制管理原則、編制管理主體、編制管理事項、編制管理標準和程序以及責任，為嚴格機構編制管理提供法律支撐。另外，為推進多層次多領域的依法治理，還應建立社會行政組織法律制度，加快基層自治立法和各類社會組織立法，為其在社會治理中發(fā)揮作用和參與政府治理提供法律支持。

　黨的領導制度與“法治政府”的同步和一并建設，也給我們提出了一個是依“政策之治”還是依“法治之治”的問題。對此，曾有學者認為，轉型期是以“政策之治”調整改革，而“中國下一步改革中則應由政策之治邁向法治之治”。在筆者看來，黨的政策體系和國家法律體系，是新時代進行政府治理都應遵循的依據體系。政策與法律，都是政府治理的依據和工具，二者一般情況下都是和諧統(tǒng)一、并行不悖的，此即法律是“成熟的政策”之謂也。不過，在特定的語境下，我們也只能依據政策。如，當法律滯后于改革的現(xiàn)實和新時代發(fā)展的要求而政策已先行于法律時，我們只有政策可作依循。而在另外的情形下則須依據法律。如，當施行的政策已被轉化為法律后，我們則可將政策和法律都納入遵循的依據范圍。中國特色社會主義制度的本質特征，決定了我們必須走一條“政策之治”與“法治之治”相結合的政府治理之道。

　設 （二）“三統(tǒng)一”架構下多維政府建設 在政府治理體系中，政府應集多種功能于一體，擔當起多重角色。為適應新時代經濟社會發(fā)展的變化，構建符合現(xiàn)代化要求的政府治理體系，我們需要在“黨的領導、人民政府與法治政府的有機統(tǒng)一”（“三統(tǒng)一”）架構之下，豐富政府治理體系建設的內涵，打造多維政府。通過梳理若干政策性文件規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，無論是法治政府建設還是人民政府建設都并不是一個空洞的口號，皆有其特定的構成或內涵。如《綱要》所提出的法治政府就包括了“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”等內容，同時法治政府建設應“與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合”。可見，政府治理體系建設并不是某一視角下的單項任務，而是一個綜合的系統(tǒng)工程，政府應融合多種角色與功能于一體。因而，為建設“三統(tǒng)一”的政府治理體系，還必須充實和豐富人民政府、法治政府建設的內涵。結合歷年來已取得的政府建設成效和尚存在的短板，至少應在有限政府與有為政府、合作政府與誠信政府、服務政府與數(shù)字政府、陽光政府與責任政府建設等方面繼續(xù)推進和強化。

　1.府 有限政府與有為政府 政府的權力是有限的，必須受到法律的限制和約束；同時，政府的職責就是為民服務，政府應能有效地擔當起為民服務的職責。因而，政府應在其有限的權力范圍內有效地行使其權力，即實現(xiàn)有限與有為的統(tǒng)一。

　在過去傳統(tǒng)計劃經濟體制下，政府職能幾乎無所不能、無所不包，一切社會、經濟、文化等領域的權力和職能都被集中到政府之手，造成一種“無限政府”和“全能政府”的假象，并帶來諸多政治、經濟和社會弊端。然而，無論在理論上還是實踐中，政府只能是有限政府，其權力有限，憲法和法律必須為政府及其權力的行使確立邊界。政府治理必須建立在“有限政府”論的基礎上。有限政府的有限，主要體現(xiàn)在政府與公民、市場和社會的關系三個方面。

　就政府權力與公民權利的關系而論，政府的權力應受到限制：一是政府的權力來源于公民權利的讓渡，來源于人民的授予和法律的授權，“法無授權即禁止”。換言之，即沒有人民通過法律的授權，政府即無權，政府無法外之特權。二是政府權力的行使應限于公共事務和行政事務領域，對于公民的私領域政府不得進入和干預，對于公民的權利不得法外減損、對于公民的義務不得法外增設。

　從政府與市場各自的作用限度來看，市場是資源配置的最基本手段，應起決定性作用；政府是市場經濟發(fā)展的助推者和治理者，而不是類似于企業(yè)一樣的市場主體。《十九屆三中全會決定》就明確提出：“要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經濟體系，調整優(yōu)化政府機構職能。”凡是市場能做到的，政府就不宜干預；只有在市場失靈的領域和范圍內，政府干預才具有正當性。

　從政府與社會的關系角度來觀察，長期來國家行政領域與社會領域不分，政府支配、包辦了一切社會事務，社會組織發(fā)展不健全，大量應由社會組織自主管理的事務受到政府的干預，導致社會領域的許多矛盾缺乏必要的緩沖而集中于黨和政府，社會治理風險和成本逐年增大；同時社會大眾也過度依賴黨委和政府，使得政府的權力邊界在被動中擴張和蔓延。然而，社會事務屬于社會治理范疇，僅靠政府是難以實現(xiàn)有效治理的。因而，《十九屆四中全會決定》提出了多主體的“共建共治共享”的社會治理模式：“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”在社會治理體系中，政府只是其中的參與主體之一，公眾和社會組織應處于優(yōu)先位置，對于適合由社會組織提供的公共服務和解決的事務，交由社會組織承擔，從而發(fā)揮群眾組織、社會團體和廣大群眾的積極性、主動性。

　政府與公民、市場和社會的關系，在決定政府權力有限的同時，也要求政府在其職能范圍內應該有所作為，充分發(fā)揮其作為治理者角色的治理功能，從而實現(xiàn)有效的政府治理。因而，政府在作為“有限政府”的同時也應作為“有為政府”積極履行政府職能。建設“有為政府”,同樣需要從上述三個方面著力。在政府與公民的關系上，政府的有為應重點體現(xiàn)在為民服務、公民權利保障、生態(tài)環(huán)境保護等公共領域。在政府與社會的關系處理方面，總體上而言就是政府與社會對社會事務進行“協(xié)同共治”，政府應按照新的社會治理體制的要求，擔當起治理者、支持者和引導者的角色，關鍵是要培育社會組織的力量，由社會組織和民眾主要承擔起社會治理的任務，對于公共安全和秩序、國家安全和風險防范、社會保障等事務，政府則可重點施為。在市場或經濟領域，政府不得不當干預，但同時也是其大展治理功能的有為領域（因而在此專門以政府在市場或經濟領域的有為展開論述）。

　在政府與市場的關系上，盡管市場是有效提供絕大多數(shù)私人物品并能有效配置資源的最有效的途徑，但是政府卻可以在市場難以作為、失靈或者有局限的場合發(fā)揮作用。市場本身是自發(fā)性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市場，市場需要有政府的強制力作為后盾。對于市場失靈的現(xiàn)象諸如自然壟斷、信息不完備、負外部效應、“公地悲劇”、破壞性競爭等，政府有責任加以糾正。政府可以在公共物品、公共設施或服務和因市場帶來的不公平等方面，通過規(guī)制、國有企業(yè)、直接提供（如運用公共財政資金、直接向社會提供物品與服務）等多種政策或者信息發(fā)布、勸誡、補貼、產權拍賣（如車輛牌照的拍賣、排污許可證或碳排放權的拍賣）、征稅或收費等混合政策手段來彌補市場工具的缺陷。

　在當今全球經濟日益密切并呈現(xiàn)復雜變化、全球化和國際競爭加劇的情勢下，政府如何引導和調控國民經濟運行、參與國際競爭自然成為政府工作的重心所在，在這一方面，更需要政府有力有為。事實上，政府在宏觀經濟甚至微觀經濟領域都可以有效作為。例如，對于貿易保護主義、人民幣國際化、中美貿易摩擦等國際經貿紛爭問題，必須要有政府強有力的介入，否則我國國內經濟甚至全球經濟都會受到影響。政府對宏觀經濟進行理性地調控和干預，不僅可以維護和促進國內的生產和消費市場，而且還可促進其國內產品或服務在國際市場上更具競爭力。甚至在微觀經濟事務上，相較于宏觀政策而言，政府享有更廣闊的空間，當然其干預的有效取決于政府干預的能力和水平。近年來，在宏觀經濟調控和微觀經濟干預方面，我國政府都發(fā)揮了非常有效的作用，在這方面，可以說我們有著天然的制度優(yōu)勢。事實和研究表明，“在國內有能力使其經濟理性化的政府，通過策略性干預使他們的生產商能夠在國際市場上競爭”“政府成功干預微觀經濟的程度，則取決于他們的國內力量。……國家擁有很大的自主性和能力，處于最佳的地位來利用全球化經濟所提

　供的機會進行微觀經濟干預。相反，過去能夠運用宏觀經濟杠桿的軟弱的政府，卻發(fā)現(xiàn)自己由于無法將微觀經濟干預作為一項可供選擇的方案而處于格外不利的地位。” 2.府 合作政府與誠信政府 管理公共事務和提供公共服務，是政府的當盡之職。然而，公共事務亦是政府與人民的共同事務，而且政府的履職行為及其效果取決于人民的配合與支持。因而，為保證人民政府有效地從事公共活動和實施法律，就必須建立政府與人民間的良好合作以及政府系統(tǒng)內不同機關間的合作體制機制。同時，政府與人民的合作，有賴于人民對政府的信賴，無論是從人民與政府的關系角度還是從治理效果的角度擬或法治視角，都需要強化誠信政府建設。

　現(xiàn)代國家的整體性治理與民主性治理，必須伴隨“合作性治理”。“民主政府的生存取決于被統(tǒng)治者的支持。”政府治理的公共事務，不只是政府的事務，而是政府與人民的共同事務，需要有政府與民眾的共同參與和合作才能有效完成。因而，人民政府的功能與角色必然要求政府與公眾之間、政府及其職能部門相互之間（包括上下級之間、平行機關之間以及中央與地方之間甚至不同區(qū)域的行政機關與民眾之間）加強合作，共同擔承。由于政府治理具有多層次性，有關中央與地方、地方與地方、地方與社區(qū)、中央與地方及社區(qū)間，以及公私部門之間所涉及的共同事項問題，皆可通過“議題結盟”理念的建立，達成共同解決問題的方法與路徑。合作政府建立在信任與合作的基礎之上，合作政府的建設，主要是基于以共擔任務和責任、用合作取代單方的努力的“合作性治理”理念而展開。合作政府所展開的合作性治理主要體現(xiàn)在政府與民眾、政府系統(tǒng)內不同行政機關之間這兩個關系層面上。

　合作政府的建設，首要的就是要打造政府與民眾的良好合作關系�？梢哉f，沒有民眾的支持與合作，政府的一切決策或決定都將歸于無效。因而，合作政府的治理應是基于“官民合作關系”的治理。政府與民眾的合作，實踐中較為常見的情形是政府與公民的合作、或者公私合作。在這樣一個改革轉型的時代，不只政府需要有民主的合作理念、存在有利于合作有效運行的體制機制，同樣也需要有諳熟法律、熱心公共事務的高素質公民，他們之間良好的合作可促成有效治理的實現(xiàn)。

　在政府系統(tǒng)內不同行政機關之間也應建立良好的合作關系。這方面，我國已經或正在進行一些有益的探索。如，建立部門協(xié)調配合機制，注重各部門的協(xié)同推進，防止政出多門、政策效應相互抵消；探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法，強調多部門間的協(xié)調配合；建立跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制等。在政府及其職能部門相互之間的合作方面，包括垂直的上下級行政機關之間的合作、平行行政機關之間的合作、中央與地方行政機關之間的合作、跨區(qū)域的府際合作、跨部門的府際合作等多種合作形式。

　人民政府和法治政府建設必然包含誠信政府建設。誠信政府即“真誠善意”的政府，是現(xiàn)代政府應具備的基本品格，也是有效政府治理體系構建的題中應有之義。誠信，是人類社會的核心價值。無論是人與人之間的交往還是市場交易，都需要以誠信為基石。而對于政府來說，誠信更為重要和關鍵，它是整個國家、社會大眾確立誠信觀念和建立誠信體系的基礎和核心。這是因為，“政府是人民的政府”，政府由人民產生，政府必須對人民守信踐諾。同時，政府在某種程度上是以身示范的教師和榜樣，正所謂有什么樣的政府就會有什么樣的人民。政府如果不守信，不僅會失信于民而且還會對人民的守信造成惡劣的負面影響，勢必會摧毀和瓦解整個國家和社會的信用體系和環(huán)境。因此，誠信應當作為政府的法律義務、法律信念與道德支點來加以對待。只有將誠信建設納入政府治理體系之中，以誠實信用為基本價值追求，政府才能立威、立信，取信于民。政府誠信的確立，有利于增進政府與人民之間的互信，而一旦互信得以形成，將會極大地提升政府行政效能，有利于法律和政府決策的落實和執(zhí)行，并營造出誠信的氛圍與環(huán)境。可見，誠信政府建設的意義之重大。

　所謂誠信政府，是指政府及其工作人員在其履行管理、服務等職能的過程中應具有誠信的理念、義務和責任，政府必須履行義務和承諾。誠信政府建設，應當將誠信理念和制度深度融入政府的自身建設之中，主要應包括：（1）加強政府誠信道德建設，強化公務人員的誠信意識；（2）加強政府誠信能力建設，提高政府及其工作人員的履職履約能力及其公共服務水平；（3）加強政府誠信信息建設，提升行政決策的精準度、可信度和可接受度以及執(zhí)行力；（4）加強政府誠信法制建設，提高依法行政的能力。這些需要通過建立若干有助于政府誠信形成的機制來加以落實和體現(xiàn)，諸如信賴利益保護、政務信用平臺、政府信用評價、政務信息互動回應、政府失信防范和失信懲罰機制等。

　總之，為打造誠信政府，應將誠信制度與法治有機結合，以誠信指引法治，以法治保障誠信，最大限度地發(fā)揮法律對政府誠信的引導和規(guī)范作用，通過劃定“誠信底線”[39]約束政府行為，限制政府及其工作人員行使權力的隨意性，從法治層面確保政府“言必行，行必果”并進而切實保障公民的合法權益，提高政府的執(zhí)行力和公信力。

　3.府 服務政府和數(shù)字政府 為人民服務，是人民政府的根本職責所在。政府不僅應為民所想、權為民所用，而且所為的服務還應讓人民滿意，這就需要提供高質量的公共服務，而在新時代和信息化時代下更要利用新技術手段為公眾提供高效便民的服務。十九屆四中全會提出的“推進數(shù)字政府建設”即因應了這一時代要求。

　服務政府的構建，是現(xiàn)代行政體制改革的基本方向和關鍵環(huán)節(jié)。2005 年國務院政府工作報告即提出“努力建設服務型政府”，《十九屆四中全會決定》再次強調，要“建設人民滿意的服務政府”。服務政府以社會發(fā)展、人民利益和權利保護為出發(fā)點，堅持整合秩序行政、服務行政和依法行政相結合，體現(xiàn)了既服務于公益又服務于私益的“雙服務”行政理念。人民政府、合作政府、法治政府等多角色的政府建設，可終歸為服務政府建設。政府依賴于人民而存在，建設服務政府本身就是政府的要義之所在。

　服務政府的首要價值理念體現(xiàn)為對公共利益的追求。在傳統(tǒng)政府模式下，政府職能結構的重心在政治統(tǒng)治職能上，政府提供服務的目的在于維持政治統(tǒng)治與穩(wěn)定統(tǒng)治秩序。而在服務型政府中，政府的管理資源更多向公共服務傾斜，關注公共福利、教育醫(yī)療等基本民生問題。服務政府的建設和功能運轉，應符合便民的原則�，F(xiàn)代行政是服務行政，政府是公共服務的提供者，民眾是公共服務的享受者，政府要在提供服務的地方和方式上盡可能減少民眾的成本，既包括心理成本，也包括物質成本。即，政府的施政目標從人民選擇和人民滿意出發(fā)，政府的決策執(zhí)行取決于人民的意愿和要求，政府的行政程序應花費公民的最少時間成本和最低的經濟成本。服務政府塑造出了一種全新的“政民關系”，政府在服務過程中要切實加強對公民權利的保障。這種保障，一方面體現(xiàn)在政府權力行使的法律約束上，無法定依據不得為公民增設義務或減損權利，防止其對公民權利造成不利影響；另一方面則體現(xiàn)在對公民權利行使的鼓勵上，“法無禁止即自由”。同時，政府應為公民行使權利提供便利渠道與平臺，讓公民得以有效地參與國家事務管理。

　服務政府是政府體制改革的本質要求，數(shù)字政府則是政府在信息時代將數(shù)字技術應用于政府治理活動中的全新表現(xiàn)方式�？萍几锩鼛�來的大數(shù)據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等，“向生產生活領域和政務領域深度滲透，帶動了信息技術產業(yè)的發(fā)展，也構成國家治理、社會治理的基礎環(huán)境和重要工具”，這些新興技術為數(shù)字政府的建設提供了技術條件，并促使政府治理理念發(fā)生巨變。《十九屆四中全會決定》提出，“推進數(shù)字政府建設”“創(chuàng)新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設”“建立健全運用互聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”。在數(shù)字政府中，政府使用現(xiàn)代化信息技術和設施，搭建數(shù)字信息平臺，通過對信息的及時收集、處理，以便政府能夠在掌握信息的基礎上進行科學決策和高效管理，而數(shù)字化工具與數(shù)字化平臺運用的目的在于培育政府的數(shù)字化思維和數(shù)字化理念，建設更公正公開、高效廉潔的數(shù)字政府，提高政府服務水準。

　在推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢要求下，需要推行政府“數(shù)字決策”，健全大數(shù)據輔助科學決策的機制，橫向整合各領域的政務信息，提升各級政府決策所需的信息監(jiān)測、研判、分析能力。同時，在信息社會的扁平化結構和交互性特征中，數(shù)字政府呈現(xiàn)“數(shù)字協(xié)商”，政府可利用大數(shù)據技術，對輿情信息進行全面搜集與分析，找到民眾關注焦點，判定輿情變動級別，預測公眾態(tài)度走向，挖掘大數(shù)據背后的輿情趨勢，最終為政府決策提供技術支撐。在“數(shù)字政府”下，民眾也可通過互聯(lián)網等更快捷方便的方式迅速成為公共決策的一份子，積極表達觀點和建議；政府則可方便高效地獲得民意，從而使其決策具有更為廣闊的民主性。利用技術就是為了提供更優(yōu)質、更便捷的服務。數(shù)字政府借助信息技術提供“數(shù)字服務”，智能輔助下政府部門可打通各層級與部門間的信息壁壘，架構涵蓋整個政府體系信息網絡，實現(xiàn)政府內部信息融通與共享。“沒有高度發(fā)展的電子化政府,就無法跨越政府的層級鴻溝,也無法將數(shù)量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來,以便向民眾提供整合性的服務”。

　在數(shù)字政府網絡中，民眾辦理業(yè)務數(shù)據按需流通共享，前后環(huán)節(jié)以信息方式對接，可形成從申辦到完成的信息化服務鏈，節(jié)約業(yè)務辦理成本，提高業(yè)務辦理質量，實現(xiàn)通過信息化建設更好地向人民賦權的目標。數(shù)字治理理念和方式下，數(shù)字政府可進行內部“數(shù)字監(jiān)管”，政府在權責統(tǒng)一原則要求下應當進行內部管理監(jiān)督。數(shù)字政府的運行過程，本身就是數(shù)字化的過程，其具有程序性、確定性和透明性，為更好地確保政策制定和執(zhí)行的公平公開以及避免數(shù)字權的...

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