市民政局城鄉(xiāng)低保工作調(diào)研報(bào)告

　城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與深化，是國(guó)家為保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項(xiàng)制度。自 19xx 年和 19xx 年分別建立城市和農(nóng)村居民最低生活保障制度以來(lái)，我們堅(jiān)持整體規(guī)劃、精心實(shí)施、多途并舉、相互配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建設(shè)步伐,城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活得到了有效的保障，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。特別是去年以來(lái)，各級(jí)民政部門按照摸清底數(shù)，擴(kuò)大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管理，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作思路，狠抓落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)，城鄉(xiāng)低保工作取得了明顯成效，但在實(shí)際操作過程中也遇到一些問題，亟待我們?cè)诮窈蠊ぷ髦屑右愿倪M(jìn)和完善�，F(xiàn)就當(dāng)前我市城鄉(xiāng)低保工作現(xiàn)狀、存在問題、原因分析及下步對(duì)策建議，作簡(jiǎn)要闡述。

　一、城鄉(xiāng)低�，F(xiàn)狀 我市于19xx年和19xx年分別建立了城市和農(nóng)村最低生活保障制度。城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立之初，我市城市和農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月 120 元和每人每年 600 元。之后，城市低保先后四次提標(biāo)，分別是 1999 年 7 月調(diào)整為每人每月 220 元，20xx年 1 月調(diào)整為 280 元，20xx 年 1 月調(diào)整為 300 元（其中環(huán)翠區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)和榮成市城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月 300 元，文登、乳山兩市為 280 元），20xx 年 1 月調(diào)整為 330 元（其中乳山市為 300

　元）。農(nóng)村低保三次提標(biāo)，20xx 年 8 月調(diào)整為每人每年 800 元，20xx 年 1 月調(diào)整為 1000 元，20xx 年 1 月調(diào)整為 1200 元。截止20XX 年底，全市累計(jì)保障城鄉(xiāng)低保家庭 19312 戶、34xx8 人，其中城市低保 869 戶、1808 人，農(nóng)村低保 18443 戶，32270 人。累計(jì)發(fā)放資金 2535.2 萬(wàn)元，其中城市低保發(fā)放保障金 512.7 萬(wàn)元月人均補(bǔ)差約 236.3 元；農(nóng)村低保發(fā)放保障金 2022.5 萬(wàn)元，月人均補(bǔ)差約 52.2 元。

　二、存在問題及原因分析 （一）城市低保保障比例低。目前，我市城市低保對(duì)象 869戶，計(jì) 1808 人。按 20xx 年非農(nóng)業(yè)人口 119 萬(wàn)計(jì)算，城市低保保障比例僅為 0.15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期省內(nèi)其他城市的水平，列全省末位。原因有以下幾個(gè)方面：

　一是城市最低生活保障的保障比例與一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般而言，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展越均衡，則需要最低生活保障的群體就越小，保障比例就越低。從省民政廳公布的 20xx 年底全省 17 地市城市低保保障比例看，、煙臺(tái)、青島、濰坊、東營(yíng)等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，分別排在倒數(shù)第一至第五。

　二是我市目前勞動(dòng)力短缺，就業(yè)充分。我市現(xiàn)行的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是每月 760 元，在一個(gè)人充分就業(yè)的前提下，一個(gè)家庭只要再有很少一部分收入，就能超過低保線。因而目前我市保障的低保對(duì)象大多是失去勞動(dòng)能力的殘疾人、病人和老年人等，有勞動(dòng)

　能力的人員很少被納入低保范圍，這也是我市低保比例低的另一個(gè)原因。

　三是我市結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題不突出。從全省低保比例排在前面幾個(gè)城市的情況看，都面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。以棗莊為例，該市以煤炭產(chǎn)業(yè)為主，隨著資源的減少，很多煤炭企業(yè)面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)，因而造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出，失業(yè)人員一時(shí)難以找到合適的就業(yè)崗位，只能依靠最低生活保障解決其生活困難。因而該市的低保比例達(dá)到了 5.17%，為全省最高。與棗莊相比，我市這方面的壓力就很小。

　四是我市確有一些因素影響低保保障比例的提高。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、低保資金分擔(dān)比例不合理。目前，市級(jí)財(cái)政只負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的 40%，其他市區(qū)由所在市區(qū)自行解決，考慮到財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，各市區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)的掌握上一般從嚴(yán)。2、跨市區(qū)低保對(duì)象申請(qǐng)難。由于低保資金基本由各市區(qū)自行負(fù)擔(dān)，所以對(duì)部分戶口與常住戶口不統(tǒng)一的對(duì)象申請(qǐng)低保，各市區(qū)往往互相推諉，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的負(fù)擔(dān)。3、部分應(yīng)納入城市低保范圍的居民至今未被納入。主要包括城市建成區(qū)內(nèi)的原居民，土地被征用的庫(kù)區(qū)村居民等。

�。ǘ�）城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大。目前，我市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月 330 元，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年不低于 1200 元，兩者之比為 3.3：1，遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)收入之比2：1。

　（三）城鄉(xiāng)低保制度具有先天不足性。城鄉(xiāng)低保政策的基本原則是“有救無(wú)類”和“差額補(bǔ)助”，即執(zhí)行收入一元化標(biāo)準(zhǔn)，不論身份如何，只要家庭月人均收入低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，就可以申請(qǐng)享受低保待遇，反之則不行，以此來(lái)保障低保對(duì)象生活水平的一致性。這一政策表面上是絕對(duì)公平的，但實(shí)踐中卻帶來(lái)一系列難題：一是部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。在實(shí)際工作中，我們經(jīng)常遇到類似這樣家庭，雖然人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，卻因偶遇大病、大災(zāi)、人身意外傷害和支付子女高額學(xué)費(fèi)等，造成收不抵支，實(shí)際生活水平遠(yuǎn)低于低保水平。由于城鄉(xiāng)低保在申請(qǐng)、審核、審批過程中執(zhí)行收入一元化標(biāo)準(zhǔn)，只考慮家庭收入，不考慮家庭實(shí)際支出，致使這部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。二是家庭收入難以準(zhǔn)確核算。準(zhǔn)確核算家庭收入，是搞好城鄉(xiāng)低保工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也一直是困擾基層低保工作人員的老大難問題。在具體工作中，城市居民家庭的顯性收入和固定收入容易計(jì)算，但隱性收入和彈性收入?yún)s難以計(jì)算。農(nóng)村居民家庭由于收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性，收入難以貨幣化。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。再加上核算家庭收入需要耗費(fèi)很多時(shí)間和精力，工作成本較高。所以很多情況下，只能在工作人員和申請(qǐng)人都可接受的區(qū)間內(nèi)估算一個(gè)“模糊收入”或者簡(jiǎn)單地以社區(qū)居民公認(rèn)的貧困戶、困難戶作為衡量申請(qǐng)低保對(duì)象的標(biāo)

　準(zhǔn)，致使部分符合低保條件的家庭未被納入低保范圍。三是“差額補(bǔ)助”無(wú)法做到精準(zhǔn)化。按照“差額補(bǔ)助”政策，理論上能夠保證每個(gè)低保家庭收入的均等化，但操作起來(lái)難度很大。比如，在城市低保標(biāo)準(zhǔn)每月 330 元，人均家庭收入 329 元的情況下，每人每月應(yīng)享受 1 元的低保補(bǔ)助，但實(shí)際工作中無(wú)法做到這一點(diǎn)。對(duì)人均收入略低于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭來(lái)說(shuō)，可能出現(xiàn)兩種結(jié)果：要么沾光，被納入低保，實(shí)際補(bǔ)助水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)與家庭人均收入之間的差額；要么吃虧，被排除在低保之外。

�。ㄋ模┞鋵�(shí)鎮(zhèn)級(jí)配套資金困難較大。按照我市現(xiàn)行的保障資金負(fù)擔(dān)方法和比例（市級(jí)財(cái)政只負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的40%，農(nóng)村低保負(fù)擔(dān)全市低保保障資金的 20%，其余由各市區(qū)負(fù)擔(dān)），市、縣兩級(jí)低保資金落實(shí)困難不大，但到鎮(zhèn)級(jí)卻有較大困難。主要因?yàn)橘M(fèi)稅改革后，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”都被取消，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入大幅下降，30%的低保配套資金成為鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政巨大的負(fù)擔(dān)。這種狀況一方面造成低保資金難以足額發(fā)放，影響保障對(duì)象的生活；另一方面也使鎮(zhèn)、村兩級(jí)人為地提高農(nóng)村低保“門檻”，使應(yīng)該享受低保的家庭難以進(jìn)入低保范圍。

�。ㄎ澹┡涮渍�策滯后。我市于 20XX 開展了醫(yī)療、教育、住房“三項(xiàng)救助”工作，但救助對(duì)象局限于城鄉(xiāng)低保對(duì)象，政策不夠規(guī)范完善，有些甚至不夠合理。20XX 年以后，我們?cè)趯?shí)施大病救助、慈善助學(xué)活動(dòng)時(shí)，將人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)的 120%的家庭納入救助范圍，有效地緩解了部分城鄉(xiāng)低收入

　家庭的生活困難。但社會(huì)救助應(yīng)以政府為主導(dǎo)，慈善為補(bǔ)充，大病救助、慈善助學(xué)是純粹的慈善救助，活動(dòng)的開展受制于善款的募集，不能形成長(zhǎng)效機(jī)制。與低保制度相配套的分類施保和邊緣家庭臨時(shí)救助等政策尚待出臺(tái)。

�。�六）無(wú)專門機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障。根據(jù)民政部《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》的要求，各級(jí)必須有專門的低保工作機(jī)構(gòu)和辦公場(chǎng)所，市區(qū)低保工作經(jīng)費(fèi)不低于每名低保對(duì)象 20 元，鎮(zhèn)（街）不低于 10 元，社區(qū)（村）不低于 15 元。以上共計(jì)每名低保對(duì)象年工作經(jīng)費(fèi)為 45 元。目前，市級(jí)剛成立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理中心，但未正式開展工作。各市區(qū)無(wú)專門的低保工作機(jī)構(gòu)，更無(wú)專門的工作經(jīng)費(fèi)，特別是基層工作力量薄弱，目前我市鎮(zhèn)（街道）級(jí)民政僅設(shè)民政助理員崗位，配備 1-2 人，而且是兼職。需負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會(huì)救助等民政工作。由于政策性強(qiáng)、對(duì)象多、覆蓋范圍廣的社會(huì)救助全面實(shí)施以后，鎮(zhèn)（街）、村（居）兩級(jí)的民政社會(huì)救助工作量和工作難度空前加大，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)低保工作的進(jìn)一步規(guī)范管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　三、對(duì)策與建議 （一）擴(kuò)大城市低保范圍。近期政府將出臺(tái)文件把失地農(nóng)民納入城市低保范圍，這樣一方面可以體現(xiàn)社會(huì)公平，另一方面也提高了城市低保的比例。同時(shí)我們也取消“人戶分離”的限制，申請(qǐng)人可以向戶籍所在地的居（村）民委員后提出申請(qǐng)。

�。ǘ�）科學(xué)地確定保障標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)城鄉(xiāng)居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實(shí)際需求及各級(jí)政府財(cái)政實(shí)際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)的變化不斷調(diào)整，由當(dāng)?shù)卣�府予以公布。保障�?biāo)準(zhǔn)既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財(cái)力又難以承受，也易助長(zhǎng)人的隋性和不勞而獲的思想。同時(shí)，在低保提標(biāo)時(shí)，我們應(yīng)適當(dāng)加大農(nóng)村低保提標(biāo)幅度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民最低生活保障的差距，使農(nóng)村低保在城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中比例更加合理。

�。ㄈ�）科學(xué)測(cè)算收入、準(zhǔn)確界定低保對(duì)象。城市居民家庭收入應(yīng)從工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等方面進(jìn)行核算，對(duì)隱性收入和彈性收入通過調(diào)查評(píng)估確認(rèn)，對(duì)不能確定的行業(yè)收入，可以調(diào)查制定全市主要行業(yè)最低工資評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)參照?qǐng)?zhí)行。農(nóng)村居民家庭收入的類別應(yīng)為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入和接受或應(yīng)該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費(fèi)等。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)收入類別繁雜，價(jià)格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計(jì)算上，應(yīng)本著宜粗不宜細(xì)的原則，制定一個(gè)科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)（比如農(nóng)作物的地域畝產(chǎn)量、扶養(yǎng)費(fèi)支出比例等），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況分類進(jìn)行匡算，但必須計(jì)算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計(jì)算，應(yīng)以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費(fèi)用，才能計(jì)算出實(shí)際收入。另外，可以建立城鄉(xiāng)居民收入核算評(píng)估組織機(jī)構(gòu)，或者采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式完成低收入居民家庭收入核

　算任務(wù)。

　（四）合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建議較大幅度地提高市、縣兩級(jí)的負(fù)擔(dān)比例，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例。具體是城市低保由市財(cái)政負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保資金的 60%，負(fù)擔(dān)其他市區(qū)的 20%；農(nóng)村低保市財(cái)政負(fù)擔(dān)全市低保資金的 30%，將鎮(zhèn)級(jí)負(fù)擔(dān)比例壓縮到 10%以內(nèi)，并由各市區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各市區(qū)做好城鄉(xiāng)低保工作的積極性。

　（五）完善低保配套政策。近期政府將出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活困難居民救助的意見》，對(duì)城市低保分類施保的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、工作程序等作出明確規(guī)定，在全市范圍內(nèi)建立并實(shí)行分類施保制度。對(duì)城鄉(xiāng)低保邊緣家庭的救助，在原有的“三項(xiàng)救助”基礎(chǔ)上擴(kuò)大救助對(duì)象范圍，增加救助項(xiàng)目，從生活、醫(yī)療、教育、農(nóng)村危房改造等多個(gè)方面對(duì)城鄉(xiāng)生活困難居民實(shí)施救助。

�。�六）設(shè)立低保工作機(jī)構(gòu)并配備相應(yīng)的工作人員。隨著城鄉(xiāng)低保擴(kuò)面工作的深入開展，目前各地城鄉(xiāng)低保人數(shù)都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)有必要配備相應(yīng)機(jī)構(gòu)和工作人員。由于大量的具體工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)中進(jìn)行，因此要特別注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立低保工作站并配備相應(yīng)專職工作人員，具體負(fù)責(zé)低保工作。村（居）委會(huì)可從村（居）干部中派出專門工作人員負(fù)責(zé)相應(yīng)的低保工作。對(duì)于編制落實(shí)困難或暫時(shí)無(wú)法落實(shí)的，可由民政部門內(nèi)部調(diào)劑解決，以保證這項(xiàng)

　工作的順利開展。

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