摘要：行政協(xié)議作為行政活動的一種方式，需要遵守依法律行政原理；同時具有合同的屬性，也要遵守契約的基本原則。在行政協(xié)議的無效認定時，可以適用行政行為無效的標準，但仍可存在針對行政協(xié)議的特別無效標準；也可以準用民事合同法的無效標準，但仍需要與公法原則相協(xié)調。行政協(xié)議無效標準的確定與選取，需要在依法律行政原理與契約嚴守原則、法律優(yōu)位與法安定性、信賴保護原則之間進行價值衡量。

　 關鍵詞：無效行政協(xié)議；行政行為無效；合同無效；依法律行政原理

　 行政協(xié)議自誕生以來就存在正當性與可能性的爭議，這種爭議對于行政協(xié)議制度的諸多方面都產生影響，行政協(xié)議的無效就是其中一個方面。囿于自身的語言背景，本文擬以研究筆記的方式介紹德國行政協(xié)議無效的認定標準，勾勒出其中的問題與論爭，并思考問題在中國的可能應對。

　效 一、行政協(xié)議的違法與無效 傳統(tǒng)行政法上對行政契約與法規(guī)之間關系的學說有過三個階段的變化。第一個階段是認為公法關系一般由強行性規(guī)定來規(guī)定，基于自由意志的契約觀念與公法的本質相矛盾。第二個階段是認為公法關系一般由強行性規(guī)定來規(guī)定，只有在法律上特別承認由契約來規(guī)定時才能容許。第三個階段是認為，法律上默認公法上的契約，只要沒有相反的規(guī)定，基于行政上的必要而締結公法上的契約就是有效的。最后一種立場也成為德國《聯(lián)邦行政程序法》第 54 條的基礎。當初否定行政契約的理由在于，權力支配關系中不存在對等自由合意的可能性，契約自由與依法律行政在本質上難以調和。雖然之后行政契約的正當性逐步得到認可，但行政契約與依法律行政原理之間的緊張關系一直存在。

　直到 1950 年代，德國的通說認為，行政契約原則上分為有效的行政契約與無效的行政契約兩類，違法的行政契約是無效的。德國聯(lián)邦行政法院曾指出，“1964 年 8 月 5 日合同的有效或無效要根據當時有效的法律規(guī)定來判斷。如此，公法規(guī)定與合同的內容不一致時，（該合同）無效”。但在之后起草行政程序法及 1976年通過的《聯(lián)邦行政程序法》（第 59 條 公法合同的無效）卻舍棄了這一做法，只有部分的行政契約違法才會帶來無效的法效果。也就是說，行政契約就出現了合法有效、違法有效、違法無效三種類型。之所以放棄過去的二分法，其目的在于給予行政契約的“合同”屬性一定程度的尊重。“行政合同由于其合意性，其存續(xù)性（力）應當比單方面作出的國家行為強。其理由不在瑕疵或者瑕疵后果層面，而是在相應的處理層面；因為，行政合同借助公民同意而成立，可以包含在單方法律行為、特別是行政行為方面不適法的處理內容。行政合同的法律界限和瑕疵感染性因此要小一些，這一點——反過來看——也賦予其較強的存續(xù)力。” 對于僅在限定違法范圍產生無效效果、允許違法有效合同存在的《聯(lián)邦行政程序法》第 59 條，存在合憲說與違憲說兩種評價。合憲說認為，第一，法律優(yōu)位原則與法的安定性原則常常發(fā)生沖突，但兩者都是派生于法治國家原理，立法者并未被課予更加尊重法律優(yōu)位的義務。第二，行政程序法未規(guī)定撤銷違法的行政契約，而讓違法的行政契約具有存續(xù)效力，這可以從兩方面來正當化：國民以自由意志締約，可視為放棄撤銷權；行政程序法規(guī)定了比行政行為更廣的無效原因。第三，如果規(guī)定違法的行政契約均為無效，那行政契約的締結因效力的不確定性而讓國民承受很大的危險，實際上就幾乎不會締結行政契約。現在的規(guī)定能讓行政契約有活動的余地。而違憲說則認為，如何消解行政契約與法律之間的矛盾，的確無法從依法律行政原理中直接得出結論。但對違法的行政契約不予任何有效的制裁，卻能從依法律行政原理中得出結論。對違反強行性法規(guī)者應予何種制裁屬于立法裁量的范圍，但能否不予制裁卻不在立法裁量之中。連信賴保護等正當化理由也沒有，縱然違法，也不予任何制裁而任由行政契約存在，行政程序法的規(guī)定違反依法律行政原理，進而

　違反法治國家原理。合憲說更多地側重于行政契約的合意性，而違憲說則更多地認為行政契約也是一種行政活動。違憲說的批評也影響了《聯(lián)邦行政程序法》第 59 條的理解與適用。近年，在持合憲說立場的學者中出現一種動向，即利用民事合同法理等種種制度，從事實上拔除違法而有效的契約，實現與無效相同的效果。對于那些違法而有效的合同，援用締約過失、欠缺行為基礎原則認可解除合同，援用誠實信用原則、聯(lián)邦憲法法院法第 79 條第 2 款（依據違反基本法被宣告無效的法規(guī)范、規(guī)范解釋所作出的裁判不得執(zhí)行）否定履行請求權，或者承認對違法的公法合同的國家賠償請求（損害賠償請求），讓多數根據聯(lián)邦行政程序法第 59 條并非無效的違法契約在結果上變得無效。這就讓合憲說與違憲說在相互接近。

　用 二、行政協(xié)議無效與行政行為無效標準的適用 在行政協(xié)議的無效認定上，存在著兩套標準，即作為行政活動的無效標準與作為合同的無效標準。首先來看行政行為無效標準在行政協(xié)議上的適用。

　準 （一）適用行政行為無效標準 2014 年我國《行政訴訟法》并沒有規(guī)定行政協(xié)議的無效標準，但該法第 75 條規(guī)定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”在 2014 年《行政訴訟法》上，“行政行為”是一個概括性的概念，行政協(xié)議屬于行政行為的一個類型。所以，司法實踐中也有不少判決就是依據《行政訴訟法》第 75 條確認行政協(xié)議無效。例如在尹殿武訴瓦房店市政府、九龍村委會確認拆遷補償協(xié)議無效案中，二審法院根據《行政訴訟法》第 75 條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第 99 條規(guī)定的無效標準對涉案征收補償協(xié)議進行了審查，并判決駁回上訴。

　當然，從原理上說，無效行政行為是在狹義行政行為的意義上而言的，事實行為不存在無效的問題。只有狹義行政行為才具有行政行為的公定力等特性。行政協(xié)議與行政處理是行政的兩種行為形式，但都屬于法律行為，如果行政協(xié)議有行政處理中的同樣無效事由，行為方式的不同并不排斥將行政行為的無效標準適用于行政協(xié)議的無效認定上。

　由 （二）行政行為無效標準之外的無效事由 與我國類似，德國聯(lián)邦行政程序法也有類似規(guī)定，導致狹義行政行為（行政處理）無效的事由也同樣導致行政協(xié)議的無效。在德國，行政處理與行政協(xié)議是并列的概念，行政處理的無效標準經由行政程序法的規(guī)定而適用于行政協(xié)議的無效認定。《聯(lián)邦行政程序法》第 59 條第 2 款規(guī)定（括號中說明為引者所加）：

　《聯(lián)邦行政程序法》第 9 59 條第 2 2 款 款 （1）如果行政處理具有相應內容即無效的； （2）如果行政處理具有相應內容，就會因不屬于第 46 條所指的程序或形式瑕疵而違法，且合同簽訂者明知這一點的； （3）不具備訂立和解合同的條件，且行政處理如果具有相應內容，就會因不屬于第 46 條所指的程序或形式瑕疵而違法的； （4）行政機關承諾第 56 條（交換合同=雙務合同）所不允許的對待給付。

　第 59 條第 2 款規(guī)定的是僅針對隸屬性公法合同（與對等性公法合同相對）的特殊無效事由。第 1 項適用的是行政處理的無效標準。而后面三項內容則分別是對明知或故意共同違法、違反和解合同、雙務合同法定條件者予以制裁。其中，第 2 項的立法理由是，在合同簽訂者認識到合同的違法性、而且故意協(xié)力讓其發(fā)生，公法合同發(fā)生了違法結果時，行政活動合法性原則優(yōu)位于合同絕對拘束性原則。這時，合同簽訂者信賴公法合同存續(xù)是不值得保護的。第 3 項的立法理由是，應當確保和解合同的規(guī)定得到遵守，禁止沒有實質前提（互讓）、沒有形式前提（相關事實和法狀況的不明確性）就締結合同，而且，行政處理具有相應內容就會因程序和形式之外的原因而違法，法律上禁止締結這樣的和解合同。第 4 項的立法理由是，該規(guī)定是保護行政機關的合同相對方國民的規(guī)定，防止行政機關利用其優(yōu)越地位與國民約定第 56 條不允許的對待給付。

　《聯(lián)邦行政程序法》第 59 條第 2 款規(guī)定的特點是，無效事由由法律限定地列舉，但比行政處理的無效事由更多。對于前者，已可從前述對待行政協(xié)議無效的立場上得到說明。對于后者，法案的提出理由作出如下的說明：

　與行政處理的無效原因相比擴張了公法合同的無效原因，這是對合同絕對拘束性原則與行政活動合法性原則進行衡量的結果。在行政機關可以廢止具有相應內容的行政處理時，如果合同當事人始終能請求廢止合同，則與合同的本質相悖。如此也危及合同的存續(xù)。另外，國民與行政有意利用公法合同（有時是有意共謀）而違反法律規(guī)定，也與有秩序的國家狀態(tài)不合。考慮到這兩點，草案規(guī)定了幾個狹窄限定的特別無效要件。只有在這些情況下，行政與國民之間達成的合意才被置于無效這種重大保留之下。對于其他所有情況明確的是，即便行政處理具有相應內容違法，該違法性也不影響公法合同的有效性。

　行政協(xié)議可以適用行政處理無效的一般標準，但還可以有自身的特別標準，因為行政協(xié)議中的合意性有可能會沖擊依法律行政原理，給公益、相對人乃至第三人利益造成不當侵害，需要得到進一步的約束。在我國，在法律、行政法規(guī)層面還不存在和解合同、雙務合同，其相應的締結條件還付之闕如，這要由立法者來規(guī)定。所謂和解合同、雙務合同的無效標準問題要作為法解釋問題處理，還有不小的難度。

　用 三、行政協(xié)議無效與合同無效標準的準用 行政協(xié)議也是一種合同，也應遵循合同的基本準則。學界一般認為，在判斷行政協(xié)議無效時，可以準用民事合同無效標準。

　定 （一）準用合同無效標準的肯定 按照 2015 年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱 2015年行政訴訟法解釋，2018 年廢止）第 15 條第 2 款規(guī)定，“原告請求……確認協(xié)議無效，理由成立的，判決……確認協(xié)議無效，并根據合同法等相關法律規(guī)定作出處理。”據此，“合同法等相關法律規(guī)定可作為人民法院審理行政協(xié)議無效案件的法律依據”。

　實踐中，法院常用兩套標準——《行政訴訟法》第 75 條和《合同法》第 52 條——交替審查行政協(xié)議是否無效。目前采取否定式并用方法，而非肯定式疊加適用，即并非在準用《合同法》第 52 條之后再用《行政訴訟法》第 75 條加以限定。例如在吳晴訴太和縣城關鎮(zhèn)人民政府等行政協(xié)議案中，安徽省高級人民法院認為， 行政協(xié)議屬于行政行為的一種，對行政協(xié)議效力的判斷應當適用行政訴訟法關于無效行政行為的規(guī)定……行政協(xié)議區(qū)別于一般的行政行為，兼具行政與合同的雙重特征，對行政協(xié)議效力的判斷可以適用相關民事法律規(guī)范的規(guī)定。

　法院審查后認為，案件中“不存在重大且明顯違法情形”，也“不存在受脅迫簽訂協(xié)議情況，故涉案補償安置協(xié)議的簽訂應系吳晴真實意思表示，且協(xié)議內容亦不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”。所以，確認該協(xié)議無效的訴訟請求不能成立。

　《合同法》第 52 條的列舉較《行政訴訟法》第 75 條更為具體，但在內容上大致僅相當于采取了重大性標準。在判斷行政協(xié)議無效上，單獨適用或否定式并用《行政訴訟法》第 75 條或許比單獨適用《合同法》第52 條更加嚴格，將限縮行政協(xié)議的無效范圍。

�。ǘ逗贤ā返� 2 52 ？ 條的限定準用？ 德國《聯(lián)邦行政程序法》第 59 條第 1 款規(guī)定，“因準用民法典規(guī)定而生無效性的，公法合同無效”。這是關于行政合同的一般無效事由。被準用民法規(guī)范具體有行為無能力（第 104/105 條）、內心保留（第 116條）、通謀虛偽表示（第 117 條）、錯誤、欺詐、脅迫（第 119/120/123 條）、要式行為（第 125 條）、客觀性原始不能（第 306 條）、違反善良風俗（第 138 條）等。最具爭議的是民法典第 134 條（“除基于法律發(fā)生其他效果外，違反法律禁止規(guī)定的法律行為無效”）的準用可能性。如果廣泛認可，那么《聯(lián)邦行政程序法》第 59 條限定列舉無效原因的立法意圖就變得沒有意義。因而，只能作限定解釋，但標準不一、考慮因素不同，就會有不同結論。如此一來第 59 條就沒有實現全面列舉無效事由的目標。“總體上還不存在將民法典第 134 條適用于違法行政合同的明確趨勢。”學理上主張，“應當區(qū)分不同的違法情況作不同的對待，其中主要考慮禁止性規(guī)范的法律目的�！堵�(lián)邦行政程序法》第 59 條規(guī)定的目的是使嚴重違法的行政法合同無效。只有在存在有關合同內容及其后果的硬性禁止性規(guī)定，并且規(guī)范的目的是通過無效實現公共利益時，違法才構成無效理由”。當然，德國民法典第 59 條規(guī)定的無效事由是違反禁止性規(guī)定，而非所有強制性規(guī)定，與我國的效力性強制性規(guī)定相當。

　反過頭來，這里不妨來看一下我國《合同法》第 52 條的具體規(guī)定：

　有下列情形之一的，合同無效：

　（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益； （二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益； （三）以合法形式掩蓋非法目的； （四）損害社會公共利益； （五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。

　在行政協(xié)議中，作為行政協(xié)議相對方只可能存在“欺詐”作為，不可能作出“脅迫”行政機關的行為；“惡意串通”要求合同雙方當事人非法勾結，并有損害國家、集體或者第三人利益之故意和行為，強調了行政機關的“主觀故意”，不僅在現實中非常罕見，也難以得到證據證明。不過，現實中卻“罕見”地出現了這樣的確認無效判決。在石某訴成都市雙流區(qū)黃龍溪鎮(zhèn)政府未按照約定履行拆遷補償協(xié)議案中，被告為保證拆遷進度，滿足了原告的超標補償要求，將一個拆遷補償項目拆分為四個。但之后被告拒絕履行協(xié)議，被告上法院之后，親自證明了相關違法事實的存在。法院判決認為，“原、被告雙方簽訂的四份拆遷補償協(xié)議違背了客觀真實，虛增了補償內容和對象，損害了國家利益，根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第二項的規(guī)定，應認定為無效”。

　適用相對明確的是《合同法》第 52 條第 5 項。對于該項規(guī)定的“法律、行政法規(guī)”，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第 4 條進一步明確指出，“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據”。對于行政協(xié)議的無效根據是否也限于“法律、行政法規(guī)”，有學者持否定態(tài)度。只要是合法有效的規(guī)范，且具有實質拘束力，從行政法的角度就不能簡單地置之不理。行政主體進行行政協(xié)議行為時，不得違反各層級規(guī)范中的強制性規(guī)范。國家對于民事合同的契約自由較為尊重，只能由法律和行政法規(guī)予以規(guī)范。但行政機關就無法獲得這樣的對待。行政機關以行政協(xié)議的方式履行行政任務，能否僅僅以法律和行政法規(guī)為根據判斷其是否無效，不能說不是一大疑問。當然，這里存在一個前提性的權限問題，即什么樣的法可以設定有關行政協(xié)議效力的強制性規(guī)定。目前我國還不存在這樣的明確規(guī)則。從發(fā)揮行政協(xié)議功能、防止不當干預的角度而言，沿用民法上規(guī)定的立法權限、即僅限于法律和行政法規(guī)也是妥當的。至于規(guī)章，僅可在確定公共利益時發(fā)揮輔助性的說明作用。

　為了更好地發(fā)揮合同的作用、保障意思自治，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第 14 條將“合同法第 52 條第 5 項規(guī)定的‘強制性規(guī)定’”限定解釋為“效力性強制性規(guī)定”，進而排除管理性規(guī)定的適用。但對于效力性強制性規(guī)定的認定，在理論上仍然爭訟紛紛。面對如此局面，對于可否將此準用于行政協(xié)議的無效判斷，有行政法學者認為，不應對強制性規(guī)定再作區(qū)分。理由在于，行政合同簽訂的目的本身在于實現行政管理目的，一旦合同簽訂僭越既有的管理性規(guī)范，則無法與整體行政管理秩序相容，此時仍承認其效力，難免不符合行政實踐的需求。對于強制性規(guī)范的判斷，首先要看規(guī)范目的，或規(guī)范所保護的利益。用于判斷合法性的規(guī)范本身必須是保護具有一定重要性的公益或私益的規(guī)范，即客觀上具有顯著重要意義的規(guī)范。如果合同效力無法衡平保護的法益，或者所保護的法益較輕，違反該規(guī)范的協(xié)議通常不認定為無效，該規(guī)范也不屬于強制性規(guī)定�？傮w上而言，強制性規(guī)定的范圍不能過窄。但在行政審判實務中，有法院認為，“對行政協(xié)議效力的審查可準用合同法等民事法律規(guī)定”，而“合同法第五十二條第（五）項規(guī)定的‘強制性規(guī)定’，系指效力性強制性規(guī)定”。“違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定構成無效的情形一般指法律、行政法規(guī)明確規(guī)定違反了此類強制規(guī)范將導致合同無效或者合同不成立，或者如果允許合同繼續(xù)履行，將損害國家利益、社會公共利益等基本法律秩序或社會秩序的情形。如果合同繼續(xù)履行影響的僅僅是特定人的個別利益，則一般不構成違反效力性強制性規(guī)定。”從理論上而言，既然是在認定無效，自然應是根據效力的相關規(guī)則來進行，強制性規(guī)定不宜擴大為與效力無關的強制性規(guī)定。迄今的實務也都是突出了效力性強制性規(guī)定，包括最高人民法院的行政裁定。

　定 四、行政協(xié)議無效的司法認定 與德國情況不同的是，我國是在《行政訴訟法》里首次出現了行政“協(xié)議”的法律概念及其審查規(guī)定，并沒有類似于行政程序法的行政協(xié)議實體法規(guī)定。在缺乏事前規(guī)則的情況下，法院能否有一定的認定和處理空間呢？ 量 （一）具體案件的價值衡量 我國《行政訴訟法》第 78 條規(guī)定，“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第 12條第 1 款第 11 項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任”。“被告變更、解除本法第 12 條第 1 款第 11 項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償的，人民法院判決給予補償。”法律關心的內容是履行、變更、解除協(xié)議的行為。在我國有一種傾向，行政協(xié)議案件中有行政行為的存在，按照行政行為的司法審查方式進行審查即可，而對于協(xié)議內容的審查等則未予關注。但是，在審查行政協(xié)議行為是否違法時，行政協(xié)議是否合法有效，常常是審查的前提問題。例如，在黃中桂訴常德市市政公用事業(yè)管理局違法解除行政協(xié)議案中，兩審法院均首先審查了行政協(xié)議的效力，然后再審查市公用局單方解除行為的違法性。法院有權審查認定行政協(xié)議的無效，這是行政協(xié)議案件的應有內容。

　從德國行政協(xié)議無效的立法、學說及實踐已然明了，行政協(xié)議的無效是一個十分復雜的難題。如前所述，在行政協(xié)議的無效認定中，充斥著依法律行政原理與契約嚴守原則、法律優(yōu)位原則與法安定性原則之間的矛盾。存在值得保護的信賴時，法安定性原則優(yōu)于依法律行政原理。反之，例如，相對方明知違法而與行政機關簽訂協(xié)議，則不存在值得保護的信賴，法安定性原則應當讓位于依法律行政原理。究竟什么情況下行政協(xié)議無效，行政協(xié)議的類型化處理具有重要意義。只是囿于我國尚缺乏行政協(xié)議的一般性實體法規(guī)定，法院在類型化處理上作用有限。

　相較于行政協(xié)議自身的特有無效標準主要還是立法問題而言，適用行政行為無效標準、準用合同法無效標準則主要是解釋問題。在準用合同法無效標準上，日本學者田中二郎指出，“公法上的契約以公法效果的發(fā)生為目的，其自身具有公共性質，因而，僅從當事人利害調整的角度規(guī)定的私法規(guī)定……不能原封不動地適用，必須從保護公共福利的角度予以特別的考慮”。我國學者也認為，“當私法契約無效規(guī)則與行政行為無效規(guī)則發(fā)生沖突時，應當優(yōu)先適用行政行為的相關規(guī)則，只有如此，方與行政契約的本質屬性相合”。

　在效力性強制性規(guī)定的認定上，最高人民法院在《關于當前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導意見》（法發(fā)〔2009〕40 號）第 15 條、第 16 條指出，正確的理解、識別和適用“關系到民商事合同的效力維護以及市場交易的安全和穩(wěn)定”。“人民法院應當綜合法律法規(guī)的意旨，權衡相互沖突的權益，諸如權益的種類、交易安全以及其所規(guī)制的對象等，綜合認定強制性規(guī)定的類型。如果強制性規(guī)范規(guī)制的是合同行為本身即只要該合同行為發(fā)生即絕對地損害國家利益或者社會公共利益的，人民法院應當認定合同無效。”這種做法的實質就是通過“具體價值衡量說”來認定是否為效力性強制性規(guī)定，進而認定是否無效。這在行政協(xié)議的無效認定中也是可資借鑒的。在梁杰峰訴岳陽縣長湖鄉(xiāng)人民政府土地房屋征收補償協(xié)議違法案中，針對房屋土地征收補償協(xié)議的效力，法院認為，

　首先，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條之規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被告長湖鄉(xiāng)政府不具有簽訂房屋土地征收協(xié)議補償的主體資格，故長湖鄉(xiāng)政府無權以自身名義征收原告梁杰峰的房屋和其房屋所占土地。其次，原、被告簽訂《房屋買賣協(xié)議》是基于建設鄉(xiāng)村社會客運站的需要，但被告在將原告的房屋改造后從未作客運站使用，使協(xié)議根本目的未能實現，侵害了原告在簽訂《房屋買賣協(xié)議》時對于支持公益建設的信賴利益。再次，根據《中華人民共和國土地管理法》第十條之規(guī)定，農民集體所有的土地屬于村農民集體所有，該條規(guī)定系效力性強制性規(guī)定。原告梁杰峰的房屋所占土地為集體所有，那么原告房屋的買賣應僅限于本村集體組織成員，而長湖鄉(xiāng)政府非原告所在村集體組織成員。所以原、被告之間簽訂的《房屋買賣協(xié)議》應當確認無效。

　法院是從不具有主體資格、違反行政協(xié)議目的、違反效力性強制性規(guī)定三個方面，綜合判斷作出了無效認定。

　理 （二）無效行政協(xié)議的處理 行政協(xié)議無效，也就不產生任何法律效果，其所設定的任何義務、授予的任何法律地位均歸于消滅。《合同法》第 58 條規(guī)定，合同被確認無效后，因該合同取得的財產，應當予以返還；有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。這也可以準用于行政協(xié)議無效效果的處理上。如有財產已經轉移者，還會產生返還財產的要求�！缎姓V訟法》第 76 條還規(guī)定，人民法院判決確認無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。

　在德國，《聯(lián)邦行政程序法》第 59 條第 3 款還規(guī)定了部分無效的情形：“合同部分無效的，其全部無效；但如可認定刪除無效部分，合同仍可訂立的，不在此限。”如果行政協(xié)議的內容不具有可分性，或者沒有無效部分就不可能締約者，則整體無效。在德國州一級立法（史萊斯維希-荷爾斯坦因州行政程序法第 126 條第

　3 款）中還出現了一種折衷的解決辦法，即可以在合同簽訂后一個月內主張無效（Unwirksamkeit）。這種無效性結果上相當于一種附期限的撤銷或者撤回權。如此就形成了與行政行為瑕疵論相同的階段構造，即合法的合同、違法但能要求失效的合同、無效（Nichtigkeit）的合同三階段模式。在我國，雖然行政訴訟法沒有作出規(guī)定，但依據《合同法》第 56 條規(guī)定，“合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效”，這也可以準用于行政協(xié)議的無效認定上。

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