摘

　要

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革變化和改進,將關(guān)乎到我國行政管理預(yù)期目標是否能有效執(zhí)行。在目前農(nóng)村管理體制中，存在著諸多的不利因素，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)政府管理帶來很大影響。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織有權(quán)利重疊的矛盾沖突，這無疑導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治管理造成嚴重阻礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理存在的初衷在于規(guī)范農(nóng)村自治管理，不斷推動農(nóng)村管理體系的完善，進而促進農(nóng)村在經(jīng)濟上、政治上的發(fā)展。在這樣的背景下，本論文將結(jié)合當今新農(nóng)村管理模式的主體，分析適合當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體系的辦法，這對農(nóng)村的改革有著實戰(zhàn)性意義。

　關(guān)鍵詞：

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，村民自治，矛盾與沖突

　 2

　 Abstract

　The change and improvement of the management system of the township government will be related to the effective implementation of the expected goal of our country"s administrative management.In the present rural management system, there are many unfavorable factors, which has great influence on the realization of government management in the township.In the villages and towns, because of the conflict of overlapping rights between the township government and the villagers" self-government organizations, this undoubtedly leads to serious obstacles to the political management of the township.The original intention of the management of township government is to standardize the management of rural autonomy and promote the improvement of the rural management system, so as to promote the economic and political development of the rural areas.In this context, this paper will combine the main body of the new rural management mode and analyze the suitable methods for the current township management system, which is of practical significance to the reform of the countryside.

　Key words: township government management ， villagers" self-government ， contradictions and conflicts

　 目

　錄

　摘要 .................................................................................................................... I

　Abstract ............................................................................................................ II

　引言 ................................................................................................................... 1

　一、鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實結(jié)構(gòu) ............................................................................... 1

�。ㄒ唬�“鄉(xiāng)政村治”的制度架構(gòu) ............................................................... 1

�。ǘ�）“條塊結(jié)合”的管理體制 ............................................................... 1

　（三）鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的聯(lián)系 ............................................... 2

　1.“官民共治”的表現(xiàn) ................................................................................ 2

　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的聯(lián)系 ............................................................ 2

　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系 ........................................................................ 2

　二、調(diào)查樣本介紹 ........................................................................................... 3

　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間存在的矛盾沖突 ................................... 3

�。ㄒ唬┰诿裰鬟x舉方面的矛盾與沖突 ....................................................... 3

　1.在村民委員會選舉方面沖突 .................................................................... 3

　2.在村黨支部選舉方面的沖突 .................................................................... 4

　（二）在民主決策方面的矛盾與沖突 ....................................................... 4

�。ㄈ�）在民主管理方面的矛盾與沖突 ....................................................... 5

　1.在“村財鎮(zhèn)管”方面的矛盾與沖突 ........................................................ 5

　2.在推行村務(wù)公示的矛盾與沖突 ................................................................ 5

　 4 （四）實現(xiàn)民主監(jiān)督的矛盾與沖突 ........................................................... 6

�。ㄎ澹┰诮�(jīng)濟利益方面的矛盾與沖突 ....................................................... 6

　四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治間存在矛盾沖突的原因分析 ....................... 6

�。ㄒ唬�歷史模式的慣性 ............................................................................... 6

�。ǘ�）鄉(xiāng)村自治中造成矛盾的原因分析 ................................................... 7

　1.“公共管理領(lǐng)域”誘導(dǎo) ............................................................................ 7

　2.傳統(tǒng)體制的影響 ........................................................................................ 7

　3.行政指導(dǎo)的缺失與錯位 ............................................................................ 7

　（三）鄉(xiāng)村自治處于弱勢地位 ................................................................... 7

�。ㄋ模┼l(xiāng)村治理制度缺陷 ........................................................................... 8

　五、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治關(guān)系的對策 ........................................... 8

　（一）加強科學(xué)發(fā)展觀的宣傳教育 ........................................................... 8

�。ǘ�）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村“兩委”的建設(shè) ........................................... 8

　1.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè) ................................................................................ 8

　2.強化農(nóng)村“兩委”的建設(shè) ........................................................................ 8

�。ㄈ�）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的援助 ........................................................... 9

�。ㄋ模┨岣叽甯刹俊⒋迕袼仞B(yǎng) ................................................................... 9

�。ㄎ澹┘哟蠓ㄖ平ㄔO(shè)力度 ........................................................................... 9

　結(jié)語 ................................................................................................................. 10

　參考文獻 ......................................................................................................... 11

　附錄 ................................................................................................................. 12

　內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)士學(xué)位論文

　 淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的矛盾--基于常勝鎮(zhèn)胡斯敖村的調(diào)查 1 引言 隨著改革開放的到來，農(nóng)村的管理發(fā)生巨大變革，原有的公有制管理變成現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民自治的雙重管理體制。如此下來，在基層農(nóng)村的管理中，就存在兩個不同的管理主體，一方面，城鎮(zhèn)城府通過對農(nóng)村實施行政管理，享受鄉(xiāng)村的政治權(quán)利；另外一方面，鄉(xiāng)村內(nèi)部自行成立自治委員會，管理村內(nèi)的事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理由于是政府的授權(quán)部門，所以更多的工作都會從政府管理的方面進行把控，而村民自治則相反，更多的是把自己定格在村范圍內(nèi)，力求快速解決村民自主管理的核心問題。這種雙重管理下就面臨著部分權(quán)利的重疊，導(dǎo)致雙方產(chǎn)生很多的矛盾 [1] 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理更多的是落實上級指標，對農(nóng)村實施行政方式的管理，希望通過弱化村民自治的能力，加大自己的控制力度；而村民自治則相反，其希望減少行政管理的約束，使村本身能獨立自主地發(fā)展。結(jié)合上述的因素，兩種政治組織在權(quán)利上的對抗必然會持續(xù)存在，這對于農(nóng)村本身的特點就無法有效發(fā)揮，對農(nóng)村的和諧、健康發(fā)展形成制約 [2] 。

　一、鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實結(jié)構(gòu) （一）“鄉(xiāng)政村治”的制度架構(gòu) 改革開放以來，我國農(nóng)村基層管理逐漸形成一種“鄉(xiāng)政村治”的制度架構(gòu)，即鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。“鄉(xiāng)政”指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為國家依法設(shè)立在農(nóng)村最基礎(chǔ)的一級政權(quán)；“村治”則是農(nóng)村最基層群眾性自治組織。過去一直延伸并介入到農(nóng)村基層社會中的國家權(quán)力，被上收至鄉(xiāng)，鄉(xiāng)作為國家在農(nóng)村地方的基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務(wù)。鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織，在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下自主地管理基層社會事務(wù)。這樣，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會，管理體制中便存在兩種相對獨立的權(quán)力：一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)政府行政管理權(quán)，其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領(lǐng)取國家薪金，并對上級政府負責；二是蘊含于農(nóng)村社會之中的村民自治權(quán)，其功能是在國家有關(guān)法律范圍內(nèi)，通過村民公約等方式對社區(qū)加以自我管理。村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人由村民選舉產(chǎn)生，并對村民負責，村民對其提供一定經(jīng)濟補貼。

　（二）“條塊結(jié)合”的管理體制 截止目前，我國農(nóng)村仍然存在條塊結(jié)合的管理模式，即縣市下級部門“七站八所”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的共同結(jié)合。從實踐意義看來，這種體系無疑造成農(nóng)村管理體系的過度臃腫，使農(nóng)民的負擔過重，更不利于農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，這是需要國家后期改變的方向 [3] 。

　首先，上級機關(guān)一直控制著有著錢物權(quán)利的相關(guān)部門，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理的行政

　 2 權(quán)力，使相關(guān)部門無法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行監(jiān)督管理的作用。除此之外，存在個別縣級以上政府單位隨意在村內(nèi)設(shè)置自己的直屬部門，造成村內(nèi)組織成員數(shù)量快速增多，濫用職權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達不合理的指標，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門去協(xié)助他們完成人物。在面對人力、財力、物力不充足的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就只能一個人身兼數(shù)職，對于各類型的事務(wù)只能草草了事。再次，面對七站八所的打壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府倍感壓力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為就會影響下面人們?nèi)罕姷那猩砝�益，對農(nóng)村的發(fā)展帶來障礙。在“條條”的高度集權(quán)的背景下，其擁有管理農(nóng)民生產(chǎn)和生活的直接權(quán)利，“條條”更是跳過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府私自設(shè)立各種條條框框的收費項目，甚至很多都是空手套白狼的費用，這對于當?shù)氐霓r(nóng)民來說無疑是巨大的負擔 [4] 。最后，這些派出相關(guān)部門在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系中工作，被上級政府強行安排在“對口”的崗位上，承擔對應(yīng)的職能。但是由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體系中層層分區(qū)而治，使部門無法擁有可以行使的行政權(quán)利，更無法實現(xiàn)業(yè)務(wù)資源的整理和優(yōu)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所建立的是一種垂直的管理體系，而在橫向方面并沒有很好的聯(lián)系，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村中沒有同級的監(jiān)督部門，這樣下來，并不利于上級機構(gòu)對下發(fā)部門實施有效的管控。

�。ㄈ�）鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的聯(lián)系 1.“官民共治”的表現(xiàn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治權(quán)利是國家行政權(quán)力的一種，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直以來都是社區(qū)進行自主管理。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體系中，鄉(xiāng)村政府參雜著政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理兩個體系，具備“官民同治”的屬性。

　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的聯(lián)系 從國家意志方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委享有對村委支部的管理權(quán)限，兩者之間存在從屬關(guān)系，這也是國家一直以來的管理體系。在村莊建立黨支部，無疑是中國新農(nóng)村政策的體現(xiàn)，也充分看出國家對農(nóng)村建設(shè)的關(guān)注程度，黨支部的存在對農(nóng)村的制度管理有重要意義 [5] 。黨支部是農(nóng)村事務(wù)開展、行政決策、制度改革的核心，黨支部更是黨中央思想的體現(xiàn)，其對村委支部有直接領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，也是改革現(xiàn)有的農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)，保證政府權(quán)利實施的重要組織。黨支部的建立使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織有了新的“指揮中心”，其充分發(fā)揮政治一體化的作用，使農(nóng)村改變過去多個管理組織的矛盾與沖突。

　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系 從新出臺的《村委會組織法》中明確指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會有直接指導(dǎo)的權(quán)利，但是這并非上下級之間的聯(lián)系。他們之間存在的關(guān)系比較特殊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以以建議的形式干預(yù)村委的內(nèi)部管理，共同推動村委事務(wù)的進行。這個管理制度的出臺，是對村委自治的加強，也是可以一定程度上減少政府對村委內(nèi)部事務(wù)的影響，進而充分發(fā)

　內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)士學(xué)位論文

　 淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的矛盾--基于常勝鎮(zhèn)胡斯敖村的調(diào)查 3 揮村委會的自治功能 [6] 。在實際的操作中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委當成是自己的下屬部門，并用行政的權(quán)利向村委會施壓，這就與村委會的立場和利益產(chǎn)生巨大的矛盾。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的聯(lián)系一直處于模糊狀態(tài)，在名義上是指導(dǎo)關(guān)系，但是在現(xiàn)實中反而表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

　二、調(diào)查樣本介紹 內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市科爾沁左翼后旗常勝鎮(zhèn)胡斯敖村地處科爾沁沙地與松遼平原交界地帶，主要以沖積平原、沙坨草甸交錯、延綿沙丘為主要的特點。而在內(nèi)蒙古中，有一個著名的部落叫做科爾沁，從字面上理解，意為帶有弓箭的侍衛(wèi)，再結(jié)合內(nèi)蒙古的語言，那么就是左侍衛(wèi) [7] 。所以上述區(qū)域是屬于內(nèi)蒙古古族的區(qū)域。區(qū)域從 1969年正式劃入吉林省得范疇，但是再 10 年后又從新劃入內(nèi)蒙古區(qū)域。常勝鎮(zhèn)一共擁有3000 人口，人均年收入 6500 元。

　常勝鎮(zhèn)胡斯敖村歷史悠久、并擁有深厚得文化底蘊，一直以來，內(nèi)蒙古各族人民都以其具備特色的科爾沁文化：蒙古族民歌、特色賽馬節(jié)、楚古蘭節(jié)等文化旅游節(jié)慶活動在這里舉辦，標志性的民族樂器馬頭琴、四胡等在這里均有完整的演繹傳承。其中大青溝文化旅游節(jié)和古蘭節(jié)已經(jīng)成功舉辦很多年，獲得游客的一致好評。每逢農(nóng)歷五月初五，群眾都會自發(fā)聚集在阿古拉鎮(zhèn)參加“雙合爾·楚古蘭”（楚古蘭意為集會）的敘事民歌比賽、“那達慕”、馬具（國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護項目）及馬頭琴等蒙古族傳統(tǒng)手工藝品展覽等活動，“雙合爾·楚古蘭”也吸引了眾多外地游客前來觀賞游玩。而科左后旗的《雕花的馬鞍》《白云團團》《賓圖王》《達那巴拉》《扎 。

　那巴拉吉尼瑪》等作品廣受眾人所喜愛，一致被廣泛流傳。科左后旗憑借著自身敘事民歌搭建與世界溝通的橋梁，為區(qū)域打造一個屬于自己的標簽 [8] 。

　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間存在的矛盾沖突 （一）在民主選舉方面的矛盾與沖突 1.在村民委員會選舉方面沖突

　《村民委員會組織法》作為村民選舉的指導(dǎo)性文件，其中明確規(guī)定選舉出的干部是不能接受任何干預(yù)的，可是往往與現(xiàn)實選舉工作相仿。再實際中，存在很多干預(yù)、誘導(dǎo)、強逼等行為，影響選舉的公平性，主要體現(xiàn)在:村民委員會內(nèi)定人選；煽動村民選定指定的候選人；限制村民推選的自主性；非法制定不合理的選舉規(guī)則；誘導(dǎo)村民進行不公平選舉；村委直接任命干部 [9] 。

　[案例 1]

　 4 2014年，村民委員會由全體村民依法推選產(chǎn)生，2014年10月召開全體村民大會，選舉主任等人員，選民共有 2852 人。鎮(zhèn)政府本著公平、公開、公證的原則，親自制作選票，并有專人負責。紀檢書記率領(lǐng) 35 余名干部安排發(fā)放選票，派出所多名干警維持秩序，依法成功組織了本村自主舉辦的村干部選舉大會。本次選舉的結(jié)果顯示：唐某某得主任票 1521 張，田某某得副主任票 1301 張，方某某得委員票 1032 張，常某得委員票 912 張，均已超過半數(shù)以上，根據(jù)《村民委員會組織法》和《村民委員會選舉辦法》的有關(guān)規(guī)定，以上人員應(yīng)當被選舉委員會認定為合法。選舉結(jié)束后，選舉委員會受到個別人的干預(yù)，使得新一屆村委會主任、副主任等人無法完成交接工作，無法上任。

　2.在村黨支部選舉方面的沖突 現(xiàn)在我國很多農(nóng)村都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會成員直接任命，但是更多的村民則系統(tǒng)通過內(nèi)部選舉的方式推薦符合自己需求的村委干部。所以很多村民并不愿意接受城鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，更多的把村委會當成自己的領(lǐng)導(dǎo)者 [10] 。

　村黨支部和村委會各自強調(diào)自己的重要性，在處理村務(wù)時爭權(quán)奪利，互不相讓，還會把村務(wù)搶來搶去踢來踢去。村務(wù)管理混亂，辦事效率低下。村黨支部和村委會不管從利益立場，還是政治立場上都有巨大差別，這就導(dǎo)致他們各自為政，沒有形成合作共贏的思想。這就使他們對村內(nèi)事務(wù)疏于管理，阻礙農(nóng)村的發(fā)展 [11] 。

　（二）在民主決策方面的矛盾與沖突 在村民自治過程中，民主決策程度很難讓人滿意。主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取村公章；鄉(xiāng)鎮(zhèn)在做各種決策時不會顧及村民的民主決策權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不下達各種不合理的攤派；大搞面子工程建設(shè)；威脅農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自身的土地。一方面對農(nóng)民的切身利益造成侵害，另外一方面也成為農(nóng)民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間矛盾發(fā)生的導(dǎo)火線，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

　[案例 2] 常勝鎮(zhèn) 2004 年 9 月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接到各個行政村內(nèi)收取村委公章，并統(tǒng)一放到政府的文件柜內(nèi)，實施“統(tǒng)一”管理，并對外宣稱:“現(xiàn)階段村公章使用過于混亂，對于村內(nèi)日常事務(wù)，特別在村干部選舉的時候。”“收據(jù)公章的根本目的在于對村委村務(wù)行使監(jiān)督權(quán)。”然而，這也給村中的事務(wù)工作造成了極大的不便。“為了蓋章每次都要跑腿。”“戶口遷移、大學(xué)入學(xué)、參軍入伍等都需要村委公章，如果現(xiàn)在都需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，流程就會變得緩慢，甚至連去看個醫(yī)院都基本無法快速開具醫(yī)院證明了，這就導(dǎo)致居民都對上述行為表示不滿。”

　內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)士學(xué)位論文

　 淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的矛盾--基于常勝鎮(zhèn)胡斯敖村的調(diào)查 5 （三）在民主管理方面的矛盾與沖突 1.在“村財鎮(zhèn)管”方面的矛盾與沖突 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直覺得實行村財鎮(zhèn)管，目的是為了防止村干部貪污。但從目前的管理辦法看來，財務(wù)管理權(quán)力應(yīng)該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權(quán)利對其實施控制。村內(nèi)財政被鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，村民一直非常抵觸。實行村財鎮(zhèn)管存在很多問題，一是“村財鎮(zhèn)管”其實就是表明村與鎮(zhèn)的從屬關(guān)系，這無疑使村民無法實現(xiàn)內(nèi)部的自主治理；二是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施村民財政的管理缺乏監(jiān)督機制，村民無法行使檢擦權(quán)；三是，“村財鎮(zhèn)管”實則是村民財產(chǎn)所有權(quán)的缺失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以隨意支配農(nóng)村的財產(chǎn)。此外，“村財鎮(zhèn)管”更是容易引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部腐敗的行為 [12] 。

　[案例 3] “我們村的錢被鄉(xiāng)政府不知道啥時候就扣走了”。村委會主任范某說。2006 年 8月的一天，他照常到鄉(xiāng)財政所報帳，可一問，財政所工作人員說他村賬面上錢所剩無幾了，當時范某就感覺到不對勁，他知道本來不多的村辦公經(jīng)費平日里不舍得花不舍得用，可怎么一下子少了許多呢？于是提出來查看賬目，這一看下了一跳，不知何時鎮(zhèn)政府未爭得村里的同意，私下扣走了一些莫名其妙的款。如：選舉經(jīng)費 2562 元，這本來由鎮(zhèn)政府支出的錢怎么到頭來都分攤到村民頭上了呢？還有其它名目的如：信訪、版面、防汛、標語等 5040 元（一張白條入賬）。鎮(zhèn)政府非但沒有支持我村一分村室建設(shè)資金，反而以村室建設(shè)費扣了 7560 元，是何道理？訂閱報紙款 2393.88 元，我村主任連知道都不知道，定了那幾家報紙，多少份也一點都不明白。另外還有書刊雜志費 862 元，幾項相加達 18417.88 元。

　村級財務(wù)的支出現(xiàn)在有嚴格的規(guī)定，要有監(jiān)督理財小組村民代表同意蓋章。村委會主任簽章。重大資金的支出還應(yīng)召開村民代表大會討論通過，并及時公開。作為鎮(zhèn)政府是十分清楚的，他們這樣做顯然違反了財務(wù)管理制度，就此事范某專門找到鄉(xiāng)黨委書記討個說法，書記張某也承認：“有些錢不該扣，可鄉(xiāng)里面沒有錢，有些事情還要辦，沒辦法而為之，至于沒有提前向你村說明情況，是我們工作不當，請諒解，至于退還，現(xiàn)在沒錢，全鄉(xiāng) 30 個村都扣了，也非一個村”。

　2.在推行村務(wù)公示的矛盾與沖突 村務(wù)的公開、規(guī)范、透明都是村民所熱切盼望的內(nèi)容，但是卻又很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不希望村務(wù)被公示。因為，鎮(zhèn)里有時會向村民集資、攤派，如果公示無疑就暴露以上的賬目；部分高級干部運用公款好吃好喝，魚肉鄉(xiāng)里，他們害怕村務(wù)公示而暴露自己的行為；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為如果所有預(yù)算開始都在村民的監(jiān)督下進行，那么村委工作就顯得沒有意義 [13] 。

　 6 （四）實現(xiàn)民主監(jiān)督的矛盾與沖突 村委會的所有成員都應(yīng)該在村民的監(jiān)督下工作，其本身需要通過定期向村民匯報階段工作，并接受村民的考核，對于工作不達標或者評論較差的成員，村民有權(quán)利集體投票進行人員的更換或者罷免。然而實際中卻少有以上的步驟，更多的是村委本身并沒有權(quán)利實施人員罷免的權(quán)利，更多的時需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核批準才能進行進一步的動作 [14] 。

　[案例 4] 2004 年，新的村委會主任李某上任。兩年多以來，李某一人獨攬了村里各種事務(wù)：村內(nèi)企業(yè)的稅收都是直接打到他的個人賬號上；公章成為他的私人財務(wù)，隨時處理村內(nèi)的財產(chǎn)；到處旅游，天天住賓館，；每年都會有 40 萬的公有資金突然消失；經(jīng)常村里幾個月都找不到他。他經(jīng)常對別人說，去北京開會。而村集體給村里孤寡老人每月 50 塊錢的養(yǎng)老錢和給學(xué)生的生活補助早就不發(fā)了。

　某些村民準備罷免他，多次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉報李某的個人行為，隨后的幾個月內(nèi)，已經(jīng)有 25%的村民集體向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提議罷免，并向上級檢察院舉報李某的貪污行為。而國家的反貪局也開始介入調(diào)查，但是鄉(xiāng)政府對這個事件一直沒有進行正面恢復(fù)，截止到村民大會召開前，才有領(lǐng)導(dǎo)向村民代表溝通上述案件，并力勸村民先把事件擱置一下，等換屆后再進行處理。

　按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，村民組織大會的召開，一起就李某是否罷免這個事情進行投票活動。在活動中，超過九成的村民都選擇正票，也就是同意對李某實現(xiàn)罷免。就在投票結(jié)束的當天，民政局局長王某就當場表示：罷免程序時符合我國組織法規(guī)定的，投票的結(jié)果有效。部分村名更是發(fā)鞭炮對這個結(jié)果進行慶祝。當天，王某就寫一份罷免報告遞交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻認為這個罷免程序時無效的。

�。ㄎ澹┰诮�(jīng)濟利益方面的矛盾與沖突 在鎮(zhèn)政府與村委會還存在經(jīng)濟利益方面的矛盾與沖突。一些本來歸屬村內(nèi)的資產(chǎn)卻被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以統(tǒng)一管理為由進行調(diào)配，使村內(nèi)的資金失去自主權(quán)利；政府還把部分的經(jīng)濟壓力轉(zhuǎn)移到村委會身上；鎮(zhèn)里為了增加財政收入，把村辦村管的好企業(yè)收上去，導(dǎo)致某些村委會的收入減少，村民利益遭到損失 [15] 。

　四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治間存在矛盾沖突的原因分析 （一）歷史模式的慣性 歷史原因?qū)е锣l(xiāng)村自治帶有很濃的傳統(tǒng)色彩，行政效率低下、結(jié)構(gòu)臃腫。面子工

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　 淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的矛盾--基于常勝鎮(zhèn)胡斯敖村的調(diào)查 7 程在村莊并不少見，使得村莊有了債務(wù)危機，瀕臨破產(chǎn)。而且，那些非政府行政機構(gòu)的營利組織，總是把商業(yè)利潤作為最首要的目標，對村民的經(jīng)濟活動進行壟斷，如保險、網(wǎng)絡(luò)、水電等。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所執(zhí)行的都是上級的剛性任務(wù)，并沒有切身考慮村民的感受，在執(zhí)行層面有著強制性，村黨委和村委會本身缺乏討價還價的權(quán)利 [16] 。

�。ǘ�）鄉(xiāng)村自治中造成矛盾的原因分析 村黨委和村委會之間主要存在三種類型的矛盾：村黨委把黨自主確認領(lǐng)導(dǎo)地位，村委會無法自主行使職權(quán)；村委會不讓管，村黨委不想管；兩者都想把權(quán)利集中在自己身上。

　兩者的矛盾點主要是因為：

　1.“公共管理領(lǐng)域”誘導(dǎo) 在中國共產(chǎn)黨的組織工作條例中有明確規(guī)定：村支部應(yīng)該對村內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展負責。但是在村委會的相關(guān)組織法律中卻指出：村中所有事情都應(yīng)該及時向當?shù)卮逦�回報，由村委會、村民代表、村民大會�?nèi)部進行協(xié)調(diào)。因為村黨委和村委會在職能上并沒有明確的界定，甚至存在部分工作重疊，這也是構(gòu)成雙方矛盾和沖突的導(dǎo)火線。導(dǎo)致了村莊中有了兩個決策中心。當出現(xiàn)雙方意見不一的情況，那么組織之間就會形成矛盾和沖突。

　2.傳統(tǒng)體制的影響 在傳統(tǒng)經(jīng)濟模式下，黨支部書記擁有農(nóng)村事務(wù)的決定權(quán)力，但是隨著自治體制的出現(xiàn)，村委會對黨支部形成一定的制約作用，在權(quán)力上也進行劃分。村委會作為村民選舉所產(chǎn)生的組織，代表著村名的意志和立場；而黨支部是中央直接任命，代表著國家政府的意志。但是現(xiàn)實中，村民有問題都會自動尋找村委解決，而村委會無疑享有村內(nèi)的決策權(quán)利，但是村委會如果執(zhí)行管理村務(wù)得權(quán)利，就會引起法律與傳統(tǒng)機制得沖突 [17] 。

　3.行政指導(dǎo)的缺失與錯位 村民自治體制中并沒有形成合法的行政指導(dǎo)意見，體系的建立、制度的形成也相對落后。在實際操作中，由于村委會的錯位指導(dǎo)，使村內(nèi)的組織目標存在很大差異，違背村名的深切厚望，久而久之，村委會就會失去原有的形象。

�。ㄈ�）鄉(xiāng)村自治處于弱勢地位 當前在鄉(xiāng)村自治中村委會依然享有村務(wù)管理的核心地位，但是這都以來黨政部門

　 8 的支持。需要注意的是，城鄉(xiāng)黨政機構(gòu)享有村委選舉的指導(dǎo)權(quán)與裁決權(quán)。也因為權(quán)威受到多方的不合理限制，村委自主管理顯得過于形式，而農(nóng)民在利益分配中往往處于弱勢位置。因此，村內(nèi)公社自治向村民自治的轉(zhuǎn)變并不能解決新農(nóng)村發(fā)展所面臨的問題 [18] 。

�。ㄋ模┼l(xiāng)村治理制度缺陷 農(nóng)村中很多矛盾的根源在于治理結(jié)構(gòu)的缺乏。在實際的管理中，鄉(xiāng)村自治并沒有按照國家統(tǒng)一的規(guī)定和標準實施管理，而很多農(nóng)村都有自己的一套治理方案，甚至取代權(quán)威的管理辦法�？梢�，村民自治時脫離于憲法的規(guī)定，由他們實際的生活情況進行治理。

　五、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治關(guān)系的對策 （一）加強科學(xué)發(fā)展觀的宣傳教育 在黨開展的 16 屆三中全會中，該會議中提出了圍繞人為工作中心，秉承著可持續(xù)發(fā)展理念，向社會的穩(wěn)步發(fā)展前行，使科學(xué)發(fā)展觀得以持續(xù)發(fā)展，堅持“以人為本”，“以人為本”不僅在發(fā)展理念方面起到指引作用，還在當代社會主義民主政治發(fā)展歷程中起到指引作用，因此，對于科學(xué)發(fā)展觀要加大宣傳的力度，加大對其教育的投入�？茖W(xué)發(fā)展觀指引著社會乃至國家發(fā)展，努力調(diào)節(jié)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系，加快我國社會主義新農(nóng)村的發(fā)展的步伐。并且要堅定不移地以“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，深入到行動當中去 [19] 。

�。ǘ�）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村“兩委”的建設(shè) 1.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提高對自身要求，才可以充分發(fā)揮且利用其在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展歷程中的優(yōu)勢。在村民自治的基礎(chǔ)之下，依法行政成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的必然要求。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在另一些方面也發(fā)揮著重要作用：第一，維持社會的穩(wěn)定；第二，起到指導(dǎo)作用；第三，各項政策的出臺對村民自治加以規(guī)范，并且使村民自治有著強而有力的保障；第四，公用產(chǎn)品的供給。

　2.強化農(nóng)村“兩委”的建設(shè) 村黨支部要承擔其責任和充分發(fā)揮其作用的同時，也要不斷加強其組織能力、領(lǐng)導(dǎo)能力，才能使得基層的各個組織得以協(xié)調(diào)；村民委會要提高其自治能力，從而使得

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　 淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的矛盾--基于常勝鎮(zhèn)胡斯敖村的調(diào)查 9 村民自治得以順利發(fā)展與社會主義的不斷進步。為實現(xiàn)以上目標。作為村委會的政府人員要起到領(lǐng)導(dǎo)作用，要遵守村黨支部的要求和規(guī)定，認真執(zhí)行村黨支部的各項安排，不質(zhì)疑村委會的領(lǐng)導(dǎo)作用。與此用時，不忘對村黨支部人員進行培訓(xùn)與教育，村黨支部在領(lǐng)導(dǎo)村民委員執(zhí)行任務(wù)之時，要堅守自己的崗位，不擅自去調(diào)用安排領(lǐng)導(dǎo)其他部門人員。在執(zhí)行村民自治之時，以現(xiàn)有規(guī)章制度作為基礎(chǔ)，不斷發(fā)展且完善各項規(guī)章制度，將各項規(guī)定做到細致化，不斷規(guī)范村干部不同職位的不同職責與執(zhí)行的任務(wù)，不斷創(chuàng)新規(guī)定。

�。ㄈ�）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的援助 為緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間的關(guān)系，使兩個組織能共同合作，為推動新農(nóng)村進程而努力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該落實到基層，為村民制定一系列的福利政策。1、制度上的支持。通過自治制度的建立使用村民享有更高的自主權(quán)利，讓村民為新農(nóng)村的建設(shè)貢獻力量。2、財力上的協(xié)調(diào)。很多村委由于自身經(jīng)濟實力的不足，缺乏財政預(yù)算就無法得到更高的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該按照具體情況，通過預(yù)算補助的方式給予村委更多的支持。3、技術(shù)上的幫助。由于現(xiàn)階段很多村民的農(nóng)業(yè)技術(shù)不足，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)業(yè)上一直處在滯后的狀態(tài)，而這個時候政府應(yīng)該大力推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，使村民獲得更好的農(nóng)產(chǎn)品收入。

�。ㄋ模┨岣叽甯刹�、村民素養(yǎng) 為不斷提高農(nóng)村自治的基礎(chǔ)，村干部和村民的整體素養(yǎng)提升顯得尤為重要。自從實現(xiàn)村民自治以來，村民和干部的整體素質(zhì)得到有效提升，但是卻面臨很多全新的問題。在法制教育上，干部應(yīng)該自覺培養(yǎng)自身的法律意識，并兼顧優(yōu)秀的道德品行，能公平公正地處理問題。此外，還要積極為村民的法律意識提高而努力，使村民學(xué)會拿起法律武器保護自己的切身利益；還向村民灌輸法律義務(wù)和法律權(quán)利之間的關(guān)系，使村民自覺履行義務(wù)的同時享受法律保護的權(quán)利。

�。ㄎ澹┘哟蠓ㄖ平ㄔO(shè)力度 首先，國家政府機關(guān)應(yīng)該盡快出臺關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的管理辦法，并對文件確立法律地位，明確規(guī)定鄉(xiāng)村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織在村務(wù)管理中所負責的工作，并確認每一個細則的流程。其次，國家應(yīng)該盡快落實關(guān)于村民選舉、村務(wù)監(jiān)督、村務(wù)管理的法律文件，并按照督促各級政府盡快把政策落實到基層。通過法律無疑可以規(guī)范現(xiàn)階段村務(wù)管理中的混亂局面，為村務(wù)管理、村務(wù)建設(shè)、村務(wù)發(fā)展提供法律上的基礎(chǔ)，也對促進村內(nèi)組織關(guān)系和諧發(fā)展有著重要意義。

　 10 結(jié)語 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府與人民的溝通樞紐，使得政治命令順利傳達的通道，是屬于我國行政機關(guān)中最基礎(chǔ)的部分，在政治體系中占據(jù)著最末端的位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以憲法的各項規(guī)定作為根據(jù)，負責管理并且執(zhí)行所屬區(qū)域的公共事務(wù)，即形成有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管控。使村民充分發(fā)揮自主管理、服務(wù)自己、自我教育的職能，每個村民都以法律為依據(jù)，并遵守法律中的各項要求去對自己進行管理，去做任何一件事情。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理工作中如何管理與村民自治如何自治有機的結(jié)合在一起，是我國行政發(fā)展中的一項重要工作。

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　 淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的矛盾--基于常勝鎮(zhèn)胡斯敖村的調(diào)查 11 參考文獻 [1] 徐勇．中國農(nóng)村村民自治[M]．武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997．

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　[5] 徐勇．鄉(xiāng)村治理與中國政治[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2003．

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　[9] 金太軍．鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革挑戰(zhàn)與對策[M]．廣州：廣東人民出版社，2005．

　[10] 何澤中．當代中國村民自治[M]．長沙：湖南大學(xué)出版社，2002．

　[11] 范瑜，賀雪峰. 村民自治的村莊基礎(chǔ)：來自全國十個省市的村民自治調(diào)查報告[M]．西安：西北大學(xué)出版社，2002.

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　[13] 賀雪峰．村治模式：若干案例研究[M]. 濟南：山東人民出版社，2009．

　[14] 王俞. 村民選舉法律問題研究[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2002．

　[15] 尹煥三．村民自治面臨的社會焦點問題透析：對全國第一個村民自治示范縣的追蹤考察[M]．濟南：山東人民出版社，2004．

　[16] 肖唐鏢．轉(zhuǎn)型中的中國鄉(xiāng)村建設(shè)[M]．西安：西北大學(xué)出版社，2003． [17]金太軍, 施從美. 鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治 [M ]. 廣州: 廣東人民出版 社, 2002.

　[18]孟白. 新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變 [ J]. 中州學(xué)刊, 2008 ,( 6).

　[19]徐勇. 縣政、鄉(xiāng)派、村治: 鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換 [ J]. 江蘇社會科學(xué), 2012.

　 12 附錄 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的現(xiàn)狀調(diào)查問卷

　您好！我是內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)的學(xué)生，目前正在做關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的調(diào)查 報告，感謝您抽空完成下面的問卷，您的建議和看法將直接影響項目的調(diào)查結(jié)果。此外，在這里慎重說明，本次調(diào)查僅用于學(xué)術(shù)發(fā)表，不作為商業(yè)上的利用。本次問卷采取不記名的方式進行收集，其中涉及的所有題目都沒有好與壞之分，懇請您隨心作答。謝謝您的參與！

　1、您的性別是（）

　(單選題 *必答)

　○ 男

　○ 女 2、您的年齡（）

　(單選題 *必答)

　○ 18-35 歲

　○ 36-55 歲

　○ 56-65 歲

　○ 66 歲以上 3、您是否是黨員（）

　(單選題 *必答)

　○ 是

　○ 不是 4、您的文化程度是（）A.小學(xué) B.初中 C. 中�；蚋咧� D. 大專及以上 (單選題 *必答)

　○ 小學(xué)

　○ 初中

　○ 中專或高中

　○ 大專及以上 5、您的職業(yè)是（）

　(單選題 *必答)

　○ 農(nóng)民

　○ 教師

　○ 村干部

　○ 個體戶

　○ 其他＿＿＿（填寫上述選項中沒有的職業(yè)名稱）

　6、您了解《村民委員會組織法》嗎（）

　(單選題 *必答)

　○ 了解

　○ 聽說過

　○ 不了解 7、您村的村干部是怎樣產(chǎn)生的（）

　(單選題 *必答)

　○ 村民民主選舉的

　○ 上級決定的

　○ 不清楚

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　 淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治之間的矛盾--基于常勝鎮(zhèn)胡斯敖村的調(diào)查 13 8、您是否參加過村委會選舉投票（）

　(單選題 *必答)

　○ 每次都參加

　○ 偶爾

　○ 有時參加

　○ 從未參加 9、您對于村內(nèi)最近一屆村民委員會換屆選舉的知情度和參與度（）

　(單選題 *必答)

　○ 了解并參與了投票

　○ 了解但沒有參與投票

　○ 在不了解的情況下參與了投票

　○ 不了解也沒有參與投票 10、請問您是否曾給村干部提過意見（）

　(單選題 *必答)

　○ 提過并被采納

　○ 提過但沒有響應(yīng)

　○ 沒有提過 11、在村里，對于重大事項是由誰來決定的（）

　(單選題 *必答)

　○ 村委會討論決定

　○ 村長個人決定

　○ 村黨支部決定

　○ 村黨支部與村委會共同決定

　○ 不清楚 12、在村委會的選舉過程中，你是否遇到過拉票賄選的現(xiàn)象（）

　(單選題 *必答)

　○ 遇到過

　○ 沒遇到過

　○ 不清楚 13、您所在村莊有沒有“村務(wù)公開欄”（）

　(單選題 *必答)

　○ 有

　○ 沒有

　○ 不清楚 14、對于您村實行的村務(wù)公開制度，您是否關(guān)心（）

　(單選題 *必答)

　○ 關(guān)心，經(jīng)常去看

　○ 只知道有公開欄，具體內(nèi)容不清楚

　○ 偶爾去看看

　○ 無所謂

　○ 我村沒有村務(wù)公開欄 15、在村務(wù)公開方面，您更愿意用下列的哪種方式解決問題（）(單選題 *必答)

　○ 向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反饋意見

　○ 動員其他村民，共同向村委會討要說法

　○ 聯(lián)系村長解決問題

　○ 事不關(guān)己，高高掛起 16、16.您認為村里急需解決的問題是什么（）

　(多選題 *必答)

　 □ 選舉

　 14

　 □ 教育

　 □ 管理

　 □ 治安

　 □ 文化

　 □ 其他 17、你認為村干部為老百姓做了哪些事情（）

　(多選題 *必答)

　 □ 收入增加

　 □ 孩子教育

　 □ 農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣

　 □ 交通改善

　 □ 其他 18、您最關(guān)心的公共事務(wù)是（）

　(多選題 *必答)

　 □ 集體福利

　 □ 村莊規(guī)劃

　 □ 醫(yī)療衛(wèi)生

　 □ 扶貧濟困

　 □ 村民選舉

　 □ 財務(wù)收支狀況

　 □ 科學(xué)教育

　 □ 糾紛調(diào)解

　 □ 村莊文化建設(shè)

　 □ 計劃生育

　 □ 治安管理與環(huán)境治理

　 □ 其他 19、請您評價下列情況對于鄉(xiāng)村發(fā)展的影響 (矩陣單選題 *必答)

　不同意 比較不同意 一般 比較同意 非常同意 A.鄉(xiāng)村道路變好了 ○ ○ ○ ○ ○ B.鄉(xiāng)村水利設(shè)施變好了 ○ ○ ○ ○ ○ C.鄉(xiāng)村文化生活豐富了 ○ ○ ○ ○ ○ D.村容村貌變整潔了 ○ ○ ○ ○ ○ E.鄉(xiāng)村糾紛、沖突情況變少了 ○ ○ ○ ○ ○ F.村民同村干部的關(guān)系變得更好了 ○ ○ ○ ○ ○

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　20、請您評價下列情況對于鄉(xiāng)村發(fā)展的影響 (矩陣單選題 *必答)

　沒有影響 有一點影響 一般 有很大影響 A.村內(nèi)青壯年勞動力外出 ○ ○ ○ ○ B.村委會與村支部關(guān)系不好 ○ ○ ○ ○ C.村干部不管事 ○ ○ ○ ○ D.村干部腐敗 ○ ○ ○ ○ E.村里沒錢 ○ ○ ○ ○ F.村民參與機會較少 ○ ○ ○ ○ G.村務(wù)未公開 ○ ○ ○ ○ H.村民的建議和意見能得到及時回應(yīng) ○ ○ ○ ○ 21、村里開展工作的難點有（）

　(多選題 *必答)

　 □ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)派的任務(wù)太多

　 □ 鄉(xiāng)里干預(yù)太多

　 □ 青壯年勞動力太少

　 □ 村干部人心不齊

　 □ 村干部素質(zhì)能力不夠

　 □ 村民參與度不高

　 □ 村集體錢太少

　 □ 家族勢力、宗教勢力等影響村里事務(wù)

　 □ 其他 22、結(jié)合您自身實際，您認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在哪些方面應(yīng)該加強管理（）

　(多選題 *必答)

　 □ 調(diào)解民間糾紛

　 □ 發(fā)展村莊經(jīng)濟

　 □ 管理村莊集體土地和公共財產(chǎn)

　 □ 發(fā)展文化教育

　 □ 其他 23、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治，您還有哪些建議呢？ (填空題 *必答) ________________________

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