試驗(yàn)區(qū)土地開發(fā)利用調(diào)研報(bào)告 土地集約利用是指在兼顧環(huán)境效益和社會(huì)效益的前提下，通過調(diào)整土地使用目的、增加對(duì)土地的投入，達(dá)到提高土地的利用效率、增加經(jīng)濟(jì)效益、節(jié)約用地目的的一種土地利用方式。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)越來(lái)越向沿海地區(qū)集中。市地處海島，是沿海地區(qū)一類特殊的區(qū)域單元，土地供需矛盾突出，海洋型經(jīng)濟(jì)傾向明顯。加強(qiáng)對(duì)土地的集約利用，是破解土地資源瓶頸的主要途徑，是建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的重要要素保障。

　一、市土地利用現(xiàn)狀 （一）土地資源總量及結(jié)構(gòu)

　xx 年市土地總面積 145470 公頃，其中農(nóng)用地 94597 公頃，占總土地面積的 65.03%；建設(shè)用地 29865 公頃，占總土地面積的 20.53%；未利用地面積 21009 公頃，占總土地面積的 14.44%。

　1 、農(nóng)用地現(xiàn)狀 xx 年市農(nóng)用地 94597 公頃，其中耕地面積 27598.87 公頃（40.05 萬(wàn)畝），占土地總面積的 19.68％，主要分布在本島的平原沿海地區(qū)；園地面積 2115.27 公頃，占土地總面積的 1.51%，主要分布在本島的丘陵平原交接處；林地面積 50950.94 公頃，占土地總面積的 36.33%，在全市各大陸島均有廣泛分布，其中主要集中在本島、岱山島、泗礁島、衢山島的丘陵地帶；其他農(nóng)用地 8505.07 公頃，占土地總面積的 6.06%，以坑塘水面為主。

　 2 、建設(shè)用地現(xiàn)狀 xx 年市建設(shè)用地 29865 公頃，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地 14605.34公頃，占土地總面積的 10.42％；交通水利用地 3975.44 公頃，占土地總面積 2.83%；其他建設(shè)用地 5490.46 公頃，占土地總面積 3.92％。整理文章由 城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地 8450.55 公頃，人均 140 平方米；農(nóng)居點(diǎn)用地面積 6154.79 公頃，人均 146 平方米。交通水利用地中，交通用地 2130.47 公頃，主要依托本島公路網(wǎng)和各大港口分布；水利設(shè)施用地 1844.97 公頃，主要為在本島的水庫(kù)。其他建設(shè)用地中，風(fēng)景名勝設(shè)施用地 140.23 公頃，集中分布在各風(fēng)景名勝區(qū)；特殊用地 1234.64 公頃，主要分布在本島沿海地區(qū)；鹽田面積 4115.59 公頃，各縣區(qū)沿海地區(qū)均有分布。

　3 、未利用地現(xiàn)狀 xx 年，市未利用地面積 26991.58 公頃，占土地總面積的19.24%。其中水域面積 769.46 公頃，灘涂沼澤 12308.09 公頃，自然保留地 13914.02 公頃。

　（二）海島土地資源的特殊性

　1 、土地類型多樣，可開發(fā)利用土地分散并且數(shù)量有限。群島由天臺(tái)山、四明山余脈入海而成，全市 1390 個(gè)島嶼，地貌基本以丘陵為主，平原較為狹窄。從地貌類型統(tǒng)計(jì)看，高丘占 9％，低丘占 61％，平原僅占 30％。市內(nèi)較大的島嶼有較高山峰、丘

　 崗，分層次構(gòu)成以本島為典型的高丘、低丘、平原、灘涂（潮間帶）以及海域地貌的環(huán)狀結(jié)構(gòu)。較小島嶼往往是一山一島或一丘一島，以低丘地貌為主。群島環(huán)境導(dǎo)致市可開發(fā)利用土地面積分散、狹小，開發(fā)成本高；丘陵面積在全部土地面積中所占的比重最大，導(dǎo)致可開發(fā)利用土地的更加有限，并在一定程度上增加土地開發(fā)利用的難度。整理文章：

　2 、土地開發(fā)利用模式與大陸迥異。市人多地少、淡水資源短缺、陸地生態(tài)系統(tǒng)脆弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展存在著明顯的劣勢(shì)。另一方面，市依海而存，也必將依海而興，其海洋優(yōu)勢(shì)正隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、消費(fèi)觀的變化而不斷顯現(xiàn)，市土地開發(fā)利用模式與大陸存在顯著差異。市土地開發(fā)利用要轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)用地的認(rèn)識(shí)，農(nóng)用地存在的意義與大陸有很大差別，從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，市農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中 90%以上為漁業(yè)產(chǎn)值，耕地主要以提供蔬菜、水果為主，糧食中的大米基本是外調(diào)，而林地主要以生態(tài)功能為主。也就是說，發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)應(yīng)當(dāng)成為市農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向，農(nóng)業(yè)用地面積減少不會(huì)影響市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

　3 、灘涂資源開發(fā)難 度加大，投資成本提高。至 xx 年底，全市共圍成灘涂 356 處，總面積 132.8 平方公里。灘涂資源的開發(fā)利用，為我市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了土地資源。與此同時(shí)，灘涂圍墾的成本不斷提高。xx 年至 xx 年，全市圍墾面積 37 平方公里，完成投資 29.58 億元，

　 灘涂圍墾成本在 5 萬(wàn)元每畝左右；從目前正在實(shí)施的灘涂圍墾項(xiàng)目來(lái)看，釣梁圍墾三期、六橫小郭巨圍墾二期工程成本在 7 萬(wàn)元每畝左右，金塘北部圍墾成本在 15 萬(wàn)元每畝左右。灘涂圍墾成本大幅提高，以及對(duì)圍填海管理越來(lái)越嚴(yán)格，導(dǎo)致通過灘涂圍墾來(lái)解決用地需求的路越來(lái)越難走。

�。ㄈ�）土地資源利用存在的問題與矛盾

　1 、土地資源有限，供需矛盾突出。xx 年，市土地總面積145470 公頃，其中耕地面積 27598.87 公頃，按照戶籍人口 96.77萬(wàn)人計(jì)算，人口密度為 665 人/平方公里，人均土地面積 2.25 畝，人均耕地面積 0.43 畝。與浙江省相比，人口密度為全省的 148%，人均土地面積約為全省的 65%，人均耕地面積約為全省的 59%。與全國(guó)相比，人口密度為全國(guó)的 495%，人均土地面積為全國(guó)的20%，人均耕地面積為全國(guó)的 29%。市目前正處于海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、城市建設(shè)用地需求猛增，人多地少的矛盾嚴(yán)重制約全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)展。

　2 、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)用地與耕地保護(hù)矛盾較大。市 1390 個(gè)島嶼基本是由天臺(tái)山、四明山余脈入海而成，各個(gè)島嶼的地形基本上是中央為山、山的四周為平地。按照平原面積為總面積的 30%計(jì)算，全市平原面積約為 42070 公頃，而全市耕地面積為 40.05 萬(wàn)畝，占平原面積的 63%；耕地面積中又有 36.43 萬(wàn)畝為基本農(nóng)田，約占耕地面積的 91%。市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)現(xiàn)代化臨港工業(yè)體

　 系，必定需要大量開發(fā)岸線資源和土地資源，由于地形原因和歷史原因，大部分項(xiàng)目建設(shè)所需的岸線和土地包含耕地，甚至包含基本農(nóng)田，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)用地與耕地保護(hù)矛盾突出。

　3 、海島保護(hù)法實(shí)施后，無(wú)居民小島審批周期拉長(zhǎng)，使用難度加大。市是全國(guó)唯一的以群島立市的城市，全市 1390 個(gè)島嶼，住人島嶼僅有140個(gè)，無(wú)人島嶼1250個(gè)，占全市島嶼總數(shù)的90%。無(wú)人島嶼雖然比較分散，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，但是蘊(yùn)含著豐富的岸線資源、旅游資源。近年來(lái)市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，開發(fā)利用無(wú)人島嶼也是推動(dòng)力之一。市要建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，大力發(fā)展的港航產(chǎn)業(yè)、臨港工業(yè)、海洋旅游業(yè)，也有大量的項(xiàng)目需要布局到無(wú)人島嶼上。隨著海島法的頒布實(shí)施，無(wú)人島嶼的開發(fā)利用審批權(quán)上收，審批程序更加復(fù)雜，審批周期拉長(zhǎng)，必然對(duì)開發(fā)利用無(wú)人島嶼發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)帶來(lái)影響。

　4 、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受水資源短缺制約。市地處海島，與大陸分隔，且島嶼分散，徑流短促，水資源時(shí)空地域分布不均，目前人均水資源擁有量只有 700 立方米左右，是一個(gè)資源型缺水的地區(qū)。為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，市投入大量資金建設(shè)大陸引水一、二期工程和海水淡化項(xiàng)目，淡水生產(chǎn)供應(yīng)成本急劇上升，大陸引水成本每立方米達(dá)到 1.86 元，海水淡化成本每立方米 6元。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是高耗水行業(yè)，農(nóng)業(yè)灌溉用水占的比例較高，全市農(nóng)田灌溉用水占全市用水量比重的 30%左右。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門提供

　 的數(shù)據(jù)顯示，水稻種植畝均成本 625 元，按照大陸引水成本每立方米 1.86 元計(jì)算，水稻畝均耗水成本高達(dá) 1268 元，在種植水稻僅耗水成本是水稻平均種植成本的 2 倍，是國(guó)家水稻收購(gòu)價(jià)格的1.36 倍，在種植水稻和發(fā)展農(nóng)業(yè)嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì)和不適宜。高昂的淡水價(jià)格、難以開展規(guī)模農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)較低的產(chǎn)出，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

　5 、土地集約化利用程度不高。

　一是集約用地觀念 不強(qiáng)，政府、企業(yè)、社會(huì)各界集約用地觀念普遍還不強(qiáng)。

　二是土地資源市場(chǎng)化配置程度不高，土地價(jià)格沒有真正反映市場(chǎng)價(jià)格。

　三是土地供應(yīng)管理制度還停留在重審批輕監(jiān)管的傳統(tǒng)管理模式，各級(jí)地方政府和國(guó)土資源管理部門在土地管理中，一貫將工作重點(diǎn)放在用地報(bào)批和土地供應(yīng)上，而對(duì)后續(xù)的土地開發(fā)利用過程的監(jiān)管往往缺位，對(duì)低效利用、閑置土地缺乏有效的處置措施及有效利用的激勵(lì)機(jī)制。

�。ㄋ模┩恋丶�約利用的主要作法與成效

　1 、科學(xué)有序?qū)嵤┮慌鸀┩繃鷫��?xiàng)目，增加可用土地面積，提升土地及岸線價(jià)值。1951 年-xx 年，全市共圍成灘涂 356 處，圍涂總面積達(dá) 132.8 平方公里，為人均增加用地 0.20 畝，現(xiàn)已開發(fā)利用 125.4。xx 年-xx 年，全市圍墾成陸 40 處，面積 37 平方公里。灘涂圍墾項(xiàng)目不僅增加了土地面積，而且大幅度提升了土地及岸線價(jià)值，一大批臨港工業(yè)項(xiàng)目依托圍墾區(qū)域建設(shè)起來(lái)，推動(dòng)

　 全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。如釣梁圍墾區(qū)域擴(kuò)展了本島北部的工業(yè)區(qū)塊面積，也充分挖掘出北部深水岸線的價(jià)值；東港圍墾區(qū)域建設(shè)起一座新城；目前正在實(shí)施的小洋山北部圍墾、金塘北部圍墾、小郭巨圍墾，將布局港口物流、臨港工業(yè)、石化工業(yè)等項(xiàng)目。

　2 、科學(xué)利用岸線資源，合理布局產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，充分發(fā) 揮沿海土地價(jià)值。xx 年 9 月，市政府常務(wù)會(huì)議審議通過了《市港口岸線使用管理暫行辦法》，對(duì)全市范圍內(nèi)港口岸線的規(guī)劃、利用、管理、監(jiān)督等活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，并成立了市港口岸線資源管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)港口岸線開發(fā)管理與項(xiàng)目布局方面的重大事項(xiàng)和問題。通過幾年的實(shí)施，岸線資源得到了充分利用，建設(shè)了一大批船舶修造、港口物流、海洋機(jī)械、臨港石化的大項(xiàng)目，如中遠(yuǎn)六橫修造船基地、歐華造船、和邦化學(xué)、金塘大浦口集裝箱碼頭等項(xiàng)目，極大地促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

　3 、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少耗水作物種植面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。水稻是我市傳統(tǒng)種植品種，耗水量大，遇到干旱年份或者降水時(shí)空不均衡的年份，容易遭受災(zāi)害，產(chǎn)出大幅度下降。為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率，同時(shí)為科學(xué)合理配置水資源，市大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是減少水稻等耗水作物種植面積，同時(shí)大力發(fā)展水果、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物種植，同時(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，建設(shè)大棚、滴灌等現(xiàn)代化設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

　4 、加強(qiáng)土地管理，確保土地資源合理有效利用。在土地供

　 應(yīng)上，堅(jiān)持從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家《限制用地目錄》和《禁止用地目錄》;在具體建設(shè)項(xiàng)目審批中，嚴(yán)格執(zhí)行《浙江省建設(shè)用地控制指標(biāo)》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)施嚴(yán)格的定量管理;堅(jiān)持土地資源市場(chǎng)化配置，嚴(yán)格執(zhí)行《劃撥用地目錄》、《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》、 《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》，正確界定劃撥、協(xié)議、招拍掛供地界限。在土地使用中，建立建設(shè)用地開發(fā)利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，建立違約追究責(zé)任制度。在項(xiàng)目竣工后，建立用地復(fù)核驗(yàn)收制度。

　5 、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高土地使用效益。產(chǎn)業(yè)集聚可以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享程度、縮短產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的空間距離和實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，從而增加產(chǎn)出，提高土地使用效益。近年來(lái)，市通過科學(xué)規(guī)劃、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度、出臺(tái)優(yōu)惠扶持政策等手段，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)集聚，向經(jīng)濟(jì)大島集聚，取得明顯成效。如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū) xx 年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值 76.21 億元、工業(yè)性投入 13.48 億元、利稅總額 3.07 億元，每平方公里工業(yè)產(chǎn)值為 1.6 億元；市六橫島 xx 年社會(huì)總產(chǎn)值 131.8 億元，每平方公里產(chǎn)出 1.1 億元。

　二、市建設(shè)用地需求測(cè)算與缺口推算 （一）方法一：建設(shè)用地需求回歸測(cè)算

　2 、預(yù)測(cè) xx 年全市地區(qū)生產(chǎn)總值約為 600 億元，按照海洋綜合試驗(yàn)區(qū)

　 建設(shè) gdp 目標(biāo)，2015 年實(shí)現(xiàn) gdp 約為 1100 億元，2020 年約為1700 億元，代入模型，可得 xx 年全市建設(shè)用地 28274.5 公頃，2015 年全市建設(shè)用地 34822.5 公頃，2020 年全市建設(shè)用地42680.1 公頃。

�。ǘ�）方法二：根據(jù)重點(diǎn)項(xiàng)目用地缺口推算

　根據(jù)《市土地利用總體規(guī)劃（xx-2020）》，xx 年建設(shè)用地面積 24071.23 公頃，到 2020 年為 32237.75 公頃，期間可使用量為8166.52 公頃。而根據(jù)方法一推算，到 2020 年，全市建設(shè)用地42680.1 公頃，比 xx 年新增建設(shè)用地 18608.87 公頃，建設(shè)用地缺口為 10442.35 公頃。

　根據(jù)《市要求列入省 xx 重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃建議表（征求意見稿）》，xx 期間，市重大建設(shè)項(xiàng)目新增建設(shè)用地需要 6200 公頃，其中實(shí)施類項(xiàng)目 2236 公頃，預(yù)備類項(xiàng)目 1013 公頃，研究類項(xiàng)目2951 公頃。按照《市土地利用總體規(guī)劃（xx-2020）》，xx 年至 2020年之間市建設(shè)用地使用量為 8166.52 公頃，xx 年至 xx 年已經(jīng)使用了4084公頃，xx年至2020年之間建設(shè)用地僅剩4082.52公頃。兩項(xiàng)數(shù)據(jù)相比較，可以得出結(jié)論：規(guī)劃到 2020 年的建設(shè)用地，到 xx 末，光重大建設(shè)項(xiàng)目用地需求就出現(xiàn)缺口 2117.48 公頃，而重大建設(shè)項(xiàng)目從歷年投資額來(lái)看，只占全市總投資的 30%左右，也就是說xx期間占全市總投資70%的非重大建設(shè)項(xiàng)目無(wú)地可用。xx 期間建設(shè)用地已經(jīng)出現(xiàn)較大缺口，xx 更是無(wú)地可用。

　 三、市土地集約利用的指導(dǎo)思想和基本原則 （一）指導(dǎo)思想

　以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，根據(jù)建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的需要，兼顧環(huán)境效益和社會(huì)效益，通過開源與節(jié)流相結(jié)合的措施，加強(qiáng)對(duì)土地資源的集約利用，為促進(jìn)市海洋經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展和海洋資源合理開發(fā)利用提供重要的要素保障。

�。ǘ�）基本原則

　1 、開源與節(jié)流相結(jié)合的原則。一方面要廣開源路，因地制宜，向海洋要地，向?yàn)┩恳�地，向低丘緩坡要地，向無(wú)人海島要地，特別是向農(nóng)業(yè)要建設(shè)用地；另一方面要節(jié)約用地，發(fā)展不占地工業(yè)，大力發(fā)展港口物流業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)土地使用各環(huán)節(jié)的管理，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

　2 、開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的原則。一方面要根據(jù)需要開發(fā)利用各種土地資源，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要;另一方面在開發(fā)的同時(shí)，要采取多種措施，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、土地可持續(xù)利用性保護(hù)。

　3 、外部和內(nèi)部相結(jié)合的原則。一方面要?jiǎng)?chuàng)造良好的外部環(huán)境，積極向上爭(zhēng)取各項(xiàng)用地優(yōu)惠政策，重點(diǎn)是突破現(xiàn)行用地政策，爭(zhēng)取保障海洋綜合開發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要的特殊用地政策；另一方面要加強(qiáng)內(nèi)部潛力挖掘，多途徑節(jié)約用地，合力保障土地要素。

　四、市土地集約利用的對(duì)策措施

　 （一）發(fā)展海上農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。海上農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是市拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的重要發(fā)展方向，可以確保在農(nóng)業(yè)用地不斷減少的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。發(fā)展海上農(nóng)業(yè)，一是要穩(wěn)定發(fā)展捕撈業(yè)，在保持捕撈量基本穩(wěn)定的前提下，不斷減少捕撈船只；二是要大力發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)，拓展?jié)O業(yè)作業(yè)空間，打造遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地；三是要大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，將有條件的港灣及近海開發(fā)成藍(lán)色耕地，發(fā)展深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要根據(jù)自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，劃定若干面積較大、連接成片、基礎(chǔ)設(shè)施較好地區(qū)域?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，編制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)若干現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、精品農(nóng)業(yè)區(qū)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)蔬菜、水果的需求。不斷加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持力度，建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

�。ǘ�）發(fā)展節(jié)地工業(yè)。隨著建筑技術(shù)的進(jìn)步和土地資源的日趨緊張，向地下和地上發(fā)展的節(jié)地工業(yè)是大勢(shì)所趨，也是提高工業(yè)土地產(chǎn)出率的重要途徑。對(duì)于新建的工業(yè)項(xiàng)目，要鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)多層廠房，給予建造兩層及兩層以上廠房的企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策。對(duì)利用現(xiàn)有廠房、土地或淘汰落后生產(chǎn)能力實(shí)施零增地技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目的，要安排相關(guān)扶持資金。要鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)利用地上、地下空間來(lái)布置非生產(chǎn)性設(shè)施。

�。ㄈ�）培育發(fā)展海上主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。市區(qū)域總面積 2.22 萬(wàn)平方

　 公里，其中海域面積占總面積的 94%，發(fā)展空間廣闊。建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，就是要通過多年努力，把發(fā)展空間從陸地向海洋拓展�，F(xiàn)階段，要從實(shí)際出發(fā)，大力發(fā)展港航產(chǎn)業(yè)，不斷提高海運(yùn)運(yùn)力和發(fā)展物流貿(mào)易服務(wù)業(yè)，加快港航服務(wù)集聚區(qū)和物流園區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)打造鐵礦砂中轉(zhuǎn)貿(mào)易、煤炭中轉(zhuǎn)加工配送、油品中轉(zhuǎn)貿(mào)易儲(chǔ)存、糧食中轉(zhuǎn)加工配送、化工品中轉(zhuǎn)儲(chǔ)運(yùn)加工、集裝箱中轉(zhuǎn)運(yùn)輸?shù)攘�大基地，建設(shè)全國(guó)重要的現(xiàn)代化大宗散貨樞紐港和重點(diǎn)物流節(jié)點(diǎn)城市。同時(shí)要大力發(fā)展臨港大宗物資加工產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)布局煤炭、礦砂、石化、糧油、木材、有色金屬等加工項(xiàng)目。

�。ㄋ模┌l(fā)展立體交通。隨著市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，原有交通設(shè)施已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活的需求，一批交通道路正在建設(shè)之中。隨著土地資源的緊張，向空中和向地下拓展、發(fā)展立體交通也是勢(shì)在必行的。近期來(lái)看，要實(shí)施好定海區(qū)文化路立交橋、普陀區(qū)東港立交橋項(xiàng)目，一定程度上解決交通擁堵的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建設(shè)更多的立交橋、高架橋，甚至發(fā)展地鐵、輕軌，也是建設(shè)城市暢通工程的重要途徑。

�。ㄎ澹┫蚱碌匾�地。選擇一些坡度較緩、環(huán)境優(yōu)美的地段作為山地住宅開發(fā)的重點(diǎn)。逐步推廣山地住宅的新概念，以引領(lǐng)開發(fā)商進(jìn)行更為科學(xué)合理的山地住宅建設(shè)。其次，可以將某些工業(yè)項(xiàng)目搬上低丘緩坡，擴(kuò)展用地外延空間。但需要強(qiáng)調(diào)的是，山地住宅和工業(yè)項(xiàng)目開發(fā)要綜合考慮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)、人文

　 等多方面的因素，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有序開發(fā)。

　五、推進(jìn)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地集約利用的政策建議 （一）核減耕地保有量，取消基本農(nóng)田保護(hù)面積。市農(nóng)用地來(lái)源主要由兩部分組成，一是各島嶼自然港灣淤積圍墾而形成的小塊平地，經(jīng)捍鹵蓄淡后改造為水田，二是在島嶼山坡上開墾出來(lái)的旱地，包括大躍進(jìn)年代在 15 度以上坡地開墾的零星農(nóng)地。在 1992 年全國(guó)土地詳查時(shí)，雖有很多山頂、山坡地塊已經(jīng)退耕還林，但由于當(dāng)時(shí)土地詳查政策的規(guī)定，仍然統(tǒng)計(jì)在耕地總量之內(nèi)。市基本農(nóng)田面積則是以耕地面積為基數(shù)，按照國(guó)家國(guó)土部核定給浙江省的基本農(nóng)田保護(hù)率核定的，沒有考慮到市陸域面積零星離散、耕地總量少、人口密度高的實(shí)際，耕地面積保有量指標(biāo)偏大，基本農(nóng)田保護(hù)率偏高，保護(hù)率達(dá)到 91%。受地形因素影響，市耕地和基本農(nóng)田大多數(shù)劃定在緊靠港口岸線的區(qū)位，致使一些臨港產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目因涉及耕地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)而無(wú)法實(shí)施，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。為促進(jìn)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，建議核減耕地保有量，取消基本農(nóng)田保護(hù)面積。

�。ǘ�）增加建設(shè)用地指標(biāo)以及年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后于長(zhǎng)江三角洲其他地區(qū)，然而近年來(lái)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度卻處于長(zhǎng)三角的領(lǐng)先地位。經(jīng)濟(jì)的后發(fā)性帶來(lái)了新的土地資源開發(fā)利用矛盾。在 90 年代末期，國(guó)家對(duì)建設(shè)用地

　 的規(guī)�？刂撇粐�(yán)，但由于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢，上級(jí)分配的建設(shè)用地尚使用不完。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的增速，市建設(shè)用地需求量大幅度增加，在國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地的政策背景下，進(jìn)一步激化了土地供需矛盾，建設(shè)用地短缺嚴(yán)重制約了市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，根據(jù)建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要，相應(yīng)增加市的建設(shè)用地總量指標(biāo)以及年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

　（三）保證用海指標(biāo)，享受省級(jí)海域使用審批權(quán)限。市土地資源短缺，海域面積寬闊，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，必定要利用海域。國(guó)家從 xx 年開始對(duì)用海實(shí)行指標(biāo)管理，指標(biāo)下達(dá)到省一級(jí)，計(jì)劃單列市單列。此政策對(duì)市臨港產(chǎn)業(yè)、灘涂圍墾等影響較大。建議將的圍填海計(jì)劃指標(biāo)實(shí)施計(jì)劃單列，由國(guó)家直接下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)，并適當(dāng)放寬指標(biāo)限額。同時(shí)海域使用金全額留在當(dāng)?shù)�，支持地方�?jīng)濟(jì)建設(shè)，用于海域使用管理和海洋生態(tài)保護(hù)。

�。ㄋ模﹪鷫ㄔ斓厝�部劃為建設(shè)用地，并且不受用地指標(biāo)限制。灘涂圍墾是充分發(fā)揮市海洋資源優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要舉措。但是，灘涂圍墾成陸部分，必須將一定比例劃分為補(bǔ)充耕地，不能全部劃為建設(shè)用地；并且在使用時(shí)也要受用地指標(biāo)限制，圍墾造地的優(yōu)勢(shì)不能得到充分發(fā)揮。由于我市圍墾造地工程建設(shè)難度大往往堤線水深達(dá)到-20 米左右，投資成本也比沿海地區(qū)要高出近一倍，建議將圍墾造地部分能夠全部劃分為建設(shè)用地，在使用時(shí)不再受用地指標(biāo)限制。

　 （五）下放無(wú)居民海島使用審批權(quán)，享受省級(jí)無(wú)居民海島審批權(quán)限。海島保護(hù)法規(guī)定：從事全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃確定的可利用無(wú)居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門提出申請(qǐng)，并提交項(xiàng)目論證報(bào)告、開發(fā)利用具體方案等申請(qǐng)文件，由海洋主管部門組織有關(guān)部門和專家審查，提出審查意見，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。無(wú)居民海島的開發(fā)利用涉及利用特殊用途海島，或者確需填海連島以及其他嚴(yán)重改變海島自然地形、地貌的，由國(guó)務(wù)院審批。照此規(guī)定，無(wú)居民海島的開發(fā)，至少需要省級(jí)審批，給市合理開發(fā)利用無(wú)居民島嶼帶來(lái)了諸多不便。建議上級(jí)授權(quán)委托市政府審批無(wú)居民海島使用，享受省級(jí)無(wú)居民海島審批權(quán)限。

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