住房公積金制度改革概述

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　目 錄 改革現(xiàn)行住房公積金制度，可與年金制度合二為一 .................................................................................. 3

　一、最初的公積金政策是新加坡特定環(huán)境下的產(chǎn)物，但它并不是單一的住房公積金 . 3

　二、公積金政策設立的初衷是為了解決職工的住房困難， 具有一定的時代特性 ....... 5

　三、改革現(xiàn)行的公積金制度，代之以建立新的年金體系并不會降低老百姓的公共福利，而是會帶來更大的財產(chǎn)增值 ............................................. 6

　四、公積金變年金政策有助于進一步增強職工應對養(yǎng)老問題的能力 ............... 8

　五、公積金轉為企業(yè)年金有利于我國資本市場的健康發(fā)展， 是建立高質量金融體系的重要舉措 ........................................................................ 10

　 改革現(xiàn)行住房公積金制度，可與年金制度合二為一

　 公積金是社會公共福利系統(tǒng)的階段性產(chǎn)物，有它特定的歷史環(huán)境和國家環(huán)境。中國經(jīng)濟現(xiàn)在已經(jīng)進入高質量發(fā)展階段，金融體系、社會保障體系、房地產(chǎn)市場體系都跟 30 年前不可同日而語。我們如果還拿著原有的公積金賬本算賬，就沒法把賬算清楚。我們要站在 整個社會的角度，想一想以下問題：怎么把這約 14.6 萬億元（截至 2018 年末，公積金繳存 145 899.77 億元）用得更好？怎么為員工創(chuàng)造更大價值？怎么為企業(yè)減負？怎么讓中國資本市場更健康？解決這些問題需要以改革現(xiàn)行公積金制度為突破口，帶動年金制度體系的發(fā)展與完善，從而做到讓員工、企業(yè)、國家都受益。

　一、最初的公積金政策是新加坡特定環(huán)境下的產(chǎn)物，但它并不是單一的住房公積金 全世界 230 多個國家和地區(qū)當中，只有新加坡和中國有公積金政策，其他國家和地區(qū)都沒有，這說明公積金制度本身是個案，沒有

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　 普遍意義。這不同于全世界各個國家都在施行的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險這樣的社會福利制度。

　新加坡設立的公積金政策有三個要點。

　第一個要點，新加坡是典型的城市型國家，一個國家就是一座城市，只有 560 多萬人口。這個城市型國家有 80 % 以上的人都住在

　新加坡政府建造的組屋（公屋）里面，只有不到 20% 的人會住商品 房。所以，針對超過 80% 的人而言，他們使用公積金購買住房的需求還是很小的。

　第二個要點， 新加坡的住房公積金與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險是 相通的，

　包含普通賬戶（ OA ， Ordinary Account ）、特別賬戶（ SA ， Special Account ）、保健儲蓄賬戶（ MA ， Medisave Account ）。當雇員滿 55 歲時，公積金局將為公積金會員自動創(chuàng)建一個退休賬戶（RA， Retirement Account ）。這四個賬戶只有普通賬戶可以用于購房。四個賬戶根據(jù)不同年齡段繳費的比例也不一樣，即使最高的比例也只有37 % （員工交 20 %，雇主交 17 % ），比例還是比較低的。而我國的“五險一金”占員工工資比例大概在 55%，其中養(yǎng)老保險占 28%，醫(yī)療保險占 12%，公積金占 12%，再加上生育保險、工傷保險等幾個小 險種一共大概是 55%。所以我國的“五險一金”總體占比要比新加坡高 18 個百分點。

　第三個要點，新加坡的公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)療金并不是分門別類獨立存在的，而是一個整體，是可以互相打通的。也就是說，如果一個公民住在公房系統(tǒng)里，沒有使用住房抵押貸款的需求，那么買房的公積金也就用不上了。但是當該公民身體出問題時，他的公積金賬戶的錢是可以用來治病的。如果這位公民的身體很好，住房又不用公積金貸款，那么這筆錢積累下來，到最后可以增加他的養(yǎng)老金總額。我國從新加坡學來公積金理念，落實的只是單一的住房

　公積金，結果就變成另外一個概念了，收繳的比例跟我們的醫(yī)保系統(tǒng)收的一樣高，變成了剛性的 12%，顯然這是一個相當高的社會住房補貼政策。

　二、公積金政策設立的初衷是為了解決職工的住房困難， 具有一定的時代特性 當初上海在 1990 年仿照新加坡實行公積金政策時，中國的房地產(chǎn)市場還沒發(fā)展起來，整個中國還在實行公房分配制度，當時每個家庭的人均住房面積只有 7~8 平方米，住得非常擁擠，人民的居住環(huán)境亟須得到改善。當時的矛盾是要建造更多的房屋，但是國家拿不出那么多錢來建造，由此才考慮設立公積金的政策，通過個人出一些、企業(yè)出一些形成城市公積金，以公積金貸款支持一些企業(yè)集資建房，集資公助，來改善職工住房。應該說這個政策對當時的上海來說是合適的，確實激活了上海的房地產(chǎn)市場，并普及了商品房的概念。

　到了 1994 年前后，中國的房地產(chǎn)市場開始崛起，土地批租等政策開始成熟，一大批房地產(chǎn)開發(fā)商開始涌現(xiàn)，住房開發(fā)量激增。1995 年以后，幾乎所有的商業(yè)銀行都開始提供抵押貸款業(yè)務。發(fā)展到現(xiàn) 在，中國的房地產(chǎn)系統(tǒng)已經(jīng)基本建立，購置商品房的商業(yè)貸款體系 漸成主流。到 2018 年底，中國個人住房貸款余額達 25.75 萬億元， 而公積金個人住房貸款余額為 4.98 萬億元，在整個貸款余額中不到20%。也就是說，老百姓的債務主要為商品房的商業(yè)貸款，如果我們能夠針對不同人群制定貸款利率優(yōu)惠政策，是完全有可能用商業(yè)貸款補足公積金貸款取消所帶來的 20% 空缺的，同時并不增加老百姓的住房貸款債務。

　所以，當商品房市場循環(huán)形成的時候，公積金最初的使命已經(jīng)

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　 基本完成，其為人們購房提供按揭貸款的功能完全可以交由商業(yè)銀 行來解決。當前的公積金體系在運行上至少存在三大方面問題。一 是覆蓋面不廣，缺乏公平性。公積金改革實施了二十多年，只覆蓋 了 1/3 的城鎮(zhèn)職工。二是保值增值的機制不到位，收益率很低，再扣除公積金中心的運行成本，實際上是負利息資產(chǎn)。三是公積金歷 年繳存的 14.6 萬億元喪失了資本市場長期資本的配置功能。這些問題倒逼我們必須找到更有效的路徑，為個人、企業(yè)、國家建立新的、替代式的“公積金循環(huán)”。

　三、改革現(xiàn)行的公積金制度，代之以建立新的年金體系并不會降低老百姓的公共福利，而是會帶來更大的財產(chǎn)增值 經(jīng)過 30 年的發(fā)展，我國居民已經(jīng)把公積金當作一項理所應當?shù)?公共福利。一般而言，雖然讓大家從每個月的工資中拿出 6% 放入公積金賬戶，但大家依然覺得是福利，原因是個人所在的單位也幫大家在公積金中心存入了工資額的 6%，這樣每個人的公積金賬戶就變 成了工資額的 12 %。用 6 % 換來了 12 %，從這個角度來看，每個人都 有一個 6% 的既得利益。同時，與養(yǎng)老金、醫(yī)療金不同的是，公積金只有個人賬戶，沒有統(tǒng)籌賬戶，到了退休那一天，個人賬戶積累的錢，可以全數(shù)由職工取走，成為個人家庭養(yǎng)老的資金來源。所以很 多人認為，取消公積金就是取消了大家的福利待遇。

　但是我們如果先從整個國家福利系統(tǒng)的角度考慮問題，再回到老百姓自身，就會看到，改革現(xiàn)行的公積金制度體系，并不會降低老百姓的公共福利。取消公積金不是單一的政策，一定要和建立一個新的企業(yè)年金體系配套實施。年金制度在資金來源、個人賬戶管理和退休提取三方面與公積金制度是完全一樣的。這樣來說，改革

　公積金為年金政策對于老百姓而言，是一點都不會吃虧的，因為有以下三個措施。

　第一，公積金變年金，公民已繳存的公積金的收益不會減少， 只會增加。對公民在工作期間已經(jīng)繳納的公積金（目前的積累余額 是

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　萬億元），如果公積金政策取消，已繳納的公積金不會被取 消，而是可以全部放到公民補充養(yǎng)老的年金中。按照年金制度規(guī)定， 這筆錢和公積金賬戶的錢一樣，在公民退休時是會全部劃歸給個 人的。

　但是年金保值增值的運行不同于公積金的是，它可以進入資本市場，可以產(chǎn)生更高的收益。2013 年人社部出臺的《關于擴大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》中規(guī)定，年金可以投資股票、偏股型基金等高風險高收益產(chǎn)品，最高比例不超過 30%，所以由專業(yè)機構運作的企業(yè)年金的收益率可以相對比較高。目前公積金利率是按照國家一年期存款利率給付的，再扣除各地公積金中心運行管理成本，大概在 1.5 %，而新加坡公積金要求利率不得低于 2.5 %。年金利率大體在 5 % ~6 %，美國年金利率一般在 7 % 左右（股票投資平均年收益率在 10 %，債券和貨幣基金收益率在 3 % ~4 %，平均下來在 7% 左右）。所以，居民繳存的公積金變成年金之后，只要運作 合理，就會給居民帶來更大的財產(chǎn)增值。假如某人有 20

　萬元公積 金且還有 10 年退休，如果在公積金賬戶，他最終最多能拿到 23 萬 元左右（ 1.5 %

　復利），而如果在年金賬戶，他一般可以拿到

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　萬元左右。

　第二，對已經(jīng)發(fā)生的公積金貸款，既可以老人老辦法，保持公積金貸款人的現(xiàn)狀，按合同貸款年限還清貸款；也可以按照一定利率優(yōu)惠政策轉化為商業(yè)貸款。目前國家的公積金貸款與商業(yè)貸款之間存在著利率差別，公積金貸款利率在 3.25% 左右，商業(yè)貸款利率

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　 在 5.5 % 左右，有大概 2 % 的差異。國家可以通過一定的利率優(yōu)惠政策，來消化這一部分存量貸款。比如，某位公民可能因買房而欠下100

　萬元抵押貸款，這筆抵押貸款中可能有 80

　萬元是銀行的商業(yè)貸 款，有 20

　萬元是公積金貸款。公積金貸款利息低，商業(yè)銀行貸款利 息高，公積金改革為年金以后，欠公積金中心的 20 萬元貸款既可以保持現(xiàn)狀，也可以轉移到銀行的抵押貸款系統(tǒng)，相當于該公民總共欠銀行 100 萬元。

　這里為什么要予以一個選擇權呢？這是因為由商業(yè)銀行頂替公積金貸款，居民可能獲益更多：當 20 萬元公積金貸款轉化為銀行貸款， 利率雖然比公積金貸款利率高一個百分點，但是與頂替出來的 20 萬元公積金投入年金之中的收益相比（ 5 % ~6 % ），年金收益要高得多，對居民來說整體上依然是劃算的。

　第三，公積金變年金并不是意味著職工就得不到企業(yè)繳存的6%， 而是個人有了更大的資金使用的靈活性。取消公積金后，企業(yè)原本 幫職工繳納的 6 % 公積金轉變?yōu)槠髽I(yè)給職工繳納的 6 % 企業(yè)年金。

　年金相較于公積金，其優(yōu)勢在于年金投資理財政策的靈活性，能 夠投資資本市場和貨幣基金市場，這對于每一個繳存者而言具有更大 的吸引力�；�于上述三點，我們可以看到，取消了公積金政策后，職 工是根本不會吃虧的，職工通過年金就可以獲得比公積金更高的收益， 而且還可以獲取更加有質量的、公平的社會公共福利。

　四、公積金變年金政策有助于進一步增強職工應對養(yǎng)老問題的能力 公積金也好， 年金也好， 都是一種儲蓄機制。前者是為了解決住房問題，后者是為了解決養(yǎng)老問題。取消了公積金，為職工提供購房貸款的職責可以交由商業(yè)銀行來解決。但城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)

　老問題，卻隨著老齡化加劇而日益緊張。要保證自己退休后的生 活質量不下降，單靠 28% 的養(yǎng)老保險所形成的養(yǎng)老金是不現(xiàn)實的； 靠自身儲蓄的話，如何保證儲蓄的購買力保持大致不變也是一個難題。這方面，企業(yè)年金就是一個非常重要的補充養(yǎng)老保險。中國在 2007 年就有了補充養(yǎng)老保險制度，但僅是一個部門規(guī)章，沒有形成真正的法律。由于缺少法律基礎，是由企業(yè)自覺繳納，政 府并不強制；又由于企業(yè)與職工各有 6 % 工資額的住房公積金繳納 比例，企業(yè)負擔偏重，所以大部分企業(yè)都沒有繳納補充養(yǎng)老保險。到目前為止，除了少量國有企業(yè)、中央企業(yè)設立年金制度以外， 其余的國有企業(yè)、民營企業(yè)大都沒有設立。整個中國的補充養(yǎng)老 保險總量只有 1 萬多億元，只占我國近 100 萬億元 GDP 的 1.1 %。

　如果我們把公積金轉為年金，不僅會使年金有十幾萬億元的基數(shù)， 還會讓公積金的籌資政策與年金政策合并在一起，進一步加大年 金的支持力度。

　把公積金跟年金結合是一種資源優(yōu)化配置，年金和公積金就像一對雙胞胎，在運行方式上有三個類似之處：第一，都是由企業(yè)和 職工按比例共同繳納；第二，都是到退休那一刻，由職工全數(shù)取回， 用于退休養(yǎng)老；第三，與養(yǎng)老、醫(yī)療保險繳納的資金分為統(tǒng)籌資金 賬戶和個人賬戶不同，年金和公積金由企業(yè)和職工繳納的錢不搞分 灶統(tǒng)籌，只進個人賬戶。正是這三個相同的特點，為公積金與年金 合并，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，打下了融合的基礎。

　年金和公積金除了三個相同的特點外，還有三個不相同的運行狀態(tài)，改革融合后，完全可以互補短板，相得益彰。

　一是在優(yōu)惠政策上，我國的公積金比年金更優(yōu)惠，公積金的稅收抵扣方法與美國 401（K）的年金稅法抵扣大體相同。歪打正著，人家年金搞了幾十年的那一套，我們 20 多年前把它嫁接到了

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　 公積金上了，公積金和年金合并后，優(yōu)惠政策就會同樣傾斜到年金了。

　二是公積金保值增值方面做得太差，缺少基礎性的制度安排， 體制上、機制上與年金不同。改革融合后，完全可以按年金機制保 值增值。

　三是企業(yè)職工繳金率的天花板問題。企業(yè) 55% 的繳金率，再把 年金鑲嵌進去，繳金率再加 12 % 變?yōu)?67 %；職工 26 % 的提取率，企

　業(yè) 40% 的提取率，不論是企業(yè)還是職工，誰都無法承受，所以把年金和公積金放在一起是不錯的方式。

　正是基于公積金與年金在運行機制上的三個相同和三個不同， 將現(xiàn)行公積金政策與年金政策合并在一起，實現(xiàn)取長補短、資金優(yōu) 化配置，不僅不會減少職工利益，還會鼓勵企業(yè)和職工把年金逐步 積累起來，有效提升職工應對養(yǎng)老問題的能力。

　公積金與年金改革融合的具體方法， 有六個要點：

　第一， 現(xiàn)有公積金賬戶與年金賬戶合并，形成個人賬戶；第二，現(xiàn)有公積金貸款的職工，老人老辦法，按公積金貸款周期直到結清為止； 第三，企業(yè)按原來繳公積金的比例，每月每年為職工繳納年金； 第四，把公積金的財務優(yōu)惠政策轉移賦予年金；第五，按照國家年金系統(tǒng)理財?shù)闹贫纫?guī)則，以招投標方式引入公募私募基金，形成規(guī)范的運行體制；第六，職工退休時，可以把個人賬戶積累的資金全額提取。

　五、公積金轉為企業(yè)年金有利于我國資本市場的健康發(fā)展， 是建立高質量金融體系的重要舉措 年金出現(xiàn)后，既有利于資本市場長期資本的注入，又有利于機構投資者的發(fā)展。為什么美國黑石基金可以有幾萬億美元的基金規(guī)

　模，KKR（產(chǎn)業(yè)投資機構）可以有 5 000 億美元的基金規(guī)模，就是 因為它們的基金規(guī)模里有 60% 來自各種養(yǎng)老金。目前，美國股市總市值中有 63% 左右由機構投資者持有，其中各類共同基金占了 1/3。而這些共同基金的一大來源就是各種退休金。其中 401（K）計劃扮演著重要角色。而 401（K）計劃形成的資產(chǎn)的投資絕大多數(shù)不是由企業(yè)自己來操作，政府也不幫企業(yè)歸集操作，而是通過招投標交 給私募基金，由最優(yōu)質的大型私募基金幫助運作。正是在此類養(yǎng)老 基金的參與下（占美國股市市值規(guī)模

　30 萬億美元的

　30 % ），加上美 國上市公司的大股東、戰(zhàn)略投資者等的長期投資（占了股票市場的40 % ），美國的資本市場才形成了以長期資本投資、機構投資為主， 以散戶投資、短期基金投資為輔的投資格局。

　建議結合中國國情 ，在取消公積金制度的同時，將現(xiàn)有已累積起來的 14.6 萬億元的公積金直接轉化成企業(yè)年金，并同時疏通投資資本市場的機制和通道，這將為資本市場提供一個龐大的長期資本來源。同時，還要進一步加大改革力度，健全推廣企業(yè)年金。建議將原來繳存公積金時使用的稅收優(yōu)惠政策沿用到企業(yè)年金上， 要求企業(yè)繳存 6%，個人按自愿繳存（但最高也不超過 6%）；企業(yè)和個人繳費都享受所得稅稅前抵扣政策；各個企業(yè)的年金可以按自愿原則集合成規(guī)模更大的投資基金，委托專業(yè)的投資機構投資，條件成熟時可以將投資股票的比例放寬至 1/2 甚至 2/3。這樣就可以為資本市場引入源源不斷的長期資本。

　有了這類資金的加入，資本市場就活躍起來了，大型的基金機構投資者也被發(fā)動起來，最后資本市場能夠向更大規(guī)模、更高質量發(fā)展�，F(xiàn)在我國的資本市場規(guī)模只有 60 萬億元，如果中國年金制度和其他保險基金形成 20 萬億元長期資本投入資本市場，市場規(guī)模變大，同時長期資本比例變高，資本市場的穩(wěn)定性變好，這對

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　 中國老百姓在股市上的投資也是有好處的，消除了散戶市場的不穩(wěn)定性。

　通過上述分析，我們看到單純地討論公積金取消不取消是沒有意義的。而是要考慮如何通過改革建立一個既支持企業(yè)降低運行成本，又使職工有更好的福利回報，同時更加健康完善的社會公共福利系統(tǒng)，建立一個更加宏大、高質量的長期資本市場。我們討論的疫情時期的企業(yè)減負，也并不是一個籠統(tǒng)的取消或延緩公積金企業(yè)繳存 6 % 的概念，而是把取消公積金制度和建立完善的年金制度一并提出，形成平滑轉移，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，把百姓、企業(yè)創(chuàng)造的財富最大限度地加以利用，并讓它為國家、企業(yè)、個人創(chuàng)造更大的價值。

　總之，將公積金制度轉化為年金制度，并不會損害每一個職工 的利益，而是讓職工福利有了更可靠的保障。與此同時，年金既有 對企業(yè)的短期價值，更具有對中國資本市場發(fā)展的長遠價值。為此， 取消公積金，建立年金制度，值得國家有關部門深入探討、大膽創(chuàng) 新、全面實施。

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