政府對(duì)擬征收丌勱產(chǎn)的管制

　 摘要 : 政府為了防止增加征收補(bǔ)償?shù)某杀�，�?huì)管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)。管制的模式可以分為禁止制、許可制和間接管制模式。政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，如果超過(guò)一定限度，就有可能構(gòu)成征收。中國(guó)法上對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制規(guī)定，除了對(duì)物的管制之外，還包括了對(duì)人的管制，這與國(guó)家的生存照顧義務(wù)相關(guān)。

　關(guān)鍵詞 : 征收；不動(dòng)產(chǎn)；管制；財(cái)產(chǎn)權(quán)；補(bǔ)償

　公平補(bǔ)償是征收的“唇齒條款”。計(jì)算被征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值時(shí)，要考慮該不動(dòng)產(chǎn)的最好用途，只有在極其例外的情形下，才采用成本加成的估算方法。[1] 在中國(guó)法上，對(duì)征收的不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)按同類(lèi)地段的不動(dòng)產(chǎn)之市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，而市場(chǎng)價(jià)值遠(yuǎn)大于建造不動(dòng)產(chǎn)的成本。公平補(bǔ)償作為征收的“唇齒條款”，其功能是防止政府的“財(cái)政錯(cuò)覺(jué)”——政府必須理性地計(jì)算，征收是否“合算”。[2] 但“唇齒條款”防止政府的財(cái)政錯(cuò)覺(jué)后，有可能會(huì)支持不動(dòng)產(chǎn)所有人的“財(cái)政錯(cuò)覺(jué)”，加劇不動(dòng)產(chǎn)所有人在即將被征收的不動(dòng)產(chǎn)上過(guò)度投資的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用急劇攀升。[3]86-89政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制提上日程，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十六條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書(shū)面通知有關(guān)部門(mén)暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書(shū)面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長(zhǎng)不得超過(guò) 1 年。”當(dāng)我們進(jìn)入比較法的視野，就能發(fā)現(xiàn)中國(guó)的這一立法并非孤例。于是，我們就有可能在比較法的框架內(nèi)，厘清該規(guī)范含義射程,進(jìn)一步討論其合憲性，并在此基礎(chǔ)上分析管制的限度。

　一、立法例的列舉與歸納

　按照通常的法律分類(lèi)，我們選取英國(guó)、美國(guó)為英美法系的代表，選取德國(guó)、法國(guó)為大陸法系的代表，此外，為照顧樣本的多樣性，選取了一個(gè)亞洲國(guó)家即韓國(guó)為樣本。研究外國(guó)法的根本目的在于為研究中國(guó)法提供某種參照，因此，研究中國(guó)立法例就顯得頗為重要�；谶@種考慮，該部分首先清理中國(guó)立法例。

　在比較外國(guó)立法例的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)：傳統(tǒng)的法系分類(lèi)無(wú)法整齊地照搬到本文中，英國(guó)法與美國(guó)法對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制并不類(lèi)似，德國(guó)法與法國(guó)法對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的

　管制大相徑庭，亞洲國(guó)家和地區(qū)對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制也形態(tài)多樣。依據(jù)管制措施的家族相似性，本文只能打亂傳統(tǒng)的法系分類(lèi)，將管制措施類(lèi)似的國(guó)家羅列在一起。

�。ㄒ唬┲袊�(guó)立法例 1.大陸地區(qū)的立法例

　《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十六條規(guī)定的“等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為”給地方立法開(kāi)放了空間，于是，各地方立法在規(guī)定“不得新建、改建、擴(kuò)建、改變房屋用途”之外，增加了許多其它管制措施。這些管制措施包括：[1]

　禁止租賃。規(guī)定了這種管制措施的地方包括：北京、天津、上海、重慶、浙江（以上為省級(jí)行政區(qū)劃）、滄州、石家莊、青島、菏澤、宿遷、常州、蘇州（以上為省轄市）。

　禁止入戶和分戶。規(guī)定了這種管制措施的地方有：北京、上海（以上為省級(jí)行政區(qū)劃）、本溪、錦州、滄州、榆林、濟(jì)寧、連云港、宿遷、蚌埠、常州、蘇州、南寧（以上為省轄市）。

　禁止所有權(quán)變更（包括所有權(quán)登記、抵押登記、產(chǎn)權(quán)分割、不動(dòng)產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)）。規(guī)定這種管制措施的地方有：上海、重慶（以上為省級(jí)行政區(qū)劃）、錦州、滄州、石家莊、淄博、青島、菏澤、連云港、宿遷、蚌埠、常州、無(wú)錫、蘇州、紹興、南寧（以上為省轄市）。

　停止以被征收不動(dòng)產(chǎn)為注冊(cè)地的工商、稅務(wù)登記、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體登記。規(guī)定了這種管制措施的地方有：北京、上海、重慶（以上為省級(jí)行政區(qū)劃）、本溪、錦州、滄州、淄博、青島、濟(jì)寧、菏澤、連云港、宿遷、蚌埠、泰州、常州、蘇州、紹興、南寧（以上為省轄市）。

　禁止續(xù)建（已依法取得建房批準(zhǔn)文件，尚未建造完畢的）。規(guī)定了這種管制措施的地方有：本溪、榆林。

　禁止裝飾和裝修。規(guī)定了這種管制措施的地方有：菏澤、許昌、宿遷、常德、婁底、懷化。

　禁止種植或養(yǎng)殖。

　規(guī)定了這種管制措施的地方有：常德、婁底、懷化。

　停止房產(chǎn)公證。規(guī)定了這種管制措施的地方有：宿遷、蘇州。

　按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)上述龐雜的管制措施做出各種分類(lèi)。按照管制的對(duì)象，可以將上述管制措施分為對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)本身的管制和對(duì)利用擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制；按照管制的行為屬性，可以將上述管制措施分為對(duì)事實(shí)行為的管制和對(duì)法律行為的管制；按照管制的目的，可以將上述管制措施分為避免法律關(guān)系復(fù)雜化的管制和為避免增加補(bǔ)償費(fèi)用的管制；按照管制措施的效力屬性，可以將上述管制措施分為對(duì)事的管制和對(duì)人的管制。如下圖所示：

　分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

　管制種類(lèi)

　管制措施

　按管制對(duì)象分類(lèi)

　對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)本身的管制

　禁止新建、禁止改建、禁止擴(kuò)建、禁止續(xù)建、禁止裝飾和裝修、禁止種植和養(yǎng)殖

　對(duì)利用擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制

　禁止改變用途、禁止租賃、禁止入戶和分戶、禁止所有權(quán)變更、停止以被征收不動(dòng)產(chǎn)為注冊(cè)地的工商、稅務(wù)登記、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體登記、停止房產(chǎn)公證

　按管制的行為屬性分類(lèi)

　對(duì)事實(shí)行為的管制

　禁止新建、禁止改建、禁止擴(kuò)建、禁止續(xù)建、禁止裝飾和裝修、禁止種植和養(yǎng)殖、禁止改變用途

　對(duì)法律行為的管制

　禁止租賃、禁止入戶和分戶、禁止所有權(quán)變更、停止以被征收不動(dòng)產(chǎn)為注冊(cè)地的工商、稅務(wù)登記、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體登記、停止房產(chǎn)公證

　按照管制的目的分類(lèi)

　避免法律關(guān)系復(fù)雜化的管制

　禁止租賃、禁止入戶和分戶、禁止所有權(quán)變更、停止房產(chǎn)公證

　避免補(bǔ)償費(fèi)用增加的管制

　禁止新建、禁止改建、禁止擴(kuò)建、禁止續(xù)建、禁止裝飾和裝修、禁止種植和養(yǎng)殖、禁止改變用途、停止以被征收不動(dòng)產(chǎn)為注冊(cè)地的工商、稅務(wù)登記、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體登記、

　按照管制措施的效力屬性

　對(duì)事的管制

　禁止新建、禁止改建、禁止擴(kuò)建、禁止續(xù)建、禁止裝飾和裝修、禁止種植和養(yǎng)殖、禁止改變用途、禁止租賃、禁止所有權(quán)變更、停止以被征收不動(dòng)產(chǎn)為注冊(cè)地的工商、稅務(wù)登記、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體登記、停止房產(chǎn)公證

　對(duì)人的管制

　禁止入戶和分戶

　2.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法例

　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《土地征收條例》第二十三條規(guī)定，被征收土地或土地改良物自公告日起，除于公告前因繼承、強(qiáng)制執(zhí)行或法院之判決而取得所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利，并于公告期間內(nèi)申請(qǐng)登記者外，不得分割、轉(zhuǎn)移或設(shè)定負(fù)擔(dān)。土地權(quán)利人或使用人并不得在該土地為建筑改良物之新建、增建、改建或采取土石、變更地形或?yàn)檗r(nóng)作物之增加種植。其與公告時(shí)已在工作中者，應(yīng)即停止。[2]

　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第二百三十二條有類(lèi)似規(guī)定，第二款規(guī)定，前改良物之增加或繼續(xù)工作，該管直轄市或縣（市）地政機(jī)關(guān)認(rèn)為不妨礙征收計(jì)劃者，得依關(guān)系人之申請(qǐng)?zhí)卦S之。——常態(tài)下，許可為一般，不許可為例外；征收狀態(tài)下，禁止為一般，特許為例外。[3]

　我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者將上述管制措施理解為征收公告的“閉鎖效力”，即征收公告對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)所有人的權(quán)利構(gòu)成某種限制，好像用鎖鎖住了一樣。[4] 我國(guó)臺(tái)灣法上對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制措施相對(duì)簡(jiǎn)單，可將其分為對(duì)法律行為的管制和對(duì)事實(shí)行為的管制。如下圖所示：

　管制種類(lèi)

　管制措施

　管制例外

　對(duì)法律行為的管制

　不得分割、轉(zhuǎn)移或設(shè)定負(fù)擔(dān)

　公告前因繼承、強(qiáng)制執(zhí)行或法院之判決而取得所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利，并于公告期間內(nèi)申請(qǐng)登記

　對(duì)事實(shí)行為的管制

　不得在該土地為建筑改良物之新建、增建、改建或采取土石、變更地形或?yàn)檗r(nóng)作物之增加種植

　該管直轄市或縣（市）地政機(jī)關(guān)認(rèn)為不妨礙征收計(jì)劃者，得依關(guān)系人之申請(qǐng)?zhí)卦S

�。ǘ┑聡�(guó)和韓國(guó)立法例 德國(guó)和韓國(guó)對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制采用了近似的立法例，即采用許可制：擬征收不動(dòng)產(chǎn)的所有人意圖對(duì)不動(dòng)產(chǎn)做某類(lèi)使用時(shí)，必須得到有關(guān)機(jī)關(guān)的許可。

　德國(guó)《建設(shè)法典》第一百零九條第一款規(guī)定，“自公告征收程序啟動(dòng)之日起，第五十一條所指的法律程序、計(jì)劃和分割須經(jīng)征收機(jī)關(guān)書(shū)面批準(zhǔn)。”第二款規(guī)定，“僅當(dāng)有理由認(rèn)定法律事件、計(jì)劃或分割使實(shí)現(xiàn)征收目的成為不可能或顯增其困難時(shí)，征收機(jī)關(guān)方可拒絕批準(zhǔn)。”第五十一條所指的法律程序包括：分割土地，處分土地或在土地之上設(shè)定權(quán)利，或履行與別人簽訂的有關(guān)購(gòu)買(mǎi)土地、使用土地或在土地（包括整塊土地或部分土地）上建造建筑物的協(xié)議，或者設(shè)立、改變、取消公共地役權(quán)；對(duì)土地表面做重大改變或其他有可能導(dǎo)致價(jià)值增加的其他改變；建造建筑物或?qū)ㄖ镒鰧?dǎo)致價(jià)值增加的改變。

　[4]

　韓國(guó)《土地征收法》第二十五條規(guī)定，“做出事業(yè)認(rèn)定的公告后，無(wú)論是誰(shuí)，關(guān)于被公告的土地，均不得變更其形態(tài)質(zhì)量而導(dǎo)致其使用障礙；被公告土地上建筑物的建筑或大修繕，工作物的設(shè)置或物的附加、增置，均須事先得到相關(guān)主管機(jī)關(guān)的許可；否則，違反者應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)原狀的義務(wù)，并無(wú)權(quán)請(qǐng)求損失補(bǔ)償。”[5]

　觀察上述立法例，可以看出，德國(guó)立法例和韓國(guó)立法例盡管極為接近，但仍然存在細(xì)微的差別。德國(guó)管制與擬征收不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的事實(shí)行為和法律行為，而韓國(guó)則只管制事實(shí)行為；德國(guó)將許可規(guī)定為一般，將不許可規(guī)定為例外，即只有財(cái)產(chǎn)權(quán)人行使權(quán)利的行為使實(shí)現(xiàn)征收目的成為不可能或顯增其困難時(shí)，才不予許可，韓國(guó)則沒(méi)有這種區(qū)分；韓國(guó)對(duì)擬征收土地的管制比對(duì)擬征收建筑的管制嚴(yán)苛，德國(guó)則沒(méi)有這種區(qū)分�？傮w上看，韓國(guó)法上的管制嚴(yán)于德國(guó)法上的管制。如下表所示：

　國(guó)別

　受到管制的行為

　許可制度

　事實(shí)行為

　法律行為

　受管制行為的限度規(guī)定

　許可機(jī)關(guān)

　禁止許可范圍

　德國(guó)

　建造建筑物

　土地分割，設(shè)立土地負(fù)擔(dān)，處分土地，履行與土地相關(guān)的使征收目的成為不可能或顯增其困難的其他行為

　征收機(jī)關(guān)

　無(wú)

　協(xié)議，設(shè)立、改變或取消公共地役權(quán)

　韓國(guó)

　變更土地形態(tài)質(zhì)量而導(dǎo)致其使用障礙、被公告土地上建筑物的建筑或大修繕、工作物的設(shè)置或物的附加或增置

　無(wú)

　無(wú)

　相關(guān)主管機(jī)關(guān)

　變更擬征收土地的形態(tài)質(zhì)量而導(dǎo)致其使用障礙

�。ㄈ┓▏�(guó)、英國(guó)和美國(guó)立法例 法國(guó)《公用征收法典》第三章第三節(jié)第二款規(guī)定第 L13－14 條規(guī)定，“若根據(jù)改善建設(shè)發(fā)生時(shí)間或其他任何情形而認(rèn)定改善行為旨在獲得更多的賠償，則已經(jīng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、對(duì)工業(yè)或?qū)ι虡I(yè)資產(chǎn)實(shí)施的諸如建設(shè)、栽種、各種裝設(shè)、商品收購(gòu)等一切性質(zhì)的改善建設(shè)，即使發(fā)生于征收命令之前，亦不得獲得任何補(bǔ)償。若無(wú)相反之證據(jù)，第 L11－1條規(guī)定的調(diào)查開(kāi)始以后的改善建設(shè)，均應(yīng)推定為以獲得更多補(bǔ)償為目的。”[6]

　英國(guó) 1965 年《強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)法》第一部分第五條第 2E 項(xiàng)和 1991 年《規(guī)劃與補(bǔ)償法》三部分第六十七條第 2E 項(xiàng)規(guī)定[7] ，征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格是丌勱產(chǎn)在征收通知發(fā)出日的價(jià)格。這就意味著，財(cái)產(chǎn)權(quán)人在征收通知發(fā)出后，對(duì)擬征收丌勱產(chǎn)的改造將得丌到仸何補(bǔ)償。

　[8]

　美國(guó)“模范征收法典”第 1009 條（a）項(xiàng)規(guī)定，[9] “ 除非法院禁止，被告可以在原告依授權(quán)占用擬征收不動(dòng)產(chǎn)以前按合法意圖使用。此后，被告僅能在原告同意，且遵守原告之限制時(shí)使用。依本節(jié)的使用包括在不動(dòng)產(chǎn)上工作、種植、耕作、收獲莊稼。被告所獲補(bǔ)償?shù)臄?shù)額應(yīng)包括因法院對(duì)其使用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利施加限制導(dǎo)致的損失。”如果擬征收不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)人為多獲補(bǔ)償而過(guò)度投資，則不是“按合法意圖使用”，征收人可依該條（b）規(guī)定，請(qǐng)求法院發(fā)出禁令。

　從上述三個(gè)國(guó)家的規(guī)定來(lái)看，政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)基本都不進(jìn)行直接的管制。法國(guó)通過(guò)不予補(bǔ)償“惡意”增加的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，且將證明“善意”投資的責(zé)任加于財(cái)產(chǎn)權(quán)人，讓擬征收不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)人不再有對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)投資的制度激勵(lì)；英國(guó)規(guī)定計(jì)算擬征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的日期為征收通知發(fā)出的日期，使得擬征收不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)人在得到征收通知后，因考量自己的利益而“自覺(jué)”不增加政府的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)或妨礙征收；美國(guó)原則上不管制，但對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人惡意使用擬征收不動(dòng)產(chǎn)的行為，政府可以請(qǐng)求法院頒發(fā)禁令，從而將政府的管制變?yōu)榉ㄔ旱墓苤啤?/p>

　我們可以對(duì)上述三類(lèi)立法做一個(gè)大致的總結(jié)，直接規(guī)定禁止某些利用擬征收不動(dòng)產(chǎn)方式的，可以稱(chēng)為禁止制的管制模式；規(guī)定某些利用擬征收不動(dòng)產(chǎn)的方式需獲政府許可的，可以稱(chēng)為許可制的管制模式；不規(guī)定對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制，但通過(guò)其他制度安排，同樣達(dá)到管制效果的，可以稱(chēng)為間接管制模式。如下表所示：

　管制模式

　國(guó)家或地區(qū)

　禁止制

　禁止無(wú)許可例外

　中國(guó)

　禁止有許可例外

　中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

　許可制

　許可無(wú)禁止

　德國(guó)

　許可有禁止

　韓國(guó)

　間接管制

　通過(guò)補(bǔ)償達(dá)管制效果

　法國(guó)、英國(guó)

　通過(guò)法院管制

　美國(guó)

　二、政府管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的合憲性解釋

　擬征收的財(cái)產(chǎn)被劃定后，財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)仍未發(fā)生轉(zhuǎn)移。憲法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅保護(hù)所有人對(duì)財(cái)產(chǎn)標(biāo)的的擁有，也保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由利用[5]32 ，但政府的管制卻使完全意義上的所有權(quán)缺損。財(cái)產(chǎn)所有人為什么要忍受此種不便？管制的合憲性如何證明？

�。ㄒ唬┴�(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù) 務(wù) 財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是一個(gè)絕對(duì)的概念，財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，這是政府管制財(cái)產(chǎn)的基本憲法依據(jù)。[6]

　1919 年，德國(guó)《魏瑪憲法》第一百五十三條第三款規(guī)定：“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使要以公共福祉為目的”。這是第一次將財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)載入憲法，德國(guó) 1949年基本法完全繼承這一規(guī)定，“財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)同時(shí)服務(wù)于公共福利”。日本 1946 年憲法第二十九條也仿效這一規(guī)范，規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。

　在德國(guó)法上，財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的基礎(chǔ)是基本法第二十條第二款確立的“社會(huì)國(guó)原則”，[7] 社會(huì)國(guó)原則時(shí)常補(bǔ)強(qiáng)解釋政府對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。社會(huì)國(guó)原則的出現(xiàn)是對(duì)自由資本主義所帶來(lái)的負(fù)面后果的修正，根據(jù)該原則，立法者負(fù)有義務(wù)去建立“公正的社會(huì)秩序”。為此，立法者必須特別保護(hù)弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)“為所有人提供有尊嚴(yán)的生活”的目標(biāo)，并努力“使有產(chǎn)者和無(wú)產(chǎn)者的法律保護(hù)水平逐漸接近”，以達(dá)到“社會(huì)平衡”。[8] 社會(huì)國(guó)原則之所以可用來(lái)補(bǔ)強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的解釋?zhuān)且驗(yàn)槿绻麄�(gè)人不當(dāng)?shù)厥褂米约贺?cái)產(chǎn)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公或社會(huì)失衡。

　政府提出征收申請(qǐng)后，如果不動(dòng)產(chǎn)所有人未經(jīng)征收機(jī)關(guān)許可，恣意使用自己的財(cái)產(chǎn)，使得征收目的落空，或者顯著增加征收的困難，就違背了財(cái)產(chǎn)權(quán)“服務(wù)公共福利”這一目標(biāo)，政府當(dāng)然可以依照社會(huì)國(guó)原則予以管制。

�。ǘ┚鞕�(quán)（ police power）

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　在普通法世界里，警察權(quán)是管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的依據(jù)。警察權(quán)中的警察源自希臘語(yǔ)中的 polis，經(jīng)由法語(yǔ)進(jìn)入英語(yǔ)。[9]461美國(guó)憲法文本沒(méi)有警察權(quán)以及與之相同的表述；1827 年以前，聯(lián)邦最高法院也從未使用這個(gè)詞。1877 年以前，也無(wú)法在法院判決中找到該詞的明確的基礎(chǔ)。

　美國(guó)法律界對(duì)警察權(quán)的理解基本都來(lái)源于布萊克斯通。立法機(jī)構(gòu)用布萊克斯通有關(guān)警察權(quán)的分類(lèi)建構(gòu)新的法典，[10]28法院用布萊克斯通的觀點(diǎn)界定警察權(quán)的范圍，[11] 學(xué)者援引布萊克斯通的觀點(diǎn)做比較分析。[12] 布萊克斯通如何理解警察權(quán)呢？

　“我所指的公共警察和經(jīng)濟(jì)意味著對(duì)王國(guó)的正當(dāng)管制和對(duì)國(guó)內(nèi)法意義上的命令：一個(gè)國(guó)家里的個(gè)人，就像一個(gè)治理良好的家庭成員，必須服從于普遍的一些規(guī)則，這些規(guī)則是為了保持行為適度、良好的鄰里關(guān)系、狀態(tài)良好；每個(gè)人都優(yōu)雅、勤奮、不越其位。”[13]162

　布萊克斯通對(duì)警察權(quán)做了一個(gè)近乎法律家長(zhǎng)主義的理解，警察權(quán)的外延及其寬泛，這種寬泛的理解進(jìn)路傳到了美國(guó)：警察權(quán)幾乎可以指各種管制，甚至可以理解為一種基于主權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)力，可以指憲法明文列舉的各種政府權(quán)力之外的任何與管制相關(guān)的權(quán)力。這種寬泛的理解可以從美國(guó)憲法第十修正案中找到依據(jù)。“憲法既未委托給合眾國(guó)，亦未禁止各州行使的權(quán)力，分別保留給各州和人民。”盡管開(kāi)國(guó)之父?jìng)儾⑽疵鞔_使用警察權(quán)的概念，但從《聯(lián)邦黨人文集》第十七篇、第二十五篇、第三十一篇、第三十二篇、第四十五篇說(shuō)明，[14] 憲法之父對(duì)警察權(quán)的理解非常接近布萊克斯通。

　1827 年，在馬歇爾法官書(shū)寫(xiě)的布朗訴馬里蘭州案（Brown v. Maryland）中，警察權(quán)被第一次用來(lái)表述美國(guó)擁有的管制權(quán)。該案是一個(gè)有關(guān)進(jìn)出口管制的案件，馬歇爾法官認(rèn)為美國(guó)有管制進(jìn)出口的權(quán)力，并將這種權(quán)力與為了安全而進(jìn)行的槍炮進(jìn)口管制相提并論，“毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)有，應(yīng)該有警察權(quán)。”[15]

　1904 年，時(shí)任芝加哥大學(xué)的著名法學(xué)和政治學(xué)教授恩斯特·富容德（Ernst Freund），通過(guò)總結(jié)法院援引警察權(quán)理論的判決，歸納出警察權(quán)的兩個(gè)主要特征：“它的目標(biāo)是直接保護(hù)促進(jìn)公共福利，其手段是限制和強(qiáng)制。”[10]3

　1905 年，美國(guó)法歷史上的洛克納時(shí)代來(lái)臨，以洛克納訴紐約案（Lochner v. New York）為標(biāo)志，聯(lián)邦最高法院揮舞實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序的利劍，對(duì)各類(lèi)管制立法做嚴(yán)格的合目的性審查，只有為了保護(hù)公共健康、公共安全和公共道德的管制才是合憲的。[16] 警察權(quán)的概念極度收縮。但 1937 年，洛克納時(shí)代結(jié)束，以西部海岸大酒店訴帕里什案（West Coast Hotel v. Parrish）為標(biāo)志，[17] 警察權(quán)的概念重新被拓寬，迄今為止，正如國(guó)會(huì)編纂的《美國(guó)憲法：分析和解釋》對(duì)警察權(quán)的解釋?zhuān)?ldquo;政府有提升公共安全、公共健康、公共道德、公共便利和總體財(cái)產(chǎn)的固有權(quán)力”，也就是說(shuō)，“該權(quán)力不限于處理違法、反秩序或不衛(wèi)生。”[18]

　從警察權(quán)概念漫長(zhǎng)的變遷史來(lái)看，該概念在歷史上存在三重含義：最寬的含義，是主權(quán)概念的延伸，指國(guó)家基于主權(quán)解釋出的所有權(quán)力；最窄的含義，僅指政府為了保護(hù)公共健康、公共安全和公共道德進(jìn)行管制的權(quán)力；較寬的含義，指政府為提升公共安全、公共健康、公共道德、公共便利和總體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管制的權(quán)力。這三種警察權(quán)概念在美國(guó)憲法中都可以找到依據(jù)，法院理解的警察權(quán)是較寬意義上的警察權(quán)概念。

　如何從警察權(quán)的概念中解釋出國(guó)家對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制呢？依然要追溯到布萊克斯通的理論。在普通法上，很早就傳誦著一個(gè)古老而熟悉的格言，“按照不損害他人的方式享受自己的財(cái)產(chǎn)（Sic utere tuo ut alienum non laedas）”。這句格言最早出現(xiàn)在格林威爾 1187 年編輯的“英王國(guó)法律和習(xí)慣中”，[19]336成為政府管制私人財(cái)產(chǎn)的基本理由。布萊克斯通將不妨礙他人使用財(cái)產(chǎn)的規(guī)則視作應(yīng)由政府執(zhí)行的規(guī)則，并認(rèn)為這一權(quán)力來(lái)自警察權(quán)。[13] 美國(guó)法上對(duì)財(cái)產(chǎn)管制的理論深受布萊克斯通影響，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)的使用如妨礙他人或公共福利，就是有害使用，政府就可以管制。

　財(cái)產(chǎn)所有人在知悉財(cái)產(chǎn)即將被征收時(shí)，大肆追加投資，從而增加補(bǔ)償成本，就構(gòu)成對(duì)公共福利的損害。因此，政府可以援引警察權(quán)管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)。

�。ㄈ┲袊�(guó)法上政府管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的合憲性解釋 警察權(quán)在美國(guó)上是一個(gè)憲法文本中沒(méi)有出現(xiàn)，法院援引學(xué)者著述，經(jīng)由憲法解釋總結(jié)出的概念。要借鑒甚至抑制這個(gè)概念難度太大：我們首先必須找到一個(gè)與美國(guó)法意義上的警察權(quán)概念接近的中文語(yǔ)匯，因?yàn)榫鞕?quán)在中文語(yǔ)境中具有完全不同的含義；其次，如果我們一定要在中國(guó)憲法文本中搜尋“列舉權(quán)力”之外的“剩余權(quán)力”，并將其理解為警察權(quán)的話，該權(quán)力屬于全國(guó)人大，[10] 但中國(guó)法上對(duì)擬征收丌勱產(chǎn)的管制立法，大多丌是法律，而是行政法規(guī)及其以下的立法規(guī)定的，這會(huì)導(dǎo)致大量的違憲問(wèn)題，不合憲性推定原理丌符；復(fù)次，按照中國(guó)法律體制，我們只能從文本開(kāi)始推導(dǎo)，要總結(jié)中國(guó)憲法文本中的警察權(quán)概念，曠日持久。

　能否從中國(guó)憲法文本中解釋出財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)？中國(guó)憲法文本不缺社會(huì)國(guó)原則，經(jīng)由解釋?zhuān)鐣?huì)主義原則完全可以兼容社會(huì)國(guó)原則的一般理念。[6] 但德國(guó)法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)來(lái)自財(cái)產(chǎn)權(quán)條款的直接規(guī)定，并非從社會(huì)國(guó)原則推導(dǎo)出來(lái)的，社會(huì)國(guó)原則只是補(bǔ)強(qiáng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。德國(guó)基本法的財(cái)產(chǎn)權(quán)條款是一個(gè)三階模式的結(jié)構(gòu)，即保障、義務(wù)、征收，中國(guó)憲法文本中的財(cái)產(chǎn)權(quán)條款是兩階模式的結(jié)構(gòu)，即保障、征收，[20]在德國(guó)法上用作補(bǔ)強(qiáng)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的社會(huì)國(guó)原則，在中國(guó)法上就要用作推導(dǎo)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的基本原理。如何經(jīng)由解釋?zhuān)瑢⑸鐣?huì)國(guó)原則嵌入財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范，從而推導(dǎo)出財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)？這需要漫長(zhǎng)的法律解釋作業(yè)。

　我們能否換一種思路，直接從憲法第十三條開(kāi)始推導(dǎo)？中國(guó)憲法文本第十三條規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“合法”、“依照法律規(guī)定”本身就開(kāi)放了對(duì)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能。此外，如果財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的概念已擴(kuò)充到保障財(cái)產(chǎn)權(quán)人不僅擁有財(cái)產(chǎn)標(biāo)的，還包括自由行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，那么，“合法”的概念還可以解釋為：不僅財(cái)產(chǎn)的來(lái)源要合法，財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使也要合法。因此，法律形成了財(cái)產(chǎn)權(quán)，也規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使方式。因此，政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制，本身就內(nèi)含在中國(guó)憲法第十三條的含義射程中。但這一思路顯然虛化了立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的合憲性問(wèn)題，政府可以經(jīng)由立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，但這種立法依然面臨合憲性拷問(wèn)——不是任何對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的立法都是合憲的，因此，政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制之合憲性問(wèn)題，還需進(jìn)一步追問(wèn)。

　政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，中國(guó)憲法第五十一條是對(duì)基本權(quán)利限制的一般性條款，我們能否從憲法第五十一條中解釋出政府管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的合憲性？中國(guó)憲法第五十一條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”從中國(guó)憲法對(duì)基本權(quán)利的限制性規(guī)定中，預(yù)設(shè)了國(guó)家利益作為基本權(quán)利限度的邊界意義。如果將征收理解為一種政府和私人之間的強(qiáng)制交易，[11] 當(dāng)事人對(duì)擬征收丌勱產(chǎn)的添附、通過(guò)設(shè)置抵押等行為使丌勱產(chǎn)上的法律關(guān)系復(fù)雜化，丌會(huì)影響其自身的利益，但因自己的微小利益，就導(dǎo)致大量的財(cái)政資金浪費(fèi)，這是對(duì)國(guó)庫(kù)利益的損害，這是一種典型的國(guó)家利益。

　[21] 因此，如果說(shuō)政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收要受制亍公共利益的束縛的話，財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)擬征收丌勱產(chǎn)的利用行為，也要受到憲法第五十一條規(guī)定的國(guó)家利益的限制。政府管制擬征收丌勱產(chǎn)的合憲性就可以從此推導(dǎo)而出。

　三、政府管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的限度

　政府管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的目的是防止不動(dòng)產(chǎn)所有人的“財(cái)產(chǎn)錯(cuò)覺(jué)”，從而防止征收目的落空或征收成本劇增。但不容否認(rèn)的是，政府在征收不動(dòng)產(chǎn)以前，不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人并未變更，其財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然完整，政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制必須控制在一定限度。這種管制的限度如何界定？

�。ㄒ唬┎荒芮址肛�(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容 德國(guó)基本法規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，而且規(guī)定了法律對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的形成功能，[12] 加上合憲性推定原則，法律規(guī)定政府管制擬征收丌勱產(chǎn)，一般丌會(huì)發(fā)生違憲之虞。但如果仸由立法者以財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)為由，通過(guò)立法恣意限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，則財(cái)產(chǎn)權(quán)就會(huì)“空洞化”甚至被“連根拔起”。這就要回到德國(guó)基本法第十九條第二項(xiàng)，“ 基本權(quán)利之實(shí)質(zhì)內(nèi)容絕不能受侵害”，即所謂基本權(quán)利的“重要本質(zhì)保障”。[22]412

　德國(guó)法上對(duì)基本權(quán)利的限制必須符合“比例原則”，該原則要求政府必須在限制基本權(quán)利的目的和限制基本權(quán)利的手段之間衡量，不能不擇手段地追求目的的實(shí)現(xiàn)。政府管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的目的是便利政府即將開(kāi)始的征收，但實(shí)現(xiàn)這一目的不能掏空財(cái)產(chǎn)

　權(quán)的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”，否則構(gòu)成征收。如何判斷政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制是否掏空財(cái)產(chǎn)權(quán)的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”，從而構(gòu)成征收？

　關(guān)于征收的理論，“特別犧牲理論”和“可期待（忍受）性理論”分別為德國(guó)普通法院和德國(guó)行政法院采用，且分庭抗禮日久，但并非截然對(duì)立。[22]430就政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制而言，“可期待（忍受）性理論”更易于操作。因?yàn)檎苤茢M征收不動(dòng)產(chǎn)，意味著已經(jīng)將擬征收的不動(dòng)產(chǎn)與其他不動(dòng)產(chǎn)分割開(kāi)來(lái)，構(gòu)成特別犧牲已無(wú)疑義，問(wèn)題是這種犧牲的程度如何�？善诖岳碚撜J(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)“是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)輕微的侵犯，而且，可以期待人民忍受之。例如位于高速公路、鐵路旁的居民，必須忍受噪音，故，財(cái)產(chǎn)負(fù)有義務(wù)，是因?yàn)樵摿x務(wù)不侵及財(cái)產(chǎn)權(quán)之實(shí)質(zhì)也。但是，征收是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)極為嚴(yán)重之侵犯（剝奪所有權(quán)等），非財(cái)產(chǎn)權(quán)之負(fù)義務(wù)也。”[22]412

　（二）管制性征收 美國(guó)法上，依警察權(quán)的管制與征收的邊界一直是法律界聚訟紛紜的問(wèn)題。如果屬依警察權(quán)的管制，一般無(wú)需補(bǔ)償；如果依警察權(quán)的管制逾越一定的邊界，則構(gòu)成管制性征收。問(wèn)題是，依警察權(quán)的管制與征收的邊界到底在哪里？

　物理性入侵（Physical invasion）理論，即政府只要物理性地侵入私有財(cái)產(chǎn)，即構(gòu)成征收。依據(jù)這一理論，政府在依據(jù)警察權(quán)管制不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，如果事實(shí)上侵入私有財(cái)產(chǎn)，毫無(wú)疑問(wèn)構(gòu)成征收。[23]

　有害使用理論，即政府對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的有害使用，可依警察權(quán)管制，不構(gòu)成征收，無(wú)需補(bǔ)償。哈蘭（Harlan）法官最早在繆格勒訴堪薩斯州案（Mugler v. Kansas）中闡述了依警察權(quán)的管制與征收的邊界。[24] 在哈蘭法官看來(lái)，依警察權(quán)的管制與征收之間存在實(shí)質(zhì)性的界限，依警察權(quán)的管制僅及于財(cái)產(chǎn)權(quán)的有害行使。如果財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使無(wú)害，政府的管制導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)人損害，就構(gòu)成征收。[24]679在哈蘭法官生活的時(shí)代，政府管制范圍較窄，按照哈蘭法官的觀點(diǎn)區(qū)分依警察權(quán)的管制與征收意義重大，且一目了然。但隨著政府管制范圍的擴(kuò)大，政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的管制顛覆了哈蘭勾畫(huà)的圖景：對(duì)土地的分區(qū)合憲性如何解釋?zhuān)繉?duì)價(jià)格的管制如何解釋其依據(jù)？但哈蘭法官的觀點(diǎn)對(duì)區(qū)分依警察權(quán)的管制和征收仍然意義不可小覷：對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的有害行使，政府可以依警察權(quán)管制，不構(gòu)成征收，也無(wú)需補(bǔ)償。當(dāng)然，這一命題的反命題不成立，也就是說(shuō)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的無(wú)害行使，政府依警察權(quán)的管制不一定構(gòu)成征收，還要綜合其他因素判斷。

　價(jià)值縮減理論，即政府的管制導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)價(jià)值全部毀損，或接近全部毀損時(shí)，構(gòu)成管制性征收；如果是輕微的損害，則不構(gòu)成征收，無(wú)需補(bǔ)償。霍爾姆斯（Holmes）法官采用了另外一條路徑區(qū)分依警察權(quán)的管制和征收。他認(rèn)為，第五修正案中的“公平”意味著對(duì)政府和財(cái)產(chǎn)權(quán)人都要予以約束，“財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)，不能從絕對(duì)的字面意義理解憲法要求的公平補(bǔ)償；如果財(cái)產(chǎn)權(quán)人沒(méi)有被奪走太多，為了公共目的，政府也可不予補(bǔ)償”。[25] 按照霍爾姆斯的理論，在判斷政府的管制行為是否合憲時(shí)，很大程度上取決于該行為引起的受管制財(cái)產(chǎn)損失的程度。

　上述三種理論在判斷政府行為是否構(gòu)成征收時(shí)并行不悖，具體到政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制，對(duì)兩種管制情形可以精確“歸檔”：管制伴隨物理性侵入，是征收，需要補(bǔ)

　償；政府管制財(cái)產(chǎn)權(quán)的有害行使，不構(gòu)成征收，無(wú)需補(bǔ)償。政府管制不涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的有害行使，且不伴隨物理性侵入時(shí)，考量財(cái)產(chǎn)價(jià)值貶損的程度。[13]

�。ㄈ┲袊�(guó)法上的管制限度 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》沒(méi)有明文規(guī)定政府管制擬征收不動(dòng)產(chǎn)的限度，總則第三條規(guī)定的征收與補(bǔ)償原則是決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)，并不包含比例原則。中國(guó)目前沒(méi)有行政程序法典，當(dāng)然也無(wú)法總體上規(guī)定比例原則。但如果我們不求全責(zé)備，比例原則依然可以從各種行政法的淵源中解釋出來(lái)。首先，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定受管制行為的性質(zhì)是“增加補(bǔ)償費(fèi)用”，這就大體框定了管制的邊界，財(cái)產(chǎn)權(quán)人與“增加補(bǔ)償費(fèi)用”無(wú)關(guān)的行為不受管制；其次，國(guó)務(wù)院 2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式”，這段文字已大體上表達(dá)出了比例原則的基本內(nèi)容；再次，政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制主要通過(guò)“不許可”的方式，此類(lèi)管制大多要受制于《行政許可法》，《行政許可法》體現(xiàn)了比例原則的基本精神：許可為一般，不許可為例外。[14]

　政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制違反比例原則，實(shí)質(zhì)性掏空財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，能否套用“管制性征收”的概念，為要求政府補(bǔ)償掃清障礙？也正是在這個(gè)節(jié)點(diǎn)，征收立法屢遭批評(píng)：“我國(guó)現(xiàn)行法律基本上不承認(rèn)管制性征收制度，此誠(chéng)為我國(guó)征收法制中應(yīng)予彌補(bǔ)的一大缺陷。[20]31[26][15] 這種批評(píng)并丌公允：美國(guó)法上的管制性征收概念并丌來(lái)自成文法，美國(guó)憲法和各州的征收立法并沒(méi)有這個(gè)概念，德國(guó)法上也沒(méi)有這個(gè)概念。美國(guó)法上的管制性征收概念來(lái)自法院的判例，法院通過(guò)實(shí)質(zhì)性的理解征收的含義，從而解釋出管制性征收的概念。其實(shí)，征收立法肯定是以典型的征收樣態(tài)為規(guī)范對(duì)象，而管制性征收顯然是一種“非典型”的征收，丌可能通過(guò)立法窮盡。如果從中國(guó)憲法第十三條的征收概念解釋出管制性征收概念尚需大費(fèi)周章，且不原旨主義解釋齟齬的話， [16] 中國(guó)法上還有一個(gè)不管制性征收概念非常接近的概念：征用。管制性征收丌外指示：財(cái)產(chǎn)權(quán)人雖然沒(méi)有改變，但管制的效果已不征收無(wú)異，中國(guó)法上的“征用”在這點(diǎn)上不管制性征收幾乎異曲同工。王兆國(guó)在《關(guān)亍<中華人民共和國(guó)憲法修正案>（草案）的說(shuō)明》中說(shuō)：“征收和征用既有共同之處，又有丌同之處。共同之處在亍，都是為了公共利益的需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都

　要依法給予補(bǔ)償。丌同之處在亍，征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。”既然征收和征用都要求政府補(bǔ)償，我們何必吊死在“征收”這一棵樹(shù)上？政府管制擬征收丌勱產(chǎn)，違反比例原則，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)人利益嚴(yán)重受損，事實(shí)上就是政府為了便利將來(lái)的征收，改變了使用權(quán)狀態(tài)，符合征用的構(gòu)成要件，政府應(yīng)予補(bǔ)償。

　四、余論

　《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十六條規(guī)定的政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制是“對(duì)物主義”的，即政府管制的對(duì)象是財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的利用行為，目的是防止財(cái)產(chǎn)權(quán)人不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用。但綜觀各地方立法，政府的管制已經(jīng)滲透到“對(duì)人主義”的疆域：比如不得入戶和分戶。在“對(duì)物主義”的征收補(bǔ)償模式中，人是不在場(chǎng)的——幾個(gè)所有人、或房屋里住著幾個(gè)有戶籍的人，對(duì)補(bǔ)償不產(chǎn)生影響。如果我們善意地理解地方立法規(guī)定的“不得入戶和分戶”，這種立法的宗旨何在？這種“對(duì)人主義”的管制合憲嗎？

　中國(guó)憲法文本是社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，大量規(guī)定國(guó)家對(duì)公民的生存照顧義務(wù)。[17] 在征收立法中，這種生存照顧義務(wù)轉(zhuǎn)化為征收補(bǔ)償中的“對(duì)人主義”，比如優(yōu)先安排保障房，保障房的大小又不被征收房屋內(nèi)的戶籍人口相關(guān)，在征收遇阻時(shí)，政府甚至將這種生存照顧義務(wù)的履行作為換取財(cái)產(chǎn)權(quán)人合作的籌碼，在“維穩(wěn)”的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)中的大行其事。

　[18] 亍是，“丌得入戶、分戶”式的“對(duì)人主義”管制措施出現(xiàn)在地方征收立法中。

　征收就是征收，生存照顧義務(wù)盡管很重要，但不能合憲地出現(xiàn)在征收后的補(bǔ)償程序中。如果不恰當(dāng)?shù)貙?guó)家的生存照顧義務(wù)與征收關(guān)聯(lián)，就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)方面的合憲性困境：第一，不動(dòng)產(chǎn)沒(méi)有被征收的公民，哪怕居住面積大大小于標(biāo)準(zhǔn)，卻因自己的不動(dòng)產(chǎn)未被征收而無(wú)法得到生存照顧，至少是在不動(dòng)產(chǎn)被征收的公民之后享受生存照顧。不動(dòng)產(chǎn)被征收的公民，一方面得到了相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償或安置，另一方面又享受政府的生存照顧，有違憲法上的平等權(quán)規(guī)范。第二，應(yīng)該享受?chē)?guó)家生存照顧的不動(dòng)產(chǎn)所有人，不動(dòng)產(chǎn)沒(méi)有被征收時(shí)無(wú)法得到生存照顧，只有不動(dòng)產(chǎn)被征收時(shí)才享受生存照顧，即以財(cái)產(chǎn)被征收作為享受生存照顧的條件，這顯然是一個(gè)不相關(guān)考慮。如果將國(guó)家的生存照顧義務(wù)與征收程序剝離，則政府“對(duì)人主義”的管制沒(méi)有合憲的空間。

　此外，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了對(duì)征收房屋的補(bǔ)償，同時(shí) “收回”國(guó)有土地使用權(quán)。在邏輯上是否可以得出這樣的結(jié)論：房屋瀕臨倒塌的財(cái)產(chǎn)權(quán)人，被禁止新建、擴(kuò)建、改建房屋，房屋最后倒塌，財(cái)產(chǎn)權(quán)人是不是只能依照《國(guó)有土地管理法》第五十八條的規(guī)定，尋求“適當(dāng)補(bǔ)償”而不是“按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償”？[19] 這不其他被征收房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)人享有的處遇顯然丌平等，因?yàn)楸徽魇辗康禺a(chǎn)的價(jià)格按類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，就意味著土地使用權(quán)的價(jià)格已經(jīng)內(nèi)化在被征收房地產(chǎn)的價(jià)格中，是一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格。盡管“適當(dāng)補(bǔ)償”未必一定低亍“按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償”，但至少開(kāi)放了這種可能。這就涉及到《國(guó)有土地上房屋征收不補(bǔ)償條例》不《土地管理法》之間的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的路徑有兩條：第一條路徑是規(guī)定禁止的例外，即維持?jǐn)M征收房屋價(jià)值的修繕行為丌在禁止之列；第二條路徑是在《土地管理法》中規(guī)定，因?yàn)楣怖娑栈赝恋厥褂脵?quán)，且土地使用權(quán)是有償取得的，按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。[20]

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