救助管理調(diào)研報告 一、對求助受助人員狀況的再分析 （一）救助對象中的“高收入”弱勢群體。新的救助管理辦法實施以來，流浪乞討人員卻有增無減。鞍山市救助管理站 2002 年收容遣送各類人員共 849 人，其中流浪乞討人員 150 人，占總數(shù)的 18％。而2006 年救助了 764 人，其中流浪乞討人員只有 27 人,僅占總數(shù)的 0.35。究其原因，主要是強制性收容遣送制度取消后，大部分流浪乞討人員由此而發(fā)展成“職業(yè)乞丐”。他們不滿足于解決溫飽問題，而是乞求“高收入”。他們當中一部分，以形成了以流浪生活為主、以乞討生財為目的的“家庭式”乞討團伙。本人在對新辦法施行三年來鞍山流浪乞討人員的社會調(diào)查中，不僅發(fā)現(xiàn)了 3 人幫，5 人組的乞討小團伙，還發(fā)現(xiàn)了來自甘肅岷縣的有100多人組成的乞討大團伙。這個大團伙，每個女性手臂上都紋有一只梅花，并帶一個小孩子，以家族為單位，分工明確，乞討生財。他們不滿足于受助，甚至拒絕救助。由于救助部門對拒絕救助缺乏執(zhí)法依據(jù)，再加之執(zhí)法手段較難把握等問題， “職業(yè)乞丐”已成為一個新的管理盲區(qū)，成為建設和諧社會的不和諧因素。

�。ǘ�）求助對象中的身份甄別難。新的《救助管理辦法》界定了救助標準和條件，但實際上難以操作。在救助工作中，相當一部分求助對象不能提供有效的身份證明。究其原因，一是臨時求助人不想暴露身份，怕影響名聲。二是職業(yè)乞討人員，他們經(jīng)常流竄全國各地乞討，登記后怕被當?shù)孛裾�部門接回。三是目前正在實施微機聯(lián)網(wǎng)，進入微

　機后，怕今后不予以救助。為此，給救助管理部門工作帶來許多不便，甚至無法核實被救助人員的真實情況，無法實施救助。對這部分人，目前，基本上是由他們自述，工作人員憑感覺判斷是否救助。對一些不符合條件的摻雜人員更是難以應對。在 2006 年市救助管理站求助的 827 人中，競有 542 人不能提供有效證件，只認定了 63 人不符合救助條件。如郭某，男，64 歲，自稱是遼寧鐵嶺人。經(jīng)微機查詢該人在遼寧省內(nèi)救助站先后救助了 19 次，在他身上發(fā)現(xiàn) 80 多張全國各地救助給買的車票。鞍山救助站也救助了其 3 次，對于這種騙助人員，救助站在其第 4 次請求救助時沒有給予救助，他就躺在救助站門外耍賴，后來聯(lián)系公安機關才將其強制護送走。

�。ㄈ�）受助人員中弱勢群體返家難。在救助對象中，盲聾啞、癡呆傻、精神病人和無家可歸者占大多數(shù)。他們是救助工作中的難點和重點。由于他們不能提供準確的家庭住址和聯(lián)系人的相關信息，無法同其家人和親屬聯(lián)系。即使找到了他們的親人和親屬，他們當中相當一部分人也不愿意把他們從救助站接走。有的接走了，不久又流落社會，無奈，救助站成了他們的棲身之地。鞍山市 2006 年救助的這類人員共有 76 名，親屬不愿接回的有 46 人，占總數(shù)的 61％。如救助站送回后，家庭拒絕接納，不僅牽扯了救助站人手，還造成了國家有限的救助經(jīng)費的浪費。如居住在鞍山市千山區(qū)魏家屯村的范某（64 歲），2005年 5 月 24 日患肝硬化到常州市救助管理站求助。在常州救治期間，聯(lián)系到了其兩個兒子和姐姐，他的親屬都表示不能去常州把親人接回來。在范某病情穩(wěn)定后，常州救助站護送他回到鞍山繼續(xù)救治。在鞍

　山救治期間，鞍山市救助管理站多次找到其親屬，勸說他們把范某接回家。可范某的親屬一次也沒有到醫(yī)院看望過范德純，后來他的兩個兒子也聯(lián)系不上了，一直都由救助站的工作人員在醫(yī)院護理范某。2005 年 10 月 1 日范因病死亡，救助站聯(lián)系到了他的姐姐。他的姐姐電話里說，“請政府處理”，就再也不接電話了。范某的喪事完全由救助站辦理。范某臨死前留下遺憾，沒有見到自己的親人一面。

�。ㄋ模┦苤�人員情況復雜管理難。由于實行開放式救助管理，一些流落街頭的病�；颊咭步�(jīng)常被熱心人送到救助站，而救助管理部門的醫(yī)療救助體系又不完善，給救助管理工作帶來新的問題。一些受助人員，尤其是精神病人和弱智人員，時常在站內(nèi)亂跑亂叫，破壞公共設施，在被褥上拉屎拉尿，甚至毆打工作人員，特別難以管理。在求助人員中還存在“魚龍混雜”，救助站內(nèi)發(fā)生多起行竊現(xiàn)象，威脅著國家財產(chǎn)和救助站工作人員的人身安全。

�。ㄎ澹┚戎�管理部門轉(zhuǎn)變職能后認可難。由于一些治安執(zhí)法部門對新的救助管理辦法不了解，經(jīng)常把一些酒后理智不清耍酒瘋、病倒街頭無人管、不夠收容條件的外地傳銷人員、正在調(diào)查到涉案不能定性人員以及影響社會治安回穩(wěn)定的人員送到救助站�；蛘呷鍪植还�，或者請求代看管，救助站成了臨時收容所。如 2006 年 2 月 24 日，公安 110第 7 大隊夜勤民警就把一名不符合救助條件的人員強制性送到救助站，由于本人不接受救助，救助站按照自愿受助的原則予以拒收。夜

　勤民警由于不了解救助的原則，錯誤地認為救助站是不作為、不履行責任。

　二、對貫徹執(zhí)行新的《救助管理辦法》的幾點設想 新的《救助管理辦法》的出臺，細化了救助管理的內(nèi)容，界定了救助管理范圍，標志著我國施行了 21 年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》正式退出歷史舞臺，體現(xiàn)了救助管理工作完全成為一種被救助者的“自愿行為”。救助機構也實行了“來去自由”的開放式管理，完全體現(xiàn)了以人為本，建設和諧社會的理念。那么，如何突破新、舊《辦法》帶來的制約救助管理工作的“瓶頸”和“難點”，這是救助管理部門必須破解的難題。我認為應從以下幾個方面著手：

�。ㄒ唬╆P愛流浪乞討人員，從根本上消除流浪乞討。

　1、加快建立和完善城鄉(xiāng)低保體制。讓每一個生活無著的流浪乞討人員都能享受到低保政策。按照新的救助管理辦法，應對流浪者中的老年人、未成年人和殘疾人聯(lián)系有關部門給予安置，對身體強壯有勞動能力的人員通過開展勞動技能的培訓，使他們能有一技之長。同時，開辟和提供一些針對乞討人員的勞動崗位，使這些長期流浪乞討人員的生活有出路，完全融入社會，從根本上解決和避免因生活無著而外出乞討，使這項工作成為全社會的工作。

　2、加大政府部門之間的協(xié)調(diào)力度。一方面，流出地的政府部門及城鄉(xiāng)基層組織要充分發(fā)揮作用，通過賦有成效的工作，控制外出流浪乞

　討；另一方面，流入地政府部門及城鄉(xiāng)基層組織要認真對待，耐心說服，堵住入口。對流浪乞討人員經(jīng)常出現(xiàn)的地域，公安、工商、綜合治理等單位要同救助管理部門密切協(xié)作，共同做好流浪乞討人員的工作。在救助管理工作中，要實行救助管理一盤棋，從根本上解決目前各地普遍存在的局部禁乞問題，治標更要治本，標本兼治，力求取得成效。

　3、救助管理部門要營造氛圍。適時到流浪乞討集中的地域進行救助法規(guī)的宣傳，使流浪乞討人員懂法、知法、守法。加強救助知識的宣傳，教育這些人的親屬，對老年人、未成年人和殘疾人應盡贍養(yǎng)、撫養(yǎng)責任，譴責遺棄行為，形成關愛性的社會救助管理氛圍。

�。ǘ�）加強對流浪乞討人員教育，打擊職業(yè)乞討者。

　>在實行對流浪乞討人員救助的基礎上，要加強對有勞動能力的青壯年進行思想教育，讓他們明白流浪乞討不僅是有損自身形象的行為，同時也會對國家形象造成影響，是社會問題，也是政治問題。救助管理部門應按照新辦法協(xié)調(diào)公安等部門出臺相關政策法規(guī)，建立相應的監(jiān)督制約機制，采取有效措施打擊有組織的欺詐性乞討行為。

�。ㄈ�）拓展救助方式，變被動求助到主動救助。針對節(jié)假日放長假，人口流動量增多的客觀情況，救助管理部門要每天派工作人員上街巡視，密切關注流浪乞討人員，尤其是關注流浪未成人和流浪精神病人或危重病人的情況，做到發(fā)現(xiàn)一個救助一個。同時，要在重要地段設

　立救助咨詢站或救助引導站，向社區(qū)居委會及市民發(fā)放救助引導卡，避免求助找不到門檻，為營造和諧平安環(huán)境做出積極努力。

�。ㄋ模┩晟凭戎�網(wǎng)絡，強化多層面管理。鞍山市是在全省和全國率先對救助人員實行微機管理的城市，其經(jīng)驗被推廣。在對一般受助人員進行微機登記的基礎上，還把鞍山市轄區(qū)內(nèi)的流浪乞討人員和癡呆傻人員及精神病人資料輸入微機，建立個人檔案，使長期制約救助管理工作的求助對象返家難等問題得到破解，救助工作也由被動變?yōu)橹鲃�。由于救助管理工作是一項全社會關注的工作，還應發(fā)揮社區(qū)和志愿者隊伍作用。要在重點社區(qū)建立救助網(wǎng)絡，設立義務救助管理員。一方面確保救助對象通過社區(qū)和社區(qū)救助管理員及時聯(lián)系救助管理部門予以救助，另一方面求助人員在得到救助后，救助管理部門能通過社區(qū)或者社區(qū)義務救助管理員及時查找到救助人的住址，并由社區(qū)或者義務救助管理員通知其親屬接回或由救助站護送回家。

　三、強化救助管理機構建設，為救助工作創(chuàng)造必要到條件 新辦法的施行，為救助管理工作帶來了新機遇。救助管理部門要乘勢而上，針對新辦法施行中出現(xiàn)的問題，用創(chuàng)新的思維去破解工作中的難題。

�。ㄒ唬┘訌娀�礎設施建設，修筑花園式救助管理站。幾年來鞍山市對救助工作高度重視，不僅新建了救助大樓，設立了接待室、閱覽室、活動室，添置了健身器材等，盡可能的為受助人員創(chuàng)造舒適的住宿條

　件。還變過去監(jiān)舍式管理為開放式救助，拆除鐵門、鐵柵欄和監(jiān)控設備，不限制受助人員人身自由，尊重受助人員隱私，完全體現(xiàn)了救助工作的人性化，使被救助者在救助站感受到家的溫暖。

　（二）創(chuàng)新工作方式，提高救助管理人員的責任意識。要把受助人員當親人，徹底改變過去生、冷、硬的工作態(tài)度。無論是對因為身體殘疾或是喪失勞動能力的流浪者，還是身在異鄉(xiāng)，因為錢物丟失發(fā)生臨時性困難的人，到了救助站就是回到了溫暖的家中，回到了親人的身旁。各地救助站要從思想上愛護他們，生活上關心他們，組織活動上要有創(chuàng)新，組織受助人員在閱覽室學習，定期組織一些文體活動，豐富他們的文化生活。徹底改變進救助站只提供生活救助問題。

�。ㄈ�）協(xié)調(diào)職能部門，形成救助體系。救助管理工作是全社會的工作，是一項涉及和諧和穩(wěn)定的工作，需要社會各個方面密切配合。對職業(yè)流浪乞討人員，需要公安、綜合治理、流出地政府等部門的配合，應予以堅決打擊。對求助人員中的危重病人，精神病人，需要醫(yī)療等部門的配合。鞍山市救助管理站從 2003 年開始就積極協(xié)調(diào)公安、衛(wèi)生等部門，設立定點醫(yī)院，救助流浪乞討病人。在此基礎上根據(jù) 2006年 1 月 6 日《關于進一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導意見》更加完善了救助體系，明確了責任，保障了流浪乞討病人的權益。

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