關(guān)于 XX 市“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的調(diào)研報(bào)告

　“多規(guī)合一”是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，目的是解決現(xiàn)有這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問(wèn)題，其對(duì)于強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用，具有重要意義。“多規(guī)合一”不僅僅是“規(guī)劃工程”，更是“改革工程”，是統(tǒng)籌發(fā)展的合一，是綜合改革的合一。XX 市作為省住建廳確定的“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)城市，早在 2015 年即啟動(dòng)試點(diǎn)。為了掌握“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)情況，為全市域推開“多規(guī)合一”改革提供經(jīng)驗(yàn)，我室組成課題組深入 XX 市及有關(guān)市直單位進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)專題報(bào)告如下：

　一、“多規(guī)合一”改革的背景 規(guī)劃是“對(duì)未來(lái)的一種謀劃、安排、部署或展望”。我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃種類和內(nèi)容繁雜，有國(guó)家層級(jí)和地方層級(jí)的規(guī)劃，有出自不同職能部門的規(guī)劃，還有不同行業(yè)的規(guī)劃，僅由政府出臺(tái)的各類規(guī)劃就高達(dá) 80 多種，屬于法定規(guī)劃的大概有 20 多種，其中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃是現(xiàn)階段影響力最大的 3 種法定規(guī)劃。除此之外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林地與耕地保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃也發(fā)揮著越來(lái)越強(qiáng)的剛性約束作用。但由于規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制辦法、實(shí)施手段和監(jiān)督機(jī)制不同，以及各部門規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)的差異，致使各規(guī)劃中涉及空間資源利用的內(nèi)容不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、難以銜接甚至相互矛盾，造成的直接后果就是規(guī)劃無(wú)法得到有效實(shí)施，削弱了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，更成為推進(jìn)

　政府治理能力改革的重要掣肘。由此可見(jiàn)，多種規(guī)劃的“自說(shuō)自話”和“天然缺陷”已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要。“多規(guī)合一”改革勢(shì)在必行。

　中央層面看，從黨的十八大、十八屆三中全會(huì)到 2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和剛剛閉幕的黨的十九大，國(guó)家高度重視和積極研究推進(jìn)規(guī)劃改革。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)多規(guī)合一的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。2014 年 3 月出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出：“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”。2014 年 8 月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，確定在全國(guó) 28 個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2015 年 6 月和次年 4 月，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第 13 次、第 23 次會(huì)議批準(zhǔn)海南、寧夏開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。今年初，中辦、國(guó)辦印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，又新增吉、浙、閩、贛、豫、桂、貴等 7 省開展試點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告站在推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的高度，明確國(guó)土空間規(guī)劃、開發(fā)和保護(hù)的框架思路，提出要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。

　省級(jí)層面看，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》，我省落實(shí) 2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，將“多規(guī)合一”改革列入綜改實(shí)施方案，在《山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案（2013-2015 年）》中，就將“創(chuàng)新‘五規(guī)合一’規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”確定為“各

　市轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)”10 大任務(wù)之首，2013 年開始在太原都市圈 5 市率先試點(diǎn)。《山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案（2016-2020 年）》進(jìn)一步將“推進(jìn)實(shí)施市縣規(guī)劃‘多規(guī)合一’”列入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體制機(jī)制重大改革 10 大項(xiàng)目之首。今年初，樓陽(yáng)生省長(zhǎng)在《政府工作報(bào)告》中提出：“在太原開展“五規(guī)合一”試點(diǎn)，年底前在全省推開”。這標(biāo)志著我省“多規(guī)合一”即將從局部改革試點(diǎn)邁向全省域全面推廣。

　市級(jí)層面看，根據(jù)省綜改方案，我市在《晉城市國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案（2013-2015 年）》就明確將“創(chuàng)新‘五規(guī)合一’規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”列為重大改革項(xiàng)目。2013 年 9 月市政府印發(fā)的《山西轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)晉城巴公試點(diǎn)實(shí)施方案》中，要求巴公鎮(zhèn)率先“以實(shí)現(xiàn)‘五規(guī)合一’為核心高標(biāo)準(zhǔn)編制城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃”。2015 年 8 月，省住建廳下發(fā)《關(guān)于開展“多規(guī)合一”規(guī)劃工作試點(diǎn)的意見(jiàn)》（晉建規(guī)函〔2015〕850 號(hào)），確定 XX 市為“多規(guī)合一”試點(diǎn)之一。去年 8 月，市政府印發(fā)《晉城市國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案（2016-2020 年）》，進(jìn)一步確定將“推進(jìn)實(shí)施市縣規(guī)劃‘多規(guī)合一’”列為 50 項(xiàng)重大改革之一。

　二、XX 市“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)情況 XX 市市域面積 946 平方公里，轄 9 鎮(zhèn) 4 鄉(xiāng)和 3 個(gè)街道辦事處，463 個(gè)行政村，人口 49.3 萬(wàn)。截至 2016 年底，XX 市城市建成區(qū)面積 16 平方公里，城鎮(zhèn)化率52.89%。2016 年全市地區(qū)生產(chǎn)總值完成 206.8 億元，同比增長(zhǎng) 3.6%；公共財(cái)政預(yù)算收入完成 12.66 億元，同比增長(zhǎng) 0.8%；固定資產(chǎn)投資完成 149.3 億元，社會(huì)

　消費(fèi)品零售總額完成 55.7 億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入完成 26893 元，農(nóng)村居民人居可支配收入完成 11528 元。XX 市經(jīng)濟(jì)總量較大，人口較多，但環(huán)境容量小，發(fā)展空間不足，開展“多規(guī)合一”工作具有迫切的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的必由之路。

�。ㄒ唬�XX 市“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作推進(jìn)情況 自 2015 年 8 月被省住建廳確定為“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市以來(lái)，XX 市在推進(jìn)試點(diǎn)工作中主要做了以下工作：

　1. 健全機(jī)構(gòu)，形成合力。XX 市制定出臺(tái)了《“多規(guī)合一”工作方案》，成立了市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的“多規(guī)合一”規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2015 年 11 月，XX 市召開動(dòng)員大會(huì)，召集相關(guān)鎮(zhèn)辦和市直部門負(fù)責(zé)人就開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作進(jìn)行了動(dòng)員部署。“多規(guī)合一”工作遵循“政府組織、部門合作、規(guī)劃協(xié)調(diào)、管理同步”的原則，以該市住建局為牽頭單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、發(fā)改、經(jīng)信等多家單位進(jìn)行各項(xiàng)規(guī)劃的制定和調(diào)整，形成合力，推進(jìn)“多規(guī)合一”開展。

　2. 深入調(diào)研，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。“多規(guī)合一”工作啟動(dòng)以來(lái)，一是深入調(diào)查研究，摸清底數(shù)。XX 市共組織全面調(diào)研 1 次和補(bǔ)充調(diào)研 3 次，范圍覆蓋中心城區(qū)和 9 鎮(zhèn) 4鄉(xiāng)，摸清了各項(xiàng)規(guī)劃的現(xiàn)狀底數(shù)和區(qū)域發(fā)展綜合條件，為“多規(guī)合一”奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。二是聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，制定規(guī)劃。由于“多規(guī)合一”涉及面廣，技術(shù)要求高，XX 市聘請(qǐng)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院作為編制單位。同時(shí)，委托太原理工大學(xué)承擔(dān)“生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃”的編制工作。三是技術(shù)層面對(duì)接，形成“三統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程、數(shù)據(jù)底板，解決了 5 項(xiàng)規(guī)劃在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的矛盾，建立

　規(guī)劃可比性數(shù)據(jù)，形成比較完善的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)劃編制體系。

　3. 明確思路，確立目標(biāo)。XX 市“多規(guī)合一”工作方案包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。實(shí)際協(xié)調(diào)過(guò)程中涉及需要整合的規(guī)劃涵蓋綜合發(fā)展、空間開發(fā)、環(huán)境約束 3 大方面 20 余項(xiàng)。“多規(guī)合一”工作以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為依托，體現(xiàn)全域戰(zhàn)略發(fā)展與剛性管控思路。在協(xié)調(diào)過(guò)程中，形成了從戰(zhàn)略、空間到制度層面的工作框架，理清城市發(fā)展戰(zhàn)略思路“三大轉(zhuǎn)變”：一是打開區(qū)域視野，從晉東南一隅面向中原城市群；二是響應(yīng)消費(fèi)升級(jí)，從工業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)與服務(wù)業(yè)雙重動(dòng)力；三是彰顯歷史文化，保護(hù)文化遺產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，明確 XX 城市發(fā)展定位、目標(biāo)和戰(zhàn)略，并建立全域戰(zhàn)略謀劃與空間體系。在空間層面聯(lián)動(dòng)各部門摸清 XX 空間資源家底，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)空間數(shù)據(jù)梳理整合。同時(shí)，緊緊圍繞“三區(qū)三線”（三區(qū)即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，三線即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）具體劃定，穩(wěn)步推進(jìn)“多規(guī)合一”編制工作。

　4. 加強(qiáng)協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)。“多規(guī)合一”工作自啟動(dòng)以來(lái)，XX 市累計(jì)召開 5 次多部門聯(lián)席會(huì)議，30 余次分頭對(duì)接會(huì)議，建立了部門聯(lián)席工作與推進(jìn)反饋機(jī)制。發(fā)改部門提供“十三五”規(guī)劃編制進(jìn)展情況和思路，為其他規(guī)劃編制提供了參考。國(guó)土部門利用全省基本農(nóng)田劃定調(diào)整契機(jī)，按照“保護(hù)優(yōu)先、合理預(yù)留”原則，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃總體要求，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地空間布局，基本保證了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、水利、旅游、城鎮(zhèn)等各領(lǐng)域“十三五”期間及后續(xù)發(fā)展用地。環(huán)保部門聘請(qǐng)?zhí)�原理工大學(xué)以 XX 市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域?yàn)榛�礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、敏感性、服務(wù)功能的

　多層面的評(píng)價(jià)，完成了《XX 市生態(tài)保護(hù)紅線劃定報(bào)告》。林業(yè)部門以土地規(guī)劃數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，抓住林地?cái)?shù)據(jù)變更調(diào)整契機(jī)，最大化服務(wù)于全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展要求，采取調(diào)整沖突面積或降低保護(hù)等級(jí)等辦法，為重點(diǎn)工程用地提供便利條件。

　今年以來(lái)，XX 市“多規(guī)合一”編制工作取得階段性成果。“十三五”規(guī)劃編制已完成，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上基本成型；交通規(guī)劃、水利規(guī)劃與“多規(guī)合一”初步實(shí)現(xiàn)有效銜接；旅游規(guī)劃正在制定，包括全域旅游規(guī)劃和旅游網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，“多規(guī)合一”尚在臨時(shí)劃定邊界的層面進(jìn)行；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃正在編制。

　（二）XX 試點(diǎn)工作中遇到的主要問(wèn)題 1. 規(guī)劃要求與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一。一是各規(guī)劃編制基礎(chǔ)不同。省國(guó)土資源廳《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》要求，“多規(guī)合一”以土地利用總體規(guī)劃為“底盤”。但省住建廳在《關(guān)于開展“多規(guī)合一”規(guī)劃工作試點(diǎn)的意見(jiàn)》中，又要求以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，做好“多規(guī)合一”。由于上級(jí)部門在指導(dǎo)思想上的差異，導(dǎo)致 XX 市“多規(guī)合一”編制中涉及到住建和國(guó)土部門的規(guī)劃難免存在分歧。二是各規(guī)劃編制基期不一致，規(guī)劃期限相差較大。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃以 2011 年為基期，規(guī)劃期限 20 年；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以 2015 年為基期，規(guī)劃期限 5 年；土地利用總體規(guī)劃以 2009 年為基期，規(guī)劃期限 10 年。各規(guī)劃基期不同，起點(diǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃之間的有效融合。三是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各異，不便于統(tǒng)一。土地利用總體規(guī)劃采用《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，包括 3 大類 10 中類29 小類；城市規(guī)劃采用《城市用地分類與規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)》，包括 10 大類 46 中類73 小類，兩大規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)不同，直接影響兩者有效融合。

　2. 規(guī)劃基礎(chǔ)與技術(shù)力量薄弱。XX 作為一個(gè)縣級(jí)市，“多規(guī)合一”推進(jìn)之初，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和旅游規(guī)劃尚處于空白狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也是臨時(shí)啟動(dòng)，僅處在探索階段，“多規(guī)合一”編制缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，既掌握專業(yè)的規(guī)劃技術(shù)又具備豐富規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的人員缺乏，只能依靠城鄉(xiāng)規(guī)劃中心和各相關(guān)單位，難以開展更加全面細(xì)致的規(guī)劃工作。部分規(guī)劃由主管部門自行編制，缺乏科學(xué)性和權(quán)威性，對(duì)“多規(guī)合一”的整體性和協(xié)調(diào)性造成一定影響，如《XX 市“十三五”工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃》由市經(jīng)信局組織局內(nèi)部相關(guān)科室自行完成，未委托專業(yè)機(jī)構(gòu)編制，也未進(jìn)行專家評(píng)審論證，嚴(yán)肅性、約束性和權(quán)威性不足。

　3. 用地指標(biāo)及分配機(jī)制僵化�？h域國(guó)土資源劃分為“城鎮(zhèn)村建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護(hù)空間”三大空間。由于現(xiàn)行土地利用規(guī)劃編制較早，分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模不能準(zhǔn)確反映 XX 市發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需求，建設(shè)用地指標(biāo)分配流轉(zhuǎn)僵化，影響“三大空間”劃定落實(shí)。例如，目前 XX 市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的建設(shè)用地總規(guī)模，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《XX 市土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）》中對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、用地總量的控制。

　4. 信息聯(lián)動(dòng)與管理平臺(tái)缺失。“多規(guī)合一”工作涉及發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門，部門協(xié)調(diào)有難度，又缺少統(tǒng)一的業(yè)務(wù)基期數(shù)據(jù)和規(guī)范規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一信息聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目信息、規(guī)劃信息、國(guó)土資源管理等信息資源難以實(shí)現(xiàn)共享共用。例如，林業(yè)部門劃定的灌木林地、宜林地，國(guó)土部門卻劃定為未利用地或荒草地，造成全市 8 萬(wàn)多畝土地的規(guī)劃利用沖突。

　5. 頂層設(shè)計(jì)與改革路徑不明。中央雖然提出了“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推

　進(jìn)規(guī)劃體制改革”的改革目標(biāo)，但并未形成具體明晰的改革路徑。“多規(guī)合一”工作目前仍在探索試點(diǎn)階段，具體“怎么合”、“合什么”、“誰(shuí)來(lái)合”等諸多問(wèn)題都是“多規(guī)合一”實(shí)施過(guò)程中要面對(duì)和解決的首要問(wèn)題，中央和省級(jí)層面目前尚無(wú)統(tǒng)一的實(shí)施路徑，制約了“多規(guī)合一”工作的推進(jìn)。

　三、推進(jìn)“多規(guī)合一”改革工作的幾點(diǎn)建議 習(xí)近平總書記多次指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。當(dāng)前，中央已經(jīng)把“多規(guī)合一”作為規(guī)劃體制改革的創(chuàng)新方向，省委、省政府也已明確在全省推開“多規(guī)合一”改革。市委、市政府啟動(dòng)《美麗晉城戰(zhàn)略規(guī)劃》編制工作，為下一步全市全面啟動(dòng)“多規(guī)合一”改革奠定了基礎(chǔ)。

　無(wú)論從“適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃科學(xué)性，加強(qiáng)空間開發(fā)管制，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制”的中央戰(zhàn)略部署來(lái)看，還是從“各種規(guī)劃相互打架，難以實(shí)施”的城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，“多規(guī)合一”不僅僅是多種規(guī)劃疊加在一起的“一種規(guī)劃”，更是一項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)體制機(jī)制的“改革工程”，其工作核心是按照城市空間規(guī)劃戰(zhàn)略來(lái)解決整合各類規(guī)劃的空間沖突，其根本目的是實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展和空間治理轉(zhuǎn)型。

　結(jié)合對(duì) XX 試點(diǎn)情況的調(diào)研，課題組對(duì)下一步深化 XX 改革試點(diǎn)，以及推進(jìn)全市“多規(guī)合一”改革提出如下建議：

　（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)規(guī)劃編制力量聯(lián)合 “多規(guī)合一”既涉及發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、規(guī)劃等多部門的橫向協(xié)同，又關(guān)系到與省直廳局、國(guó)家各部委的縱向貫通。不同部門之間的利益藩籬是“多規(guī)合

　一”最大障礙，也就是說(shuō)體制是“多規(guī)合一”最大制約因素。解決體制問(wèn)題必須進(jìn)行體制改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或聯(lián)合組織。從外地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，海南成立省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，相關(guān)廳局長(zhǎng)為成員的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組；上海“多規(guī)合一”實(shí)踐的核心是將國(guó)土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國(guó)土資源管理局，并由新成立的機(jī)構(gòu)組織編制土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接。我省太原市為推進(jìn)“五規(guī)合一”試點(diǎn)，成立市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在城鄉(xiāng)規(guī)劃局，辦公室主任由分管副市長(zhǎng)兼任。

　黨的十九大報(bào)告提出設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。在頂層改革方案尚未正式出臺(tái)之前，我市要推進(jìn)“多規(guī)合一”改革，建議參照太原試點(diǎn)做法，推廣 XX 經(jīng)驗(yàn)，市政府應(yīng)成立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全市“多規(guī)合一”工作，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題，決策重大事項(xiàng)，以確保改革順利推進(jìn)。

　（二）綜合考量規(guī)劃要素，促進(jìn)規(guī)劃內(nèi)容融合 “多規(guī)合一”涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的確定、空間地域的安排、土地資源的保障、環(huán)境容量的控制等諸多要素，要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”的合一協(xié)同，關(guān)鍵不僅僅是土地資源的空間協(xié)調(diào)，而是各類設(shè)施和政策要素在空間上的統(tǒng)籌落實(shí)。開展“多規(guī)合一”要按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)。從 XX 來(lái)說(shuō)，首先，要突出以人為本的理念，要以人口增長(zhǎng)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃基礎(chǔ)。其次，要服務(wù)于 XX 縣確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)支撐作為產(chǎn)城融合發(fā)展的依托。其三，要把縣域面積小、環(huán)境容量

　小作為規(guī)劃不可逾越的環(huán)境紅線。

�。ㄈ�）調(diào)整規(guī)劃期限及技術(shù)，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和信息共享 考慮到未來(lái)不確定性以及中長(zhǎng)期用地分類不宜過(guò)細(xì)，建議城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等均以 5 年為期限，與五年發(fā)展綱要期限對(duì)應(yīng)，著重編制近期建設(shè)范圍和用途管制，5 年后的其他規(guī)劃建設(shè)區(qū)域?yàn)閺椥詤^(qū)域，按照與發(fā)展規(guī)劃同步 5 年滾動(dòng)規(guī)劃要求，分區(qū)分步推進(jìn)中長(zhǎng)期框架的細(xì)化和落實(shí)。同時(shí)，建議報(bào)請(qǐng)省級(jí)牽頭部門統(tǒng)一購(gòu)買、架構(gòu)信息管理和審批平臺(tái)，形成省、市、縣統(tǒng)一的工作平臺(tái)，提高工作效率，節(jié)約規(guī)劃成本。

�。ㄋ模┙�立規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃更具剛性 要最終實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo)，需要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，以促進(jìn)規(guī)劃編制、實(shí)施等工作順利開展。從當(dāng)前開展“多規(guī)合一”的實(shí)踐看，由于缺乏一套規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的指標(biāo)體系，導(dǎo)致許多規(guī)劃只注重前期編制，不注重后續(xù)監(jiān)督，規(guī)劃的實(shí)際效果沒(méi)有顯現(xiàn)。要建立統(tǒng)籌考慮規(guī)劃前期階段、編制階段、后續(xù)階段 3 個(gè)過(guò)程的規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，運(yùn)用多種評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮“多規(guī)合一”對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要作用。

�。ㄎ澹�強(qiáng)化政策扶持，促進(jìn)試點(diǎn)改革順利推進(jìn) 從調(diào)研情況看，因受到方方面面因素的掣肘，XX 市“多規(guī)合一”進(jìn)展較慢，后續(xù)推進(jìn)存在諸多困難。建議省、市在財(cái)政資金、土地指標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付等方面出臺(tái)對(duì)試點(diǎn)城市的支持政策，助其一臂之力。從外地情況看，如甘肅省對(duì)試點(diǎn)城市投入一定的財(cái)政支持，并要求地方財(cái)政按 1∶2 左右配套，提高試點(diǎn)城市轉(zhuǎn)移支付比例，同

　時(shí)對(duì)試點(diǎn)城市提供一定的基本農(nóng)田核減指標(biāo)。

　總之，從試點(diǎn)探索到全面推廣，“多規(guī)合一”改革共識(shí)已經(jīng)形成，改革已成為大勢(shì)所趨。我市要按照省委、省政府部署，持續(xù)推進(jìn) XX 改革試點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，積極借鑒先進(jìn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，以《美麗晉城戰(zhàn)略規(guī)劃》為契機(jī)，以體制創(chuàng)新為突破，以完善政策措施為保障，為“多規(guī)合一”在全市全面推廣實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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