（精）地方人大特定問題調(diào)查權(quán)研究（最新）

　特定問題調(diào)查權(quán)是憲法和相關(guān)法律賦予縣級(jí)以上各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。監(jiān)督法將“特定問題調(diào)查”列專章作出規(guī)定，這為特定問題調(diào)查權(quán)的行使提供了更加明確的法律規(guī)范。黨的十八屆三中全會(huì)通過的決定特別強(qiáng)調(diào)要“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”。作為人大重要的剛性監(jiān)督手段，特定問題調(diào)查權(quán)靈活性大、適應(yīng)性廣、針對(duì)性強(qiáng)，依法啟動(dòng)和運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)力，能迅速有效地查清和處理那些涉及群眾切身利益的難點(diǎn)焦點(diǎn)問題、關(guān)系發(fā)展穩(wěn)定大局的重大問題以及一些久拖不決的疑難問題，是轉(zhuǎn)變監(jiān)督工作弱化局面、強(qiáng)化人大監(jiān)督職能所必要和急需的。然而，在人大的各項(xiàng)權(quán)力中，特定問題調(diào)查權(quán)仍然是較為陌生的字眼。近些年來，在“湖南衡陽(yáng)人大賄選案”“天津爆炸案”“遼寧拉票賄選案”“推動(dòng)霧霾治理”等事件中，雖然有民眾、人大代表以及專家學(xué)者提出應(yīng)啟動(dòng)人大特定問題調(diào)查權(quán)，但最終卻不了了之，也未見人大介入調(diào)查的影子。特定問題調(diào)查權(quán)基本處于虛置和“沉睡”狀態(tài)，雖有一些地方偶有實(shí)踐，但其實(shí)施效果卻飽受爭(zhēng)議。同時(shí)，對(duì)此項(xiàng)權(quán)力的相關(guān)研究亦不甚

　豐富�？傊�，特定問題調(diào)查權(quán)的行使還跟不上人大監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。忽視這項(xiàng)權(quán)力的功能，已成為人大監(jiān)督制度之軟肋。

　要想充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，特定問題調(diào)查權(quán)的研究是一個(gè)值得我們認(rèn)真探討和特別關(guān)注的重要課題。什么叫特定問題調(diào)查權(quán)？什么情況下可以啟動(dòng)特定問題調(diào)查？特定問題的范圍有多大？啟動(dòng)調(diào)查有何條件？調(diào)查能否取得實(shí)效？為何地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)極少使用這一權(quán)力？如何讓憲法法律賦予的職權(quán)從法律條文中蘇醒、發(fā)力，給人大制度帶來活力？本文針對(duì)這些問題，就地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的基本內(nèi)涵、實(shí)踐探索、現(xiàn)實(shí)困境作一研究和探討，并就如何“激活”這項(xiàng)權(quán)力提出對(duì)策建議。

　一、特定問題調(diào)查權(quán)的基本內(nèi)涵 (一) 特定問題調(diào)查權(quán)的含義 依據(jù)憲法法律的規(guī)定，所謂特定問題調(diào)查權(quán)，是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為了履行法定職能，對(duì)于一些“特定的重大問題或重大事實(shí)不清的問題組織臨時(shí)性質(zhì)的調(diào)查委員會(huì)并對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查” [2]，以了解事實(shí)真相并追究相關(guān)責(zé)任的一種權(quán)

　力。它是一種法定的“剛性”監(jiān)督形式，是人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的一種非常措施和重要權(quán)力，對(duì)強(qiáng)化監(jiān)督職能、樹立人大權(quán)威具有極其重要的作用。在理解特定問題調(diào)查權(quán)的含義時(shí)，我們應(yīng)把握其以下幾方面的特點(diǎn): 第一、重大性和復(fù)雜性。啟動(dòng)特定問題調(diào)查，應(yīng)當(dāng)屬于人大及其人大常委會(huì)履行職責(zé)中有關(guān)重大事實(shí)不清的問題，選擇的是那些特別重大，僅靠有關(guān)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)或者有關(guān)專門委員會(huì)承擔(dān)不了的問題。

　第二、運(yùn)作的程序性。調(diào)查事項(xiàng)的提出、調(diào)查委員會(huì)的組成、調(diào)查活動(dòng)的開展、調(diào)查報(bào)告的提出和通過，決議決定的作出和執(zhí)行等一系列過程必須由法律法規(guī)明確規(guī)定，依法啟動(dòng)和運(yùn)用。

　第三、特定問題調(diào)查委員會(huì)的臨時(shí)性。“特定問題調(diào)查委員會(huì)是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，它并不是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是一問題一設(shè)立，當(dāng)對(duì)某一特定問題或事件進(jìn)行監(jiān)督時(shí)才依法臨時(shí)成立的組織，該問題調(diào)查完成后即自行解散” [3]。沒有經(jīng)過法定程序，不能對(duì)其他重大事件或問題繼續(xù)實(shí)施監(jiān)督和調(diào)查。以后如果有新的問題或事件需要組織特定問題調(diào)查時(shí)，再根據(jù)法定程序重新啟動(dòng)。

　(二) 特定問題調(diào)查權(quán)的效果 一般來說，地方人大通過行使特定問題調(diào)查權(quán)可以收到以下三種效果：首先，有利于人大及其常委會(huì)對(duì)特定問題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審議，并作出相應(yīng)的決議或決定；其次，人大及其常委會(huì)通過特定問題調(diào)查，有可能促成質(zhì)詢案、罷免案的提出，并能導(dǎo)致人大常委會(huì)決定撤銷由它任命的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)，從而激活相關(guān)的“剛性”監(jiān)督手段，起到良好的監(jiān)督效果；最后，有利于地方和社會(huì)生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于人民群眾急迫需要解決的或強(qiáng)烈不滿的專門性、突出性問題，地方人大及其常委會(huì)及時(shí)組織調(diào)查委員會(huì)弄清問題真相，提出解決處理意見，作出公開說明，以減少社會(huì)的不安定因素，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康、有序的發(fā)展。

　二、地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的實(shí)踐探索 近年來，一些地方人大及其常委會(huì)有過特定問題調(diào)查權(quán)的嘗試和實(shí)踐，產(chǎn)生了比較好的社會(huì)效果，一些成功樣本給地方人大及人大工作者提供了良好的示范和激勵(lì)，并引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的關(guān)注。雖然從全國(guó)范圍內(nèi)，這種監(jiān)督方式使用得并不是很多，但從已有的案例可以看出，特定問題調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)

　和運(yùn)用，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝罕娖毡殛P(guān)注的一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的解決。例舉相關(guān)案件類型如下：

　(一) 監(jiān)督司法案件依法公正解決 司法機(jī)關(guān)是由縣級(jí)及以上人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)的。依據(jù)憲法、監(jiān)督法、人民法院組織法、人民檢察院組織法的規(guī)定，人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要方面。司法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)依據(jù)法律忠實(shí)地履行職權(quán)。司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)，理應(yīng)樹立自覺接受人大監(jiān)督的意識(shí)。在保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的前提下，人大特定問題調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)關(guān)注司法不公問題的解決，通過對(duì)同類型或者具有共性的案件進(jìn)行監(jiān)督，就案件中反映的深層次問題，積極督促司法機(jī)關(guān)糾正、整改，從而確保程序正義和維護(hù)司法公正。例如2000 年 4 月，安徽省合肥市人大常委會(huì)就“汪倫才案件”組織特定問題調(diào)查委員會(huì)[4]，此次特定問題調(diào)查針對(duì)的是司法不公，主要起因于法院將一起普通的民事案件辦成了一件刑事冤案。通過調(diào)查，調(diào)查委員會(huì)于 8 月向市人大常委會(huì)遞交的調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，“個(gè)別司法人員不能公正司法，從而導(dǎo)致案件性質(zhì)沒有正確認(rèn)定。合肥市人大常委會(huì)會(huì)議審議通過了《關(guān)于汪倫才案件調(diào)查報(bào)告的決議》，要求嚴(yán)

　肅查處汪倫才案件有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人。” [2]合肥市人大常委會(huì)通過這次特定問題調(diào)查，監(jiān)督司法機(jī)關(guān)正確履職，保障了普通民眾的合法權(quán)益，維護(hù)了司法公正和法律的尊嚴(yán)，社會(huì)反響強(qiáng)烈，多家國(guó)家權(quán)威新聞媒體進(jìn)行了報(bào)道或轉(zhuǎn)載[5]。

　(二) 推動(dòng)政府營(yíng)造健康的營(yíng)商環(huán)境 人大對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，既是憲法法律賦予人大的重要職責(zé)，也是政府依法、規(guī)范、高效發(fā)展地方的重要保證。當(dāng)發(fā)生涉及政府行為的重大、疑難問題時(shí)，人大及其常委會(huì)可以有針對(duì)性地行使特定問題調(diào)查權(quán)這一法律規(guī)定的監(jiān)督方式，從而可以推動(dòng)地方政府營(yíng)造法治、健康的營(yíng)商環(huán)境。例如，2002 年 5 月，四川成都市天華化工科技有限公司的國(guó)有股東與民企股東因改制后管理經(jīng)營(yíng)權(quán)問題引發(fā)社會(huì)矛盾，錦江區(qū)政府也受到牽連。2003 年 3 月，成都市錦江區(qū)人大常委會(huì)表決通過了組建天華化工科技有限公司企業(yè)改制一案的特定問題調(diào)查委員會(huì)的決定[6]。調(diào)查進(jìn)行當(dāng)中，特委會(huì)邀請(qǐng)了成都市人大、市有關(guān)部門以及區(qū)委、區(qū)政府有關(guān)部門，通報(bào)了情況，接受政策法規(guī)咨詢，更準(zhǔn)確地認(rèn)定了問題的實(shí)質(zhì)。2003 年8 月，區(qū)人大常委會(huì)召開會(huì)議，審議并通過了特委會(huì)的調(diào)查報(bào)告。這次“特定問題調(diào)查成功化解了區(qū)政府和改制企業(yè)在管理、運(yùn)行上的重大分歧和雙方管理者之

　間的尖銳矛盾沖突，不僅幫公司解了圍，也是對(duì)政府工作的法律監(jiān)督” [6]，同時(shí)也推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)展改革中重大、疑難問題的解決。又如，2006 年，湖南省郴州市宜章縣人大及其常委會(huì)就環(huán)城西路和康達(dá)水泥廠問題①，曾“采用過辦理代表建議議案、信訪督辦、代表視察、聽取專項(xiàng)工作報(bào)告等方法進(jìn)行了監(jiān)督，但由于重大事實(shí)不清的原因，辦理的效果都不理想” [7]。經(jīng)主任會(huì)議反復(fù)研究后，認(rèn)為“以上兩個(gè)問題事關(guān)重大，用一般的監(jiān)督手段已無法解決，決定用特定問題調(diào)查方式進(jìn)行監(jiān)督” [8]，幫助政府及其部門解決這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問題，給人民群眾一個(gè)滿意的答復(fù)。根據(jù)特定問題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了縣城環(huán)城西路問題之所以久拖不決和康達(dá)水泥廠項(xiàng)目之所以變成“馬拉松”項(xiàng)目的原因和實(shí)質(zhì)�？h人大常委會(huì)臨時(shí)召集常委會(huì)專題會(huì)議對(duì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行了認(rèn)真審議，作出了《關(guān)于宜章縣縣城環(huán)城西路建設(shè)和改造的決定》和《關(guān)于宜章縣康達(dá)水泥問題處理的決定》，并及時(shí)將決定內(nèi)容向縣政府及其相關(guān)的職能部門和康達(dá)水股份有限公司進(jìn)行了交辦，限期辦理，要求三個(gè)月內(nèi)向縣人大常委會(huì)報(bào)告辦理結(jié)果�？h政府接到縣人大常委會(huì)交辦的決定后，及時(shí)召開了政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行研究，制定了《關(guān)于縣城環(huán)城西路建設(shè)和改造的工作方案》和《關(guān)于康達(dá)水泥廠

　問題處理的工作方案》。通過整改，縣城環(huán)城西路已成為了全縣道路建設(shè)的樣板工程，康達(dá)水泥廠的建設(shè)也進(jìn)展迅速。宜章縣人大這兩次啟動(dòng)特定問題調(diào)查營(yíng)造了良好的營(yíng)商環(huán)境，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展保駕護(hù)航[8]。

　(三) 關(guān)注民意熱點(diǎn)推進(jìn)改善民生 根據(jù)憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)重大社會(huì)事件或涉及公共利益的問題行使特定問題調(diào)查權(quán)，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和民意代表機(jī)關(guān)，在面對(duì)引發(fā)公眾關(guān)注和涉及公共利益的重大事件時(shí)，理應(yīng)努力發(fā)聲、積極作為。本著對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)的精神，充分認(rèn)識(shí)在關(guān)鍵時(shí)刻啟動(dòng)特定問題調(diào)查權(quán)的重要性和必要性，主動(dòng)行使好這一重要的監(jiān)督職權(quán)，及時(shí)有效地解決人民群眾強(qiáng)烈關(guān)心關(guān)注的專門性、突出性社會(huì)熱點(diǎn)問題，從而切實(shí)維護(hù)民眾的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)秩序良好運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，2015 年 3 月，針對(duì)四川省廣安市渠江水源污染嚴(yán)重的問題，四川省廣安市人大常委會(huì)在廣泛征求全市人大代表意見的基礎(chǔ)上，“依法成立渠江廣安段流域水污染治理與飲用水源保護(hù)問題調(diào)查委員會(huì)” [9]，提出以專項(xiàng)調(diào)查與代表視察相結(jié)合、集中調(diào)查與分散核查相結(jié)合、統(tǒng)一要求

　與區(qū)別實(shí)際相結(jié)合、全面普查與重點(diǎn)定位相結(jié)合、發(fā)現(xiàn)問題與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的方式進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查委員會(huì)由該市人大常委會(huì)主任、副主任、秘書長(zhǎng)和部分組成人員、市人大代表共 26 人組成。調(diào)查期間，各流域調(diào)查組以廣安市水系圖為參照進(jìn)行了全方位摸排和普遍“體檢”，全面了解并掌握了各水域水質(zhì)狀況及治理保護(hù)情況，并依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)查找出了 78 處重點(diǎn)污染源。經(jīng)過這次特定問題調(diào)查，排放污染物的企業(yè)及相關(guān)單位被責(zé)令限期治理甚至予以停業(yè)、搬遷或關(guān)閉[10]。作為“必要時(shí)候”采取的一項(xiàng)“非常”監(jiān)督措施，廣安市人大常委會(huì)的此次試水特定問題調(diào)查權(quán)，對(duì)涉及老百姓安危的水環(huán)境做了一次全面“體檢”，搞清楚了現(xiàn)在水質(zhì)狀況究竟怎樣，有助于當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨委政府、社會(huì)各界摸清家底，為其解決問題提供了科學(xué)依據(jù)，改變了人大監(jiān)督“形同虛設(shè)”的情況，很好地激發(fā)了人大監(jiān)督活力[11]。又如，2016 年 6 月，江西省十二屆人大常委會(huì)表決通過了《關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會(huì)的決定》，省人大常委會(huì)依法首次使用特定問題調(diào)查權(quán)[12]。“重點(diǎn)調(diào)查政府及其相關(guān)部門對(duì)‘四小’的監(jiān)管情況和與老百姓日常生活密切相關(guān)的食品安全情況” [13]。在調(diào)查過程中，江西省人大堅(jiān)持聚焦食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，以問題為導(dǎo)向，把握調(diào)查重點(diǎn)，緊扣

　立法難點(diǎn)，形成工作合力。不僅有力保障了群眾飲食安全，促進(jìn)了全省食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也創(chuàng)新了人大監(jiān)督方式，開創(chuàng)了當(dāng)?shù)厝舜蟊O(jiān)督工作的新局面[14]。

　以上一些地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的實(shí)踐和探索，讓我們見證了這項(xiàng)權(quán)力不尋常的監(jiān)督效果和法律尊嚴(yán)。這項(xiàng)權(quán)力盡管在地方應(yīng)用不多，但是很謹(jǐn)慎、很顯耀。地方人大組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的實(shí)踐說明，由權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查某些重大事件具有可行性，都十分有力地推動(dòng)了相關(guān)問題的解決，也能實(shí)現(xiàn)明晰真相、監(jiān)督和制約行政的效果，而且符合我國(guó)法治發(fā)展的進(jìn)程。特別是在全國(guó)人大還沒有啟動(dòng)該項(xiàng)權(quán)力的情況下，地方人大的這些實(shí)踐探索具有非常積極的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，特定問題調(diào)查權(quán)的行使不只是停留于某一具體案件，通過特定問題的深入調(diào)查，能夠發(fā)現(xiàn)一系列問題及其原因，從而讓真相大白于天下，同時(shí)也進(jìn)一步增強(qiáng)了人大及其常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)效。另一方面，針對(duì)人民群眾強(qiáng)烈不滿、社會(huì)影響重大的問題，各級(jí)人大通過行使特定問題調(diào)查權(quán)這一重要的剛性監(jiān)督權(quán)力，不僅可以查清事實(shí)的真相，而且可以在一定程度上促使行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法。地方人大及其常委會(huì)的實(shí)踐和探索告訴我們，采取這一監(jiān)督方式是增強(qiáng)

　剛性監(jiān)督實(shí)效、注入權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督活力的一大舉措。地方人大及其常委會(huì)通過行使特定問題調(diào)查權(quán)，能夠快捷、權(quán)威地解決那些關(guān)乎地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、關(guān)乎民生建設(shè)的一些持久不決的重大復(fù)雜問題�？偠�言之，依法合理運(yùn)用特定問題調(diào)查權(quán)，在某種程度上講對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)依法監(jiān)督推動(dòng)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)正確解決特定問題行之有效。但同時(shí)值得我們注意的是，這些實(shí)例雖然取得了比較顯著的監(jiān)督實(shí)效，卻也暴露了該項(xiàng)權(quán)力存在的一些問題，需要我們深刻反思。

　三、地方人大行使特定問題調(diào)查權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境 盡管法律上已確立了特定問題調(diào)查制度，但實(shí)踐工作中卻只有極少數(shù)地方人大及其常委會(huì)小心謹(jǐn)慎地在運(yùn)用，整體情況并不如人意。地方人大特定問題調(diào)查權(quán)啟動(dòng)如此少，并不意味著這項(xiàng)剛性監(jiān)督權(quán)是可有可無的。這項(xiàng)權(quán)力的制度功能和效用之所以沒有充分有效地實(shí)現(xiàn)，究其原因，或?qū)⑻囟▎栴}調(diào)查權(quán)“簡(jiǎn)單化”“概念化”，從而“不想用”；或?qū)⑻囟▎栴}調(diào)查理解為“出事”，談?wù){(diào)查色變，“不敢用”；或因調(diào)查啟動(dòng)難度大，程序麻煩，過程復(fù)雜，“不會(huì)用” [15]。另外還有諸如人大的議事機(jī)制和人員配備支持不足，人大的會(huì)期短，法律的規(guī)定過

　于原則，缺乏可操作性等等。具體來說，其現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在以下方面。

　(一) 對(duì)特定問題調(diào)查權(quán)存在認(rèn)識(shí)偏差 首先，地方人大對(duì)運(yùn)用特定問題調(diào)查權(quán)有所顧慮，存在畏難情緒，很多地方人大仍“將特定問題調(diào)查權(quán)看得過于嚴(yán)厲，擔(dān)心行使這項(xiàng)權(quán)力會(huì)影響同黨委、“一府兩院”的關(guān)系；有的地方人大看到全國(guó)人大沒有組織過特定問題調(diào)查，便認(rèn)為地方上也應(yīng)該小心謹(jǐn)慎” [3]，從而導(dǎo)致主動(dòng)性不強(qiáng)。一些地方人大常委會(huì)組成人員大都具有黨委、政府的工作經(jīng)歷，對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督工作大多強(qiáng)調(diào)支持和配合，而關(guān)于制約和監(jiān)督考慮得比較少。另外，不少人大代表對(duì)如何行使特定問題調(diào)查權(quán)不甚了解[16]，不知如何啟動(dòng)、運(yùn)作這項(xiàng)權(quán)力。因此，一些地方人大基于“息事寧人”的考慮，怕麻煩，怕搞僵關(guān)系，因而畏首畏尾，“不愿”“不敢”采用特定問題調(diào)查權(quán)，只好避重就輕，刻意將這一剛性的監(jiān)督權(quán)力改為專題調(diào)研、詢問、批評(píng)建議等相對(duì)比較緩和的方式去處理。

　其次，“一府兩院”也還缺乏接受監(jiān)督的意識(shí)。有相當(dāng)一部分國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員缺乏自覺主動(dòng)接受人大監(jiān)督的意識(shí)，對(duì)人大監(jiān)督活動(dòng)應(yīng)付了事，對(duì)人大的地位、性質(zhì)和作用認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不到位。

　(二) “特定問題”范圍的規(guī)定過于原則難以操作 “特定問題”的范圍有哪些？憲法、監(jiān)督法及相關(guān)法律規(guī)定得過于原則與模糊，至今尚無明確界定。雖然自監(jiān)督法實(shí)施以來，各地也出臺(tái)了實(shí)施意見，但對(duì)何謂“特定問題”的解釋卻是五花八門，監(jiān)督的對(duì)象和問題大相徑庭。這種“以我為中心，各自為政”的局面使我國(guó)相關(guān)立法顯得雜亂無章，在實(shí)踐中更加難以操作實(shí)施。“特定問題”的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)、抽象和模糊，容易導(dǎo)致以下諸多問題：第一，地方各級(jí)人大對(duì)特定問題調(diào)查無法準(zhǔn)確把握，甚至感覺無所適從，容易導(dǎo)致特定問題調(diào)查權(quán)的泛化和虛化；第二，調(diào)查范圍的難以確定，也難以避免“權(quán)力尋租”和“程序腐敗”的發(fā)生；第三，人大自行決定需調(diào)查的事項(xiàng)如若沒有明確的法律法規(guī)加以規(guī)定，容易“引起被調(diào)查者和公眾的合理性懷疑，甚至?xí)��?dǎo)致對(duì)人大調(diào)查工作的開展形成阻抗” [16]。

　 (三) 特定問題調(diào)查的組織安排相對(duì)繁瑣影響運(yùn)用 我國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)期相對(duì)來說都比較短，另外，代表人數(shù)眾多也會(huì)導(dǎo)致會(huì)議成本較高，這些都使得行使調(diào)查權(quán)力時(shí)往往偏向于選擇那些簡(jiǎn)單易行的方式進(jìn)行。而特定問題調(diào)查權(quán)的行使卻比較復(fù)雜[16]，程序也比較繁瑣，加之這項(xiàng)權(quán)力具有剛性監(jiān)督和對(duì)抗的性質(zhì)，從而使得獨(dú)立行使這項(xiàng)權(quán)力極為困難。此外，各級(jí)人大及其常委會(huì)即使需要對(duì)相關(guān)事項(xiàng)開展專門調(diào)查，對(duì)一般性問題，原則上也是由專門委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的。只有在影響特別重大、有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)不了的情況下，比如“一府兩院”久拖不決而又嚴(yán)重影響民生、由專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查不合適等情況下，才會(huì)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。這些均影響了特定問題調(diào)查權(quán)的運(yùn)用。

　(四) 特定問題調(diào)查委員會(huì)履行職責(zé)缺乏強(qiáng)制性權(quán)力 特定問題調(diào)查委員會(huì)開展調(diào)查的方式主要有“傳喚證人、聽取證人證言、查

　閱相關(guān)資料”等，但是，法律并沒有明確賦予特定問題調(diào)查委員會(huì)相應(yīng)的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)[16]，諸如強(qiáng)制的具體實(shí)施機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制的程序、強(qiáng)制的內(nèi)容和范圍、強(qiáng)制的法律效力、強(qiáng)制的救濟(jì)程序等都沒有規(guī)定。因此，調(diào)查的進(jìn)行主要還是依賴于被調(diào)查者的主動(dòng)配合。從實(shí)踐可以看出，因缺少法律賦予所必需的一些強(qiáng)制性權(quán)力，當(dāng)特定問題調(diào)查委員會(huì)在遭遇被調(diào)查者的抗拒時(shí)，也只能徒嘆奈何。

　(五) 沒有明確調(diào)查最長(zhǎng)時(shí)限導(dǎo)致一些問題久查不決 法律沒有規(guī)定特定問題調(diào)查的最長(zhǎng)時(shí)限，主要是考慮特定問題調(diào)查的是復(fù)雜性、重大性問題，如若對(duì)調(diào)查時(shí)限統(tǒng)一加以規(guī)定，因各地的政治生態(tài)及各類事件的情況不一，就難以保證調(diào)查結(jié)果的公正。誠(chéng)然，檢驗(yàn)特定問題調(diào)查權(quán)運(yùn)用效果的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：一是通過特定問題調(diào)查權(quán)的行使從而使得錯(cuò)誤得到糾正；二是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)并解決問題，作出令群眾滿意的答復(fù)。但是，調(diào)查的效率和調(diào)查的質(zhì)量并不是互相矛盾的。如果沒有明確的最長(zhǎng)調(diào)查時(shí)限，往往會(huì)導(dǎo)致調(diào)查的時(shí)間過長(zhǎng)甚至長(zhǎng)期懸而未決，不僅容易引發(fā)人民群眾對(duì)調(diào)查結(jié)果的公信力的質(zhì)疑，而且對(duì)特定問題調(diào)查權(quán)的行使也極為不利。

　 (六) 調(diào)查過程和結(jié)果未能做到公開化透明化 法諺有云：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得到的方式加以實(shí)現(xiàn)。”特定問題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查“應(yīng)當(dāng)以消除當(dāng)事人和人民群眾的合理懷疑為起碼要求”，而達(dá)至這一要求的最簡(jiǎn)單有效的方法就是將調(diào)查的過程和結(jié)果予以公開化、透明化[16]。但是在現(xiàn)實(shí)中，一些地方人大及其常委會(huì)行使特定問題調(diào)查權(quán)時(shí)，并沒有將調(diào)查過程和結(jié)果以及相關(guān)情況向社會(huì)公布，這樣就很難保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，也很難真正發(fā)揮這項(xiàng)權(quán)力的實(shí)效。

　四、激活地方人大特定問題調(diào)查權(quán)的對(duì)策建議 在依法治國(guó)、依憲治國(guó)的新形勢(shì)下，如何在監(jiān)督實(shí)踐中謹(jǐn)慎而有效地激活特定問題調(diào)查權(quán)并使之“發(fā)力”，正逐步引起理論界和實(shí)務(wù)界的重視。我們要提高認(rèn)識(shí)，破除觀念束縛，以改革破題的精神依法行使好這一權(quán)力，特別是地方人大及其常委會(huì)，要選準(zhǔn)調(diào)查對(duì)象[15]，規(guī)范運(yùn)行程序，完善有關(guān)法律、制度，增強(qiáng)

　其可操作性，并在實(shí)踐中勇于實(shí)踐探索，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而構(gòu)建起各級(jí)人大及其常委會(huì)完善的特定問題調(diào)查機(jī)制，讓這項(xiàng)陌生的權(quán)力逐漸熟悉起來。

　(一) 糾正對(duì)特定問題調(diào)查權(quán)的認(rèn)識(shí)偏差 從整個(gè)人大工作實(shí)際情況來看，監(jiān)督工作仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，還有很多地方需要改進(jìn)和加以完善。而導(dǎo)致監(jiān)督工作薄弱和虛化的重要原因，就是法律賦予人大及其常委會(huì)的一些法定的具有剛性的監(jiān)督手段長(zhǎng)期被棄之不用、束之高閣。憲法和相關(guān)法律規(guī)定了特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、撤職、罷免等監(jiān)督形式，如若不充分行使，乃至避開或者放棄這些制度設(shè)計(jì)，而劍走偏鋒，積極去探索甚至變通人大監(jiān)督的新路子，筆者以為這不僅有失職之嫌，而且難以樹立人大權(quán)威。因此，要改變目前人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作軟弱的狀況，就需要對(duì)特定問題調(diào)查權(quán)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，以形成有利于人大依法行使這一權(quán)力的良好環(huán)境。

　特定問題調(diào)查主要是調(diào)查那些復(fù)雜疑難的重大問題，往往始于特定問題的發(fā)

　生，目的就是行使權(quán)力維護(hù)黨的權(quán)威、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)“一府兩院”依法行政和公正司法，同黨的意志是完全一致的，絲毫不損害黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不存在“拆臺(tái)”“唱對(duì)臺(tái)戲”之說。特定問題調(diào)查權(quán)的依法啟動(dòng)和運(yùn)用，就是維護(hù)法律尊嚴(yán)、維護(hù)人民利益、維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的生動(dòng)實(shí)踐。因此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，依法有效行使特定問題調(diào)查權(quán)，是我國(guó)人大制度不斷走向完善的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的必然要求。

　(二) 完善和細(xì)化法律法規(guī)以增強(qiáng)可操作性 憲法、地方組織法、監(jiān)督法等雖然規(guī)定了人大的特定問題調(diào)查權(quán)，但內(nèi)容過于原則、簡(jiǎn)單和模糊，在實(shí)踐中一定程度上影響了特定問題調(diào)查權(quán)的可操作性。為了強(qiáng)化其可操作性，增強(qiáng)其權(quán)威性，需要修改和細(xì)化現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，加快監(jiān)督立法，有必要對(duì)調(diào)查事項(xiàng)的動(dòng)議發(fā)起、調(diào)查方案的提出、特定問題的范圍、重大事實(shí)不清的界定、調(diào)查委員會(huì)的組成、對(duì)調(diào)查委員會(huì)及其成員的監(jiān)督、調(diào)查的權(quán)限、調(diào)查的工作程序、調(diào)查過程及結(jié)果的公布、調(diào)查后的處理及追責(zé)機(jī)制等[17]進(jìn)一步加以細(xì)化和完善，為特定問題調(diào)查權(quán)的有效運(yùn)行“編好程序”“立好

　規(guī)矩”。

　(三) 準(zhǔn)確界定特定問題的范圍 從實(shí)踐來看，特定問題調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)抓住那些復(fù)雜疑難、影響廣、有代表性的案件進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，為使其具有可操作性，就要在監(jiān)督法中準(zhǔn)確界定特定問題的范圍。具體來說，可以采用概括式和列舉式相結(jié)合的辦法來加以界定和規(guī)范。對(duì)于概括式的界定和規(guī)范，憲法法律已有規(guī)定。而對(duì)于列舉式的界定和規(guī)范，筆者以為應(yīng)當(dāng)包括以下方面的范圍：（1）人民群眾反映強(qiáng)烈，社會(huì)影響重大，經(jīng)過行政、司法機(jī)關(guān)處理都沒有取得明確的效果，必須由人大及其常委會(huì)組織特定問題調(diào)查的問題[1]；（2）人民政府及其部門、人民法院和人民檢察院違法行使職權(quán)、失職瀆職等事實(shí)問題[1]；罷免案、撤銷職務(wù)案等涉及的事實(shí)問題；（3）“需要人大及其常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)涉及重大事實(shí)不清的問題；（4）地方人大及其常委會(huì)通過聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢等監(jiān)督手段，仍然沒有解決或不滿意的重大問題；（5）地方人大及其常委會(huì)行使職權(quán)中必須調(diào)查的其他重大事實(shí)問題[1]。

　 (四) 明確調(diào)查權(quán)限和時(shí)限 特定問題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查獲取證據(jù)和信息的相關(guān)權(quán)力，法律應(yīng)當(dāng)加以明確，“比如詢問證人，組織聽證，采取查封、凍結(jié)、扣押等措施，勘驗(yàn)、檢查或委托鑒定”等方面的權(quán)力，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)加以明確規(guī)定，以利于調(diào)查委員會(huì)工作的開展。而涉及“具有司法屬性的權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托相關(guān)的司法機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查，并且將證據(jù)資料信息報(bào)送給特定問題調(diào)查委員會(huì)”。另外，對(duì)特定問題調(diào)查拒絕配合的行為，法律應(yīng)當(dāng)明確制裁措施，以保障特定問題調(diào)查權(quán)的正常行使[18]。

　“關(guān)于調(diào)查時(shí)限的問題，法律并沒有規(guī)定調(diào)查期限和提交調(diào)查報(bào)告的時(shí)間。在人大及其常委會(huì)作出決定組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)特定問題進(jìn)行調(diào)查后，調(diào)查工作就已開始” [19]。因此，對(duì)特定問題的調(diào)查應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的時(shí)間限制，一般來說，提出調(diào)查報(bào)告的時(shí)間可以設(shè)定在 3-6 個(gè)月的期限較為合理合適。明確特定問題的調(diào)查期限，可以保障調(diào)查工作的及時(shí)、有序、順利進(jìn)行，避免調(diào)查工作出現(xiàn)久查不

　決、懸而未決的現(xiàn)象。

　(五) 增強(qiáng)特定問題調(diào)查的公開性和實(shí)效性 特定問題調(diào)查權(quán)所涉及的往往是社會(huì)關(guān)注度較高的事件，而公開公正的調(diào)查能夠有效地引導(dǎo)輿論關(guān)注，能夠激發(fā)群眾對(duì)調(diào)查過程、調(diào)查結(jié)果以及被調(diào)查對(duì)象監(jiān)督的熱情和積極性。在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的共同努力下，被調(diào)查的責(zé)任單位和責(zé)任人的違法失職行為就更容易暴露并依法受到追究。因此，特定問題調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查事項(xiàng)，調(diào)查委員會(huì)的組成，調(diào)查的過程，獲得的調(diào)查事實(shí)、相關(guān)材料及最終形成的調(diào)查報(bào)告向社會(huì)及時(shí)予以公布。調(diào)查結(jié)束后，常委會(huì)作出的決議或決定也應(yīng)向社會(huì)公開，接受人民群眾的監(jiān)督。這樣通過持續(xù)性、系統(tǒng)性地把調(diào)查信息以及結(jié)果向社會(huì)公布，促進(jìn)調(diào)查工作的透明化和公開化，不僅有利于保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、批評(píng)建議權(quán)，也有利于改善政府與社會(huì)之間信息不對(duì)稱的狀況。

　為增強(qiáng)特定問題調(diào)查權(quán)的實(shí)效性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，調(diào)查報(bào)告提出后，人大及其常委會(huì)必須據(jù)此針對(duì)相關(guān)涉案責(zé)任單位或責(zé)任人的錯(cuò)誤性質(zhì)和行為作出相應(yīng)的決議或決定，提出明確的處理意見和要求，以表明觀點(diǎn)和態(tài)度；相關(guān)的責(zé)任單位和責(zé)任人必須認(rèn)真執(zhí)行，糾正自己的錯(cuò)誤，并限期報(bào)告決議或決定的執(zhí)行情況；人大及其常委會(huì)可視情況決定是否作出進(jìn)一步的跟蹤監(jiān)督。這是特定問題調(diào)查權(quán)得以完整有效行使的必然要求，也是增強(qiáng)特定問題調(diào)查權(quán)實(shí)效性的關(guān)鍵步驟。倘若人大及其常委會(huì)不作出相應(yīng)的決議或決定，從特定問題調(diào)查權(quán)的行使過程來看，該項(xiàng)調(diào)查就始終處于懸而未決的狀態(tài)，其后的制裁措施也將無法依法有序提出，同時(shí)，被監(jiān)督的責(zé)任單位或責(zé)任人也難以受到應(yīng)有的追究。

　(六) 完善特定問題調(diào)查權(quán)與其他權(quán)力及監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)機(jī)制 在現(xiàn)實(shí)中，不少地方人大常委會(huì)認(rèn)為，“如果黨委不點(diǎn)頭，就不能去監(jiān)督；政府如果不高興，就不敢去監(jiān)督；碰到疑難事件，就不會(huì)監(jiān)督。”這反映出人大對(duì)監(jiān)督“一府兩院”不夠理直氣壯，混淆了權(quán)力主體之間的關(guān)系[20]。處理好人大特定問題調(diào)查權(quán)與其他權(quán)力及監(jiān)督方式之間的關(guān)系，對(duì)地方人大有效行使這一

　權(quán)力及營(yíng)造良好監(jiān)督環(huán)境具有重要意義。一是要理順黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。必須加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，人大特定問題調(diào)查權(quán)的有效行使也必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會(huì)應(yīng)及時(shí)向黨委匯報(bào)相關(guān)進(jìn)展情況。同時(shí)，黨委要支持和鼓勵(lì)人大及其常委會(huì)依法充分行使國(guó)家權(quán)力，發(fā)揮特定問題調(diào)查權(quán)在人大監(jiān)督中的重要作用。二是正確處理好行政權(quán)與人大職權(quán)的關(guān)系。人大和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，直接影響著人大特定問題調(diào)查工作的展開。“人大特定問題的調(diào)查，應(yīng)側(cè)重于對(duì)有關(guān)行政部門及其工作人員重大違法行為進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查” [21]。三是正確定位人大對(duì)司法案件的監(jiān)督。人大在行使特定問題調(diào)查權(quán)對(duì)司法案件的監(jiān)督中，應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)是：在依法授權(quán)的范圍內(nèi)開展特定問題調(diào)查；不能直接介入司法案件的辦理和審查工作；尊重司法審判，司法獨(dú)立原則。四是處理好與其他監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)機(jī)制。在調(diào)查過程中，地方人大及其常委會(huì)根據(jù)調(diào)查所掌握的事實(shí)，應(yīng)形成調(diào)查報(bào)告并據(jù)此表決通過相關(guān)決議決定；同時(shí)應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)各方力量，把問題弄明白、搞清楚，注意調(diào)查與質(zhì)詢、詢問、撤職、罷免等相關(guān)的監(jiān)督手段有效銜接，從而充分發(fā)揮好特定問題調(diào)查的制度功效[21]。

　五、余論 人大擁有崇高的憲法地位，有憲法法律賦予的廣泛職權(quán)，但是人大權(quán)力的行使受到諸多因素的制約，有很多權(quán)力沒有行使到位，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)等基本權(quán)力的實(shí)際行使與人大的憲法法律地位不相稱。特別是憲法法律賦予人大的特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、撤職、罷免等剛性權(quán)力一直處于“沉睡”狀態(tài)，出現(xiàn)了一些監(jiān)督不力的現(xiàn)象，對(duì)于這些問題，很值得我們深思和研究。

　特定問題調(diào)查權(quán)不同于人大及其常委會(huì)的諸如提出批評(píng)、建議、意見，以及詢問、專題工作匯報(bào)、執(zhí)法評(píng)議、視察、執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式，它是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的一種具體剛性的監(jiān)督方式，使人大及其常委會(huì)的監(jiān)督可以把責(zé)任落實(shí)到具體單位、個(gè)人并且有明確的處理意見和建議，避免權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督成為只是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)而形式化及弱化。

　與人大常委會(huì)采取的其他監(jiān)督方式相比，組建特定問題調(diào)查委員會(huì)靈活性、

　針對(duì)性更強(qiáng)，成效也更明顯，是最有力的監(jiān)督手段之一，這項(xiàng)法定監(jiān)督權(quán)力一經(jīng)“激活”和“發(fā)力”，往往能收到非常好的監(jiān)督效果。但因種種原因，這項(xiàng)權(quán)力在實(shí)際中運(yùn)用較少，實(shí)際經(jīng)驗(yàn)也少。雖然行使特定問題調(diào)查權(quán)一定要慎重，但是一旦決定，就一定要依法嚴(yán)格進(jìn)行，避免與其他監(jiān)督方式等同，降低其效率；要注意選擇具有典型意義的事件，保證調(diào)查的客觀公正性；要遵循依法監(jiān)督、事后監(jiān)督、集體行權(quán)、不直接處理問題的原則；監(jiān)督一定要有實(shí)效，真正體現(xiàn)法律權(quán)威，維護(hù)人民利益，樹立人大權(quán)威。要完善地方人大特定問題調(diào)查制度，“把法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)空間用足用好，并把其制度潛力釋放出來”，“既需要憲法法律的有力支持，又需要系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)” [22]。

　“人大是國(guó)之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲”。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作，就是要不回避熱點(diǎn)，不躲避難點(diǎn)，要善用、活用、重用、慎用人大的各項(xiàng)法定權(quán)力，積極回應(yīng)群眾的關(guān)注和關(guān)切，真正發(fā)揮人大自身的作用。如何在現(xiàn)有法律框架內(nèi)勇于實(shí)踐，有效運(yùn)用好特定問題調(diào)查權(quán)這柄“監(jiān)督利劍”，如何使之取得更大實(shí)效，考驗(yàn)著地方人大及工作者的智慧和勇氣。

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