一、問題的提出 2014 年修訂的《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，且將原法中的“具體行政行為”表述統(tǒng)一改為“行政行為”。但事實上，“行政訴訟法的整體性結構依舊是以‘具體行政行為’審查之訴為基礎的”，總則編“行政行為”的寬泛界定與具體規(guī)則編“具體行政行為”的狹窄定位形成了難以消解的尷尬局面。問題也具體呈現(xiàn)在行政協(xié)議第三人原告資格的確認規(guī)則上。

　《行政訴訟法》第 25 條規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”，按照修法后行政行為概念包含行政協(xié)議的立法原意，行政協(xié)議的相對人以及其他與行政協(xié)議有利害關系的非行政協(xié)議的相對人也有權提起訴訟。但據(jù)觀察，實踐中大量案件均以原告“不是行政合同相對人，不具備原告資格”為由裁定駁回起訴，這顯然與前述結論相矛盾。實際上，因為缺乏明確的行政協(xié)議第三人原告資格規(guī)則，實踐中普遍存在行政協(xié)議第三人原告起訴難，審理標準不一等現(xiàn)象。

　二、行政行為第三人原告資格的現(xiàn)有判斷標準 （一）現(xiàn)有行政行為第三人原告資格判斷標準的梳理 目前我國規(guī)范與實踐確定第三人原告資格基本采用利害關系標準。圍繞利害關系的具體判斷，形成了實際影響說、特殊利益說、權益+因果關系要件說、保護規(guī)范理論（保護規(guī)范說和新保護規(guī)范說）等諸多判斷基準。

　（二）現(xiàn)有原告資格判斷標準不完全適應行政協(xié)議第三人原告資格的判斷 1.“實際影響說”等標準缺乏對行政訴訟原告資格特殊性的關注。其關于原告資格的探討多基于具體行政行為背景展開，企圖以統(tǒng)一的標準涵蓋所有類型的行政案件。這使得“原告資格認定標準呈現(xiàn)出過于籠統(tǒng)、抽象和單一化的傾向，導致無法適應新型行政案件的涌現(xiàn)。”已有論者從訴訟類型、原告與行政行為關系緊密度等角度展開行政訴訟原告資格的類型化、層次化構造，但整體仍然沒有完全跳脫具體行政行為認識背景的束縛，缺乏對其典型對應類別的雙方行政行為原告資格獨特性的關注。

　2.“保護規(guī)范理論”無法滿足我國行政協(xié)議第三人原告資格的認定需求。其根據(jù)不同的規(guī)范展開原告資格的判斷，原告資格的不同特性在所適用的不同規(guī)范中被考慮，應當說不存在標準單一化的問題。但對于我國行政協(xié)議第三人原告資格的判斷，無論適用“保護規(guī)范說”還是“新保護規(guī)范說”，也都面臨困境。

　一者，“保護規(guī)范說”過度依賴規(guī)范本身。其期望通過保護規(guī)范可以將利害關系標準的判斷轉換為對實定法的解釋。但一方面，無論是一般法層面還是特別法層面，我國行政協(xié)議的規(guī)范供給嚴重不足。另一方面，第三人公權理念尚未浸潤于我國制度建構過程。已存的規(guī)范會先天的缺乏對第三人的關注，這種缺乏并不意味著法律上不保護，而純粹是因為事實上未考慮到第三人。

　二者，對于“新保護規(guī)范說”而言，其擴大規(guī)范涵蓋，在缺乏直接規(guī)范之時，主張通過對間接規(guī)范的解釋來達到保護目的。但首先這無疑對于法官的法解釋技術提出了更高要求。其次，其無法防止法官對于過大司法裁量權的濫用。在筆者檢索到的 246 份行政協(xié)議第三人訴訟裁判中，73%的原告資格否定率表明這種擔心不無可能。更重要的是，其主張將基本權作為規(guī)范解釋的補充，甚至直接引用基本權利條款尋找保護目的。這在我國訴訟法上顯然并不現(xiàn)實。另外，“保護規(guī)范理論”從公法規(guī)范中尋找原告資格的請求權基礎，但對于行政協(xié)議第三人而言，完全可能因為行政協(xié)議中的約定條款而受到損害。因約定條款受侵害的第三人很難基于公法中的保護規(guī)范尋找到請求權基礎。

　可見，在行政協(xié)議第三人原告資格的確定中一方面不應局限于以具體行政行為為背景展開的一體化分析，而要關注行政協(xié)議訴訟的特殊性；另一方面，也不宜完全寄望于從國外“保護規(guī)范理論”中尋找理論資源，而要關注我國行政協(xié)議訴訟的特殊性。

　三、行政協(xié)議第三人原告資格標準的二分——基于履行權益與固有權益 依據(jù)權益是否是因合同約定而創(chuàng)設，人們所享有的權益被區(qū)分為合同履行權益（或稱“履行利益”）和固有權益（或稱“固有利益”）。合同履行權益受損當基于合同請求權主張違約責任，固有權益受損則基于侵權請求權主張侵權責任。具體行政行為因為沒有通過合意產生合同履行權益，所以一般僅涉及對固有權益的侵害。但由于行政協(xié)議通過約定創(chuàng)設了履行權益，且履行權益受到合同相對性原則的影響，使得行政協(xié)議第三人原告資格標準產生了基于履行權益與固有權益的二分。

�。ㄒ唬┬姓�協(xié)議第三人原告資格與合同相對性原則的關系 合同的相對性關乎合同對哪些人具備約束力，哪些人具備合同請求權，哪些人承擔合同義務的問題。它關涉的內容既包括權益也包括義務，但僅限于因合同而產生的權益和義務（即合同權益+合同義務）。其運行是基于私法意思自治的邏輯。訴訟中的原告資格關乎起訴者的權益損害可否被保護的問題。其運行主要是基于司法上的權利救濟邏輯。對于起訴者而言，其要獲得原告資格，各種判斷標準的內核均在于判斷原告有無可歸因于被告行為的權益受損或受損可能�？梢�，原告資格所救濟的是權益，但卻不僅限于因合同而產生的權益，還有固有權益（即合同權益+固有權益）。合同相對性與原告資格的聯(lián)系在于，當原告主張合同權益之時，其原告資格的獲得就取決于合同法上是否承認第三人的合同權益請求權。二者的邏輯關聯(lián)性鏈條為，是否遵循合同相對性——第三人是否具有合同請求權——第三人主張合同權益時是否具備原告資格。

�。ǘ�）相對人標準或利害關系標準：合同相對性對第三人原告資格的影響 第三人主張合同權益時的原告資格狀況其實取決于規(guī)范上對于合同相對性原則的遵循程度。在嚴格遵循合同相對性的國家，一般僅承認合同一方當事人向另一方當事人主張合同權益，而不承認第三人對于合同權益的主張，即第三人無法就合同權益的救濟主張原告資格。在侵權制度不夠完善的國家，一般就需要通過合同責任的擴張來保護第三人的權益，而無需遵循較為嚴格的合同相對性原則。如德國法中“附保護第三人作用的契約”制度。我國現(xiàn)行《合同法》遵循較為嚴格相對性原則。當合同為第三人約定某種權益而債務人未有兌現(xiàn)時，得由債權人對債務人提起訴訟，第三人并不能直接起訴要求債務人履行合同權益。如此，則當行政協(xié)議案件遵循合同相對性原則，行政協(xié)議第三人在主張合同履行利益時將受其約束，無法獲得原告資格。也即，行政協(xié)議第三人對于固有利益的主張仍然遵照利害關系標準，但對于合同權益的主張則回歸到行政相對人標準。

　四、利害關系標準的具體判斷：與行政協(xié)議整體的直接利害關系 （一）影響第三人起訴固有權益時原告資格的因素 1.協(xié)議相對人表意的存在。對于行政協(xié)議而言，其融入另一方表意，行政機關既要受法律之約束，亦要受協(xié)議相對人表意之約束。出于對于協(xié)議相對人表意的尊重，訴訟規(guī)則不能再將關注點僅聚焦于行政機關一方行為之上。

　2.與協(xié)議任何一方基礎糾紛的存在。通過對 246 份判決文書的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)第三人往往與協(xié)議一方存在如下基礎糾紛而提起行政協(xié)議訴訟：與行政機關之間存在關于征收行為的糾紛；與協(xié)議相對人存在債權債務糾紛、擔保物權糾紛、繼承糾紛、共有糾紛、集體組織與成員之間的糾紛等。當?shù)谌�人因為基礎糾紛與行政協(xié)議產生關聯(lián)，往往對權益產生直接影響的是基礎糾紛。

　3.協(xié)議相對人表意與基礎糾紛的存在對于原告資格的影響。行政協(xié)議中的行為具備可分離性，這本質上是由行政協(xié)議客觀上不同于具體行政行為的公私性、多階段性所決定的。德國法“雙階行為理論”、“行政私法理論”，法國行政合同中的“可分離行為理論”均是這種分離性特征的體現(xiàn)，僅是具體的分離技術不同。站在審視行政協(xié)議第三人與行政協(xié)議利害關系的角度，邏輯在于如果可分離性特質使得行政協(xié)議中可分離出對協(xié)議當事人權益造成直接影響的單方行為，則該行為形成第三人與被分離行政協(xié)議之間更近的利害關系，構成對于協(xié)議利害關系的截斷。也即，行政協(xié)議第三人與協(xié)議單方之間的利害關系或與協(xié)議一方的基礎糾紛均可能構成對于與協(xié)議之間利害關系的截斷。

　（二）單方利害關系對于行政協(xié)議利害關系的截斷 1.行政協(xié)議前置單方行政行為對于行政協(xié)議利害關系的截斷。行政協(xié)議在某些情形下只是一系列行政行為的后果，這一系列行政協(xié)議之前的行為可稱為行政協(xié)議的前置行為。如果對行政協(xié)議第三人權益產生影響的行為實際上是行政協(xié)議的前置行為，則協(xié)議第三人不具備直接起訴行政協(xié)議的原告資格。如行政征收行為糾紛對于行政補償協(xié)議行為糾紛的截斷。

　2.行政協(xié)議之中的單方行政行為對于行政協(xié)議的利害關系的截斷。行政協(xié)議兼具行政性與合意性，很多行為雖然存在于行政協(xié)議的載體之上，但本質上只是行政機關單方意志作用的結果。已有學者敏銳將行政協(xié)議訴訟剝離出兩個層面，其一，行政協(xié)議本身的效力問題，其二，行政機關在行政協(xié)議中的單方行政行為的合法性問題。對于后者而言，協(xié)議相對人的表意空間幾乎為零，對協(xié)議第三人權益產生影響的行為實際上是單方行政行為，該行為形成第三人與被分離行政協(xié)議之間更近的利害關系，構成對于協(xié)議利害關系的截斷。

　總體而言，只有當與行政協(xié)議整體存在直接的利害關系之時，行政協(xié)議第三人方具備直接起訴行政協(xié)議的原告資格。與行政協(xié)議整體相關的具體標準為第三人有初步證據(jù)證明協(xié)議雙方均知情，與行政協(xié)議有直接利害關系的具體標準為不存在截斷利害關系的單方行為或基礎糾紛。同時，為緩和利害關系理論邏輯與第三人權益救濟之間的張力，在第三人起訴行政協(xié)議但實際上只是受到行政協(xié)議關聯(lián)行為或基礎糾紛直接影響的情況下，法官應該有義務進行釋明——告知原告起訴與其具有直接利害關系的關聯(lián)單方行為或基礎糾紛。

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