本次主題：危機(jī)與憲政改革

　　第三場(chǎng)：公眾參與，一種新式民主的理論與實(shí)踐

　　主講人：蔡定劍 中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政研究所所長(zhǎng)

　　點(diǎn)評(píng)：楊陽 中國(guó)政法大學(xué)教授

　　主持人：李樹忠 中國(guó)政法大學(xué)教授、教務(wù)處處長(zhǎng)

　　時(shí)間：5月12日(周二晚7點(diǎn))

　　地點(diǎn)：學(xué)院路校區(qū)(圖書館學(xué)術(shù)報(bào)告廳)

　　李樹忠(中國(guó)政法大學(xué)教授、教務(wù)處處長(zhǎng))：

　　各位老師，各位同學(xué)，今天是我們的“憲政的中國(guó)趨勢(shì)”大型系列論壇的第五期的第三場(chǎng)。今年我們的主題是“危機(jī)與變革”。中國(guó)的憲政發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)期，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而己。改革開放已經(jīng)走過三十個(gè)年頭，我們的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我們的社會(huì)已經(jīng)走到了一個(gè)社會(huì)矛盾的爆發(fā)期。在這么一個(gè)歷史時(shí)期，政治的現(xiàn)代化非常重要。今天蔡定劍教授講的題目是公眾參與。這正是和政治現(xiàn)代化有關(guān)的。下面請(qǐng)蔡定劍老師開講。

　　蔡定劍(中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政研究所所長(zhǎng))：

　　今天我主講的是公眾參與：一種新式民主的理論與實(shí)踐。我是從中歐比較的視角來講的。盡管公眾參與這個(gè)術(shù)語被應(yīng)用得非常廣，但我們對(duì)公眾參與本身還是非常的不了解。由于不了解國(guó)外的公眾參與的理論和實(shí)踐，常常有學(xué)者會(huì)濫用或誤用這個(gè)術(shù)語。因?yàn)楣�眾參與的范圍實(shí)在太廣了，所以在我們研究的過程中，我們把研究的領(lǐng)域定位中城市規(guī)劃中的公眾參與。公眾參與是一個(gè)理論性和實(shí)踐性都很強(qiáng)的新的民主制度，今天我和大家分享一下我的研究成果。

　　我曾在倫敦的威斯敏斯特區(qū)參觀過他們的居民公眾參與會(huì)議。他們?cè)跁?huì)議中討論的是四個(gè)問題。第一是，討論的一筆一萬多英鎊的資金怎么用。但他們并不是直接討論怎么用，而是討論用這筆錢的優(yōu)先順序，然后由政府來考慮大家的意見并做最后的決策。第二個(gè)是討論是處理污水重要還是社區(qū)的保安更重要。第三個(gè)問題是由居民來決定小區(qū)是不是允許停車。第四個(gè)是討論小區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境問題。他們有四個(gè)過桌子，每一個(gè)相應(yīng)討論這四個(gè)問題，感興趣的人都可以參與。這就是國(guó)外公眾參與的場(chǎng)景。

　　一、什么是公眾參與？

　　我首先談?wù)勈裁词枪�眾參與。我們以往理解的公眾參與就是聽證和公示之類的東西，這僅僅是西方公眾參與的皮毛而己。我先說一個(gè)案例。我曾參觀過倫敦Camden區(qū)的食品商城(Food City Ltd.)賣酒的營(yíng)業(yè)執(zhí)照的公眾參與項(xiàng)目。食品商城的營(yíng)業(yè)時(shí)間為每周7天24小時(shí)不間斷營(yíng)業(yè)，在每周一到周日的早8點(diǎn)到晚23點(diǎn)可以零售酒類�，F(xiàn)申請(qǐng)將酒類營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)間變更為每周7天全天24小時(shí)可零售。聽證參加人有Camden區(qū)政府議員3人，政府律師1人，Camden警察局許可部1人、食品商城代表3人、居民代表2人。

　　聽證會(huì)聽了這些方面的支持和反對(duì)的意見。聽證會(huì)上3名Camden區(qū)政府議員先聽取了政府律師報(bào)告申請(qǐng)人的申請(qǐng)。然后由食品店老板(律師)說明延長(zhǎng)酒類經(jīng)營(yíng)時(shí)間的理由。Camden警察局陳述意見認(rèn)為，該商店所在地處于酒類相關(guān)危害社會(huì)行為高發(fā)地，緊鄰交通樞紐，影響每天往返的大量行人的安全。如果準(zhǔn)許該申請(qǐng)，勢(shì)必會(huì)增加這一地區(qū)的治安問題。而且，商店并沒有提供足夠的方法來預(yù)防延長(zhǎng)酒類營(yíng)業(yè)時(shí)間可能帶來的社會(huì)問題。更重要的是，在食品商城之前的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，經(jīng)常發(fā)生擅自違規(guī)在許可的酒類營(yíng)業(yè)時(shí)間之外賣酒的違法行為。食品商城老板經(jīng)營(yíng)的另一家商店因多次違反執(zhí)照法正在接受執(zhí)照審查。所以，Camden警察局建議區(qū)政府駁回該申請(qǐng)。此外，警察局也提出，如果區(qū)政府準(zhǔn)許該申請(qǐng)，應(yīng)同時(shí)要求食品商城做到14條具體的營(yíng)業(yè)和治安要求。

　　居民代表認(rèn)為，依照英國(guó)2003年執(zhí)照法(Licensing Act 2003)，執(zhí)照發(fā)放應(yīng)考慮幾項(xiàng)目標(biāo)，食品商城申請(qǐng)延長(zhǎng)賣酒時(shí)間至少違反其中四項(xiàng)目標(biāo)，即防止犯罪和秩序混亂、保護(hù)兒童不受侵害、公共安全和防止擾民。除到場(chǎng)的居民代表外，還有10封庶民意見信，其中4封來自居民協(xié)會(huì)，6封來自當(dāng)?shù)鼐用駛�(gè)人。分別對(duì)食品商城申請(qǐng)延長(zhǎng)賣酒時(shí)間提出反對(duì)意見和理由。

　　最后由食品店老板(律師)申辯和解釋：為了安全會(huì)在店內(nèi)安裝監(jiān)控?cái)z像頭，全天24小時(shí)錄像，并可以向警察局和區(qū)政府開放查看。并安裝連接中心警察局的警報(bào)器；
晚23點(diǎn)到8點(diǎn)期，店內(nèi)至少留有2名店員。定期檢查防火設(shè)備，遵守消防部門的防火規(guī)定。在店門口設(shè)立告示牌，提醒顧客購(gòu)買后安靜離店，不得打擾周圍居民休息。培訓(xùn)店員禁止向18歲以下未成年人售酒，并向所有貌似21歲以下買酒顧問請(qǐng)求出示身份證件。

　　最后，三位民選的Camden區(qū)政府議員在認(rèn)真聽取各方代表意見和辯論，并提問。最后當(dāng)場(chǎng)作出不批準(zhǔn)延長(zhǎng)買酒時(shí)間的申請(qǐng)的決定。整個(gè)聽證會(huì)約持續(xù)2小時(shí)。

　　為了更好地說明公眾參與，我先梳理一下民主制度發(fā)展的脈絡(luò)。古希臘羅馬的直接民主之后就是代議制民主，然后是二十世紀(jì)六十年代發(fā)展起來的參與式民主。協(xié)商民主是二十世紀(jì)八十年代發(fā)展起來的一種民主形式。協(xié)商民主是參與式民主的一種深入的發(fā)展。我們不能認(rèn)為它和參與式民主是完全不同的東西。

　　1、公眾參與的概念。俞可平教授說，公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)。他指的公眾參與是非常泛義上的一個(gè)概念，它包括：投票、競(jìng)選、公決、結(jié)社、請(qǐng)?jiān)浮⒓瘯?huì)、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動(dòng)員、串聯(lián)、檢舉、對(duì)話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等等。

　　賈西津認(rèn)為：公民參與是指公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動(dòng)，特別是與投票相關(guān)的一系列行為。公眾參與從政治選舉、影響政府決策的一切行為，發(fā)展到公共事務(wù)的民主治理。

　　王錫鋅教授對(duì)公眾參與的定義是：在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)利害關(guān)系人和一般社會(huì)公從，就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制。

　　我認(rèn)為：規(guī)范意義上的公眾參與是指公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過直接以政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)的過程。公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話。遵循“公開、互動(dòng)、包容性、尊重民意”等基本原則。因此，我們說的公眾參與的概念排除了選舉，不包括公民或集體單方為個(gè)人或群體利益或表達(dá)意見而采取的行動(dòng)，如信訪、維權(quán)行動(dòng)和集體申訴等，也不包括如游行示威罷工等街頭行動(dòng)，因?yàn)檫@不是一個(gè)互動(dòng)決策的過程。

　　2、公眾參與的主要內(nèi)容：公眾參與的內(nèi)容可以分為三個(gè)層面：第一是立法層面的公眾參與，如立法聽證和利益集團(tuán)參與立法；
第二是公共決策層面，包括政府和公共機(jī)構(gòu)在制定公共政策過程中的公眾參與；
第三個(gè)層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實(shí)施，基層公共事務(wù)的決策管理等。

　　中國(guó)當(dāng)前公眾參與的主要領(lǐng)域有三層面：立法決策層面、政府管理層面和基層治理層面。在立法決策層面主要有：(1)立法聽證、(2)立法游說。在政府管理方面(包括決策和執(zhí)法)，我們集中研究：(1)環(huán)保領(lǐng)域(包括從政策到執(zhí)法和行政具體行為的干預(yù))；
(2)公共衛(wèi)生領(lǐng)域(如艾滋病和乙肝病纛隨帶者等)；
(3)公共事業(yè)管理(如價(jià)格聽證、還有什么其它類似的參與等歸于此類)；
(4)城市管理/規(guī)劃(城市規(guī)劃、舊城保護(hù)和折遷的行為等)；
(5)綜合性地方重大事務(wù)的決定(如地方公共財(cái)政的參與)。在基層治理方面則主要是農(nóng)村基層民主管理和社區(qū)治理。

　　3、公眾參與與代議民主和協(xié)商民主的關(guān)系。

　　(1)、在批判代議制民主基礎(chǔ)上完善和補(bǔ)充代議制民主，不是取代代議制民主。

　　(2)、協(xié)商民主是參與式民主的完善和發(fā)展，不是一種獨(dú)立的新民主形式。協(xié)商民主是20世紀(jì)后期發(fā)展的一種新民主理論。1980年約瑟芬 貝斯特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》首次提出協(xié)商民主，80年代末，J. Rawls， J. Habermas，成為這一理論的支持者。協(xié)商民主理論源自并超越了自由民主和克服代議民主的批評(píng)理論.對(duì)程序化票決民主的反思和批判，它強(qiáng)調(diào)在多元社會(huì)現(xiàn)實(shí)的背景下，通過真誠(chéng)理性的討論，通過公民溝通、交流、表達(dá)、妥協(xié)的基礎(chǔ)上，就決策和立法達(dá)成共識(shí)。其核心要素是協(xié)商與共識(shí)，有理性的、有質(zhì)量的決策。協(xié)商民主有助于矯正選舉民主的不足。協(xié)商民主理論認(rèn)為，代議民主的上述要素已經(jīng)與現(xiàn)代公民的要求及社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)，公民與官員之間就共同相關(guān)的政策問題進(jìn)行直接面對(duì)面的對(duì)話與討論，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。

　　協(xié)商民主理論則在修正和完善參與式民主理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)了參與式民主所彰顯的公民理性、寬容、溝通、參與等價(jià)值觀 。協(xié)商民主對(duì)參與民主的發(fā)展：

　　第一，參與式民主強(qiáng)調(diào)了公共政策過程中公民的參與權(quán)利，并探討了社會(huì)生活中公民參與的適宜領(lǐng)域，但它對(duì)公民如何進(jìn)行參與的過程沒有具體闡述。而協(xié)商民主沿著參與式民主的發(fā)展方向，回答了在公共領(lǐng)域中公民如何參與的問題。

　　第二，參與民主沒有解決對(duì)政府決策進(jìn)行“反應(yīng)”而非“行動(dòng)” ，或者公共權(quán)威機(jī)構(gòu)與公民之間要么“公民服從”要么“公民控制”的非此即彼的選擇 。協(xié)商民主理論超越了這種絕對(duì)對(duì)立的二分法，在更廣泛的視野中尋求公民與公共部門之間的互動(dòng)。

　　第三，協(xié)商民主所具有的“正當(dāng)性驗(yàn)證”特征很好地深化了公民參與所具有的“教育”功能。在協(xié)商民主中，最主要的特征就是要求參與者對(duì)自己的觀點(diǎn)“給出理由”，鼓勵(lì)分析與合理的觀念，幫助人們作出公共判斷并形成共同行動(dòng)的基礎(chǔ)，從而更好地培育和參與型社會(huì)相適應(yīng)的理性公民。

　　二、公眾參與產(chǎn)生的理論背景

　　公眾參與立法、行政、司法和公共治理的理念，可以追溯到英國(guó)普通法上的“自然公正原則”，即“任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見”。在公共行政層面上，公共參與的基本概念指的是公共權(quán)力行使過程中要聽取利益受影響人的意見的程序和機(jī)制。在政治層面上，公眾參與意味著影響和改變公共行為的運(yùn)作模式—決策由權(quán)力(政府或公共機(jī)構(gòu))機(jī)構(gòu)主導(dǎo)演變?yōu)楣�眾參與，政府與公眾互動(dòng)、協(xié)商的過程。

　　(1)、50年代人民產(chǎn)生的福利政府觀念，60年代，喪失對(duì)公共機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人的信任，對(duì)權(quán)威的懷疑充斥整個(gè)社會(huì)，它表現(xiàn)在對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)人和組織的信任程度的衰落。

　　(2)、熊彼特(Joseph Schumpeter)等為代表學(xué)者，對(duì)代議民主的批判。在實(shí)踐中，例如在英國(guó)，地方政府越來越脫離民眾，懷疑政治家與企業(yè)的聯(lián)系，已經(jīng)使其處于危險(xiǎn)之中已經(jīng)是社會(huì)的普遍共識(shí)。

　　(3)、歐洲對(duì)民主的理論反思。歐洲和美國(guó)對(duì)公眾參與民主的研究源于對(duì)馬克思主義(主要是改良馬克思主義)、自由主義的經(jīng)濟(jì)和政治制度的反思。二十世紀(jì)五十年代至七十年代之間，歐美的民主派就西方世界的制度和文化問題提出了新的批評(píng)和探索。這場(chǎng)反思運(yùn)動(dòng)在德國(guó)的領(lǐng)袖是哈貝馬斯(Jurgen Habermas)，在法國(guó)則是德里達(dá)(Jacques Derrida)，�？�(Michel Foucault)和德魯茲(Gilles Deleuze)等人。

　　對(duì)馬克思主義的反思也是二個(gè)方面，一是馬克思提出工人階級(jí)是社會(huì)的先鋒隊(duì)，為什么他們會(huì)把希特勒選上臺(tái)？代議制民主也會(huì)面臨比專制還可怕的危險(xiǎn)。二是他們重新思考“權(quán)利”問題。從政治上來說，他們?cè)噲D發(fā)現(xiàn)新的政治概念和制度來補(bǔ)充權(quán)利的不足。這一時(shí)期，“增加人民力量”(enpowerment)的提法和“公共空間”的理論，都是這種探索的一部分。

　　(4)、社會(huì)資本理論與公眾參與。到八十年代，一種新興起的社會(huì)資本理論又進(jìn)一步論證和推動(dòng)了公眾參與的發(fā)展，為公眾參與制度確立了更有力的理論基礎(chǔ)。社會(huì)資本理論是商業(yè)、經(jīng)濟(jì)、組織行為、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)中的一個(gè)核心概念，它是指?jìng)�(gè)人在社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中的地位創(chuàng)造的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本理論的核心思想是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是有價(jià)值的，就象學(xué)院的教育(人力資本)能增加生產(chǎn)力(個(gè)人和集體)一樣。所以，社會(huì)聯(lián)系可以影響個(gè)體的和團(tuán)體的生產(chǎn)力。它解釋了為何一些人能獲得更大的成功是因?yàn)樗麄冊(cè)谀承┨貏e的方面有與其他人有出色的社會(huì)聯(lián)系。

　　社會(huì)資本與一個(gè)群體成員身份聯(lián)系在一起。特定行為者占有社會(huì)資本的大小?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　取決于他可以有效地加以利用的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的大小，或者與他有聯(lián)系的每個(gè)人依其自身份所占有資本的大小。社會(huì)資本與金融資本、物質(zhì)資本和人力資本相同，但它體現(xiàn)在人與人的關(guān)系中。社會(huì)資本不是單一的主體，而是包括二個(gè)實(shí)體以上共同中要素的多個(gè)實(shí)體，它包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的一些方面，都能便利社會(huì)結(jié)構(gòu)行動(dòng)者的某些行為。Putnam(帕特南)把社會(huì)資本與公民參與和民主發(fā)展相聯(lián)系。

　　社會(huì)資本理論的創(chuàng)始人Putnam(帕特南)教授把社會(huì)資本看成是解決集體行動(dòng)困境的重要基礎(chǔ)。社會(huì)資本表現(xiàn)于信任、網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范，他們通過協(xié)調(diào)與合作來提高社會(huì)效率。比如個(gè)人在一個(gè)具有豐富社會(huì)存量的社群內(nèi)生活和工作會(huì)更容易。社團(tuán)、公民參與建立一個(gè)好政府密切相關(guān)。沒有公民精神、公民對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，是政府效率低下、貧困和衰敗的原因。

　　(5)“新公共運(yùn)動(dòng)”和“公共治理變革”。1960年代中期，美國(guó)推行新公眾參與運(yùn)動(dòng)，由于總統(tǒng)約翰遜推行《平等機(jī)會(huì)法》，通過對(duì)黑人和其他普通公眾除實(shí)行投票權(quán)以外的更多更廣泛的參與政府和公共事務(wù)。對(duì)所有人實(shí)行平等機(jī)會(huì)，實(shí)行最大程度的簡(jiǎn)單化參與。

　　1990年代中開始的全球治理變革進(jìn)一步將公民政治參與提到了更高的地位， 1995年，全球治理委員會(huì)的報(bào)告指出“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。這就把公民及其私人機(jī)構(gòu)擺到與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。

　　三、如何進(jìn)行公眾參與？

　　在中國(guó)，公眾參與就是：公示、聽取意見、咨詢、聽證等。我們先來了解一下國(guó)外的理論，讓便宜更加全面地了解我們的公眾參與是處于一個(gè)怎樣的階段。

　　1、公眾參與階梯理論

　　1969年，謝里.安斯坦(Sherry Arnstein)在美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)雜志上發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》(A Ladder of citizen Participation)，對(duì)公眾參與的方法和技術(shù)產(chǎn)生了巨大的影響，為公眾參與成為可操作的技術(shù)奠定了定理性的基礎(chǔ)，至今仍廣為世界各地的公眾參與研究者和實(shí)踐者所采用 。

　　謝里.安斯坦把公眾參與分為八個(gè)階梯，從低到高分別為：(1)操縱(Manipulation)、(2)治療 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨詢 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7權(quán)力轉(zhuǎn)移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。我們的公眾參與最多只是停留在前四個(gè)階段，還不是真正意義的公眾參與。

　　2、公眾參與的方法

　　(1)、信息交流(Information)。信息交流包括提供信息和收集信息。信息交流的方法包括：信息包、小冊(cè)子、傳單、情況說明書、網(wǎng)站、展覽，電視和廣播，調(diào)研、問卷調(diào)查、焦點(diǎn)小組(focus groups)等。

　　(2)、咨詢(Consultation) 。咨詢通常針對(duì)更加具體的計(jì)劃和政策，讓公民參與其中、各抒己見，而不是像調(diào)查一樣做各種選擇題。咨詢的方法包括：研究、問卷、民意調(diào)查、公共會(huì)議、焦點(diǎn)小組、居民評(píng)審團(tuán)等。

　　(3)、參與(Involvement)。參與的形式是互動(dòng)工作小組、利益相關(guān)人的對(duì)話、公民論壇和辯論等。

　　(4)、協(xié)作(Collaboration)。協(xié)作是讓公眾積極參加、同意分享資源并做出決定。

協(xié)作參與的方法是：顧問小組(Advisory Panels)、地方戰(zhàn)略伙伴和地方管理組織等。

　　(5)、授權(quán)決策(Devolved decision-making)。授權(quán)決策是參與的最高階段，是一種權(quán)力從其掌控者手中轉(zhuǎn)移的合作參與形式。決策者與參與者交換各自資源和意見，使原本的參與變成了由決策者與參與者共同作出決策。參與的方法是地方社團(tuán)組織、地區(qū)座談小組、社區(qū)合作伙伴。

　　3、公眾參與三個(gè)必備條件和八項(xiàng)原則。這三個(gè)條件是：第一，信息公開。第二，利害相關(guān)人的參與。第三，反饋。八項(xiàng)基本原則是：(1)包容性 ；
(2)透明、公開；
(3)尊重允諾；
(4)可達(dá)性；
(5)有責(zé)性 ；
(6)代表性。(7)相互學(xué)習(xí)；
(8)有效性。

　　4、公眾參與的新方法(1)、市民評(píng)審團(tuán)(Citizens’ Juries)(2)；
市民意見征詢組(Citizen’ Panels)；
(3)、焦點(diǎn)小組(Focus Groups)；
(4)、顧問小組(Advisory Panels)；
(5)、地方戰(zhàn)略伙伴(Neighbourhood　Partnership)；
(6)、街區(qū)議事會(huì)(Comité de quartier)；
(7)、公共調(diào)查　(Enquête publique)；
(8)、公共辯論(Débat public)；
(9)、城鎮(zhèn)電子會(huì)議(E-town meeting)；
(10)、政府展示會(huì)。

　　以上的方法都是很新的，很多方法讓我感到非常的驚訝。2007年我參觀了Toscana Region的政府展示會(huì)。他們的主題“說與做”：――權(quán)利、價(jià)值、創(chuàng)新、支持。下面我舉一個(gè)意大利的例子還說明一下城鎮(zhèn)電子會(huì)議(E-town meeting)是怎樣進(jìn)行的。

　　城鎮(zhèn)會(huì)議是把許多人聚集起來一起討論，了解他們的想法，了解單位或個(gè)人的想法形成過程和變化過程。參與者們每10到15人為一組，圍坐在一個(gè)圓桌子前進(jìn)行討論。每一組有一個(gè)主持人，他負(fù)責(zé)監(jiān)督，以保證討論順暢、民主地進(jìn)行。討論與專家會(huì)面交替進(jìn)行。最終，參與者通過自己的遙控系統(tǒng)，用電子投票的方式選擇自己的意見。

　　那天的城鎮(zhèn)會(huì)議將向大約250名抽簽抽中的民眾開放。在九個(gè)不同的地方舉行，通過電子技術(shù)系統(tǒng)把這些地方聯(lián)系起來，這樣所有市民都可以積極地參與醫(yī)療改革的決策。Toscana省的醫(yī)療是免費(fèi)的，他們的財(cái)政不堪重負(fù)，所以要改革。地方政府建議市民花錢買票(ticket)支付部分醫(yī)療費(fèi)用。他們?cè)跁?huì)議上討論的是三個(gè)問題：1.支持ticket還是反對(duì)ticket？將詢問市民是贊成ticket還是反對(duì)ticket，為什么？2.如果認(rèn)為支付ticket的人是正確的，那么將詢問市民現(xiàn)在的減免做法是否公平，如果需要調(diào)整，怎么調(diào)整？3.地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)問題。將詢問市民對(duì)非緊急情況所使用的服務(wù)是否合理，他們認(rèn)為是否還有更好的方法。

　　然后這三個(gè)問題又被細(xì)化。比如，在對(duì)用ticket支持還是反對(duì)這個(gè)問題上，有下列諸多的選項(xiàng)。

　　(1)、支付票據(jù)是正確的，只要價(jià)格是同樣的而且服務(wù)是有效的。

　　(2)、票據(jù)是不正確的，因?yàn)橐呀?jīng)在稅收中支付了。

　　(3)、 為生活方式和預(yù)防措施而工作有助于降低衛(wèi)生費(fèi)用。

　　(4)、 醫(yī)生代表也出席討論將是有益的。

　　(5)、票據(jù)的支付讓我們了解我們所消費(fèi)的，并有助于避免紛爭(zhēng)。

　　(6)、并不是票據(jù)令市民更加了解。而是醫(yī)生有義務(wù)告知哪些檢查是必須的。

　　(7)、市民需要關(guān)于票據(jù)及其如何用于支出的更多的信息。

　　(8)、來自票據(jù)的資源能夠用于減少等待的名單會(huì)更好。

　　(9)、省可以規(guī)定特殊病例所需要的檢查(因此是免費(fèi)的)。

　　可以看得出，他們的問題是非常細(xì)的。決策機(jī)會(huì)通過這樣的會(huì)議可能更好地了解民意，最終做出符合民意的的決定。下面我再介紹一下好萊塢的例子。

　　波特蘭市城市規(guī)劃局將“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”草案的制定分為收集信息、繪制規(guī)劃和制定具體規(guī)劃三個(gè)階段，共12個(gè)步驟，并組成了一個(gè)由社區(qū)居民、商人和房地產(chǎn)業(yè)主組成的三方公民工作組，以及由政府機(jī)構(gòu)代表組成的技術(shù)顧問委員會(huì)，確保公眾的廣泛參與。

　　這12個(gè)步驟分別是：

　　(1)、公眾接待日。宣傳、為利害關(guān)系人郵寄品、首次公眾接待日收集了50多位居民的意見，他們指出了本地區(qū)的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，他們的基本意愿。

　　(2)、走訪征求意見。城市規(guī)劃局人員在項(xiàng)目地區(qū)挨家挨戶地拜訪上千家商業(yè)租戶、商業(yè)主和地產(chǎn)主，向他們介紹項(xiàng)目并征詢他們的意見。

　　(3)、進(jìn)行書面調(diào)查。

　　(4)、規(guī)劃草圖。通過這些公眾會(huì)議、走訪、書面調(diào)查和巡查，公民工作組和城市規(guī)劃局的工作人員繪出規(guī)劃草圖。

　　(5)、公眾展示。

　　(6)、開公眾座談會(huì)并設(shè)公眾信箱和投訴渠道。

　　(7)、聽取三方工作小組的意見。

　　(8)、技術(shù)咨詢?cè)u(píng)估。

　　(9)、修改后再確定初步規(guī)劃草案。

　　(10)、規(guī)劃局聽證。

　　(11)、規(guī)劃委員會(huì)審議聽證。波特蘭市城市規(guī)劃委員會(huì)召開了2次公開聽證會(huì)，考察“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”對(duì)公眾意見的反映，然后將建議案提交給波特蘭議會(huì)審議。

　　(12)、議會(huì)審議和聽證。市議會(huì)就“好萊塢發(fā)展規(guī)劃建議案”又召開了公開聽證會(huì)，對(duì)發(fā)展規(guī)劃做了一些小修改后市議會(huì)正式通過“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”，該規(guī)劃成為法律。

　　其中1-3步是信息搜集階段；
4-10步是繪制規(guī)劃階段；
11-12步是規(guī)劃的審議和批準(zhǔn)階段。經(jīng)過這些階段之后，這個(gè)規(guī)劃就有法律效力了，釘子戶也沒有抗拒的理由了。在城市規(guī)劃中，申請(qǐng)規(guī)劃階段的參與是很重要的環(huán)節(jié)。如果想改變公有的土地上或私人的土地上建筑，必須要讓利害相關(guān)人知道，并讓其發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。這樣對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)就會(huì)比較好。這叫做真正的和諧社會(huì)。公眾參與是中國(guó)建構(gòu)和諧社會(huì)的根本出路。

　　我的演講完了。謝謝！(掌聲)

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　　李樹忠(中國(guó)政法大學(xué)教授、教務(wù)處處長(zhǎng))：

　　剛才蔡老師非常細(xì)致地介紹了公眾參與。這是非常有意義的。下面請(qǐng)楊陽教授做點(diǎn)評(píng)。

　　楊陽(中國(guó)政法大學(xué)教授)：

　　今天蔡老師講中國(guó)問題講得比較少。我相信蔡老師作為一個(gè)當(dāng)代中國(guó)問題的專家，在這方面會(huì)有很多思考，但今天因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系沒有講。我作一個(gè)研究中國(guó)政治的學(xué)者，我試圖從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)視角出發(fā)來解讀一下蔡老師今天的演講。我想有兩個(gè)向路上的問題要搞清楚，一個(gè)是公眾參與和傳統(tǒng)民主的關(guān)系問題。在這點(diǎn)上，我非常同意蔡老師剛才講的觀點(diǎn)。我們不能把后一種民主當(dāng)成是對(duì)前一種民主的否定或批判。其實(shí)后一種民主是對(duì)前一種民主的發(fā)展。代議民主是現(xiàn)代民主的基石。公眾參與和后來的協(xié)商民主都只能是對(duì)代議民主的補(bǔ)充。另一處向路上的定位跟中國(guó)的問題有關(guān)，那就是公眾參與的適用范圍的問題。我這里的范圍的其中一個(gè)含義是指公眾參與的事件的性質(zhì)和內(nèi)容上的范圍。在諸如三峽工程這樣的問題，公眾參與到底會(huì)起到一個(gè)怎樣的作用？這點(diǎn)我感到很困惑。第二個(gè)范圍是地理空間上的范圍。在一個(gè)非常大的地理范圍內(nèi)，公眾參與的效果未必很好。公眾參與的范圍可能是比較小的。像蔡老師剛才講到的城市規(guī)劃，我覺得特別適用公眾參與。但更宏大的事件可不可以適用公眾參與，那就讓我比較困惑了。

　　我覺得公眾參與應(yīng)該和中國(guó)的自治的培育結(jié)合在一起，這可能是一個(gè)比較好的路徑。在中國(guó)古代，沒有嚴(yán)格意義上的社會(huì)自治，但有一定程度的自我管理，是精英包辦式的自我管理。但1949后以后的中國(guó)并不具備這樣的條件。1949年以后，國(guó)家的權(quán)力進(jìn)入了社會(huì)的每一個(gè)角落，社會(huì)自治沒有了空間。這種情況在改革開放以上發(fā)生了變化，自治的空間逐漸被釋放出來，但中國(guó)還不沒有形成真正意義上的社會(huì)自治。

　　我還發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，我們?cè)谝恍┐笫律希�比如抵制法�?guó)貨，是很挺有公共精神的。但對(duì)自已身邊的，自己社區(qū)的事情卻漠不關(guān)心。我正是從這個(gè)角度來看公眾參與對(duì)中國(guó)民主的意義。但是，公眾參與能否解決中國(guó)政治發(fā)展的根本問題呢？公眾參與能否推動(dòng)中國(guó)的國(guó)家權(quán)力在縱向上的調(diào)整呢？公眾參與能否為中國(guó)的代議制民主打下基礎(chǔ)呢？這些問題都是我感到困惑的。

　　提問：

　　如何確定公眾參與人的范圍？在確定利益的時(shí)候，以多數(shù)人的的利益優(yōu)先還是以少數(shù)人的利益優(yōu)先？在推行公眾參與的時(shí)候，如何兼顧成本與效益？

　　蔡定劍(中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政研究所所長(zhǎng))：

　　第一，你點(diǎn)中了公眾參與的軟肋。公共參與有一個(gè)術(shù)語：誰也不愿意在自家后院蓋廁所。這個(gè)是公眾參與的困惑。公眾參與不能解決所有的問題，但公共參與可以緩和矛盾。通過公眾參與，一旦規(guī)劃通過了，有法定性，這個(gè)規(guī)劃就有執(zhí)行力了。公共參與的效果是使方案得到最大的優(yōu)化。

　　第二，公眾參與要花錢，這也是公共參與的軟肋。中國(guó)現(xiàn)在的環(huán)境下，我們的政府效率優(yōu)先，政府官員都不大贊成公眾參與。那我們應(yīng)該怎么來平衡成本和效率呢？的確，有的公眾參與的成本很大，但這比起一個(gè)歷史性的錯(cuò)誤的決策來，還是值得的。

　　第三，你提到的多數(shù)人少數(shù)人的問題，是公眾參與的方法和技術(shù)的問題。公眾參與的方法要解決的問題就是要找到利害關(guān)系人。在關(guān)鍵的問題上，利害關(guān)系人一定要有一定的否決權(quán)。公眾參與并不完全是一個(gè)簡(jiǎn)單的投票決定的事情。公眾參與還不是最后的決定，而是一個(gè)讓各種意見充分發(fā)揮的手段。代議制民主才是最后的決定。代議制民主最后不一定采納多數(shù)人的意見，但它一定要說明不采納的理由。

　　提問：

　　公眾參與是不是權(quán)力分享？如果是的話，在當(dāng)下的中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)？公共會(huì)不會(huì)出現(xiàn)大數(shù)人的暴政？

　　蔡定劍(中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政研究所所長(zhǎng))：

　　是的。公眾參與給決策者戴上了手銬，當(dāng)然分享了一部分權(quán)力。在比較大的事件中，公眾參與僅僅是為公眾提供一個(gè)參與的平臺(tái)，并不是公共決策。公眾參與的意見會(huì)成為有關(guān)部門的參考，而不是決策。至于會(huì)不會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人的暴政，那是代議制民主的問題，不是公眾參與的問題。

　　提問：

　　剛才說到代議制民主是公眾參與的基石。在目前中國(guó)這種情況下，公眾參與會(huì)不會(huì)變味？公眾參與是要自上而下推行還是自下而上推行？

　　蔡定劍(中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政研究所所長(zhǎng))：

　　目前中國(guó)的公眾參與是表層的公眾參與。中國(guó)的公眾參與已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，自下而上的公眾參與的動(dòng)力是非常強(qiáng)的。政府一定要開放才有可能會(huì)有公眾參與。公眾參與是一個(gè)政府與公眾互動(dòng)的機(jī)制，政府必須對(duì)這方面有所認(rèn)識(shí)并建立一定的渠道。

　　提問：

　　公眾參與是條件的嗎？公眾參與的最終決策是由誰來形成的呢？

　　蔡定劍(中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政研究所所長(zhǎng))：

　　公眾參與是沒有條件的。政府要做的事情就是給公民一個(gè)可達(dá)性的渠道。英國(guó)和法國(guó)現(xiàn)在都有很大的公眾參與的項(xiàng)目，他們的公眾參與的的公司也在不斷地發(fā)明一些方法來找到他們的利害相關(guān)人。公眾參與不能形成最后的決策，但是會(huì)產(chǎn)生民主的壓力并影響到最終的決策。政府如何做最后的決定是政府的政策考量問題。

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