“穩(wěn)定”，尤其是基層的穩(wěn)定，正在成為中國社會越來越突出的問題，筆者認(rèn)為，社會穩(wěn)定問題的解決有賴于新的利益協(xié)調(diào)機制的確立，而這在根本上依賴于政府體制改革的推行。這將是一項緊迫而復(fù)雜，需要勇氣與智慧的變革。

　　【不穩(wěn)定因素是怎么積蓄的】

　　某種意義上，1993年的四川仁壽事件和2004年的萬州事件可以作為地方群體性事件的兩個階段性標(biāo)志。仁壽事件是“直接利益沖突者”，農(nóng)民參加的目的在于抵抗基層政府的繳費負(fù)擔(dān)；
萬州事件則出現(xiàn)了所謂“無直接利益沖突”，即參與者的直接利益并沒有受到侵害。萬州事件凸顯出政府的信任問題，是參與者在以往的經(jīng)歷中對政府產(chǎn)生的不信任逐漸累積，在事件中被激發(fā)出來了。另外，參與者的成分也發(fā)生了變化，很多是與事件無關(guān)的年輕人，特別是學(xué)生。在近期的群體性事件中，這種傾向表現(xiàn)得更為明顯：沖突起因呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化；
沖突的規(guī)模、激烈程度有所提高；
參與人數(shù)增多，人群成分更加復(fù)雜，開始上升到了政治層面，顯示這部分人對政府的信任程度更低。

　　對于現(xiàn)階段社會形勢，重要的是關(guān)注矛盾的生長點在哪里、不穩(wěn)定因素是怎么積蓄的、不穩(wěn)定力量是怎么成長起來的。國外研究發(fā)現(xiàn)，烏克蘭、格魯吉亞的顏色革命，主力就是找不到工作的大學(xué)生。經(jīng)濟(jì)不景氣，我們也有大學(xué)生找不到工作、失業(yè)農(nóng)民工生活無著落的問題，無論是學(xué)生還是農(nóng)民工，一旦出現(xiàn)導(dǎo)火索就可能產(chǎn)生群體性事件。另一方面，知識界的政治要求在提升。一部分知識精英通過維權(quán)在搞社會運動，而且從一般意義上的維權(quán)，引申出政治上的維權(quán)。比如征地補償老是解決不了，他們就開始懷疑政府官員不干好事，怎么辦？辦法之一就是通過競選想辦法影響政府�，F(xiàn)在一些律師競選人大代表，有政治要求，還有志愿者、民間組織，不可小看他們在維權(quán)、表達(dá)民意上的作用，這可能是社會穩(wěn)定中一個很重要的新的變量。因此，當(dāng)前社會沖突的機率在增高，矛盾的爆發(fā)點也在增多。

　　【矛盾激化時基層干部為何不作為】

　　為什么還會出現(xiàn)這么多問題和矛盾？這并不等于改革的方向有問題。老百姓對改革的基本方向、對執(zhí)政的目標(biāo)選擇是認(rèn)同的，但在大方向之下，執(zhí)政系統(tǒng)的運行過程出了問題，沒有找到一個好的化解矛盾和利益沖突的機制。美國學(xué)者亨廷頓就曾指出，很多國家在快速發(fā)展的時候，因為處理不好各種利益關(guān)系，都出了穩(wěn)定問題，甚至導(dǎo)致了政權(quán)更迭。相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對比較慢，社會變化沒那么快，利益關(guān)系相對穩(wěn)定，社會沖突反而沒有那么多�，F(xiàn)在，新勞資關(guān)系、新社會群體等各種復(fù)雜的情況不斷涌現(xiàn)，執(zhí)政系統(tǒng)內(nèi)的一套運行規(guī)則卻沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。利益多元化的同時，利益表達(dá)的渠道沒有制度化地建立起來，很多利益關(guān)系和社會矛盾沒有處理好，導(dǎo)致民眾對政府的信任不斷流失。在這種情況下，社會上出現(xiàn)失業(yè)、生活無著落的群體，就為這種不信任的爆發(fā)提供了社會基礎(chǔ)。

　　現(xiàn)在，在政府外部，民眾的利益訴求和參與意識正逐步成長，政府是為了提供公共服務(wù)而存在的觀念日益深入人心。但在政府內(nèi)部，尚未形成正式、有效的公眾參與渠道，政府運作缺乏有效監(jiān)督和制約。很多問題看上去發(fā)生在小的局部，但它卻是在大的制度環(huán)境背景下形成的，比如招商引資帶來的環(huán)境污染問題、征地問題等等。出事地方的縣委書記、縣長沒有處理好，除了個人能力的原因，也和自上而下以招商引資、GDP增長考核干部的整個做法有很大關(guān)系。我跟一些基層干部交談，他們非常清楚哪些事情農(nóng)民的要求有道理，哪些沒道理；
哪些事情干部自己做得對，哪些做得不對，那他們?yōu)楹卧诨鶎用�盾激化時不作為呢？

　　第一，基層干部身不由己。他們在執(zhí)政系統(tǒng)中扮演的角色，規(guī)定了他們的行為模式。

　　第二，官員和百姓的利益沖突。地方政府在招商引資、土地管理、計劃生育、環(huán)境保護(hù)中的很多問題，是地方官員自己從中牟利造成的。比如計劃生育部門收取社會撫養(yǎng)費，當(dāng)一個地方計劃生育搞得非常好，一個超生都沒有的時候，他的日子就過不下去，他就主動去賣二胎指標(biāo)，解決自己的收入問題。

　　第三，在中央和地方關(guān)系中，彼此之間存在著緊張、不信任和抱怨。有時上面提了很多要求，下面做不到，農(nóng)民用上面的要求來衡量地方政府的做法，產(chǎn)生很多矛盾，這種情況若繼續(xù)下去，后果會很嚴(yán)重。從現(xiàn)在看，農(nóng)民對中央的信任度高，對地方政府信任度低。從行政體制可以看到，中央和省里給基層的權(quán)力太少，基層缺乏自主權(quán)；
從政治上講，政治民主發(fā)育得不夠。條條集權(quán)的原因是上面覺得下面靠不住，所以把權(quán)力收回來，這些部門和錢歸我管，下面的項目由我審批，你得往我這兒跑。這雖有一定的道理，但反過來問一句：上級職能部門這些人就都靠得住嗎？權(quán)力集中在你手里，你自己也有既得利益，這種情況下，基層政府“跑部錢進(jìn)”，也損害了農(nóng)民的利益。一個100萬的項目，跑下來已經(jīng)花了30萬，真正落到項目中就剩下六七十萬，老百姓能不質(zhì)疑？這種體制造成了不信任：農(nóng)民對地方政府不信任，下面對上面不信任。這個問題從1990年代后期就開始日益明顯。

　　【要把自上而下的問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妼�基層政府問�?zé)】

　　化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的根本出路在于建立新的利益協(xié)調(diào)機制，而建立這種機制的途徑就是政府改革。如何處理好上層執(zhí)政系統(tǒng)和下層基層執(zhí)政系統(tǒng)的關(guān)系，核心是要把現(xiàn)在這種從上而下的壓力式的問責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎用癖妼�基層政府的問�?zé)：一是上下之間的問責(zé)系統(tǒng)要改革，讓下級政府既能承擔(dān)責(zé)任，自己也有一定的政治權(quán)力；
二是同級政府內(nèi)部的問責(zé)系統(tǒng)要改革，不能個人集權(quán)太嚴(yán)重；
三是政府和社會之間的問責(zé)系統(tǒng)要改革，讓老百姓有辦法來管住地方政府、地方官員。有了這樣一套制度以后，老百姓就知道什么事歸中央管，什么事歸地方管；
這件事地方做錯了，他就找地方，不會找中央，也不會到北京上訪。換言之，一方面，上面要放權(quán)；
另一方面，地方政府也要和老百姓的所謂“賦權(quán)”結(jié)合起來，就是讓老百姓來管地方政府，通過民主、公開、政府法制化，建立地方政府和老百姓之間的政治問責(zé)。

　　此外，要明確劃定哪些事情是政府的權(quán)力，哪些事情不是�，F(xiàn)在，有些民事主體之間的矛盾，因為政府卷入，也演化成民眾對政府的不滿。政府需要明白，很多事是政府管不了也管不好的，不要把應(yīng)該通過司法等其他方式解決的矛盾，納入到政府的職能當(dāng)中。

　　在具體措施上，改革首先要推動政府法治化。一是通過法律規(guī)范界定各個權(quán)力主體的關(guān)系，包括基層權(quán)力機關(guān)、政府和黨等各個組織之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，使之實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)、有序互動。二是通過法律規(guī)范基層政府的管理體制，建立成熟的官僚制政府。三是通過法律完善基層民主的運轉(zhuǎn)機制，建立成熟的基層民主體制。四是通過有效的政治過程，協(xié)調(diào)各種社會權(quán)力利益關(guān)系，并取得社會公眾的共識，以此作為立法的基礎(chǔ)，使得法律規(guī)范得到社會的信任和認(rèn)可。

　　另一個是要擴(kuò)大公民的政治參與。越南在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級搞“信任投票”，不信任達(dá)到一定程度就下臺�，F(xiàn)在有些地方正在進(jìn)行探索，比如農(nóng)民可以決定村干部和鄉(xiāng)里的包村干部的工資等，這些都是很好的經(jīng)驗。用政治學(xué)的話說，就是通過基層政治民主化，把執(zhí)政系統(tǒng)置于公眾的監(jiān)督之下，讓公共權(quán)力進(jìn)入“籠子”�，F(xiàn)在基層政府是在自上而下的上級職權(quán)的“籠子”里，上級能管他，但是看不著它；
它的服務(wù)對象是民眾，但是民眾不能制約它；
能制約它的人，可能又不知道民眾的需求。好的治理體制建立起來以后，利益化解的渠道就會暢通、有效，而且能夠分散化。這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出亂子，亂不到全縣；
縣里出亂子，亂不到省里，更亂不到中央。

　　除此之外，要看到社會各種新生力量、各種影響因素。例如，可以進(jìn)一步擴(kuò)大公共輿論空間，或者叫社會公共空間，讓社會力量、公民的聲音更強大。這種強大應(yīng)該制度化，所有的利益群體都應(yīng)該有制度化的表達(dá)渠道，把話都說出來。而且這種利益表達(dá)能夠和執(zhí)政系統(tǒng)形成積極、良性的回應(yīng)。

　　來源：同舟共進(jìn)2009年第7期

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