住房問題是一個(gè)世界性的問題。我國自清末以來，特別是抗日戰(zhàn)爭以來，戰(zhàn)爭頻仍，社會動蕩，房屋不斷遭到損壞、數(shù)量遞減，而大量農(nóng)村人口卻聚集到城市，城市住宅問題相當(dāng)嚴(yán)重。[1]另一方面，由于經(jīng)濟(jì)惡化，租金偏低，有些業(yè)主甚至不得不貼補(bǔ)房地產(chǎn)稅[2]，自然不愿或者無力修理房產(chǎn)。中共建國以后，根據(jù)新民主主義理論和蘇聯(lián)模式，明確宣布要承擔(dān)住宅保障責(zé)任。當(dāng)時(shí)，政府一方面實(shí)行房租管制，一方面在接收公房、沒收官僚私房的基礎(chǔ)上建立城市職工的住宅福利制度[3]，其中，對私有房屋的房租管制和社會主義改造是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從私權(quán)的角度就此作初步的探討。

　　一、50年代初期的城市住宅困難與占房風(fēng)潮

　　20世紀(jì)50年代初期的城市住宅問題的表現(xiàn)之一是，房屋損毀嚴(yán)重、房荒普遍。以武漢市為例，抗戰(zhàn)前的人口是90萬，1952年增加到130萬，住宅卻減少了10，177棟，其中大多數(shù)磚木房屋都超過保固期限。[4]1952年8月對633棟房屋的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，214棟需要小修，235棟需要大修，25棟極為危險(xiǎn)。其中三德里220號的堂屋“已經(jīng)塌成鍋形，污水尺余，人往上走，隨時(shí)有塌下的跌傷的危險(xiǎn)”；
漢正街640號、644號“兩房側(cè)墻向著同一條巷子傾斜，墻已經(jīng)垮了一部分，現(xiàn)在用木柱相對支撐著�！盵5]天津市自1939年遭大水侵襲后，受損房屋未能及時(shí)修復(fù)，1949年以后發(fā)現(xiàn)，房屋損毀情形十分嚴(yán)重。[6]1949年，河北省通縣的公私房產(chǎn)35，833間中，倒塌破漏不能居住者達(dá)10，455間，占29%.[7]

　　住宅問題的表現(xiàn)之二是居住環(huán)境惡劣，影響健康和人身安全。首先，人均居住面積相當(dāng)?shù)�，特別是下層民眾的居住環(huán)境非常擁擠。在武漢市，上等優(yōu)良的住宅（鋼骨水泥房屋，居住面積較大）、中等住宅（磚瓦房屋）、下等建筑物（如單磚灌土墻及棚屋等，最為窄狹）的比例大約為4：3：1.比如，漢口小董家二巷14、16兩號的單磚灌土墻二層樓房屬下等建筑物，全部使用面積88平米，住19戶49人，人均使用面積僅1.08平米；
百子巷57號系木板平房，使用面積21平米，住2戶14人，人均1.47平米。[8]其次，許多人只能棲身于棚屋度日。1952年武漢市居住在棚屋的居民占全市人口的38%，“大多數(shù)是小販，碼頭工人，三輪車工人，手工業(yè)工人以及其他勞動人民。他們無法修建新房”[9]：“大部分工人及其眷屬是在工廠附近自行覓租一間小屋居住……五六口人之家擠住在一起�！盵10]上海市1949年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市區(qū)住宅面積為2359.4萬平米，其中簡屋、棚戶占13.68%.[11]直到1956年，上海還有100余萬人住棚房。[12]再次，由于許多房屋質(zhì)量低劣，維修不及時(shí)，屋倒傷人事件經(jīng)常發(fā)生。武漢市1951年7月中旬到下旬不足20天內(nèi)，即有漢口建設(shè)街110號、中山大道134號、亞當(dāng)七巷2號及唐家墩18號等處房屋倒塌，壓傷4人。這種局面到1953年仍未得到多大改善。[13]當(dāng)時(shí)，天津市政府研究室的報(bào)告指出，全市“房屋須要馬上大量的修理，否則損失人民生命財(cái)產(chǎn)的事情將不斷發(fā)生。”[14]

　　住宅問題的表現(xiàn)之三是房屋糾紛案件激增，房屋租賃關(guān)系混亂。司法機(jī)關(guān)民事案件收案數(shù)當(dāng)中房屋案件占很大比重，華北地區(qū)京津等大城市為一半左右，中等城市為18%，小城市則為6%.[15]其中又以房屋租賃案件最多，除了歷史悠久的二房東問題外（據(jù)武漢市的調(diào)查，該市二房東控制的房屋占總數(shù)的一半以上）[16]，最普遍的是騰房糾紛、欠租與調(diào)整租金及房屋修繕等民事糾紛。當(dāng)時(shí)，產(chǎn)權(quán)爭執(zhí)、買賣、抵押、出典與收贖等糾紛則為數(shù)較少。[17]

　　1949年以后，由于土改的消極影響，城市的房屋租賃關(guān)系相當(dāng)混亂。在土改中，“某些個(gè)別城市曾錯(cuò)誤地實(shí)行沒收房屋，或不確定不保護(hù)房屋所有權(quán)，不問具體情況無條件無限制地強(qiáng)制壓低房屋租額等辦法”，導(dǎo)致許多城市居民以為“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不繳，甚至以為可以平分城市的房產(chǎn)”，紛紛抗租甚至強(qiáng)占房屋。[18]較早發(fā)生這一問題的濟(jì)南市曾貿(mào)然提出“人人有屋住”的口號，結(jié)果房客不交租，房東不修屋、不出租甚至拆房。中共中央在內(nèi)部文件里也承認(rèn)對此束手無策。[19]此后其它城市在此問題上都持謹(jǐn)慎態(tài)度，但民眾已受到土改的消極影響，紛紛抗租欠租。如河北省保定市一條街上的租戶不交房租者達(dá)53%，唐山市3個(gè)區(qū)不交租者占58%.[20]在有的縣城，居民甚至自行沒收、分配地主在城里的房屋。[21]有的地方出現(xiàn)了“房主怕分配房屋，致將房屋分散、送禮、變賣或由大房改小房，樓房改平房，堵大門走小門，乘下雨扒房變賣磚木等現(xiàn)象”。[22]

　　軍隊(duì)和機(jī)關(guān)大量非法占用民房也加劇了房荒。在武漢市，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校占用的房屋占全市房屋總數(shù)的12.7%強(qiáng)。漢口江漢路南段的76個(gè)鋪面房屋中，公家占用了49棟�！肮�家大量住用民房，即減少了市民住房和工商業(yè)用房，特別是在某些繁華的街道上，其情形更為突出�！盵23]

　　二、中共建政初期的房屋政策

　　要緩解住宅緊張的狀況，無非是采取兩種辦法：一是建設(shè)公共住宅或采取各種措施鼓勵私人建筑住宅；
二是對現(xiàn)有住宅實(shí)行房租管制，強(qiáng)制空屋出租，限制退租并修繕損壞房屋等。當(dāng)時(shí)，政府沒有力量新建足夠的住宅，當(dāng)局表示，“今天國家的資財(cái)主要是用于進(jìn)行人民革命戰(zhàn)爭和用于恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，不可能投下大量資本來修筑房屋�！盵24]在這種情況下，就只能鼓勵私人資本來修建住宅，但是，“要使私人資本愿意投入房屋的建造，就必須保護(hù)房屋的所有權(quán)并允許其正當(dāng)合法的租賃，讓資本可以運(yùn)轉(zhuǎn)，房主有利可圖”。[25]

　　然而，土改之后，城市民眾當(dāng)中出現(xiàn)了一種主張，即仿照農(nóng)村土改，馬上平分城市的房屋。不過，政府并未支持這種主張。當(dāng)時(shí)，《人民日報(bào)》是這樣解釋的：農(nóng)村的土地是自然物，雖可開墾卻不能憑空增添，地主占有土地并剝削農(nóng)民的土地所有權(quán)制度是封建性質(zhì)的，必須廢除。但城市的房屋與農(nóng)村的土地不同，房屋不是自然物，而是勞動的產(chǎn)物，是一種商品，需要一定的投資，而且要經(jīng)常出資修繕，利用房屋的投資收取租息就成為一種資本。城市里私人房主對房屋的占有，一般不是封建性質(zhì)，而是資本主義性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)和官僚資本以外的其他私人資本的所有權(quán)一樣受到保護(hù)，承認(rèn)其所有權(quán)，并保護(hù)這種產(chǎn)權(quán)所有人的正當(dāng)合法的經(jīng)營。房東和房客在平等地位上用自由協(xié)商的方式議定的房租，其數(shù)額扣除房屋償還金部分后大體上相當(dāng)于正當(dāng)?shù)钠骄�利潤，可以認(rèn)為是資本主義性質(zhì)的剝削，在新民主主義社會里是允許存在的，并予以保護(hù)。[26]

　　因此，當(dāng)時(shí)政府解決城市住宅問題的基本政策是：一，承認(rèn)并保護(hù)私人房屋產(chǎn)權(quán)，任何個(gè)人和團(tuán)體不得侵害。二，允許私人房屋的出租，但租約須由雙方自由協(xié)議訂立，嚴(yán)厲禁止憑借特權(quán)強(qiáng)占強(qiáng)賃房屋。三，租額不得過高，也不宜過低。原則上，房租額除掉房屋折舊賠償金和必要的修理費(fèi)用部分后應(yīng)大體上相當(dāng)于社會平均利潤。[27]四，租約有效期間，房主須依約修理房屋，并不得任意增加租價(jià)或強(qiáng)令房客搬家；
房客也必須依約按時(shí)繳納房租，不得故意拖欠不交。五，雙方發(fā)生糾紛時(shí)，應(yīng)本調(diào)解精神，自行協(xié)議解決；
協(xié)議不成時(shí)，可由政府仲裁或由任何一方申請法院處理。六，政府有權(quán)保護(hù)城市的房屋，并督促房主進(jìn)行必要的修建，不能聽任有用的房屋拆毀倒塌。對于私人所有的房屋、地產(chǎn)，政府要按累進(jìn)制分等征收一定的捐稅。[28]這份文件的規(guī)定既保護(hù)了私人房屋的產(chǎn)權(quán)、又照顧到房客的利益，是當(dāng)時(shí)所能采取的最好的政策。根據(jù)中央精神，當(dāng)時(shí)各地制定了相應(yīng)的房屋法律和政策[29]，主要內(nèi)容是房租管制，即限制租金、限制退租、強(qiáng)制空屋出租等，這與國民政府的法律基本上是一脈相承的。[30]

　　但當(dāng)時(shí)中共的城市房屋政策對私權(quán)保護(hù)的局限性也是相當(dāng)明顯的，這不但為以后的私房改造埋下了伏筆，更為政策的執(zhí)行制造了麻煩。因?yàn)椋�按照中共的政治主張，新民主主義只是其革命的初始階段，中國必然要過渡到社會主義階段即公有制社會，這就等于說，保護(hù)私有房屋只是暫時(shí)的。中共中央對此也毫不避諱：“應(yīng)當(dāng)把所有城市房屋看作社會的財(cái)產(chǎn)，加以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)。這樣才能使城市房屋日漸增多，人民的居住不發(fā)生困難，給將來社會主義的房屋公共所有權(quán)制度，造下有力的條件�！盵31]既然所有私房最終都逃脫不了被沒收平分的命運(yùn)，私房業(yè)主的修房積極性之低、房客抗租的積極性之高，便可想而知了。此外，盡管這份文件承諾，“人民政府將來是一定要修筑多量的城市房屋來解決市民的住宅問題”，但這一承諾如何兌現(xiàn)，卻沒有系統(tǒng)和明確的政策。另一方面，有關(guān)政策對房租的管制十分具體，而鼓勵私人建筑房屋方面并無相應(yīng)措施，這也在一定程度上影響了私人投資的積極性。

　　中共建政初期，雖然各大城市的房屋租賃糾紛得到了一定的緩解，房屋私有權(quán)也得到了一定程度的保護(hù)，但左傾觀點(diǎn)和做法依然盛行，其主要表現(xiàn)就是政策執(zhí)行中的“寧左勿右”，處理房租糾紛時(shí)偏于照顧房客，而對房主的利益照顧較少。例如，天津市法院對核定租金的判決一般均低于主客雙方自由議定的租金；
對待是非相當(dāng)明確的強(qiáng)占騰房訴訟，有些法院也“多半照顧住戶實(shí)際需要，遷就其強(qiáng)占房屋的違法行為。這無異使非法的強(qiáng)占行為獲得了合法的保障，不僅使房主在思想上產(chǎn)生抵觸情緒，在住戶間也散布了不良影響，認(rèn)為強(qiáng)占房屋不算一回事，到法院最多是挨一頓批評，從而降低了政策法令在群眾中的威信�！盵32]北京市有的干部只看當(dāng)事人目前的利益，把房主、房客的關(guān)系看作地佃關(guān)系，故而一般傾向于把租額壓低些，結(jié)果阻礙了保養(yǎng)房屋和鼓勵私人修建房屋。[33]武漢市法院在處理房租糾紛時(shí)，聽任房客自行減免房租，削減了房主的應(yīng)得利益。[34]更有甚者，湖南省宜章縣政府1953年“順從民意”，將該縣地主在城市的房地產(chǎn)（除直接用于工商業(yè)的房屋及自住房屋外），一律沒收，分配給群眾居住。[35]

　　在這種情況下，民眾自行減租、抗租等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。“房客方面有的仍企圖平分房屋，住房不交租，甚至有的集體抗租。”[36]1953年，武漢市法院工作報(bào)告稱，該市有些房客主張“住者有其屋或?qū)嵭蟹课轀p租”。例如李宗耀等61人占住陳少山耕莘里和鳳凰街的房屋，自1949年以后既不承租，又不按期繳納合理租金。要他們搬家，個(gè)別房客竟說：“耕者有其田，住者有其屋。”又如丁丹卿承租廖明易的民權(quán)路221號鋪屋全棟，每月租金是6石5斗三道機(jī)米，1949年后丁就拖延租金不交，廖只好將租金減為3擔(dān)；
但從1953年4月起，丁又拒付租金，他說，“先減租，再談欠租，否則這個(gè)問題就不能解決”。有的房主不敢追索租金，以致房租積壓過多，難于付清。[37]

　　房主收不到租金或租金額過低，甚至房屋所有權(quán)都岌岌可危，他們當(dāng)然不會修繕房屋，就更不要說進(jìn)一步投資住宅建筑了。例如，1949年以后，武漢市私人對房屋的投資急劇下降。國共內(nèi)戰(zhàn)期間的1947年，漢口還新建商店507處、住宅377處；
然而，自1949年到1953年8月，僅建商店43處、住宅36處，其中1952年新建商店33處、住宅22處，1953年只建商店10處、住宅14處。有的屋主為免后患，干脆把已有房屋賣掉。1953年1月到8月份，私人出賣的房屋達(dá)122處，其買主都是“公家”。[38]

　　盡管政府鼓勵私人房主維修危房，但房主們?nèi)狈ν顿Y意愿，因此房屋倒塌傷人事件難以遏制。以天津市為例，1954年6月底，天津市共修危房18，657間，占所有危房的46%，但雨季一來仍然不斷發(fā)生塌倒房屋、死傷人命的事故。7月23日晨，尖山前大道住戶于恩和所住房屋因雨后墻倒屋塌，砸死兩個(gè)小孩，砸傷父親和妻子；
8月9日，全市各區(qū)塌房200余間。僅1954年7、8兩月便有891間房屋坍塌，傷50人、死7人。該市隨后加緊維修危房，但10月份仍有塌房傷人事故發(fā)生。1955年盡管市政府督促、支持維修危房，到6月底危房修繕率才達(dá)到70%，但一些街區(qū)的修繕進(jìn)度仍然緩慢。如三區(qū)的何興莊、昆緯路、六區(qū)保安街、解放南路等，已修繕的危房僅占全部危房的20%左右；
四區(qū)十一經(jīng)路33間危房，一間也未修繕。1955年6月14日到16日，經(jīng)過幾場雨，全市塌房42間半，院墻門樓6處，砸傷2人，其中事先未檢查出危險(xiǎn)的有34間半。同時(shí)，各區(qū)又不斷發(fā)現(xiàn)新的危房，5月底危房數(shù)增加了7500余間。1956年4月底，天津全市新發(fā)現(xiàn)危房30，967間，其中最危險(xiǎn)的有11，338間。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　可以說是“上梁的趕不上修房的，修房的趕不上倒房的”。[39]

　　三、私房的“社會主義改造”

　　中共建政初期，一些私房雖然被公家機(jī)關(guān)“沒收”、“征收”，但私人擁有的房地產(chǎn)仍在城市房地產(chǎn)中占很大比重。在北京、天津、上海、濟(jì)南、青島、沈陽、哈爾濱、南京、無錫、蘇州這10個(gè)城市，私人房地產(chǎn)分別占這些城市全部房地產(chǎn)的54%、54%、66%、78%、37%、36%、31%、61%、80%、86%.私人房產(chǎn)主當(dāng)中不少人擁有大量房產(chǎn)，如北京市擁有房屋百間以上的房主達(dá)全部房主的64%.在內(nèi)務(wù)部1954年8月14日提交的“城市私人房屋情況及今后意見”中[40]，雖然也注意到私人房屋在城市比重很大、租賃關(guān)系不正常、房屋危險(xiǎn)破漏及拆房現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，確實(shí)“在不同程度上直接或間接地妨礙了群眾的居住以及國家各項(xiàng)建設(shè)的發(fā)展”，但當(dāng)時(shí)主管部門的政策還是“貫徹保護(hù)合法的私人房屋所有權(quán)”。這份文件指出，雖然大城市中不乏大房主，但房屋所有者中，“各階層都有，其中以工商業(yè)者占有的較多”，“絕大部分”房屋都是出租使用。顯然，私人房產(chǎn)主當(dāng)中小房主占多數(shù)，如果以打擊大房產(chǎn)主的名義全面推行私房公有化，勢必?fù)p害大批城市的中小房產(chǎn)主。

　　1955年，中共中央決定實(shí)行“私營工商業(yè)的社會主義改造”，于是，私有房屋公有化便提上了議事日程。正式宣布啟動私房改造的是1956年1月18日的“中央書記處第二辦公室關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見”。[41]按照這一文件，對私人房屋的社會主義改造預(yù)計(jì)兩年完成。其總目標(biāo)是“加強(qiáng)國家控制，首先使私有房出租完全服從國家的政策，進(jìn)而逐步改變其所有制�！本唧w包括五點(diǎn)：一，由國家經(jīng)租。即由國家進(jìn)行統(tǒng)一租賃、統(tǒng)一分配使用和修繕、維護(hù)，并根據(jù)不同對象，給房主以合理利潤。在此基礎(chǔ)上合理地調(diào)整租金，取消一切中間剝削和變相增租的不合理現(xiàn)象。二，公私合營。根據(jù)各個(gè)城市的實(shí)際情況，對原有的私營房產(chǎn)公司和某些大的房屋占有者，組織統(tǒng)一的公私合營房產(chǎn)公司，進(jìn)行公私合營。三，商業(yè)者占有的房屋隨本行業(yè)的公私合營進(jìn)行社會主義改造。他們出租的與企業(yè)無關(guān)的房屋，可由國家經(jīng)租。四，對于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暫時(shí)還不能納入國家經(jīng)租的其它房主加強(qiáng)管理，使私人房屋出租必須服從國家政策，服從政府關(guān)于租金、房屋修繕等方面的規(guī)定。五、一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)?shù)霓k法一律收歸國有。

　　但是，此項(xiàng)任務(wù)明顯地遇到了來自社會的阻力，進(jìn)展緩慢，多數(shù)城市遲至1958年初仍未開展私房改造。1958年8月5日，中央主管部門負(fù)責(zé)人專門發(fā)表談話，要求各地房管部門“抓緊時(shí)間加速進(jìn)行私有出租房屋的社會主義改造，爭取在1958年年底前完成私房改造任務(wù)。”[42]然而，到1960年為止，全國還有14%的市及三分之二左右的縣未進(jìn)行或未完成私房改造。工商行政管理局、商業(yè)部于1961年聯(lián)合發(fā)出通知，要求“加速”城市私人出租房屋社會主義改造工作。[43]私房改造任務(wù)難以如期完成，既可能與政策的正當(dāng)性受到質(zhì)疑有關(guān)，也可能與“反右”及“大躍進(jìn)”等政治運(yùn)動分散了各地政府的注意力有關(guān)。直到1964年，國家房產(chǎn)管理局才正式宣布：（全國城市和一部分鎮(zhèn)）“納入改造范圍的房屋約有建筑面積一億平方米，占私有出租房屋的百分之七十左右，基本上消滅了房屋租賃中的資本主義經(jīng)營，在房管戰(zhàn)線上取得了一次社會主義革命的偉大勝利，對支援社會主義建設(shè)和改善人民居住條件，起到了積極的作用�！盵44]

　　由于民間對私房改造普遍表示不滿，在1957年“反右”之前的“鳴放”期間，私房改造問題成了輿論批評的一個(gè)焦點(diǎn)。首先，私房改造其實(shí)是服務(wù)于政治方略，政府卻以緩解住房短缺為借口，似乎私房公有化了，住房短缺便會自然解決。批評者認(rèn)為，住宅問題的根本原因是房屋缺乏，而不是房屋私有所致，所以私房改造乃“藥不對癥”。確實(shí)，住宅問題的根本原因是住宅短缺，私房改造前政府也是這種看法。例如，1955年5月12日天津市高級法院在工作總結(jié)中曾明確指出：“天津市的房屋問題，從現(xiàn)象上看是租賃關(guān)系不夠正常，但基本問題還是房屋缺乏�！盵45]法學(xué)學(xué)者譚惕吾在“鳴放”中表示，根據(jù)她在上海的調(diào)查，住宅的主要矛盾不是所有制的矛盾，而是供求的矛盾，屋少人多、不夠分配的矛盾；
變更了所有制，對主要矛盾的解決沒有起到起作用，“所有制變更了，房屋仍住得滿滿的�！盵46]

　　其次，私房改造混淆了個(gè)人的私有住宅與房主的贏利性出租房屋的區(qū)別。譚惕吾指出：“房地產(chǎn)公司走公私合營的道路是沒有問題的。但一百來平方公尺的房屋也要公私合營，像子女給老人留的養(yǎng)老房子、小職員的破舊小屋等等，都合營了。上海有的業(yè)主自住房也合營了。據(jù)說是如不合營，干部不便管理。但這不符合憲法第11條國家保護(hù)公民的房屋和生活資料所有權(quán)的規(guī)定。憲法規(guī)定的個(gè)人房屋所有權(quán)，不是主觀上想侵犯，而是在敲鑼打鼓時(shí)沒明確，把輕重倒置了，沒看重憲法，而看重了當(dāng)時(shí)的請求。要在憲法范圍內(nèi)調(diào)整租賃關(guān)系。應(yīng)該統(tǒng)一管理租費(fèi)修繕費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，確保生活資料的房屋的私有制，自己住的屋子可以少量出租�！盵47]

　　針對類似批評，1957年10月28日，城市服務(wù)部負(fù)責(zé)人在第二次全國廳局長會議上作了回應(yīng)。[48]他表示，社會主義不能容忍私房主繼續(xù)過著剝削生活。這事實(shí)上等于承認(rèn)制定私房改造政策的主要理由并非緩解住房困難，而是出于打擊私有房產(chǎn)主的政治目的。他在講話中強(qiáng)調(diào)，“對于占有這樣多房屋的房主如不實(shí)行改造，仍任其繼續(xù)過著剝削生活，這是我們的社會主義制度所不能允許的”：“城市房屋的私人占有制與社會主義建設(shè)之間”存在著深刻矛盾。該負(fù)責(zé)人表示：幾年來，我們雖然采取了一些措施，對私有房屋進(jìn)行管理，但收獲不大，特別是在對資本主義工商業(yè)實(shí)行公私合營之后，問題就更加突出了�！�…在經(jīng)濟(jì)方面的革命基本上完成以后，如何繼續(xù)取得政治戰(zhàn)線和思想戰(zhàn)線上的勝利，還是一個(gè)非常艱巨的任務(wù)，是一場激烈的階級斗爭。在這次資產(chǎn)階級右派分子向黨和社會主義進(jìn)攻當(dāng)中，也有一些右派分子攻擊黨對私有房屋實(shí)行社會主義改造政策。“

　　該官員不得不承認(rèn)，城市的住房困難除源于歷史上城市住宅嚴(yán)重不足，也因?yàn)槌鞘腥丝谠鲩L過快、大量拆除房屋使得原有住宅面積減少，此外，住宅造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過高影響了建筑面積的增加，房屋政策和住宅管理制度不合理影響了房屋的保養(yǎng)和充分利用，加劇了城市住房的緊張情況。[49]不過，對于廣受質(zhì)疑和批評的私房改造中剝奪業(yè)主自住住宅以及無房民眾的“均貧富”、依賴政府提供住房等現(xiàn)象，這位負(fù)責(zé)人卻故意避而不談。他把私房改造前“房屋得不到正常的保養(yǎng)，倒塌破漏日趨嚴(yán)重，房屋數(shù)量逐年減少”等問題，統(tǒng)統(tǒng)歸咎為房主的過錯(cuò)，完全否認(rèn)了私房改造前政府的政策導(dǎo)向所產(chǎn)生的負(fù)面影響。

　　私房改造政策實(shí)施之后，出現(xiàn)了一系列消極后果。正如譚惕吾所說：“上海的租賃關(guān)系很亂，有的房租很低，3間房子每月租費(fèi)14元，養(yǎng)護(hù)費(fèi)都不夠。有些人硬是不付租金，理由是政府照顧我們。甚至租金低的，也收不到60%.一個(gè)合營公司有5千多人，欠租收不回，還要支出工資定息，結(jié)果去年虧1千多萬，今年雖精打細(xì)算后估計(jì)仍要虧7百多萬。還有的業(yè)主說他們放棄剝削，要成為自食其力的勞動者，要求國家安排，什么事都愿意做。但他們大部分都既不能算，也不能寫，是沒法給以安排的。上海屋少人多，很多人伸手來向房管局要房子，甚至打干部。公家房子一空，有打碎門窗玻璃就住進(jìn)去了。有些人要求國家補(bǔ)助蓋房屋，存在供給制思想，租金最好不要，要也要少�，F(xiàn)在群眾所需，不自己解決，都要國家解決，這不合理�！盵50]1958年前后，在一些私房改造尚未開始的城市，房主“大量地賤價(jià)出賣房屋以及千方百計(jì)分散房屋”，有的房屋值三、四千元，但房主只收一、二千元就出售；
有的房主干脆拆房賣料。[51]

　　1964年，國家房產(chǎn)管理局終于首次承認(rèn)：“在過去的私房改造中，也存在著一些缺點(diǎn)和一些需要解決的遺留問題。主要是：有的地方改造起點(diǎn)過低，把包括出租和自住總共只占有幾間房屋的工人和貧下中農(nóng)出租的少量房屋也納入了改造；
有些地方取消了改造起點(diǎn)，只要有出租房屋就實(shí)行經(jīng)租；
有的地方還將房主一部分自住房屋也實(shí)行了經(jīng)租；
不少地方?jīng)]有給房主留夠自住房；
給房主的固定租金也有低于原房租百分之二十的。”[52]

　　四、余論：無私權(quán)則無人權(quán)

　　住宅缺乏是二戰(zhàn)之后許多國家都曾經(jīng)面臨的問題，這些國家當(dāng)時(shí)所采取的政策曾包括房租管制等限制性措施，但這些國家都不像中國走得這么遠(yuǎn)。顯然，民國時(shí)期長期積累下來的房荒，是不可能一蹴而就瞬間解決的。私房改造僅僅在原有房屋上的產(chǎn)權(quán)上做文章，當(dāng)然更不可能解決房荒。從政治角度去看，私房改造與其說是為解決住宅問題，還不如說是為了貫徹政治目標(biāo)。從法學(xué)角度來說，1949年以后對待私人房屋住房政策的根本失誤，是對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的蔑視甚至踐踏，其頂峰就是私房改造。其實(shí)，1954年憲法仍然明確保護(hù)私人房屋的所有權(quán)，這也是1957年一些人質(zhì)疑私房改造違反憲法的根本依據(jù)。但是，由于政府對私權(quán)的強(qiáng)烈疑慮和對市場機(jī)制的極度不信任，而對公權(quán)力又極端迷信，終于發(fā)動了私房改造運(yùn)動。“文化大革命”爆發(fā)后，在“革命行動”和“造反有理”的口號下，把個(gè)人所有的房屋當(dāng)作資本主義尾巴，趕走房主甚至強(qiáng)占個(gè)人住房的“革命”行動遍布全國城鄉(xiāng)。僅全國城市房管部門接管沒收的個(gè)人所有房屋就達(dá)2，200多萬平米。一些人甚至趁火打劫，侵占他人私房數(shù)百平米的不乏其例。[53]

　　在這樣的政策導(dǎo)向和制度環(huán)境下，蔑視和侵犯個(gè)人房屋所有權(quán)的行為和觀念逐漸積淀為一個(gè)新的社會傳統(tǒng)。例如，許多房客拒付房租，或隨意改建、拆毀所租房屋；
當(dāng)房主要求收回房屋自住時(shí)，承租人以“承租人不能被迫遷”為由長期賴住。同時(shí)，政府對個(gè)人住宅的維修、新建長期采取歧視政策，個(gè)人若要維修或新建住宅，無論是建筑材料還是施工力量，都很難尋覓。此外，一旦政府決定拆遷民宅，在拆遷中對個(gè)人房屋折價(jià)通常偏低，如有的縣對白木料穿逗結(jié)構(gòu)的瓦房每平米僅折價(jià)10元，而當(dāng)?shù)氐脑靸r(jià)至少要60元以上。[54]

　　“文革”結(jié)束后，政府重提保護(hù)公民的合法房屋所有權(quán)，并開始退還私人房屋。但歷經(jīng)幾十年“革命”的社會氛圍，許多民眾已經(jīng)習(xí)慣于在“革命”中謀奪他人財(cái)產(chǎn)。因此，有的地方盡管法院已經(jīng)判決、房管部門也承認(rèn)原房主的所有權(quán)，但住戶卻借口“沒房”，就是不搬；
有的則聲稱，地富反壞右分子就不該有房子，以此為由抗拒不搬。[55]有的地區(qū)還禁止個(gè)人之間的房屋買賣。單位或他人趁房主外出奪、毀房屋的事件也時(shí)有發(fā)生。甚至還有相當(dāng)一部分涉及房屋糾紛的人，“反對給個(gè)人所有房屋落實(shí)政策，反對給個(gè)人所有房屋以法律保障”。[56]

　　相對于詬病甚多的福利分房制度，對私權(quán)的一味壓制打擊才是“文革”之前住宅制度方面最大的政治失誤。改革開放初期的房屋糾紛主要都是侵害私權(quán)埋下的禍根。[57]據(jù)1980年代初的統(tǒng)計(jì)，全國各地法院受理的房屋糾紛案件數(shù)量，僅次于婚姻案件，居各類民事案件的第二位，在有的地區(qū)則居于各類民事案件之首。例如，當(dāng)時(shí)重慶市巴縣共有房屋糾紛8，877件，該縣法院民、刑庭一度被房屋糾紛當(dāng)事人占領(lǐng)，無法辦案。湖北省沔陽縣1979年1月至5月，共受理房屋糾紛案件278件，占民事案件的54.5%.河北省承德市法院1979年受理的房屋糾紛上訴案件較1978年增加3.3倍。[58]直到1985年，政府部門還在處理城市私有出租房屋社會主義改造的遺留問題。[59]

　　縱觀1949年以后的住宅狀況，城鄉(xiāng)人口的五分之四居住在個(gè)人所有的房屋里。據(jù)1982年前后的統(tǒng)計(jì)，在城鎮(zhèn)，個(gè)人所有的房屋達(dá)2億平方米，相當(dāng)于房管部門所管公房面積的總和；
在農(nóng)村，8億農(nóng)民基本上都是住在個(gè)人所有的房屋里。曾有學(xué)者指出，如果完全依靠政府建公房，以1979年建設(shè)6千萬平米的速度推算，需要60年才能實(shí)現(xiàn)10億民眾人均居住3.6平米這樣一個(gè)非常低的標(biāo)準(zhǔn)；
而到那時(shí)，幾十年前建造的住房可能已接近使用年限，需要重修。因此，“要靠公房取代個(gè)人所有房屋的地位，是不可想象的”，也是不可能實(shí)現(xiàn)的。[60]然而，恰恰是因?yàn)閭�(gè)人的房屋產(chǎn)權(quán)沒有可靠的法律保障，許多人長期不敢購建房屋[61]，這是80年代城市住房短缺的一個(gè)重要原因。

　　對于私權(quán)的態(tài)度，一直是國際共產(chǎn)主義運(yùn)動的一個(gè)心結(jié)。中共成立初期就在這個(gè)問題上有過嚴(yán)重的失誤。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　1928年，為使小資產(chǎn)階級變成無產(chǎn)者，然后強(qiáng)迫他們革命，中共中央指示湖北、湖南省委實(shí)行“燒殺政策”，“殺盡土豪劣紳、大地主，燒地主的房子”。[62]湘南特委執(zhí)行這一政策后，把從宜章到耒陽一線400多里長的公路兩側(cè)各5里內(nèi)的城鎮(zhèn)及農(nóng)村的人和財(cái)物一律撤至偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，然后把搬空的房子燒掉，片瓦不留，導(dǎo)致大批農(nóng)民反水，1千多名干部被殺。[63]1949年以后，在“革命”的名義下，開始了一輪更大規(guī)模的、且民眾毫無還手之力的剝奪私人財(cái)產(chǎn)的運(yùn)動。這當(dāng)然不是個(gè)人崇拜或者左傾思想所能完全解釋的了。國際共產(chǎn)主義運(yùn)動對私權(quán)的敵視，其實(shí)與中國傳統(tǒng)的江湖文化是對應(yīng)的。這既是“革命”能夠在中國成功的重要文化基礎(chǔ)，也是“革命”不得不讓位于改革的根本原因。改革開放已經(jīng)30年了，50年代以來排斥打擊私權(quán)的作法并未根除，至今仍然在城市開發(fā)、強(qiáng)制拆遷當(dāng)中表現(xiàn)出來。當(dāng)反對強(qiáng)制拆遷的房主維護(hù)自己的人權(quán)時(shí)，他們可能沒有充分意識到，排斥打擊私權(quán)的制度是難以保障人權(quán)的。這正是我們重新審視50年代私房改造政策的現(xiàn)實(shí)意義。

　　作者說明：本文是北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目、北京市教委人文社會科學(xué)研究重點(diǎn)計(jì)劃項(xiàng)目“北京市住房社會保障制度立法研究”（SZ200711417020，07BaFX029）的階段性成果。

　　「注釋」

　　　　[1]有關(guān)民國住宅問題的情況參見張群的“民國時(shí)期房租管制立法考略”，《政法論壇》2008年第2期。

　　　　[2]解放初期房產(chǎn)稅很重，業(yè)主收益偏低。據(jù)武漢市調(diào)查，在有租金收入的546棟房屋中，收益達(dá)到房地產(chǎn)稅額一半以上到2倍半的占38%強(qiáng)，2倍半以上至30倍的占26%弱，租額只在房地產(chǎn)稅額一半以內(nèi)或剛夠納稅的占20%，不夠繳納房地產(chǎn)稅的占16%強(qiáng)。見“武漢市房屋租賃情況調(diào)查”，中南民政部、房地產(chǎn)管理局、武漢市房屋租賃關(guān)系調(diào)查報(bào)告，1952年8月集中調(diào)查，《武漢政報(bào)》第3卷第1期，1952年，第24頁。

　　　　[3]“關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策”（1949年8月12日《人民日報(bào)》新華社信箱），載《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第7頁。

　　　　[4]“武漢市住房的基本情況”，《武漢政報(bào)》第3卷第1期，1952年，第23頁。

　　　　[5]“武漢市房屋租賃情況調(diào)查”，中南民政部、房地產(chǎn)管理局、武漢市房屋租賃關(guān)系調(diào)查報(bào)告，1952年8月集中調(diào)查，《武漢政報(bào)》第3卷第1期，1952年，第25頁。

　　　　[6]“東興公司房租問題調(diào)查”，載《司法市政資料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日編印，第42頁。

　　　　[7]“內(nèi)務(wù)部地政司對目前城市房產(chǎn)問題的意見”（1950年8月），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第252頁。

　　　　[8]出處同注4.

　　　　[9]出處同注4.

　　　　[10]出處同注4，第24頁。

　　　　[11]《上海住宅建設(shè)志》第一篇“舊有住宅”，上海社會科學(xué)院出版社1998年版。

　　　　[12]“中央書記處第二辦公室關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見”，《國家房地產(chǎn)政策文件選編（1948年—1981年）》，房產(chǎn)通訊社1982年編印，第285頁。

　　　　[13]出處同注4.

　　　　[14]“天津市房屋、房租概況”，載《司法市政資料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日編印，第36頁。

　　　　[15]徐世德，“處理城市房屋糾紛的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”，《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第423頁圖表。

　　　　[16]“武漢市房屋租賃情況調(diào)查”，中南民政部、房地產(chǎn)管理局、武漢市房屋租賃關(guān)系調(diào)查報(bào)告，1952年8月集中調(diào)查，《武漢政報(bào)》第3卷第1期，1952年，第24頁；
李維真，“改善房地產(chǎn)租賃關(guān)系工作總結(jié)”，《武漢政報(bào)》第5頁。

　　　　[17]出處同注15，第426頁。

　　　　[18]出處同注3.

　　　　[19]“中央關(guān)于稅收、房租問題給天津市委的指示”（1949年1月24日），《中共中央華北局重要文件匯編》第一卷，中共中央華北局辦公廳1954年編，第269頁。

　　　　[20]出處同注7.

　　　　[21]“湖南省人民政府民政廳關(guān)于土地房屋幾個(gè)主要問題的報(bào)告”，《中南法令匯編》1953年，第38頁。

　　　　[22]出處同注7.

　　　　[23]出處同注4，第23—24頁。

　　　　[24]出處同注3.

　　　　[25]出處同注3.

　　　　[26]出處同注3.

　　　　[27]這里說的是單純的房租，而不包括地皮租金在內(nèi)。

　　　　[28]出處同注3.

　　　　[29]據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，先后頒布的有如下多種：《上海市房地產(chǎn)管理暫行條例》（1949年6月23日上海市軍事管制委員會）、《武漢市人民政府代管房地產(chǎn)暫行辦法》（1949年12月2日）、《上海市房屋租賃暫行條例（第六次草案）》、《廣州市房屋租賃暫行辦法》（1950年3月23日公布施行）、《北京市人民政府處理城區(qū)無主房地暫行辦法》（1950年3月27日）、《東北城市房產(chǎn)管理暫行條例》（1950年3月28日）、《重慶市私有房屋租賃暫行辦法》（1950年5月）、《昆明市民房租賃暫行辦法》（1950年6月昆明市人民政府公布）、《北京市私有租賃房屋暫行規(guī)則》（1950年10月14日北京市人民政府公布）、《天津市私人房屋租賃暫行條例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）、《修正武漢市房地產(chǎn)租賃暫行辦法》（1953年7月4日）等，見《民法資料匯編》第四輯（新中國部分），中央人民政府法制委員會1953年11月20日編印；
《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印。

　　　　[30]張群，“民國時(shí)期房租管制立法考略”，《政法論壇》2008年第2期。

　　　　[31]出處同注3.

　　　　[32]“天津市高級人民法院關(guān)于處理當(dāng)前房屋案件中存在問題的意見”（1955年5月12日天津市人民法院總結(jié)），《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第386頁。

　　　　[33]出處同注15，第427—428頁。

　　　　[34]“人民法院9月份工作報(bào)告”，《武漢政報(bào)》，第38頁。

　　　　[35]出處同注21，第39頁。

　　　　[36]出處同注7.

　　　　[37]出處同注34.

　　　　[38]出處同注34.

　　　　[39]“天津市人民政府關(guān)于處理當(dāng)前房屋租賃關(guān)系諸問題的指示”，1952年9月20日：“天津市政府1953年補(bǔ)助貧苦市民修繕房屋辦法”，1953年4月30日：“天津市政府關(guān)于修繕房屋工作的補(bǔ)充指示”，1953年5月15日：“天津市人民政府關(guān)于各區(qū)推動修繕?biāo)饺朔课莨ぷ鞯闹甘尽保?954年5月17日：“天津市人民政府關(guān)于各區(qū)應(yīng)抓緊徹底修繕危房工作的指示”，1954年7月24日：“天津市人民政府關(guān)于目前推動私房修繕工作的指示”，1954年8月16日：“天津市人民政府關(guān)于各區(qū)應(yīng)繼續(xù)做好推動危房修繕和進(jìn)行經(jīng)常性房屋工作的指示”，1954年11月16日：“天津市人民委員會為保障市民居住安全、各區(qū)應(yīng)迅速徹底檢查危房抓緊推動修繕的指示”，1955年3月5日：“天津市人民委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)推動私人房屋修繕工作、以保證雨季中人民居住安全的指示”，1955年6月25日：“天津市人民委員會關(guān)于迅速開展修繕危房工作的指示”，1956年6月2日：“天津市1956年私人房屋修繕貸款辦法”，1956年5月12日。均見《天津市法令匯編》1953、1954、1955年編印。

　　　　[40]“城市私人房屋情況及今后意見（1954年8月14日內(nèi)務(wù)部第一次整理稿）”，《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第438頁。

　　　　[41]《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第284頁。

　　　　[42]“中央主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就城市私有出租房屋的社會主義改造工作發(fā)表談話”，《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第291頁。

　　　　[43]《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第293頁。

　　　　[44]國家房產(chǎn)管理局對國務(wù)院批轉(zhuǎn)的“關(guān)于私有出租房屋社會主義改造問題的報(bào)告”的說明（1964年7月15日），《國家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948年—1981年），房產(chǎn)通訊社1982年編印，第299頁。

　　　　[45]“天津市高級人民法院關(guān)于處理當(dāng)前房屋案件中存在問題的意見”（1955年5月12日天津市人民法院總結(jié)），《中華人民共和國民法資料匯編》第二冊（上），北京政法學(xué)院1956年編印，第382頁。

　　　　[46]譚惕吾，“對報(bào)紙黨組和房屋改造的意見”，載中國政治法律學(xué)會資料室編，《政法界右派分子謬論匯集》，法律出版社1957年版，第10頁。

　　　　[47]出處同上。

　　　　[48]“城市服務(wù)部負(fù)責(zé)人在第二次全國廳局長會議上關(guān)于城市房產(chǎn)管理工作的發(fā)言”（1957年10月28日），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第274頁。

　　　　[49]出處同上，第268頁。

　　　　[50]出處同注46.

　　　　[51]“城市服務(wù)部負(fù)責(zé)人在第一次全國房產(chǎn)工作會議上的總結(jié)報(bào)告”（1958年2月8日），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第279頁。

　　　　[52]國家房產(chǎn)管理局對國務(wù)院批轉(zhuǎn)的“關(guān)于私有出租房屋社會主義改造問題的報(bào)告”的說明（1964年7月15日），《民法參考資料》第二分冊，北京大學(xué)法律系民法教研室、資料室1983年編印，第330頁。

　　　　[53]北大歷史系教授周一良在回憶錄中說，“文革”期間，其鄰居李教授老岳父去世，一位被“造反派”趕出家門的學(xué)部委員乘此機(jī)會強(qiáng)行遷入李家空房。李太太生氣而死。李教授一家1990年遷走后，該學(xué)部委員又在一天晚上強(qiáng)行遷入了李教授剩下的住房。見《鉆石婚雜憶》，三聯(lián)書店2002年版，第194頁。

　　　　[54]寇孟良，“論我國個(gè)人所有房屋的地位及其法律保護(hù)”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第427頁。

　　　　[55]孫孝實(shí)，“關(guān)于制定民法幾個(gè)問題的意見——1981年12月在西南政法學(xué)院第12期干訓(xùn)學(xué)員大會上的講話”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第39頁。

　　　　[56]出處同注54，第428頁。

　　　　[57]曾有學(xué)者總結(jié)為5種類型，其中私改遺留的房屋糾紛、“文革財(cái)產(chǎn)”糾紛、農(nóng)村歷次運(yùn)動侵犯私房產(chǎn)權(quán)的糾紛等三類，均屬于對私權(quán)的侵害�？氯鹎宓�，“關(guān)于房屋糾紛問題的調(diào)查”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第433頁。

　　　　[58]柯瑞清等，“關(guān)于房屋糾紛問題的調(diào)查”，載《民法學(xué)論文選》，西南政法學(xué)院干訓(xùn)部教學(xué)組1983年編印，第433頁。

　　　　[59]見城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部“關(guān)于城市私有出租房屋社會主義改造遺留問題的處理意見”，1985年2月16日[85]城住字87號。

　　　　[60]出處同注54，第426頁。

　　　　[61]出處同注54，第428頁。

　　　　[62]見“中央致兩湖省委信——兩湖軍閥混戰(zhàn)形勢下黨的任務(wù)[中央臨時(shí)政治局?jǐn)U大會議（1927年11月9日至10日）]，載《中共中央文件選集三（1927）》，中央黨校出版社1989年版。

　　　　[63]農(nóng)民的理由很簡單：“共產(chǎn)黨一定要燒我們的房子，我們就反對共產(chǎn)黨，打倒共產(chǎn)黨！”見《一個(gè)革命的幸存者——曾志回憶錄》，廣東人民出版社1998年版，第55頁。

　　來源：《當(dāng)代中國研究》2009年第2期

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