“內(nèi)部人控制”指的是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下公司內(nèi)部成員（主要是經(jīng)理人員）掌握企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，從而決定公司經(jīng)營(yíng)狀況的一種現(xiàn)象。在政府治理結(jié)構(gòu)中，同樣存在著與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)驚人相似的“政治內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。

　　“內(nèi)部人”這一概念源于日本學(xué)者青木昌彥在分析20世紀(jì)80、90年代轉(zhuǎn)軌國(guó)家的公司治理結(jié)構(gòu)變革時(shí)提出的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，即“內(nèi)部人控制”。[1]根據(jù)青木昌彥的定義，“內(nèi)部人”通常指“經(jīng)理人員和職工”。在現(xiàn)代兩權(quán)分離的公司制企業(yè)中，資本所有者通常不參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，只是保持著資本所有權(quán)和企業(yè)利潤(rùn)的索取權(quán)，而經(jīng)理人員則直接控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。人們往往將資本所有者、債權(quán)人、銀行等看作是企業(yè)的“外部人”，而將企業(yè)經(jīng)理（有時(shí)加上員工）視為“內(nèi)部人”。由于企業(yè)的“外部人”與“內(nèi)部人”在企業(yè)發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任承擔(dān)等方面看法的差異，“內(nèi)部人”往往試圖脫離“外部人”（所有者、債權(quán)人）的監(jiān)管而侵害后者的利益，這就是所謂的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。從一般意義上講，“內(nèi)部人控制”通常意味著股東、債權(quán)人等“外部人”無(wú)法有效監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，而企業(yè)的“內(nèi)部人”（如廠長(zhǎng)、經(jīng)理和工人）掌握了企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。由于在轉(zhuǎn)軌國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革出現(xiàn)了較為普遍的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益衰減甚至侵害全體公民的利益，這一后果引起了中國(guó)學(xué)者的特別關(guān)注。

　　按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，現(xiàn)代公司制企業(yè)中所有者或股東與經(jīng)營(yíng)人員之間的關(guān)系被視為“委托－代理”關(guān)系，如果作為代理人的經(jīng)營(yíng)者侵犯股東的利益，就產(chǎn)生了所謂的“代理問(wèn)題”。從廣義上講，“內(nèi)部人控制”就表現(xiàn)為“代理問(wèn)題”。如果把“委托－代理”關(guān)系的概念引申到政治生活領(lǐng)域，可以發(fā)現(xiàn)，在政府治理結(jié)構(gòu)中存在著與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)驚人相似的“政治內(nèi)部人控制”現(xiàn)象和“代理問(wèn)題”。

　　筆者認(rèn)為，作為政府權(quán)責(zé)委托人的全體公民與作為代理人的政府官員之間，由于目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱、契約的不完全性以及責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱性，因此產(chǎn)生了“政治內(nèi)部人控制”并且?guī)��?lái)了可能的消極后果。中國(guó)的改革在一定程度上具有“政治內(nèi)部人控制”的特點(diǎn)，這導(dǎo)致了社會(huì)局部矛盾沖突的激化，社會(huì)公正受損。在改革日益深化的階段時(shí)期，有必要重視如何遏制“政治內(nèi)部人控制”，避免“政治內(nèi)部人”扭曲社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公正。

　　一、政治領(lǐng)域的“委托－代理”與“政治內(nèi)部人控制”

　　貝利和米恩斯（AadolfBerleandGardinerMeans）1930年代初指出了現(xiàn)代公司的發(fā)展趨勢(shì)，即從“所有者控制”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)者控制”，建立了法人治理結(jié)構(gòu)。以大規(guī)模生產(chǎn)和銷售、復(fù)雜的工藝創(chuàng)新和科層管理為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度的形成，推動(dòng)了企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，產(chǎn)生了職業(yè)經(jīng)理人階層，這種“管理資本主義”的興起把企業(yè)置于沒(méi)有或只有少量所有權(quán)的經(jīng)營(yíng)人員的控制之下。[2]以兩權(quán)分離為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公司制從資本和人力資源兩個(gè)方面確保了企業(yè)的迅速發(fā)展：一方面，股份制和有限責(zé)任形式為投資者提供了一個(gè)有效減少風(fēng)險(xiǎn)的方法，使得企業(yè)能獲得大量資本；
另一方面，它解決了風(fēng)險(xiǎn)能力分布不對(duì)稱和經(jīng)營(yíng)能力分布不對(duì)稱的矛盾，既使所有者實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)增值的目的，也使經(jīng)營(yíng)者有了發(fā)揮能力的空間，在出讓部分控制權(quán)和資本增值的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的有效發(fā)展。在美國(guó)等國(guó)家，正是以經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)部控制為主的公司治理結(jié)構(gòu)推動(dòng)著企業(yè)的技術(shù)、組織和管理創(chuàng)新。從這個(gè)角度講，“內(nèi)部人控制”是現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)步的必然結(jié)果。

　　如同企業(yè)內(nèi)部的兩權(quán)分離一樣，所有權(quán)（或者講公民主權(quán)）與管理權(quán)的分離同樣是近現(xiàn)代民主政治的標(biāo)志。近代民主理論的核心是主權(quán)在民的思想，洛克、盧梭等從契約論的觀念出發(fā)，系統(tǒng)地闡述了國(guó)家主權(quán)最終歸屬于人民的思想。根據(jù)契約論的構(gòu)想，國(guó)家的建立是人民通過(guò)訂立契約而形成，人民是國(guó)家權(quán)力的最終所有者。在古代雅典城邦的直接民主制中，全體公民（往往從數(shù)千人到數(shù)萬(wàn)人）直接參與、管理國(guó)家事務(wù)，故不存在“委托－代理”關(guān)系。而在近代政治生活中，由于人口眾多、地域廣博以及政治管理事務(wù)的技術(shù)性、復(fù)雜性，國(guó)家主權(quán)的擁有者——全體人民——不可能全體參與管理國(guó)家的具體事務(wù)，也不可能建立所有公民直接參與國(guó)家管理的政府形式。因此，全體人民通過(guò)政治選舉等活動(dòng)在形式上保留了對(duì)國(guó)家的所有權(quán)，而在對(duì)國(guó)家事務(wù)的具體處理上，則將這種統(tǒng)治和管理的權(quán)力交給一個(gè)特殊的公共機(jī)構(gòu)即政府。當(dāng)人民委托經(jīng)選舉產(chǎn)生的議會(huì)和政府機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家管理的責(zé)任時(shí)，便形成了國(guó)家管理權(quán)上的“委托－代理”關(guān)系，人民是所有者，政府機(jī)關(guān)及其官員為代理人。代議民主制通過(guò)其內(nèi)在的“委托－代理”機(jī)制，相對(duì)地集中民意，大幅度縮小了公民直接參與的范圍，增加了操作上的可行性，從而被各國(guó)廣泛地采用，成為世界上占主導(dǎo)地位的民主制度形式。

　　在直接民主制下，基本不存在“政治內(nèi)部人控制”的問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的所有者和管理者合二為一，國(guó)家的管理者直接從所有者中產(chǎn)生，并頻繁更換，大多數(shù)重要決策由公民大會(huì)直接投票決定，管理者僅僅負(fù)責(zé)執(zhí)行而已。但在代議民主制下，除了保留選舉政治代表的權(quán)力并偶爾行使罷免代表和監(jiān)督權(quán)外，全體人民在國(guó)家事務(wù)的具體決策、管理方面讓渡出相應(yīng)的權(quán)力，于是出現(xiàn)了政治代表及政府官員對(duì)管理國(guó)家事務(wù)活動(dòng)的控制，這一過(guò)程與現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部人控制形成的過(guò)程類似。與企業(yè)治理面臨的問(wèn)題同理，代表及政府官員完全可能背離全體人民的意志和要求，侵害選民的利益，造成“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。

　　從“委托－代理”的角度來(lái)看，“政治內(nèi)部人控制”的形成具有以下客觀原因：

　　首先，目標(biāo)不一致。作為委托人的全體人民和作為代理人的政治代表、政府官員往往具有利益的差異性。全體人民的根本目標(biāo)是社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、國(guó)家的富強(qiáng)、人民生活水平的提高等，具體化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及人均收入水平的提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的和諧一致。但是，政治代表或政府官員的目標(biāo)卻可能是多重的：一方面，按照職務(wù)倫理，他們應(yīng)當(dāng)把為公眾謀福利當(dāng)作自己任職的唯一目標(biāo)；
另一方面，他們完全可能利用公職之便追求自身利益的最大化，如同公共選擇理論對(duì)政治家、政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)那樣，這些人的私人目標(biāo)可能包括獲得較高的收入、社會(huì)地位以及較多的權(quán)力、福利等。毫無(wú)疑問(wèn)，代理人的私人目標(biāo)完全可能導(dǎo)致委托人利益的損失。因此，在“委托－代理”關(guān)系中，“如果這種關(guān)系的雙方當(dāng)事人都是效用最大化者，就有充分理由相信代理人不會(huì)總以委托人的最大利益而行動(dòng)�！盵3]

　　其次，信息不對(duì)稱。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)把研究“事前不對(duì)稱信息”的模型稱為“逆向選擇”模型，研究“事后不對(duì)稱信息”的模型稱為“道德風(fēng)險(xiǎn)”模型。隨之也就出現(xiàn)了“逆向選擇”問(wèn)題和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，分別指參與者之間由于事先不知情和事后不知情所帶來(lái)的問(wèn)題。在政治領(lǐng)域，首先，全體人民在選舉政治代表時(shí)不可能完全了解有關(guān)侯選人的全部信息，例如其真實(shí)的管理能力、誠(chéng)實(shí)程度等，選民往往是根據(jù)候選人所屬政黨的聲譽(yù)、能力或者政治家們的競(jìng)選演說(shuō)、承諾而投票，因此存在著由這種事前的信息不對(duì)稱即“逆向選擇”所帶來(lái)的問(wèn)題。其次，當(dāng)選舉結(jié)束后政治代理人開(kāi)始負(fù)責(zé)國(guó)家的統(tǒng)治或管理活動(dòng)時(shí)，他們必然比全體人民更了解國(guó)家事務(wù)的具體管理，對(duì)國(guó)家的發(fā)展方向、財(cái)政收支、政府決策或執(zhí)行結(jié)果等了然在胸。而全體人民可能并不清楚政府決策結(jié)果與政治代理人管理行為之間的因果關(guān)系。所以，由于政治選舉后產(chǎn)生的信息不對(duì)稱，在現(xiàn)代政府管理活動(dòng)中存在著因“委托－代理”關(guān)系而產(chǎn)生的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。政治代理人確實(shí)可能會(huì)利用信息的不對(duì)稱，選擇機(jī)會(huì)主義行為，向全體人民提供或顯示對(duì)自己最有利的信息，同時(shí)隱瞞不利于自己的信息，掩蓋決策失誤，文過(guò)飾非。換言之，信息不對(duì)稱使代理人有可能欺騙委托人，選擇增加自己利益同時(shí)減少或損害委托人利益的行為。

　　再次，契約的不完全性�！拔�托－代理”關(guān)系是一種契約關(guān)系，這牽涉到是否存在一種締約雙方能簽訂包括所有約束條件、所有解決方案的完全契約的問(wèn)題。根據(jù)“委托－代理”理論，由于雙方的信息不完全，一方面全體人民不可能了解政治候選人的所有情況，另一方面政治候選人是否會(huì)完全兌現(xiàn)他的選舉承諾也是不確定的。假定讓“委托－代理”的雙方締結(jié)一個(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不能、完美無(wú)缺的契約是不現(xiàn)實(shí)的；
同樣，假定全體人民的投票都能出于理性、全體人民會(huì)隨時(shí)關(guān)注政治代理人的表現(xiàn)并積極有效地監(jiān)督、約束他們，這也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，不能指望通過(guò)締結(jié)一個(gè)明確的完全契約來(lái)約束政治代理人。既然契約具有不完全性，那么，政治代理人的“越軌”行為也就在所難免。

　　最后，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱性。當(dāng)近代代議制民主制度出現(xiàn)、國(guó)家的所有權(quán)與管理權(quán)分離后，全體人民與政治代理人之間的利益、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。政治代理人的努力工作可能給國(guó)家?guī)��?lái)巨大的利益，而他們本人卻只獲得相對(duì)而言極其微小的報(bào)酬；
而政治代理人如果利用權(quán)力給自己帶來(lái)巨大收益卻使國(guó)家和全體人民遭受損失，他們只不過(guò)承擔(dān)很小的損失（如去職、道德譴責(zé)、課以罰金或失去人身自由），這樣的代價(jià)與國(guó)家付出的經(jīng)濟(jì)損失并不對(duì)等。這種不對(duì)等使得政治代理人有可能為了個(gè)人利益而濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、掠奪公共資產(chǎn)、收受賄賂，從而侵害全體人民的利益。

　　如果說(shuō)，“委托－代理”關(guān)系產(chǎn)生的“政治內(nèi)部人控制”問(wèn)題是所有近代代議制民主國(guó)家均可能面臨的問(wèn)題的話，那么，改革時(shí)代中國(guó)的“政治內(nèi)部人控制”問(wèn)題則具有更多的特殊性。這一特殊性與當(dāng)代中國(guó)政治生活中國(guó)家主權(quán)的“所有權(quán)缺位”具有緊密關(guān)系。

　　實(shí)際上，只有在“普天之下，莫非王土；
率土之濱，莫非王臣”的君主制中，所有者才是真實(shí)、有效的�！八�有者缺位”幾乎是所有代議制民主國(guó)家的共同特點(diǎn)，因?yàn)閲?guó)家權(quán)力為全體人民所有一直是人類政治思想史上的一種理想，盡管在實(shí)踐中或多或少地賦予了公民一定的政治權(quán)利和公民權(quán)利，但公民并不會(huì)在日常生活中隨時(shí)行使這些權(quán)利。更重要的是，由于信息不對(duì)稱和監(jiān)督機(jī)制的不足，全體人民可能無(wú)法有效行使所有者的權(quán)力，而幾年一次的選舉甚至激烈的革命都不能真正約束政治代理人的行為。這是現(xiàn)代人類政治生活的一個(gè)根本性難題。從理論上講，全體人民擁有最終的國(guó)家權(quán)力，但實(shí)際上全體人民作為一個(gè)整體缺乏具體的行為能力，而原子化的個(gè)體又不具備行使國(guó)家權(quán)力的可能，也缺乏監(jiān)督國(guó)家權(quán)力行使的機(jī)會(huì)，很少有公民會(huì)投入時(shí)間和精力來(lái)為國(guó)家的管理活動(dòng)操心。因此，全體人民只能委托國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使具體管理國(guó)家的權(quán)力，讓中央到地方的各級(jí)政府機(jī)關(guān)行使各種權(quán)力。由于政府本身也無(wú)具體行為能力，只能由官員代表政府來(lái)管理社會(huì)公共事務(wù)，于是，官員以政府的名義并按照法律授予的權(quán)力管理和控制著社會(huì)活動(dòng)。這樣，就出現(xiàn)了全體人民—民意代表—政府—政府官員這樣一種多重的委托代理鏈。

　　在中國(guó)，形式上也存在著這樣的委托代理鏈，而現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行卻是另一回事：作為初級(jí)代理人的人大代表在國(guó)家機(jī)構(gòu)中并不具有真正的決定政府官員的權(quán)力；
地方政府官員與地方名義上的國(guó)家權(quán)力所有者即公民之間并不存在直接的負(fù)責(zé)關(guān)系；
地方政府成員理論上由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上卻是由中央或上級(jí)任命的，這一事實(shí)上的任命制決定了地方政府官員主要忠誠(chéng)于中央或上級(jí)政府，而不是當(dāng)?shù)氐木用瘢��?dāng)?shù)鼐用褚矡o(wú)法決定地方政府官員的去留。由于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的信息成本或監(jiān)督成本極高，因此難以控制地方官員的行為，從而導(dǎo)致地方政府既脫離當(dāng)?shù)鼐用�，也遠(yuǎn)離中央或上級(jí)政府的局面，結(jié)果便產(chǎn)生了嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。近年來(lái)各地頻頻出現(xiàn)重大責(zé)任事故、官商勾結(jié)甚至侵害當(dāng)?shù)孛癖娎�益的事情，正是這種問(wèn)題的具體顯現(xiàn)。

　　改革以來(lái)，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，國(guó)有資源和國(guó)有資產(chǎn)分配、國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有部門轉(zhuǎn)制等關(guān)鍵方面，其權(quán)力主要在各級(jí)地方政府手中，如何改革，如何分配資源，均缺乏明確的外部約束。在“試錯(cuò)性改革”的口號(hào)指引下，政府官員如何行使手中的權(quán)力，幾乎成為一件政府自我決定、自我控制的事，改革成了少數(shù)人的專利，民眾僅僅被視為改革的對(duì)象，傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的約束力也基本上不存在了。這是當(dāng)前中國(guó)政治生活中“政治內(nèi)部人控制”較為普遍的另一個(gè)重要原因。

　　二、“政治內(nèi)部人控制”與改革的精英化

　　在現(xiàn)代企業(yè)理論中，有一種理論將“委托－代理”過(guò)程中委托人與代理人之間的關(guān)系看作是一種雇主與管家之間的關(guān)系，并認(rèn)為企業(yè)經(jīng)理人員獲得較大的控制權(quán)不一定會(huì)導(dǎo)致所有者利益的損失。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)理人員對(duì)自身尊嚴(yán)、信仰和內(nèi)在工作滿足的追求會(huì)促使他們努力經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)際上成為公司資產(chǎn)的好管家。經(jīng)理人員獲得更多的處置權(quán)，有利于他們根據(jù)市場(chǎng)情況作相應(yīng)的決策，這有利于增加企業(yè)的創(chuàng)新自由，有利于提高信息溝通的效率和組織的決策，有利于企業(yè)應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)變化，從而使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效得到提高。[4]但我們切不可因?yàn)椴糠帧皟?nèi)部人控制”的管理效果較好，而忽視“內(nèi)部人控制”可能產(chǎn)生的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)是“理性人”，認(rèn)為社會(huì)成員總是在既定約束條件下謀求自身利益的最大化，不管是企業(yè)經(jīng)理人員還是政府官員均無(wú)例外。正如有的學(xué)者指出的：“應(yīng)該說(shuō)內(nèi)部人本質(zhì)上是不合作的……，在博弈結(jié)束時(shí)，如退休、調(diào)動(dòng)、免職或?qū)ζ髽I(yè)失去信心時(shí)，內(nèi)部人會(huì)一次性地把自己過(guò)去樹(shù)立起來(lái)的聲譽(yù)利用盡，大量侵占所有者的剩余。因?yàn)榇藭r(shí)，短期收益很大而未來(lái)?yè)p失很小。”[5]

　　在政治領(lǐng)域，如果無(wú)視政府管理人員忽視、侵害全體人民利益的行為，特別是將“內(nèi)部人控制”簡(jiǎn)單看作是改革的一種必要和積極因素，認(rèn)為改革必須在少數(shù)官僚的精英主義安排下進(jìn)行的話，完全有可能產(chǎn)生大量社會(huì)問(wèn)題，阻礙改革的深入。

　　首先，“政治內(nèi)部人”將改革看作主要是自上而下的、有序的、理性的策略安排。“內(nèi)部人”結(jié)構(gòu)的存在使得那些位于“內(nèi)部人”地位的政治決策者具有了決定社會(huì)政治發(fā)展方向及其結(jié)果的可能。在救世主觀念和精英意識(shí)的支配下，改革精英將決策過(guò)程看作是一種精英的行為而非社會(huì)各個(gè)群體參與的過(guò)程，認(rèn)為決策者具有絕對(duì)的理性，特別是在決策的技術(shù)方面具備完備的知識(shí)、信息、能力，能設(shè)想所有可能的決策方案并準(zhǔn)確預(yù)測(cè)這些方案的結(jié)果；
同時(shí)，假定決策者的目標(biāo)具有單一性、明確性和不變性，決策者的價(jià)值、觀念和偏好是穩(wěn)定的，不會(huì)發(fā)生變化，也不會(huì)出現(xiàn)偏差，決策過(guò)程中更不考慮執(zhí)行中的“走樣”和其他代價(jià)。正是在這樣一種思維模式的指引下，改革者試圖運(yùn)用理性的計(jì)劃方法，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度按既定藍(lán)圖和方案施行改造，以達(dá)到設(shè)想的目標(biāo)。顯然，這種所謂的理性安排并非完全按照公共理性的邏輯運(yùn)作，而是在相當(dāng)程度上按照“經(jīng)濟(jì)人理性”的思維運(yùn)行。事實(shí)上，中國(guó)改革在宏觀層面和微觀領(lǐng)域均出現(xiàn)了大量非理性的結(jié)果。例如，在過(guò)去幾年的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中，少數(shù)“政治內(nèi)部人”鼓吹“一長(zhǎng)制”的改革方式，采取快刀斬亂麻的方式改革國(guó)有企業(yè)，在一定程度上激化了社會(huì)矛盾，影響到社會(huì)穩(wěn)定。

　　其次，改革以排斥大眾的參與為前提�！罢�治內(nèi)部人控制”的格局必然會(huì)排斥大眾的公共參與。眾所周知，政治參與的積極性與人們的利益相關(guān)性緊密聯(lián)系�！罢�治內(nèi)部人”結(jié)構(gòu)的形成使得作為權(quán)力主體的委托人在政治參與時(shí)面臨著一種參與悖論，即當(dāng)委托人的數(shù)量龐大或代理的層次較多時(shí)，對(duì)代理人的監(jiān)督變得非常困難，監(jiān)督成本很高，人們通常會(huì)因?yàn)樽约涸谡�治投票或政治參與活動(dòng)中僅占據(jù)極其微小的一部分而產(chǎn)生政治冷漠，這就是“搭便車”式政治參與行為。另外，信息不對(duì)稱、政治透明度不高，也影響了公眾的政治參與。反過(guò)來(lái)，“政治內(nèi)部人”為了自身利益，也會(huì)提供虛假信息，人為制造障礙，故意阻礙公民的政治參與。例如，在改革的某些環(huán)節(jié)中，一些地方政府的“政治內(nèi)部人”借口社會(huì)利益多元化、分歧化，而將公眾擋在公共決策的門外，將決策過(guò)程變成暗箱操作，由此產(chǎn)生了地域、部門、行業(yè)等壟斷利益，或是化公為私而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、公共利益受損等。

　　再次，改革在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、穩(wěn)定優(yōu)先的口號(hào)下，出現(xiàn)了“政治內(nèi)部人”及政府部門的“自我利益化”趨勢(shì)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革一開(kāi)始就是“行政驅(qū)動(dòng)式”的改革，其形式就是“放權(quán)讓利”�！胺艡�(quán)讓利”固然對(duì)改革的啟動(dòng)發(fā)揮過(guò)有益的作用，但在政治改革滯后的情況下，卻出現(xiàn)了“政治內(nèi)部人”及政府部門的“自我利益化”。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的口號(hào)下，地方政府對(duì)政績(jī)的追求導(dǎo)致它們大力推動(dòng)企業(yè)的擴(kuò)張和投資，結(jié)果出現(xiàn)了全國(guó)性的企業(yè)盲目擴(kuò)張和重復(fù)投資；
另一方面，地方政府對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期以來(lái)一直是經(jīng)濟(jì)體制和政治體制深化改革的最大阻力之一。各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的介入、對(duì)所管轄企業(yè)的干預(yù)，不但阻礙了企業(yè)改革，而且也是地方主義興起的根源。當(dāng)然，“政治內(nèi)部人”控制改革的目的，根本上還是為了自我利益的最大化。由于政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)的高度介入，擁有各種權(quán)力的部門和官員個(gè)人可以很容易地通過(guò)處置資源的權(quán)力換取個(gè)人利益。特別是在制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期如實(shí)行“價(jià)格雙軌制”時(shí)，許多人參與“官倒”活動(dòng)且多數(shù)并未受到任何處罰，這對(duì)官員借改革謀私產(chǎn)生了示范和鼓勵(lì)的效應(yīng)。利用制度轉(zhuǎn)型以尋找自我利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)，便成了“政治內(nèi)部人”的共同期待。“政治內(nèi)部人”及其部門的“自我利益化”由此成為影響改革進(jìn)程中各社會(huì)群體利益得失的重要因素之一。這一現(xiàn)象在很大程度上改變了財(cái)富的社會(huì)分配，把相當(dāng)一部份利益從國(guó)家、民間和企業(yè)轉(zhuǎn)移到了“政治內(nèi)部人”手中。

　　“政治內(nèi)部人”一方面利用自己所占據(jù)的政策制定者的地位，另一方面利用委托人難以監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)，在很大程度上形成了一種壟斷公共政策過(guò)程的控制局面�！罢�治內(nèi)部人”在許多情況下憑借政治強(qiáng)制力，通過(guò)各種形式來(lái)侵占國(guó)家利益、公共利益甚至社會(huì)利益，這些形式包括過(guò)高的在職消費(fèi)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、挪用公款、貪污受賄等等。在職消費(fèi)是“政治內(nèi)部人控制”的最普遍的一種形式。在激勵(lì)約束制度比較完善的情況下，“政治內(nèi)部人”追求自身效用最大化的行為要受到權(quán)力委托人、法律等各方面的限制和約束。但在所有者缺位、委托人監(jiān)督嚴(yán)重缺乏的情況下，“政治內(nèi)部人”受到委托人約束的壓力很小，再加上各項(xiàng)制度的不完善，“政治內(nèi)部人”通過(guò)提高自己的在職消費(fèi)水平來(lái)增加自己的福利就變成了一種極為盛行的現(xiàn)象。過(guò)高的在職消費(fèi)一般地表現(xiàn)為普遍的公款吃喝、裝修豪華的辦公室、購(gòu)置豪華的轎車和極盡奢華地增加招待費(fèi)用，以及以考察的名義在國(guó)內(nèi)外旅游等。即使在一些財(cái)政入不敷出、陷入困境的地方如國(guó)家級(jí)貧困縣，我們也會(huì)頻頻看到當(dāng)?shù)卣�府的官員用公費(fèi)大吃大喝、興建樓堂館所、購(gòu)入豪華轎車等。2006年8月10日，“國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部政策動(dòng)向課題組”披露：2004年全國(guó)財(cái)政支出中公款吃喝費(fèi)用達(dá)3,700億元，公車消費(fèi)3,900億元，公款出國(guó)游2,400億元，合計(jì)共1萬(wàn)億元左右，約占當(dāng)年全國(guó)稅收收入的40%。[6]

　　顯然，少數(shù)人“政治內(nèi)部人控制”所產(chǎn)生的消極后果是改革決策和成果的精英化。

　　三、遏制“政治內(nèi)部人控制”

　　歷史上，由少數(shù)人決定并發(fā)起的改革在許多情況下不一定給大多數(shù)民眾帶來(lái)有利的結(jié)果。由“政治內(nèi)部人”控制的改革雖然在總體上推進(jìn)了中國(guó)的社會(huì)發(fā)展，但同時(shí)也逐漸積聚起各種各樣的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，在改革全面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深入的背景下，這些問(wèn)題與矛盾已經(jīng)日益成為阻礙社會(huì)發(fā)展的因素。如果沒(méi)有政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革就難以深入，因?yàn)閾碛袡?quán)力者會(huì)堅(jiān)守現(xiàn)存體制。這種脫離政治體制改革的經(jīng)濟(jì)改革絕不可能緩解社會(huì)不公正，更不可能引導(dǎo)改革沿著人類文明與正義的方向前進(jìn)，反而會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　政治體制改革的目標(biāo)就是民主，這已經(jīng)成為人們的共識(shí)。但是，如何改革、改革過(guò)程是否需要民主，許多人并不知曉。實(shí)際上，如果改革過(guò)程缺乏民主，這樣的改革必然不可能帶來(lái)民主的、公正的結(jié)果。當(dāng)前，政治精英人物雖然承諾“民主”改革，并致力于“民主”工程，但他們的一個(gè)重要前提是要求社會(huì)穩(wěn)定、排斥大眾參與。他們所主張的是自上而下的、“政治內(nèi)部人”控制下的改革。

　　在20世紀(jì)后期的民主化浪潮中，許多國(guó)家的政治轉(zhuǎn)型確實(shí)是在本國(guó)政治精英的推動(dòng)下展開(kāi)的，一些研究者因此認(rèn)為，民主政治是塑造出來(lái)的。例如，奧唐奈爾（GuillermoO"Donnell）等學(xué)者將政治轉(zhuǎn)型看作是一場(chǎng)精英之間的博弈。[7]索倫森（GeorgSorensen）則認(rèn)為，19世紀(jì)以來(lái)西方大多數(shù)國(guó)家的政治發(fā)展首先是一個(gè)精英主導(dǎo)的過(guò)程，然后逐漸地轉(zhuǎn)向大眾化的體制，而1970年以來(lái)民主化的特點(diǎn)是政治轉(zhuǎn)型來(lái)自于上層，即精英主導(dǎo)。[8]

　　然而，當(dāng)我們進(jìn)一步分析轉(zhuǎn)型國(guó)家的民主進(jìn)程時(shí)，幾乎無(wú)一例外地發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的精英在改變政治體制的關(guān)鍵時(shí)刻，并沒(méi)有忽視其本國(guó)的歷史條件和社會(huì)環(huán)境，尤其是這些國(guó)家的文化傳統(tǒng)、民眾心理等因素。在建立起民主體制后的民主鞏固進(jìn)程中，大眾普遍深入的政治參與是這些國(guó)家民主轉(zhuǎn)型成功的一個(gè)必要條件。精英民主理論實(shí)質(zhì)上表達(dá)出對(duì)大眾民主能力的懷疑與不信任，將政治變成了少數(shù)精英控制的舞臺(tái)。這種將作為委托人的大眾排斥在政治之外，將民主變成少數(shù)代理人統(tǒng)治的做法，顛覆了民主的價(jià)值，不可能實(shí)現(xiàn)真正的民主結(jié)果。因此，在改革過(guò)程中，必須采用民主的方式來(lái)推進(jìn)、建構(gòu)民主事業(yè)，打破“政治內(nèi)部人”控制和壟斷政治改革的局面。

　　為此，首先要合理劃分權(quán)力，建立憲政秩序。根據(jù)傳統(tǒng)的契約理論，并不是所有的國(guó)家權(quán)力都可以被代理，只有那些具體的國(guó)家和政府事務(wù)管理權(quán)力才可以被代理。作為權(quán)力行使后果承擔(dān)者的委托人，應(yīng)當(dāng)合理地把一部分權(quán)力委托給代理人行使，而保留最終的政治決策權(quán)。同時(shí)，為了確保將委托出去的權(quán)力得到有效行使，必須明確委托人對(duì)代理人的控制權(quán)，包括選舉權(quán)和罷免權(quán)等。人民應(yīng)保留對(duì)政府的最終決定權(quán)，當(dāng)政府的行為偏離了公共目標(biāo)或損害了公共利益時(shí)，人民有權(quán)隨時(shí)通過(guò)合法的形式來(lái)選擇新的代理人。只有在合理分工的條件下，才不致于使人民在憲政安排上陷于被動(dòng)局面，造成國(guó)家權(quán)力的異化。

　　其次，必須建立完善的監(jiān)控機(jī)制。只要“委托－代理”關(guān)系存在，就不可避免地出現(xiàn)“政治內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，因此，恰當(dāng)?shù)膶?duì)策不是消除“內(nèi)部人控制”，而是盡可能地遏制“政治內(nèi)部人控制”所帶來(lái)的消極后果。政治生活的經(jīng)驗(yàn)表明，政府及其官員作為全體人民的代理人，一旦接受委托，就有可能出現(xiàn)偏離委托人要求的行為，所以必須對(duì)政府加以監(jiān)控。在加強(qiáng)對(duì)代理人的外部監(jiān)控方面，除了通常采取的法律監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等機(jī)制以外，特別值得注意的是，可以借鑒公司治理結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)發(fā)達(dá)的競(jìng)爭(zhēng)性的政治代理人“市場(chǎng)”，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制隨時(shí)對(duì)代理人進(jìn)行評(píng)定和更換，使其保持潛在的動(dòng)力。如果一名政治代理人的政績(jī)很差，在代理人“市場(chǎng)”上的價(jià)值降低，再次擔(dān)任代理人的機(jī)會(huì)就很少。這樣一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性“市場(chǎng)”的存在，能有效地約束代理人的行為，消除“政治內(nèi)部人控制”引起的不良后果。許多國(guó)家在政府管理中采納的“議會(huì)－經(jīng)理制”的做法，很值得參考。在一些西方國(guó)家的城市中，市議會(huì)專門聘請(qǐng)一位市政管理專家擔(dān)任經(jīng)理，主持城市政府的行政管理工作。市經(jīng)理的職權(quán)較為廣泛，包括監(jiān)督法律和各種規(guī)章制度的執(zhí)行，編制監(jiān)督預(yù)算案，執(zhí)行市議會(huì)的各種法案和決議案，任免各行政部門的首長(zhǎng)和官員，向市議會(huì)提供政府管理方面的意見(jiàn)，享有對(duì)城市管理所有事務(wù)的最終決定權(quán)。各行政部門的首長(zhǎng)向市經(jīng)理負(fù)責(zé)，市經(jīng)理向市議會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)行聘期制。

　　最后，探索一種參與式的民主體制。代議體制下的民主實(shí)質(zhì)上是在全國(guó)層次上的一種政治方法或一套制度安排。這種方法中民主的核心就是領(lǐng)導(dǎo)者在定期、自由的選舉活動(dòng)中通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得人民的選票。其中，對(duì)于民主而言選舉是關(guān)鍵性的，因?yàn)槠胀�民眾主要通過(guò)選舉活動(dòng)對(duì)他們的政治代表施加控制。就大多數(shù)人而言，“參與”實(shí)際上是指人民參加選舉活動(dòng)或參加對(duì)決策者的選擇。代議制民主客觀上將民眾一定程度上排除在政治生活之外，民眾除了對(duì)政黨和選舉產(chǎn)生有限的影響外很少具有參與的機(jī)會(huì)，長(zhǎng)期后對(duì)公民角色的認(rèn)知就有可能弱化，并形成某種程度的服從和默認(rèn)態(tài)度。因此，現(xiàn)代民主制度必須經(jīng)常性地、制度化地保障公民在選舉之外的其他政治參與，通過(guò)強(qiáng)調(diào)公民意識(shí)和積極的參與意識(shí)，通過(guò)公民參與社區(qū)、基層、地方的活動(dòng)，進(jìn)而上升到國(guó)家層面，實(shí)現(xiàn)對(duì)政治生活的自我決定，從而有效遏制“政治內(nèi)部人控制”。參與式民主理論主張參與從基層、社區(qū)開(kāi)始，特別是在諸如工作場(chǎng)所這些地方中的參與機(jī)會(huì)，改變國(guó)家政治的生態(tài)，在適當(dāng)時(shí)候讓公民有機(jī)會(huì)參與國(guó)家范圍的決策。根據(jù)佩特曼（CarolePateman）的觀點(diǎn)，公民參與活動(dòng)最恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域是與人們生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，如社區(qū)或工作場(chǎng)所，因?yàn)檫@是人們最為熟悉也最感興趣的領(lǐng)域。只有當(dāng)個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與和自己生活相關(guān)的決策時(shí)，他才能真正控制自己日常生活的過(guò)程。[9]通過(guò)基層、社區(qū)、工作場(chǎng)所或地方層次上的廣泛深入的參與，公民個(gè)人便獲得更多的機(jī)會(huì)實(shí)踐民主，在民主實(shí)踐中進(jìn)一步培養(yǎng)政治控制能力。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和公民素質(zhì)的提高，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　公民的政治參與將具備更為便利的條件�！凹夹g(shù)的日新月異，特別是計(jì)算機(jī)和新媒介的發(fā)展，使本來(lái)基于技術(shù)性理由而形成的代議制有可能因?yàn)檫@些新技術(shù)的發(fā)展而失去其代議的作用。毋庸置疑，技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)完全可以將其列入即將實(shí)現(xiàn)的大綱之中。過(guò)去只有通過(guò)中介才能表達(dá)的國(guó)民意志，現(xiàn)在可以在瞬間得以傳遞。”[10]當(dāng)然，公民的參與不可能取代代議制民主的主體地位，但是在既有的條件下，可以最大限度地防止代議制的弱點(diǎn)，消除“政治內(nèi)部人控制”帶來(lái)的消極后果。特別是在當(dāng)前的中國(guó)改革實(shí)踐中，擴(kuò)大基層或地方的參與實(shí)踐，避免“政治內(nèi)部人控制”扭曲改革所要求的社會(huì)公正結(jié)果，具有相當(dāng)重要的意義。

　　【注釋】

　　　　[1] 青木昌彥、錢穎一，《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu)》。中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社（北京），1995年出版。

　　　　[2] Aadolf Berle and Gardiner Means, The Modern Corporation and Private Property. New York: Commerce Clearing House, 1932, pp.32-33.

　　　　[3] 張維迎，《博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》。上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1996年出版，第198頁(yè)。

　　　　[4] Brian K Boyd, “CEO Duality and Firm Performance: A Contingency Model,” Strategic Management Journal, 1995, Vol.16, pp.301-312.

　　　　[5] 林國(guó)春、李軍林，“對(duì)‘內(nèi)部人控制’的不同看法”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，1997年，第4期，第36頁(yè)。

　　　　[6] 范劍平、高輝清、胡少維（“國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部政策動(dòng)向課題組”），“收入分配體制改革：一場(chǎng)靜悄悄的革命”，新華網(wǎng)（http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-08/10/content_4943519.htm）。

　　　　[7] Guillermo O"Donnell, Philippe C. Schmitter, and Laurence Whitehead, eds. 1986 Transitions from Authoritarian Rule: Prospects for Democracy, The John Hopkins University Press.

　　　　[8] Georg Sorensen, 1993. Democracy and Democratization: Process and Prospects in a Changing World, Westview Press. Pp.82-85.

　　　　[9] Carole Pateman, 1970. Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. P.43.

　　　　[10] [日]巖井奉信，《立法過(guò)程》。經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社（北京），1990年出版，第171頁(yè)。

　　　�。ㄗ髡呦瞪虾＝煌ù髮W(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院副教授）

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