[內(nèi)容提要] 關(guān)于我國征地制度現(xiàn)存問題和如何改革的學(xué)術(shù)研究與相關(guān)政策討論由來已久。最近一次激烈辯論應(yīng)該是在2004年《憲法》修正案出臺的前夕�！跋薅ㄕ鞯胤秶�、界定公益性用地項目、取消按原用途補償”等一系列征地制度改革的建議也正是在當(dāng)時的背景下提出來的。但從總體上來看，2004年以來中國進行的各種征地制度改革還是依然局限于有限度地提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)、提供被征地農(nóng)民社會保障等修修補補式的調(diào)整，并沒有從根本上觸動既有的征地制度本身。值得學(xué)界深思的問題是，為什么主流學(xué)界和政府部門部分官員提出的理想改革目標(biāo)那么難以被推行下去？隱藏在征地制度改革背后的約束條件到底是什么？

　　一、引言

　　土地問題不僅是中國歷史上朝代更替過程中的一個主要問題，也是30年前中國經(jīng)濟改革得以起步的一個關(guān)鍵所在。1970年代末和1980年代初開始的中國改革開放進程就是從農(nóng)村土地制度改革開始的。這項制度改革通過賦予農(nóng)民生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進了農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。實際上，以土地改革為核心的農(nóng)村改革極大地解放了被計劃經(jīng)濟時期人民公社體制、計劃價格體制乃至于重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略束縛的社會生產(chǎn)力，并為農(nóng)民收入和生活水平的提高、城鄉(xiāng)糧食和副食品供應(yīng)的保障，以及80年代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為標(biāo)志的鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展打下了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

　　隨著21世紀(jì)以來中國經(jīng)濟發(fā)展水平的快速提高，中國的城市化進程開始加速度推進。城鎮(zhèn)化加速在帶來農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時，也帶來了城市空間維度的大幅度擴展。但是，在現(xiàn)有的征地制度、政府財政體制和行政管理體制安排下，地方政府利用土地生財?shù)男袨椴粌H使得失地農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)益難以得到有效的保障，而且也帶來地方政府土地預(yù)算外財政缺乏透明度、各類工業(yè)開發(fā)區(qū)過度擴張、商住用地價格飆升、投資過熱乃至農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地大幅度增加、以租代征、小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)等一系列問題。在既有征地制度下，失地農(nóng)民往往無法得到合理補償，很容易引起失業(yè)和社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。這就使得工業(yè)化和城市發(fā)展過程中地方政府與失地農(nóng)民之間在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出現(xiàn)了很多與征地有關(guān)的群體性事件和集體上訪現(xiàn)象，嚴(yán)重地威脅了社會和諧和政治穩(wěn)定。

　　2008以來，國土資源部組織力量開始對《土地管理法》進行修訂，2009年4月最新一稿修訂草案吸收了地方政府、中國社科院以及國土資源部各相關(guān)司局的意見，并打算年內(nèi)報送國務(wù)院法制辦后提交給全國人大審議。在這個過程中還將向全社會公開《修訂草案》，征求社會各界的意見。

　　最新一稿《土地管理法修訂草案》涉及范圍很廣，尤其在征地方面，《修訂草案》單列一章，整合和新增了與征地有關(guān)的法律條款，涉及范圍之廣，足以體現(xiàn)這次修法中中央政府進行征地制度改革的決心。其中新增了第六十八條、第七十一條、第七十三條、第七十五條和第七十六條，規(guī)范了征地范圍、征地補償爭議裁決、被征地農(nóng)民社會保障制度、征用土地以及農(nóng)村房屋拆遷補償。修改了原第四十六、第四十七、第四十八、第四十九、第五十條，規(guī)范了征地補償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序、征地補償費分配和監(jiān)管和就業(yè)安置問題。從內(nèi)容上來看，修改草案的內(nèi)容基本上涵蓋了征地制度涉及的方方面面。

　　《修訂草案》涉及的另一項重要改革，是關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題。實際上，在很大程度上，征地制度改革和集體建設(shè)用地入市是一枚硬幣的兩面，允許集體建設(shè)用地入市就意味著這一部分土地就不再通過征收收歸國有。因此，征地制度改革推進到何種程度，也就決定了集體建設(shè)用地入市的范圍，甚至決定了建設(shè)用地之外的集體土地（主要是農(nóng)用地）的命運。長久以來，學(xué)術(shù)界和政府部門都十分關(guān)注集體土地權(quán)能缺失的問題，很多學(xué)者都期望集體土地產(chǎn)權(quán)有朝一日可以和國有土地產(chǎn)權(quán)“平起平坐”。2007年我國《物權(quán)法》的頒布實施，以及2008年中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》， 也都開始逐步體現(xiàn)“平等保護物權(quán)”的精神。但是，如果我國的征地制度不進行根本性的改革，征地權(quán)依然借助公權(quán)力強行介入非公共利益領(lǐng)域，那么集體土地產(chǎn)權(quán)就永遠不可能與國有土地產(chǎn)權(quán)“平起平坐”。所以，從這個意義上來講， 在這輪《土地管理法》的修訂中，征地制度的改革是一個核心的內(nèi)容。從某種意義上說，集體建設(shè)用地入市不過是完成征地制度改革之后的一件“副產(chǎn)品”而已。如果前一個問題能夠得以順利地推進，那么集體建設(shè)用地入市中的很多問題就可以迎刃而解了。

　　關(guān)于我國征地制度現(xiàn)存問題和如何改革的學(xué)術(shù)研究與相關(guān)政策討論由來已久。最近一次激烈辯論應(yīng)該是在2004年《憲法》修正案出臺的前夕�！跋薅ㄕ鞯胤秶�、界定公益性用地項目、取消按原用途補償”等一系列征地制度改革的建議也正是在當(dāng)時的背景下提出來的。但從總體上來看，2004年以來中國進行的各種征地制度改革還是依然局限于有限度地提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)、提供被征地農(nóng)民社會保障等修修補補式的調(diào)整，并沒有從根本上觸動既有的征地制度本身。

　　我們認(rèn)為，提出一個更徹底的改革目標(biāo)是相對容易的，但值得學(xué)界深思的問題是，為什么主流學(xué)界和政府部門部分官員提出的理想改革目標(biāo)那么難以被推行下去？隱藏在征地制度改革背后的約束條件到底是什么？

　　在本文中，我們試圖在討論土地征用的一些基本理論和操作爭議問題的基礎(chǔ)上，對上述問題給出一個初步的回答。同時我們將結(jié)合現(xiàn)有的《土地管理法》修訂草案，給出具體的修法建議。本文剩余部分安排如下：第二部分討論征地制度改革涉及公共利益界定問題；
在第三部分，我們將首先探討征地補償如何才算合理的問題，然后結(jié)合各地的實踐來考察一些地區(qū)在征地補償政策上進行的有益創(chuàng)新；
第四部分，結(jié)合對目前地方政府“土地財政”行為的分析，討論目前我國征地制度改革所面臨的約束條件，尤其是地方政府為什么缺乏激勵去推進對社會、經(jīng)濟發(fā)展整體而言非常有利的征地改革；
第五部分將提出征地制度系統(tǒng)性改革的方案以及對《土地管理法》的具體修法建議；
最后一部分是結(jié)論。

　　二、公共利益界定

　　1.政府為何要征地？

　　土地征收是政府通過公權(quán)力強行剝奪個人或組織財產(chǎn)的行為。當(dāng)政府行使征地權(quán)的時候，征地雙方的地位是不對等的，征收行為是強制的，甚至補償也不需要得到被征地者的同意。與征收相對應(yīng)的是買賣，買賣是交易雙方真實意愿的表達，雙方地位對等，可以討價還價，成交后一方獲得了生產(chǎn)者剩余，而另一方獲得了消費者剩余，兩廂情愿，皆大歡喜。

　　在一個市場經(jīng)濟國家，通過市場來配置資源理應(yīng)是政策的首選。事實上，我們這個社會很多產(chǎn)品、生產(chǎn)要素以及自然資源目前也的確是通過市場機制來配置的。但土地是一個重要的例外。由于現(xiàn)有體制下土地可能是和平時期唯一經(jīng)常被征收的財產(chǎn)，所以周其仁教授(2001)發(fā)出了“農(nóng)地不是敵產(chǎn)，工業(yè)化、城市化也不是戰(zhàn)爭或救災(zāi)，為什么非征用不可？”這樣的疑問。這是一個非常有力的質(zhì)問，但事情并非如此簡單。比如政府要修建一處開放的公共綠地，這個項目顯然對周圍環(huán)境和居民具有正向外部性效果，比如，那些緊挨著綠地或者就在綠地中間的房地產(chǎn)價值會因為該項目實施而實現(xiàn)相當(dāng)可觀的增值。如果這個項目所需的土地分屬很多個不同的所有者，而政府希望通過購買的方式來收購這些土地。可以預(yù)見的結(jié)果，是政府必然要付出很高價格才能夠達成目標(biāo)。這是因為每一個業(yè)主都想從這個項目中獲得相關(guān)增值收益，因此不愿意將土地低價賣給政府。政府所要付出的價格甚至很有可能會超出這個項目的預(yù)算，而由于項目經(jīng)費來自于政府稅收，如此操作就會加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

　　也正是因為如此，Miceli(1993)的研究指出，防止個別土地所有者延誤需要大量土地的公共項目，構(gòu)成了征地權(quán)存在的理由。因為如果在一個公共項目中政府必須和每一個土地所有者達成協(xié)議，那么高昂的交易費用可能會阻止該項目的實施，因為每個土地所有者都存在著保有土地以便從公共項目導(dǎo)致的土地增值中獲益的動機。而通過動用征地權(quán)可以有效地解決“保有”問題，通過降低交易費用來保證公共項目的順利實施。

　　因此，可以認(rèn)為，土地征收是通過政府干預(yù)來解決市場失靈問題的一個手段。但是，土地征收畢竟要強制剝奪公民的部分財產(chǎn)權(quán)利。從歷史上來看，征地補償往往不能涵蓋被征地者所有受影響的利益，即使在一些具有保護私人財產(chǎn)的制度傳統(tǒng)的國家，比如美國，征地補償通常也不會超過市場價值，甚至在很多的案例中還會低于市場價值(Ely 1992)，因此，政府必須要首先限定于公共使用（Public Use）或公共目的(Public Purpose)，才能夠保證征地權(quán)的行使具備令人信服的合法性。這種“限于公共使用或公共目的動用征地權(quán)”的約束，也正是為防止政府或者特殊利益集團尋租行為而搭起的屏障(Fischel,1998)。所以，在多數(shù)國家的征地實踐中，征地權(quán)行使的合法基礎(chǔ)取決于征地目的的公共使用（Public Use）（建議盡量統(tǒng)一使用）和征地補償?shù)墓�正�?Just Compensation)。這兩個方面的問題，正是我們后面部分要仔細(xì)討論的內(nèi)容。

　　2.公共利益該如何界定？

　　我國現(xiàn)行征地制度中最令人詬病的地方，在于征地權(quán)的行使并不是全部出于公共目的。盡管2004年修訂的《中華人民共和國憲法》第10條和《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償�！� 但是，相關(guān)法律并沒有規(guī)范非公共利益性質(zhì)的征地行為�！锻恋毓芾矸ā返谒氖�三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地除外，所謂“依法申請使用的國有土地”，實際上包括了“國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這樣就事實上把公益性用地和非公益性用地都納入了征收范圍。

　　中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會《決定》指出，要“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍……”這顯然是一個順應(yīng)潮流的突破。而在最近國土資源部起草的尚未公開征求意見的《土地管理法》修改草案中，也首次引入了“公益性項目”的概念，這也無疑是朝正確的改革方向邁出了重要的一步，為進一步的改革突破預(yù)留了操作空間。

　　但是，什么樣的項目才算是符合公共利益（公共使用或公共目的），在現(xiàn)實操作中卻備受爭議。一種極端的看法認(rèn)為，只要能夠推動經(jīng)濟增長，增加政府稅收，增加就業(yè)就是符合公共利益的。但這種說法的問題在于，這樣的定義事實上囊括了幾乎所有的征地項目，因為即使是明顯具有贏利性、且往往只帶來少數(shù)人直接受益的項目（如商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)），都會產(chǎn)生上述效果，按照這樣的看法，就根本沒有必要來區(qū)分公共利益和私人利益。與此相對應(yīng)，另一種極端的看法是，所謂符合公共利益的項目必須是非贏利的，但這樣的項目在現(xiàn)實中少之又少，大概只包括軍事基地、公共團體和政府機關(guān)、公共綠地用地等。多數(shù)具有公共利益性質(zhì)的項目雖然受益范圍廣，卻還是可以設(shè)計一套有效的收費體系，從而具有較強的排他性（比如收費高速公路）。Epstein(1985)提議征地權(quán)中公共使用的條件應(yīng)該被解釋為當(dāng)一個項目涉及公共產(chǎn)品的供應(yīng)就被允許強制征收土地。但是公共產(chǎn)品也是一道“光譜”，純粹的公共產(chǎn)品在現(xiàn)實生活中也非常少，而多數(shù)項目只是部分涉及公共產(chǎn)品的供應(yīng)。

　　在各國法律實踐中，公共利益的界定往往也存在廣泛的爭議。以美國為例，2005年美國最高法院開始允許使用一個更寬泛的關(guān)于公共使用的定義，并在Kelo的判例中支持征地權(quán)可以用于對一個貧困地區(qū)的再開發(fā)（明尼蘇達1986年也有類似的征收土地用于經(jīng)濟發(fā)展的案例）。

　　但是，Kelo判例引起了廣泛的非議，作為對該案例的反應(yīng)，從2006年起在美國至少有27個州立法限制征地權(quán)的行使。比如明尼蘇達立法嚴(yán)格界定了公共使用的定義：1）一般公眾或公共機構(gòu)對土地的占有、占用、所屬，及其享用；
2）公共服務(wù)的建立或運轉(zhuǎn)；
或3）減緩某個地區(qū)的衰敗，挽救環(huán)境污染地區(qū)，降低不動產(chǎn)廢棄程度，或者清除妨害公益的東西。但即便如此，新的公共使用或公共目的定義也并沒有限制稅收增額融資項目TIF（Tax Increment Financing），TIF經(jīng)常用于衰落地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施投資和改善的融資項目。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由此可見，公共使用的界定不是一成不變的，在實踐中往往也存在很大爭議。盡管如此，很多國家還是通過立法明確界定了公共使用的范圍，比如韓國和日本。

　　在國內(nèi)學(xué)術(shù)界和政府部門，也存在類似的爭論。比如，最近國土資源部一位官員舉了一個非常有意思的例子，說北京奧運會鳥巢附屬的賓館是商業(yè)性質(zhì)的，如果按照嚴(yán)格的公共利益的界定，就不能通過征收來獲得；
但如果政府必須要通過購買很可能會耽誤奧運會場館建設(shè)的進度，從而最后損害了公共利益。這種說法當(dāng)然也有一定的道理。但考慮到奧運會對中國政府和民族的意義，這確實是一個非常極端的例子。在實踐中發(fā)生的情況，是很多缺乏足夠公共利益的項目，比如收費高速公路，甚至是基本沒有什么公共利益的項目，比如房地產(chǎn)開發(fā)，也被政府以公共利益的旗號強征土地。而且，即使對于奧運會這樣的項目，即使其附屬商用設(shè)施非要征收，也不應(yīng)該由政府單方面制定補償價格來征收。

　　但不管存在多少爭議，不容反駁的是征地權(quán)必須基于公共用途，因為只有這樣，才能獲得征地行為的合法性。

　　一個關(guān)于界定公共利益的思路 是，如果某塊土地上生產(chǎn)的產(chǎn)品可以交由市場來解決，那么這塊土地也可交由市場解決。只有那些市場提供不了的產(chǎn)品，不論贏利與否，均可視為公益性項目，所需土地可以通過征收，包括：1）凡直接的公共事業(yè)用途；
2）具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途；
3）以及為實施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。

　　這樣的界定實際上意味著，如果一個項目的主體工程是符合公共利益的，那么附屬設(shè)施用地作為主體工程的配套，其用地通過一定程序的公正審核后也可以通過征收方式獲得。如是，征地就可以排除一般的商住項目用地、工業(yè)項目和旅游項目用地等明顯屬于非公益性的贏利項目。

　　當(dāng)然，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，對公共利益含義的認(rèn)定也會有相應(yīng)的變化。因此，在未來的征地制度改革中，可以考慮設(shè)計一套審核機制，即由第三方機構(gòu)（比如地方人大，或者是法院）通過嚴(yán)格程序，來審核某類或者某項征地項目是否符合公共利益而可以征收。

　　3.國家實施城市規(guī)劃是否需要征地？

　　目前《土地管理法》修訂草案規(guī)定“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，國家實施城市規(guī)劃進行建設(shè)”可以征收集體土地。這里涉及兩個重要問題，首先國家實施城市規(guī)劃是否體現(xiàn)了公共利益？其次是否需要通過征收集體土地所有權(quán)來實施城市規(guī)劃？

　　毫無疑問，政府實施城市規(guī)劃可以、但不必然維護公共利益。由于土地利用的外部性可能會導(dǎo)致不同用途土地利用的不相容，從而降低土地的財產(chǎn)價值。所以，通過分區(qū)控制、土地用途和使用強度管制，以及城市道路等規(guī)劃建設(shè)，城市規(guī)劃可以防止土地的不當(dāng)使用。假定一幅土地最佳的私人用途(Private Usage)是商業(yè)，最佳的容積率是10，但是城市規(guī)劃限定這一幅土地只能用于住宅建設(shè)，最高容積率不得超過4。那么這幅土地的價值就會下降，但限定這幅土地的用途和使用強度的目的是為了更廣區(qū)域內(nèi)土地價值不受該幅土地的不當(dāng)利用而下降。必須強調(diào)的是，這就是一種對土地財產(chǎn)權(quán)利的“征收”。換言之，城市規(guī)劃的實施本身就已經(jīng)對城市土地進行了這種意義上的征收，這種征收我們可稱之為“準(zhǔn)征收”（Takings），是通過土地用途和使用強度管制來實施的，而不是剝奪土地所有權(quán)。這種通過城市規(guī)劃來限定土地發(fā)展權(quán)的準(zhǔn)征收行為，是屬于所謂政府的“警察權(quán)”，絕大多數(shù)情況下是無須賠償?shù)摹?/p>

　　所以，土地征收實際上不是一個“非黑即白”的概念，而是一道連續(xù)的光譜，光譜的一端對土地利用不加任何限制，另一端則是所有權(quán)的剝奪。城市規(guī)劃的實施實際上是介于這兩者之間的征收行為。既然城市規(guī)劃可以通過土地用途和使用強度管制以及征收特定土地的發(fā)展權(quán)來實現(xiàn)，政府又何必在意這些被管制的土地是國有的，還是集體甚至是私人的呢？

　　當(dāng)然，我國法律規(guī)定城市土地屬于國有。但這個規(guī)定也存在如下兩個問題。首先，城市土地的范圍到底是指1982年《憲法》首次規(guī)定城市土地屬于國有之前的那些城市土地，加上之后征為國有的土地？還是城市建成區(qū)內(nèi)的所有土地？抑或是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，或者是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的土地？這實際上是一個非常含糊的定義，而且是一個可能帶來未來無數(shù)糾紛的定義。事實上，目前我國城市建成區(qū)范圍內(nèi)還存在著大量的集體土地，比如大量城中村的土地。這些土地的用途早已是城市用途了， 但從產(chǎn)權(quán)上看仍然是集體土地。其次，即使城市土地國有，也不一定要征收，購買集體土地所有權(quán)同樣是一種選項，甚至很可能是更好的選項。

　　目前的《土地管理法》修訂草案提出的方案可能存在的矛盾則更多。其一，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍是一個動態(tài)變化的范圍，1997—2010年全國各地土地利用總體規(guī)劃實施十年的結(jié)果表明，在經(jīng)濟越發(fā)達、土地價值越高的地區(qū)，規(guī)劃的局部修改越頻繁，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍線每隔幾年就會變動一次。而且很容易受到長官意志的影響，所以這一規(guī)定也無法真正將征地范圍限定在一個確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之內(nèi)。

　　其二，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的編制和實施，雖需經(jīng)過聽證程序，但事實上公眾參與程度很低，尤其是農(nóng)民參與程度就更低。以一個沒有得到廣泛共識的土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍為分界線，圈外集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，圈內(nèi)集體建設(shè)用地必須征收，肯定會很難說服農(nóng)民�？梢灶A(yù)見，基于利益博弈和公平訴求，如果這一條款得到實施勢必造成大量的上訪甚至群體性事件。

　　總之，國家實施城市規(guī)劃，管制特定土地的用途和使用強度，相當(dāng)于已經(jīng)對土地進行了某種程度的征收，集體建設(shè)用地應(yīng)該可以直接入市并保持集體所有制性質(zhì)，或者由政府或用地者直接購買后轉(zhuǎn)為國有。不論哪種方式，都比現(xiàn)有規(guī)定下的情況要有利于保障失地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。

　　三、征地補償

　　1.關(guān)于征地是否應(yīng)該補償以及補償多少的學(xué)界爭論

　　從政治經(jīng)濟學(xué)的角度來看，最終征地補償最后給到什么水平實際上是一個不同利益相關(guān)者博弈后的公共選擇結(jié)果。Fischel（1998）舉了如下一個非常有意思的例子，假如政府需要征收部分土地建造一座水壩用以某一區(qū)域內(nèi)防洪，是否給予征地補償本質(zhì)上是一個誰來納稅修防洪水壩的問題：如果給予被征地者以充分的征地補償，政府需要通過追加稅負(fù)來增加財政收入，此時納稅人承擔(dān)了征地補償，而且追加稅負(fù)將會干擾經(jīng)濟運行；
反之，如果不予征地補償，政府就無須提高稅負(fù)，那么此時就是被征地者承擔(dān)了成本。

　　究竟是否應(yīng)該給予征地補償，以及補償標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)該多高的問題，在西方學(xué)術(shù)界也有長期和激烈的爭論。在早期的文獻中，過度投資(Overinvestment)問題是經(jīng)濟學(xué)家不贊成給予任何征地補償?shù)闹饕�理由，這是因為任何給予當(dāng)前土地所有者市場價值的補償都會干擾該土地所有者對自己土地的投資決策，導(dǎo)致潛在被征地者對土地（及其附屬住房等設(shè)施）的過度投資。因此，有學(xué)者認(rèn)為不予補償是最優(yōu)的(Baxter and Altree,1972)。但同樣也有三方面的理由來支持相反的觀點：(1)市場效率，土地市場土地的買賣是具有市場效率的，政府征收土地也按照市場價值給予補償，征地行為才具有效率(Michelman,1967)；
(2)抵御風(fēng)險，由于在現(xiàn)實中土地所有者得不到抵御征地風(fēng)險的私人保險，因此在一個風(fēng)險規(guī)避者的世界中，征地補償可以增進效率；
(3)財政幻覺(Fiscal Illusion)，如果不予征地補償，政府將會低估私人資源的成本，傾向于征收過多的土地，過分地擴張公共部門的規(guī)模，建設(shè)超過實際需要的公共項目(De Alessi, Louis,1969)。因此，征地補償可以強迫政府做出正確的公共項目選擇，Johnson(1977)、Baxter和Altree(1972)等人甚至認(rèn)為，除了被征收土地的損失外，只有政府被迫承受相鄰?fù)恋氐膿p失才會導(dǎo)致有效率的征地決策。

　　1980年代以來，關(guān)于征地補償?shù)臓幷摳�加�?xì)致。Blume，Rubinfeld、Shapiro（1984，以下簡稱BRS），F(xiàn)ischel以及Shapiro（1989）和Nosal（2001）分別討論了征地補償?shù)慕?jīng)濟效率。BRS假設(shè)了一個征地行為以社會福利最大化為動機的政府，其征地行為不受土地所有者的任何影響。在土地征收決定獨立于土地當(dāng)前用途的情況下，BRS認(rèn)為零補償是最有效率的，而完全補償則最缺乏效率。因為土地征收后，原土地所有者在土地上的投資將完全被破壞。在零補償?shù)那闆r下，土地所有者會將征地造成的損失計算在可能的損失之內(nèi)，從而在投資時達到社會最優(yōu)，而在完全補償?shù)那闆r下，會導(dǎo)致土地所有者的過度投資，因為土地所有者會低估其可能發(fā)生的損失。Fischel和Shapiro的研究則基于公共選擇模型，假設(shè)政府是由民主選舉產(chǎn)生的，在選民認(rèn)為政府以全社會福利最優(yōu)（Pigovian Government）為出發(fā)點或者政府不會因為補償而放棄非最優(yōu)行為的情況下，零補償是最優(yōu)的；
而以大多數(shù)人利益為出發(fā)點的政府（Majoritarian Government）則會采取部分補償?shù)脑瓌t。Nosal（2001）則假設(shè)政府是由土地所有者選舉產(chǎn)生的，其最重要的特征是政府本身也是土地所有者，并且政府不能免除自己的土地被征收。在其假設(shè)條件下，土地所有者得到的征地補償為土地的市場平均價格，并且所有的土地所有者平均分擔(dān)征地補償稅收，則存在子博弈完美納什均衡。此時土地所有者對土地的投資為社會最優(yōu)，而政府征收的土地的數(shù)量也會達到社會最優(yōu)結(jié)果。

　　與國外學(xué)者研究有所不同的是，在中國國內(nèi)，相當(dāng)部分研究者傾向于將土地征用補償限定在被征土地的農(nóng)用價值上(如賈憲威，1995；
許堅,1996；
嚴(yán)星、黃安，2001)，一些學(xué)者(陳江龍、曲福田，2002)堅持進行“不完全補償原則”，并以土地的當(dāng)前用途為補償依據(jù)(周誠，2003；
郭潔，2002)。他們提出了細(xì)化現(xiàn)行征地補償項目和提高各項目的補償標(biāo)準(zhǔn)的改革方案。究其原因，主要在于我國學(xué)者多以“漲價歸公”原則來設(shè)計征地補償方法，認(rèn)為社會、經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)地自然增值，所以農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途帶來的增值收益理應(yīng)收歸國有。

　　當(dāng)然也存在另外一個極端的觀點，比如有的學(xué)者提出如下論點，農(nóng)民賣白菜漲價政府不收稅，為什么賣地要收稅？土地漲價收稅，那么土地跌價是否應(yīng)該政府補貼呢？ 以此作為給予被征地農(nóng)民完全補償?shù)睦碛伞?/p>

　　不管學(xué)術(shù)爭論如何，各地的實踐基本上是按原用途進行征地補償并規(guī)定了最高補償限定。而且，隨著我國城市化過程的推進以及政府財政實力的提高，特別是由于被征地農(nóng)民的抗?fàn)�，在我國的一些地區(qū)也出現(xiàn)了一些非常值得研究的征地政策改進。

　　2.我國現(xiàn)有征地補償模式存在問題

　　如前所述，按原用途進行征地補償并有最高補償限定是現(xiàn)行征地制度的一個硬傷，這也是征地補償標(biāo)準(zhǔn)長期偏低、被征地農(nóng)民不滿意的政策原因。我們在江蘇、福建、廣東、吉林、陜西、四川等省的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，在大部分地區(qū)，征地標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，農(nóng)民利益難以得到保障。有研究表明，農(nóng)民只得到地價5%—10%的補償，村集體得到25%—30%，60%—70%為地方政府所得。

　　越來越多的證據(jù)表明，在我國，盡管征地過程中的確也存在著過度投資問題（比如征地前的搶栽和房屋裝修），但是低補償政策所帶來的各種問題和危害，卻遠遠超過過度投資導(dǎo)致的資源浪費。這些危害主要表現(xiàn)在三個方面：

　�。�1）降低了土地利用效率，導(dǎo)致各類制造業(yè)開發(fā)區(qū)過度擴張。我國各地大量規(guī)劃和建設(shè)的開發(fā)區(qū)，動輒就是十幾甚至幾十平方公里，一些開發(fā)區(qū)企業(yè)大量圈地，進駐企業(yè)建造的廠房大多1—3層，綠地面積超過廠房建設(shè)占地面積。據(jù)統(tǒng)計，截止到2004 年8 月，我國開發(fā)區(qū)達到了6866個，規(guī)劃面積達到3.86萬平方公里（張安錄，2007），占全國國土面積的1.1%，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬平方公里的總面積。到2006年底， 這些開發(fā)區(qū)被中央核減至1568個，規(guī)劃面積也被壓縮到9949平方公里。但事實上，這些被核減掉的開發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開發(fā)區(qū)”名稱而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開發(fā)區(qū)功能幾乎沒有任何改變。甚至在一些地區(qū)，開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模還在不斷地“攤大餅”式增長。

　　地方政府之所以能夠如此大規(guī)模地進行城市和開發(fā)區(qū)用地低效率擴張，毋庸置疑依賴于執(zhí)行低于市場價值的征地補償政策。(點擊此處閱讀下一頁)

　�。�2）造成政府部門的“財政幻覺”(Fiscal Illusion)。很容易導(dǎo)致地方政府過度擴張公共部門，包括建立各種大型政府辦公設(shè)施和各類大廣場等。比如屢禁不止的地方政府超標(biāo)建設(shè)豪華辦公大樓現(xiàn)象。除了建造標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)之外，這些豪華辦公大樓和政府廣場的另外一個特點就是大多數(shù)項目占地面積遠遠超出了實際所需的面積。而地方政府之所以能夠占那么多的土地建造辦公大樓，一個重要原因就是征地補償遠低于土地市場價值。

　�。�3）低補償征地和不公正的征地程序帶來大量上訪案件和集體性事件。

　　近年土地征收規(guī)模達到了每年250萬—300萬畝。如果按人均1畝地推算，每年有250萬—300萬農(nóng)民失去土地。到2006年全國失地農(nóng)民已超過4000萬，未來10—15年將進一步增加到7000萬。近年來，征地補償不足已成為農(nóng)民上訪的首要原因，在部分地區(qū)征地糾紛甚至造成了群體性事件，嚴(yán)重危害了社會安定團結(jié)。據(jù)2005年的一個統(tǒng)計，在全國發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。

　　3.農(nóng)民抗?fàn)帀毫ο乱恍┑貐^(qū)進行的征地補償政策創(chuàng)新

　　可以毫不夸張地說，在中國高速城市化的過程中，由于征地引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)成為很多地區(qū)，尤其是發(fā)達地區(qū)地方政府最頭痛、也最難處理的問題。為了降低征地難度，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方政府除了在現(xiàn)行征地補償體制內(nèi)進行提高補償標(biāo)準(zhǔn)、強化失地農(nóng)民社會保障一類的改進之外，也開始進行一些體制外的改革和突破。這些改革和突破體現(xiàn)在以下幾個方面：

　�。�1）征地補償標(biāo)準(zhǔn)突破被征土地原用途價值。

　　在一些經(jīng)濟較發(fā)達的沿海地區(qū)城市，征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)已從傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法向區(qū)片綜合價法過渡，逐步突破了按原用途補償?shù)南拗�。由于被征地農(nóng)民的抗?fàn)�，一些地方政府在不斷提高傳統(tǒng)補償項目標(biāo)準(zhǔn)的同時，還增加了留地安置政策，甚至與村集體共享土地出讓金。以浙江省樂清市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，目前的補償標(biāo)準(zhǔn)（含土地補償費和安置補助費）在最高區(qū)片已經(jīng)達到20萬/畝，遠遠超過了農(nóng)地價值本身。

　�。�2）政府開始與農(nóng)民分享而不是獨占土地增值收益。

　　仍然以浙江省樂清市為例，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)政府已經(jīng)開始嘗試與村集體共享土地出讓金，具體辦法是在所有按國家規(guī)定的補償?shù)轿�、辦理征地手續(xù)后，出讓金凈收益部分由市、鎮(zhèn)按3：7分成，而鎮(zhèn)與村集體又按照6：4分成，這樣村集體除了得到按征地補償款以外，還得到了大約28%的土地出讓金。如果1畝土地的出讓金扣除征地補償和各種稅費后的凈收益是100萬，村集體和農(nóng)民除了得到14—20萬的征地補償款之外，還可以獲得28萬元的土地增值收益，兩項相加，村集體和農(nóng)民可以獲得30萬—50萬元/畝的補償。

　　在靠近北京，素有“京東第一鎮(zhèn)”的河北省三河市燕郊鎮(zhèn)，我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，燕郊是一個很有意思的征地改革案例。燕郊鎮(zhèn)政府在城中村改造中引入了市場機制，允許開發(fā)商與村集體直接談判。以該鎮(zhèn)的南巷口村為例，村集體與開發(fā)商達成的補償協(xié)議是，合法宅基地面積按照1000元/平方米（66.67萬/畝）的標(biāo)準(zhǔn)補償給村民，每個村戶籍人口無償獲得35平方米/人的安置房面積和9萬元的一次性生活補貼。算下來，一戶村民除了得到無須支付差價的住房安置以外，還能得到100萬元左右/戶的現(xiàn)金補償。我們在燕郊進行調(diào)查時甚至發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)厝绻�街頭有一輛二三十萬元的新轎車出現(xiàn)，人們首先會想到可能是“拆遷戶”購買的。雖然這種說法有一些戲謔的成分，但從另一個側(cè)面也可以反映燕郊進行的這種征地制度的改革也確實在一定程度上維護了農(nóng)民的利益。我們所調(diào)查的燕郊被拆遷的村民，對拆遷補償普遍都比較滿意。當(dāng)然，燕郊這種有利于農(nóng)民的土地補償主要還是集中在房屋拆遷上，而政府對農(nóng)民的耕地征用基本上還是低價補償，然后低價出讓給制造業(yè)用地者進入開發(fā)區(qū)，或者以高價招、拍、掛方式出讓給商、住用地開發(fā)商。

　　燕郊在農(nóng)民宅基地拆遷上采取上述對農(nóng)民比較有利措施的一個原因，是因為該地靠近北京，有大量來自北京的購房者，所以商住用地也有大量的需求。因此，地方政府即使在住房拆遷用地上賺不了太多錢，也可以通過低價征用耕地后高價出讓商、住用地補回來。

　　另外，在浙江、江蘇、廣東等省，推行了所謂“留地安置”政策，政府征地項目村集體可以獲得大約10%的安置地，這部分安置地政府負(fù)責(zé)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用之后，村集體用于出租，每年獲得的租金收入可觀。

　�。�3）設(shè)定征地補償最低保護價，引入征地單位和村集體之間的談判機制。

　　本文前面提到的浙江樂清、河北三河燕郊等地，征地單位和被征地集體乃至農(nóng)戶之間的談判機制已經(jīng)在征地過程中得到體現(xiàn)。事實上，很多地方政府默許在征地過程中存在一定程度的談判，只不過并沒有以正式的制度形式固定下來。在引入征地補償談判機制的制度化上，只有作為中國首都的北京市是一個例外。

　　2004年北京市發(fā)布了《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》，其中第九、第十條規(guī)定由市政府制定征地補償費最低保護標(biāo)準(zhǔn)，實際補償金額由征地單位與村集體商定。這是我們幾年調(diào)查以來所見到過的對被征地農(nóng)民最有利的征地補償政策。

　　這里就引出一個非常有意思的問題，那就是為什么在北京市、河北三河的燕郊鎮(zhèn)，以及浙江南部的溫州地區(qū)會出現(xiàn)上述有利于農(nóng)民的征地補償措施？ 一個合理的猜測，是這種制度創(chuàng)新來自于地方政府對被征地農(nóng)民抗?fàn)幍念檻]。無論是北京，還是燕郊，如果失地農(nóng)民對補償不滿意，都很容易到中央政府進行群體性上訪，搞得不好就會給地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部帶來很大的“麻煩”。為了確保社會和政治穩(wěn)定以及官員仕途，地方政府不得不采取推行上述改革，結(jié)果是被征地農(nóng)民可以得到更高的補償。實際上，據(jù)我們了解，燕郊地方政府近年來在征地拆遷政策上進行的重大調(diào)整，在很大程度上就是因前些年當(dāng)?shù)卣鞯剞r(nóng)民對拆遷補償不滿，集體租用大巴車去北京上訪后的結(jié)果。

　　而位于浙江南部溫州的樂清市，則是溫州模式的主要發(fā)源地，本地工商業(yè)極其發(fā)達，但由于境內(nèi)多是山地，本地可以用于工商業(yè)開發(fā)的平地非常短缺，土地非農(nóng)利用的價格相當(dāng)高。加上由于經(jīng)濟實力和社會傳統(tǒng)，樂清農(nóng)民的民間組織力量非常強大，如果地方政府要低價征收農(nóng)民土地，農(nóng)民不僅有激勵，也有很強的能力進行非常激烈的反抗。這也正是為什么我們?nèi)�溫州調(diào)查時，地方政府官員告訴我們溫州是浙江省、乃至全國各地市中因征地而出現(xiàn)較多群體性事件和上訪事件的根本原因。這也是為什么這些地區(qū)往往征地補償要比其他地區(qū)更高，而且地方政府開始探索新的、更有利于保護農(nóng)民土地權(quán)益征地模式的原因所在；
這甚至是為什么溫州地方政府國土部門官員比我們見到的很多其他地區(qū)的官員更希望不要繼續(xù)征地，干脆直接放開集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用的原因所在。

　　被征地農(nóng)民的大量抗?fàn)幒鸵恍┌l(fā)達地區(qū)政府在農(nóng)民抗?fàn)帀毫ο逻M行的各種體制內(nèi)、體制外制度改進表明，現(xiàn)行征地體制下的低補償政策已經(jīng)越來越難適應(yīng)我國社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要。以市場價值補償為最終改革目標(biāo)，及時啟動征地補償改革，不僅有助于提高土地利用效率，促進土地集約利用，減輕耕地保護壓力，也有利于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，改善干群關(guān)系，減少上訪案件和集體性事件，從而最終有助于社會穩(wěn)定，有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和和諧社會的建立。

　　在目前《土地管理法》修改草案中，取消了按原用途補償?shù)囊?guī)定，提出了同地同價足額補償?shù)脑瓌t，要求“根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素確定”。這些條款的設(shè)定，應(yīng)該說是征地補償制度改革的進步，也為逐步過渡到按國際通行的市場價值補償預(yù)留了改革空間。

　　在進一步的修法過程中，我們建議借鑒北京的做法：（1）由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市縣的征地補償最低標(biāo)準(zhǔn)；
最低補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)同地同價原則，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素確定；
（2）引入征地單位與村集體和農(nóng)民的談判機制；
（3）設(shè)計征地程序與補償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機制，但裁決職能不應(yīng)歸于作為征地主體的市、縣政府。

　　因此，我們建議《土地管理法》修訂草案第六十六條第二款、六十七條第二款和七十一條可以分別改為：

　　第六十六條

　　……

　　我國實行征收土地補償費最低標(biāo)準(zhǔn)制度。各地市、縣征收土地補償費標(biāo)準(zhǔn)由所在省、自治區(qū)或直轄市人民政府根據(jù)市、縣土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素確定，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會批準(zhǔn)后公布，報國務(wù)院土地行政主管部門備案。

　　第六十七條

　　……

　　市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)將擬征收土地的現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果告知被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，土地補償費、安置補助款和地上附著物補償費金額，在不低于土地補償費最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由征地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民協(xié)商確定，并在征地安置補償協(xié)議書中體現(xiàn)協(xié)商結(jié)果。

　　第七十一條 被征收土地的集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民對征收土地方案中確定的補償方案有爭議的，或者征地單位與集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民就土地補償費協(xié)商不成的，由所在市、縣人民政府協(xié)調(diào)；
協(xié)調(diào)不成的，由實施征收土地的人民政府或者被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民向省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請裁決。對省、自治區(qū)、直轄市人民政府的征收補償方案裁決有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。

　　四、地方政府的征地激勵和征地制度改革的約束條件

　　客觀說，如果按照本文前面部分提出的模式進行征地制度改革，地方政府就必然面臨如下的局面：由于征地范圍將嚴(yán)格限定在符合公共利益的項目用地上，征地范圍之外的集體土地，尤其是集體建設(shè)用地將繞開政府直接入市。即使是農(nóng)用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，也可以由村集體和農(nóng)民直接與開發(fā)商談判達成交易。

　　表1：某縣工業(yè)用地出讓成本計算清單

　　注：1.用地指標(biāo)及新增建設(shè)用地有償使用費中使用折抵指標(biāo)4.76萬元/畝，使用復(fù)墾指標(biāo)2.78萬元/畝，使用計劃指標(biāo)2.12萬元/畝，平均現(xiàn)價3.22萬元/畝；
2.征地四項補償為土地補償費、安置補助費、青苗費及地上附著物補償。

　　但是，這樣理想的改革方案，在目前體制下是基本不可能被地方政府所接受的。這主要是因為中國目前的中央-地方財政關(guān)系以及區(qū)域之間的激烈競爭格局，必然決定了地方政府具有低價征收農(nóng)民土地的強大激勵。

　　1994年我國實行分稅制改革以后，地方政府在預(yù)算內(nèi)財政收入中的比例從3/4下降到1/2，加之地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，地方政府難以繼續(xù)沿用之前轉(zhuǎn)移本地企業(yè)收入避免中央集中的做法。但是，在中央把財權(quán)上收的同時，地方政府的財政支出責(zé)任并沒有減輕，反而因為地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制導(dǎo)致社保支出壓力大大增加。這樣導(dǎo)致的結(jié)果，是地方財政收入捉襟見肘。于是地方政府不得不在擴大預(yù)算內(nèi)稅基的同時，進一步努力去尋找非稅收入。

　　在實際操作中，以低地價和補貼性基礎(chǔ)設(shè)施（以及降低勞動、環(huán)境保護）為主要工具進行大規(guī)模招商引資成為地方政府為擴大本地稅基而爭奪制造業(yè)投資的重要途徑。不僅如此，地方政府還可以通過招、拍、掛方式來高價出讓商、住業(yè)用地，并獲得高額的土地出讓金收益。以我們在2008年在浙北某縣的調(diào)查為例，該縣征地區(qū)片綜合價共分為兩級，分別為5萬元/畝和4萬元/畝，工業(yè)用地出讓地價大約為14.5萬元/畝。

　　表1顯示，該縣一級區(qū)片工業(yè)用地實際成本比土地出讓價格僅高出0.90萬元/畝，而二級區(qū)片工業(yè)用地實際成本比土地出讓價格低0.85萬元。土地出讓存在零利潤甚至負(fù)利潤出讓的情況。通過采用與工業(yè)用地出讓截然不同的策略，以招標(biāo)、拍賣方式出讓商住用地來獲得大量的出讓收入，在一些地區(qū)出讓收入已與地方一般預(yù)算收入相當(dāng)，成為重要的財政收入來源。

　　由于土地使用權(quán)出讓后所得全部土地出讓金都?xì)w地方政府所有，屬于預(yù)算外財政收入，地方政府對于該部分資金在使用、審批等方面的約束較少，因此地方政府就有很強的激勵去盡量擴大招商引資規(guī)模，同時推動商、住業(yè)用地收入最大化。以浙江省為例，根據(jù)《浙江省國土資源統(tǒng)計資料》，2006年浙江省土地出讓金總收入為1010.25億元，同期地方預(yù)算內(nèi)財政為1298.20億元，兩者比例為1∶1.29，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而在2003年，這一比例更是達到了1∶0.60（見表 2），由此，土地出讓金的“第二財政”的作用可見一斑。

　　需要指出，地方政府血本出讓工業(yè)用地的行為，實際上與工業(yè)、制造業(yè)部門投資的更高流動性緊密相關(guān)。相比于為本地消費者提供服務(wù)、因此基本要在本地提供產(chǎn)品的服務(wù)業(yè)部門，絕大部分制造業(yè)部門的一個重要特點就是缺乏區(qū)位特質(zhì)性（ location non-specificity）。換句話說，大部分制造業(yè)企業(yè)并不是為本地消費者進行生產(chǎn)，他們往往是為其他地區(qū)乃至其他國家消費者生產(chǎn)可貿(mào)易品（tradable goods）。在國內(nèi)各地區(qū)乃至全球爭奪制造業(yè)生產(chǎn)投資的激烈競爭下，這些企業(yè)對生產(chǎn)成本非常敏感，而且也比較容易進行生產(chǎn)區(qū)位的調(diào)整。面對制造業(yè)部門較高的流動性，處于強大競爭壓力下的地方政府不得不提供包括廉價土地、補貼性基礎(chǔ)設(shè)施乃至企業(yè)所得稅減免、放松的環(huán)境政策和勞動管制在內(nèi)的優(yōu)惠政策包。因此，地方政府以協(xié)議方式來低價、零地價、乃至補貼價出讓工業(yè)用地不足為奇。

　　與制造業(yè)不同的是，大部分服務(wù)業(yè)部門提供的是在被本地居民消費的服務(wù)，這些屬于非貿(mào)易品（non-tradable goods）服務(wù)必須在本地被提供和消費。而由于中國地方政府基本壟斷了本地商住用地一級市場，從而在提供商住用地上有很強的談判能力。結(jié)果是雖然工業(yè)用地由于各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場”。地方政府完全可以通過“招拍掛”方式高價出讓土地，并將這種高地價轉(zhuǎn)嫁給本地服務(wù)業(yè)的消費者。所以，我們自然會觀察到地方政府通過設(shè)立“土地儲備中心”來調(diào)節(jié)和控制商住用地的供地規(guī)模，提高其商住用地土地出讓金收入。

　　地方政府的這一整套“土地財政”策略，賴以執(zhí)行的制度基礎(chǔ)就是以“低補償、無征地范圍限制”為特點的征地制度。拋開中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和增長的這一邏輯，是無法理解征地制度改革背后的約束條件的�？梢韵胂�，如果進一步改革后嚴(yán)格將征地范圍限定在符合公共利益的項目上，政府就將無法再從商住用地上獲得龐大的出讓金收入，地方政府預(yù)算外財政收入也將大幅度下降。因此，征地制度改革如果不配合系統(tǒng)性的配套改革措施來改變這些約束條件，就無法提供給地方政府足夠的激勵，也就難以從根本上實現(xiàn)征地制度改革的突破。

　　表2：1999—2006年浙江省土地出讓與財政收入情況（單位：公頃、億元）

　　資料來源：1999—2006年《浙江省國土資源統(tǒng)計資料》，趙恒坤（2007）

　　五、征地制度的系統(tǒng)性改革方案及配套措施

　　我們認(rèn)為，必須要從樹立科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的高度，而不是地方政府征地方便的角度來進行這輪《土地管理法》的修訂。

中央政府應(yīng)該充分認(rèn)識到，目前我國這種以“區(qū)域競次”來吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低端制造業(yè)中心的發(fā)展模式。是以地方政府通過壓低制造業(yè)用地征用和出讓價格為基礎(chǔ)的，也是從經(jīng)濟、社會角度完全不可持續(xù)的。

　　從經(jīng)濟效應(yīng)上看，“區(qū)域競次”中的過低土地價格必然導(dǎo)致我國制造業(yè)投資過多，并形成過剩的、國內(nèi)市場無法消化的生產(chǎn)能力。

而為了消化這些生產(chǎn)能力，中國不得不人為壓低人民幣匯率以確保產(chǎn)品的國際競爭力。在人民幣被低估的情況下，制造業(yè)部門過度投資所帶來的產(chǎn)能過剩必然帶來不斷增加的出口順差， 而人民幣匯率無法隨生產(chǎn)力進步適時調(diào)整又誘致那些認(rèn)為人民幣最后不得不被迫升值的投機者向中國投入大量熱錢，從而造成外匯儲備的迅速累積。在這種情況下，央行不得不大量發(fā)放人民幣對沖，于是造成經(jīng)濟中的流動性過剩，并最終帶來一般消費品部門通貨膨脹。而地方政府在商住用地上的壟斷地位必然使得商住用地土地供應(yīng)偏少，與流動性過剩的情況結(jié)合，進一步推高了房地產(chǎn)的價格，形成資產(chǎn)泡沫。通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫結(jié)合在一起的結(jié)果就是宏觀經(jīng)濟失控。

　　從社會效應(yīng)來看，這種發(fā)展模式的代價是損害了為數(shù)眾多的被征地農(nóng)民的利益。為推動制造業(yè)發(fā)展而進行的大規(guī)模低價圈地已經(jīng)催生高達3000萬—4000萬的失地農(nóng)民，處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會不穩(wěn)定。

　　結(jié)合前面幾個小節(jié)的討論，可以看到，要從根本上扭轉(zhuǎn)目前的局面，必須建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工、商等非農(nóng)用途過程中農(nóng)民與用地者的直接協(xié)商機制。而要實現(xiàn)這一點，就必須允許農(nóng)村集體土地直接進入一級市場，只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開發(fā)商可以直接與村集體進行土地交易，使得村集體及其村民能夠保有土地出讓的更多收益。為此，我們建議對現(xiàn)行征地制度進行如下的系統(tǒng)性改革。

　　第一，以符合公共利益為征地的唯一合法依據(jù)，明確定義公共利益邊界和征地范圍。我們建議公共利益的邊界定義為：1）凡直接的公共事業(yè)用途；
2）具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途；
3）以及為實施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。公共利益的邊界定義清楚后，參照韓國、日本以及我國臺灣地區(qū)的相關(guān)法律，結(jié)合我國實際情況，進一步制定征地目錄，確定征地范圍。公共利益和征地范圍的界定一定會引起爭議，但是我們認(rèn)為，爭議不是回避矛盾的理由。設(shè)立一套完善的審核機制，使得對公共利益含義的認(rèn)定既嚴(yán)格，又能夠與時俱進，在爭議中不斷改進，在改進中不斷完善才是應(yīng)有之道。

　　第二，必須要在土地農(nóng)轉(zhuǎn)用過程中引入用地者和土地所有者的談判和協(xié)商機制，逐步建立以市場價值補償為改革目標(biāo)的征地補償機制。在改革初期，可以建立包括以下內(nèi)容的征地補償機制：1）由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市縣的征地補償最低標(biāo)準(zhǔn)；
2）引入征地單位與村集體和農(nóng)民的談判機制。征地補償最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)同地同價原則，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素確定。而當(dāng)上述改革推進到一定程度后，征地補償最終過渡到以市場價值為補償原則。實際上，引入談判和協(xié)商機制，就可以較好地處理目前征地過程中出現(xiàn)的各種問題和矛盾。特別需要強調(diào)的一點，是這樣的改革可以使地方政府，特別是地方國土部門避免把因土地征收而產(chǎn)生的所有矛盾集中在自己身上，將大大降低國土部門的工作難度。而只有這樣，才能夠進一步樹立人民政府“執(zhí)政為民”的良好形象。

　　第三，需要設(shè)計一個良好的征地程序與補償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機制。程序公平是社會公平正義的基本保證。不論征地目的是什么、征地補償標(biāo)準(zhǔn)多高，由于征地涉及巨大的利益調(diào)整，一定會出現(xiàn)征地爭議，尤其是補償爭議。一旦出現(xiàn)爭議，必須在制度上提供一個有效、公正的申訴、協(xié)調(diào)和裁決程序。在目前的《土地管理法》修訂草案中提出，當(dāng)農(nóng)村集體不同意市、縣政府的征地補償標(biāo)準(zhǔn)時，“被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對征收土地方案中確定的補償方案有爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府裁決。對征收土地補償方案的裁決為最終裁決”，這相當(dāng)于讓征地當(dāng)事一方，既有定價權(quán)，又有當(dāng)對方不同意時的爭議裁決權(quán)。而對于被征地當(dāng)事一方，卻只有“對裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”的權(quán)利。而且，“征收土地補償爭議不影響征收土地的實施”，這意味著即使被征地者勝訴了，也沒有手段讓相關(guān)政府部門進行足額補償。顯然，這種爭議協(xié)調(diào)和裁決模式是存在很大問題的。為了避免地方政府在征地過程中既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員。我們建議協(xié)調(diào)職能由市、縣政府承擔(dān)，而裁決職能由省級政府承擔(dān)，同時保留法律訴訟作為最后的管道。

　　第四，中央政府應(yīng)該提供征地制度改革的配套改革，以便為地方政府足夠的財政激勵。實際上，征地制度改革并不意味著地方政府無法獲得土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中的增值收益。從理論上講，城市化過程中土地用途轉(zhuǎn)換所發(fā)生增值主要來自于具有“外部性”的城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而非土地原使用者（占有土地的農(nóng)民）對土地的投資。因此，征收一定比例的土地增值稅不僅具有經(jīng)濟效率的合理性，也可實現(xiàn)由不規(guī)范預(yù)算外土地出讓金向預(yù)算內(nèi)土地增值稅的轉(zhuǎn)化，從而減少當(dāng)前地方政府在土地出讓中的尋租行為和預(yù)算外財政缺乏透明度的情況，改善地方財政的管理。在通過深化土地市場化改革提高土地使用成本以減少工業(yè)用地低價出讓行為的同時，改變地方政府為提高出讓金而偏少供給商住用地的局面，還必須加速財稅體制的改革。其主要措施就是要逐漸引入對商住用房產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅（或物業(yè)稅），以此激勵地方政府增加商住類房地產(chǎn)用地的供給。因此，我們建議：

　　第一，修訂《土地增值稅暫行條例》，將適用范圍擴展到集體土地，設(shè)計合理的稅率，擴大政府在農(nóng)村土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃收益上的稅源。納稅對象既包括嚴(yán)格限定征地范圍后非公益性項目用地集體非建設(shè)用地的出讓、租賃收入，也包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益（含宅基地）。

　　第二，在試點的基礎(chǔ)上全面開征物業(yè)稅。物業(yè)稅的改革研究工作從2003年起已正式啟動，稅務(wù)總局與財政部先后批準(zhǔn)了北京、江蘇、深圳等六個省市作為試點先行單位，進行房地產(chǎn)模擬評稅試點。2007年稅務(wù)總局與財政部又增加了河南、安徽、福建和大連四個地區(qū)部分區(qū)域作為房地產(chǎn)模擬評稅擴大試點范圍。目前這十個城市處于模擬空轉(zhuǎn)階段，但已有多個城市向國家稅務(wù)總局和財政部遞交了物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)實”的申請方案。如果能夠在試點基礎(chǔ)上，全面開征物業(yè)稅，這將是地方政府穩(wěn)定而持久的稅源。

　　如果要嚴(yán)格限制公益性征地范圍，引入征地談判機制，全面進行農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革，需要在土地增值稅和物業(yè)稅這兩個稅種上同時推進。我們的測算表明，土地增值稅和物業(yè)稅收入完全可以彌補政府在土地出讓金上的損失，并能有效抑制地方政府通過大規(guī)模征地和低地價策略招商引資的沖動，從而切實做到保護農(nóng)民利益，提高土地利用效率，降低耕地保護的壓力，最終有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　六、總結(jié)

　　在目前中國高速城市化、工業(yè)化的過程中，部分土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途是必然的。但是，從土地利用角度來看，考慮到我國人多地少的國情，在保障城市化和工業(yè)化用地的同時，政府也確實有必要采取措施保護稀缺的土地資源，尤其是耕地資源。從保護農(nóng)民利益的角度來看，我們也應(yīng)該允許失地農(nóng)民分享高速城市化和工業(yè)化的成果，而分享城市化和工業(yè)化成果的一個重要途徑就是要讓失地農(nóng)民能夠分享部分土地增值收益。征地制度改革無疑是解決上述問題的根本性制度改革，而既有的征地體制顯然已經(jīng)完全不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)和未來實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要。

　　征地制度改革的核心，如前所述，就是以公共利益和公正補償為征地權(quán)行使的原則，定義公共利益邊界、限定征地范圍，逐步實現(xiàn)以市場價值為依據(jù)的補償機制。只要配套的財稅體制改革跟進，我們就有理由相信，一個符合社會公平正義、有利于優(yōu)化土地配置的征地制度一定能夠成功地設(shè)計出來，并逐漸完善和推廣。通過某些極端的案例來反對征地制度改革是缺乏足夠說服力的，因為這些案例帶來的問題，往往只涉及征地改革的技術(shù)層面，而改革政策的技術(shù)細(xì)節(jié)完全可以通過漸進的方式逐步加以完善。正確的改革目標(biāo)一旦確立，那么，往前推進的每一步，也一定是堅實的一步。

　　最后，我們想指出的是，考慮到征地問題事關(guān)我國經(jīng)濟發(fā)展、社會公義乃至政治穩(wěn)定的大局，《土地管理法》的修訂工作必然是一個影響億萬百姓切身利益的重大法律事件。我們認(rèn)為，在修法的過程中，有必要引入廣泛的公眾參與，并對法律如何修改進行公開的學(xué)術(shù)辯論與政策討論。只有這樣，才能夠厘清很多認(rèn)識的誤區(qū)，才能夠明確阻礙改革的關(guān)鍵制約，也才能夠在凝聚社會共識的基礎(chǔ)上實現(xiàn)改革的最終突破。否則，《土地管理法》修改草案即使可以被人大通過，在實踐過程中也很可能無法得到有效實施，甚至?xí)�帶來更多的社會沖突和矛盾。

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