[摘要] 研究政府與媒體的關系，“喉舌”論、“第四種權力”論、“挑戰(zhàn)者”論等傳統(tǒng)理論多是從單向的、靜態(tài)的角度進行研究。近年來，國內外學者更多的是從雙向交流的角度研究政府與媒體的相互關系。新近產生的理論更多地考慮到政府與媒體的互動雙贏。構建政府與媒體的和諧關系，應該是通過信息交流的雙向傳播，形成新型的互動關系、雙贏關系。

　　[關鍵詞] 政府; 媒體; 互動關系; 雙向交流

　　一

　　研究政府與媒體的關系，有3 種傳統(tǒng)的理論。一是“喉舌”論。馬克思指出：“報刊按其使命來說，是社會的捍衛(wèi)者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護自己自由的人民精神的千呼萬應的喉舌”[1]。列寧沿用馬克思的說法，認為“合法存在的、以馬克思主義思想為指針的俄國報紙， 目前已成為向俄國社會民主黨工人群眾進行黨的宣傳鼓動工作的一個最重要的公開喉舌。”[2]江澤民表示：“我們國家的報紙、廣播、電視等是黨、政府和人民的喉舌。”[3]毛澤東提出，“要政治家辦報”[4]。鄧小平要求，“黨報黨刊一定要無條件地宣傳黨的主張”[5]。胡錦濤強調，黨管宣傳、黨管意識形態(tài)， 是我們黨在長期實踐中形成的重要制度，是堅持黨的領導的一個重要方面，任何時候都不能動搖[6]。這些論述雖然各有側重，但都集中體現(xiàn)黨管媒體的原則，亦即媒體是黨的宣傳工具，是黨、政府和人民的喉舌。媒體與執(zhí)政黨、政府的關系是部分與整體的關系。前者必須無條件地服從后者。顯然，相對于執(zhí)政黨和政府，我國媒體具有先天的依附性和從屬性。

　　二是“第四種權力”論。1787 年，美國第3 任總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜提出：“自由報刊應成為對行政、立法、司法三權起制衡作用的第四種權力”。1789年， 美國通過的憲法明確規(guī)定：“國會不得制定關于下列事項的法律：確立宗教或禁止信仰自由，剝奪人民言論或出版自由， 剝奪人民和平集會及向政府請愿的權利。”[7]同年，法國通過的《人權宣言》規(guī)定：“自由傳達思想和意見乃是人類最寶貴的權利之一。因此，每個公民都有言論、著述和出版的自由。但是，在法律限定的情況下，應當對濫用此項自由承擔責任。”1881 年，法國正式頒布《新聞自由出版法》。該法規(guī)定：“印刷、出版享有自由權。任何報紙、期刊的發(fā)行，……既無需事前申請許可，也不需繳納任何財力保證。”[8]有關新聞出版自由的這些法律，直接影響了其他歐美國家，確立了西方國家新聞自由的法律地位�；�于這些法律，西方國家將媒體視為社會輿論工具，是獨立于行政、立法、司法之外的“第四種權力”。他們與執(zhí)政黨和政府的關系，至少在表面上互不統(tǒng)屬。實際上，作為“第四種權力”的媒體，其獨立性是相對的。西方國家的媒體既是社會組織，也是商業(yè)組織。其新聞出版自由仍然受到政府保密規(guī)則等行政特權及媒體自身利益的制約。因此，“其法律所規(guī)定的新聞出版自由，不是絕對的、超階級的，也不是全民可以得而享有的。新聞出版自由主要是報館主人的權利，是資本的權利。這種權利……在較大程度上決定了能否實現(xiàn)公民的知聞權。”[9]

　　三是“挑戰(zhàn)者”論。國務院新聞辦公室原主任趙啟正概括發(fā)言人與記者的關系：“記者不是你的部下，不是你的學生，不是你的朋友，也不是你的敵人。他是你的挑戰(zhàn)者。”[10]實質上，這段話指出了政府與媒體的復雜關系。有學者認為，我國媒體具有宣傳性和商業(yè)性的二元特征。也有學者認為，我國媒體具有三元特征：
從政黨和政府的角度看是喉舌，從社會系統(tǒng)的運作看有相對獨立性，從信息經(jīng)濟的形態(tài)看又是產業(yè)。這些論斷無一例外地表明我國媒體具有兩重性的特征———政治屬性和產業(yè)屬性。我國媒體正在從以往單純的黨的宣傳工具發(fā)展成為“雙刃劍”：受控于國家,是政府手中的工具、傳聲筒;作為國家權力的組成部分，以新聞報道和輿論導向的方式控制著社會，控制著民眾[11]。清華大學國際傳播研究中心主任李希光教授在廣州市政府舉辦的首屆市政府系統(tǒng)新聞發(fā)言人培訓班上講過：他們替我們傳播我們想要傳播的信息，而我們又為他們提供素材。這樣就形成了合作的“伙伴”關系，形成了互利雙贏的關系。我們利用他們傳播聲音，他們利用我們謀取利益。國務院新聞辦公室原主任蔡武說過，國新辦與國際媒體的關系是“建設性的合作伙伴”。在這里，“建設性”意味著，中國官員認識到境外媒體樹立中國形象和傳播中國政策能夠起到正面作用，不再視其為搜尋負面報道的造謠惑眾者;“合作”意味著，中國官員將“不怕和媒體打交道”，能夠及時、公開地協(xié)助媒體進行報道，避免境外媒體發(fā)布不完整、不準確、甚至被歪曲的信息;“伙伴”意味著，政府和媒體是平等的，沒有地位高下之分，彼此尊重，各司其責�！敖ㄔO性的合作伙伴”將政府與媒體的關系又向前推進了一步[12]。無論官員還是學者，就政府與媒體的關系來說，上述“挑戰(zhàn)者”論的看法，已經(jīng)獲得比較一致的認同�！昂砩唷闭�、“第四種權力”論、“挑戰(zhàn)者”論明確了政府與媒體的角色定位，論述了政府和媒體形成良好的互動關系的重要性、存在的突出問題、解決問題的條件，展望了政府與媒體發(fā)展關系的方向和趨勢。這些具有重要價值的理論建構和實踐指導，有效地推動政府改進和完善新聞發(fā)布工作，加快信息公開進程，并且樹立良好形象。

　　上述理論存在不足：
有的理論討論政府與媒體的關系，沒有劃清政府與執(zhí)政黨的界限，把政府的新聞工作簡單地等同于黨的宣傳工作; 有的理論研究所指的政府，完全是西方國家意義上的政府，未考慮到我國黨管媒體的實際情況。此外，這些理論都是單向的、靜態(tài)的理論，缺乏研究政府與媒體的互動。

　　二

　　近年來，國內外學者研究政府與媒體的關系，更多的是從雙向交流的角度考慮問題， 因而產生了不少新的理論觀點。

　　廖為建主編的《公共關系學》一書，將政府公共關系定義為政府與社會公眾之間的傳播管理。而政府公共關系管理就是管理政府組織與社會公眾之間傳播溝通的目標、資源、對象、過程與效果等要素，是對政府組織的公眾傳播活動進行決策、計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調和監(jiān)督，以爭取公眾認同和支持政府工作，最終達成政府目標。政府公共關系具有決策咨詢、信息交流、輿論引導、協(xié)調溝通、形象塑造、公共服務的職能。具體來說，政府的公共行政旨在完善公眾傳播機制，深入了解民意，為決策尋找依據(jù);旨在推進政務公開， 拓寬公眾參與渠道， 協(xié)調公眾意見，優(yōu)質高效地服務社會。

　　張寧在《政府傳播：
公共管理視野中的傳播課題》一書中，從“政府傳播”的角度研究政府與媒體的關系。書中認為，“政府傳播”是政府基于自身的使命和價值理念、通過公共信息的有效供給來履行政府職能的活動過程�！罢�府傳播”與政治學、行政學等多學科關系密切，涉及危機管理、公共關系、組織傳播、政治傳播等多個研究領域， 具有多角度的研究視野和研究方法。政府與媒體之間應該保持平衡的關系狀態(tài)。如果政府與媒體中的任何一方打破了這種平衡，雙方的利益都會因此遭受傷害。對于政府與媒體來說，信息流通要相互依賴，加強社會管理、促成社會進步要相互制衡， 涉及國家利益要相互協(xié)調。此外，作為信息源，政府應當善于設置媒體議題，熟知媒體運作特點，恰當選擇信息發(fā)布對象。針對傳統(tǒng)的單向非互動傳播模式的弱點，該書作者還提出現(xiàn)代的雙向互動傳播模式。

　　葉皓在《政府應對媒體的新學問》一書中，首次提出“政府新聞學”的概念。他認為，“政府新聞學”就是從行政主體的角度出發(fā)，研究當代政府如何應對媒體、進而更好地發(fā)揮媒體的社會功能的一門實踐性科學。它是一門交叉學科，覆蓋了新聞學、政治學、行政學、公共關系學等諸多知識框架。提出“政府新聞學”的首要任務，就是重新認識媒體、剖析媒體，把馬克思主義同中國當代傳播的理論和實踐結合起來，并且借鑒西方傳播理論，重新梳理傳播理論的重大概念�！罢�府新聞學”傾向認同我國媒體具有政治和產業(yè)的兩重屬性，其核心策略是“政府新聞議程”的設置。在該書作者看來，政府應對媒體，從某種意義上講就是政府控制媒體的議程設置，或者說，把媒體議程變?yōu)檎�府議程的一部分，讓新聞跟著政府走。他還提出新聞處置、借助媒體、新聞管理、協(xié)調溝通、素質提升等應對媒體的方法。

　　張詩蒂在《政府、媒體和公眾關系的動態(tài)平衡》一文中認為，社會是“人”的社會,而政府、媒體、公眾是組成當今這個“人”的社會的三要素。政府、媒體、公眾的三角關系只有保持三足鼎立和相互制約的局面,才不至于破壞全社會的整體平衡。在大眾傳播系統(tǒng)中，政府、媒體、公眾分別扮演著不同角色。在社會的常態(tài)下,三方的力量可以達到動態(tài)平衡，即媒體滿足政府和公眾的某種信息需求。任何一個明智的政府，都必須利用媒體，使媒體變成“一種力量的放大器、一種向對方施放信號的方法和工具”。對于政府集團及其領導者來說,決策成功與否，在很大程度上取決于政府與媒體的關系。在重大事件發(fā)生以后，政府若想影響和贏得民意，就必須利用和開發(fā)現(xiàn)代媒體帶來的軟資源，制造輿論，設置議程和框架，形成自己的“軟力量”優(yōu)勢。

　　上述理論均考慮到政府與媒體的互動關系，考慮到政府和媒體怎樣才能實現(xiàn)雙贏。事實上，政府部門與媒體的地位是平等的， 合作也是互利雙贏的。政府部門通過媒體擴大影響，媒體也從政府部門得到具有新聞價值的信息。在長期的工作實踐中，政府各部門都越來越重視與媒體的溝通，試圖通過靈活多樣的形式加強與媒體的交流，建立穩(wěn)固的親密關系。事實上，經(jīng)過多次“栽跟頭”，一些強勢的權力部門不得不向媒體低下高貴的頭，頻頻向媒體“示好”。在這種情況下，兩者的角色發(fā)生互換：從計劃經(jīng)濟的供者和求者，逐步向市場經(jīng)濟的求者和供者轉變。孕育大量新聞資源的政府部門變成了求者，渴求新聞資源的媒體反而成為供者。

　　三

　　在我國， 是什么原因造成政府與媒體的角色互換呢? 首先是發(fā)展。經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展、民主意識的覺醒、民主權利的回歸，政府形象的塑造等，使媒體的作用與日俱增。這是發(fā)展的總趨勢， 不可逆轉。其次是體制。在計劃經(jīng)濟時代，媒體喉舌功能非常明顯，社會效益至上，政府能夠通過行政手段有效地影響媒體。而在市場經(jīng)濟時代，媒體既要重視社會效益，也要追求經(jīng)濟效益。與社會效益相比，經(jīng)濟效益能夠更加直接、更加快捷地影響媒體的發(fā)展。對于媒體來說，經(jīng)濟利益顯然比社會責任更有吸引力。但是，按照目前的體制，媒體屬于黨委系統(tǒng)直接管理，同級政府影響媒體的力度有限。囿于業(yè)務范圍的局限， 其領導部門直接產出的新聞———占據(jù)報刊版面(電視、廣播時段)的分量仍然很小。

　　隨著社會市場化程度的提高， 我國媒體的產業(yè)屬性必將逐步增強。媒體被推向市場，激烈的市場競爭導致新聞媒體爭相以市場為導向。無論報道形式還是報道內容，媒體都對各級政府形成挑戰(zhàn)，爭奪受眾注意力，甚至是引導輿論[13]。在相當長的時期內，這種現(xiàn)象決定了政府與媒體同時存在著從屬關系、協(xié)作關系和博弈關系。在政府與媒體的每一次交往中，這3 種關系狀態(tài)都將得到不同程度的體現(xiàn)。國務院新聞辦公室副主任王國慶認為， 政府應對新聞媒體的態(tài)度經(jīng)歷了3 個階段，最初是“媒體控制”，后來叫做“媒體管理”，現(xiàn)在稱為“媒體合作”。名稱的嬗變說明，在處理與媒體的關系問題上，政府經(jīng)歷了觀念的轉變。政府處理得好，則互利雙贏;政府處理得不好，則兩敗俱傷。美國著名學者威爾伯·施拉姆說過：“我們利用傳播作為自己的管理工具， 用于作出決定，用于說服和操縱別人�！盵14]從這個角度出發(fā)，政府需要通過媒體傳播對自己有利的信息和言論，同時減少并控制負面效應;媒體站在受眾與公民的立場，也具備監(jiān)督、質疑政府的職能和義務[13]。因此，筆者認為，在媒體業(yè)高度發(fā)達的今天，以往的宣傳模式和宣傳策略顯然不能適應形勢發(fā)展的需要。在當前的信息傳播環(huán)境中，政府的角色必須從傳統(tǒng)的宣傳控制者逐步走向現(xiàn)代的新聞引導者。

　　傳統(tǒng)的新聞輿論引導模式是單向傳播， 即傳播者公告式地發(fā)布輿情信息。報道政府的重要會議和重大活動，大都屬于這種傳播模式。這種傳播模式的特點是既報道事實，又發(fā)表評論，明確地表明倡導什么和反對什么， 告訴受眾該做什么和不該做什么、該怎么做和不該怎么做。這種傳播模式的優(yōu)點是具有較強的權威性、針對性和強制性。對于傳達黨和政府的政策精神、發(fā)布國家的法律法規(guī)、推介先進事跡、典型人物等，能夠收到一定的傳播效果。這種傳播模式的不足在于，它具有較強的單向性，(點擊此處閱讀下一頁)

　　忽視受眾的感受，缺乏受眾的參與。因為得不到受眾反饋的信息， 傳播者無法及時作出恰當?shù)幕貞�和調整。傳播者與受眾之間難以實現(xiàn)良性互動。

　　傳播心理學認為， 受眾要能夠完全接受傳播的信息，必須由被動接受轉化為主動接受。主動接受的程度越高，傳播的效果就可能越好。因此，政府新聞要讓公眾樂于接受，使他們愛讀、愛看、愛聽，就要達到政府傳播和公眾參與的統(tǒng)一，即實現(xiàn)雙向傳播。傳播者根據(jù)受眾的需要發(fā)布信息，受眾積極參與，及時反饋，傳播者再根據(jù)受眾的呼聲迅速作出回應。以此增強政府新聞工作的貼近性和親和力，使傳播者與受眾達到良性互動。實際上，如無特殊情況，政府出臺每項政策，都應該經(jīng)過公示環(huán)節(jié)。借此機會，政府提前在媒體上公布即將出臺的政策方案，公開征求公眾的意見，及時吸納各種有益的意見和建議，不斷完善政策方案。這個信息溝通的過程，就是雙向交流傳播信息的過程，即雙向互動傳播模式。

　　構建政府與媒體的和諧關系， 就是在它們之間形成新型的互動關系、雙贏關系。

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