信訪制度的癥結(jié)在于試圖讓很可能侵害了民眾權(quán)益的部門向民眾提供救濟(jì)。陷入這種困境的根源又在于，接到民眾上訪的上級政府與下級間的利益完全一致，更上級政府又沒一套不依賴于下級的獨(dú)立救濟(jì)機(jī)制。出路在于建立與地方政府無關(guān)的中央法院系統(tǒng)為民眾提供救濟(jì)。

　　日前，政府發(fā)布文件，要求各地市、縣黨政負(fù)責(zé)人定期安排專門時(shí)間接待群眾來訪。這一文件是對信訪制度的一個(gè)強(qiáng)調(diào)，旨在遏制近來愈演愈烈的地方政府“截訪”之風(fēng)。但是，這樣的辦法，未必一點(diǎn)效果都沒有，但終究不能從根本上解決問題。地方政府不惜血本“截訪”，是有其內(nèi)在機(jī)理的。

　　信訪制度是提供給基層民眾而與現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的尋求救濟(jì)途徑。這種政府結(jié)構(gòu)的基本特征是，政府官員逐級自上而下任命：省政府任命市政府官員，市政府任命縣政府官員。高層級政府認(rèn)為有必要監(jiān)督下級政府，尤其是防止其侵害民眾權(quán)益，因而設(shè)立了信訪制度，允許民眾向上級政府控告自己的冤屈。

　　但是，自上而下地授權(quán)的政府結(jié)構(gòu)又會(huì)在任命者與被任命者之間形成復(fù)雜的利益關(guān)系。市、省級政府官員的主要工作是管理下級政府，其政績是自己管轄的下級政府的政績的總和。這樣，上級政府官員對自己直接下屬所采取的旨在增加政績的措施會(huì)予以支持，哪怕這些措施可能損害民眾的權(quán)益。

　　自認(rèn)為權(quán)益遭到侵害的民眾將按照信訪制度的設(shè)計(jì)通過信訪的渠道，向上級政府尋求救濟(jì)。但是，任命者與被任命者之間的利益共生關(guān)系決定了，上訪到侵害自己的政府的直接上級那里，基本上沒有多大用處。因?yàn)�，縣政府負(fù)責(zé)人本來就是市政府任命的，市政府認(rèn)定縣政府做錯(cuò)了，等于認(rèn)定自己錯(cuò)了。另一方面，市政府對縣政府進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，縣政府無法出政績，那市政府官員也就沒有政績可言。因而，民眾到市政府那里狀告縣政府，很難找到救濟(jì)。

　　民眾要獲得救濟(jì)，只能“越級”上訪：縣政府對他不公，他就越過市政府，向省政府上訪。按照這樣的原理，很多上訪者就一路從市政府、省政府上訪到北京的中央政府。只不過，這種越級上訪也未必能夠獲得救濟(jì)。原因在于，高層級政府并沒有有效的手段來直接向民眾提供救濟(jì)，它只能將案件沿著行政層級逐級往下批復(fù)，最終很可能又到了民眾要上告的政府那里。

　　當(dāng)然，同樣的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制也會(huì)激勵(lì)下級政府阻止民眾越級上訪。高層級政府接到民眾的信訪，必然逐層施加壓力，這種壓力最終將會(huì)落到作為被上告對象的地方政府身上�；鶎诱�府及它的上級政府都會(huì)避免這種壓力，畢竟，壓力如果太大，就可能帶來麻煩。因而，基層政府會(huì)采取各種辦法“截訪”，尤其是禁止民眾越級上訪，而它的上級政府會(huì)默許這種“截訪”行為�！敖卦L”的策略形形色色，派人到北京、到省城抓捕本地信訪者，給長期上訪者辦“上訪學(xué)習(xí)班”，甚至干脆以精神病為名將其關(guān)進(jìn)精神病院。

　　要求縣市級黨政負(fù)責(zé)人定期直接接待群眾上訪，更多地是給地方政府黨政負(fù)責(zé)人施加了一種道德與政治義務(wù)。一把手出面，或許確實(shí)可以給遭受冤屈的民眾提供滿意的行政救濟(jì)。但是，如果這種機(jī)制有這種結(jié)果，則可以誘發(fā)很多民眾直接向地方黨政負(fù)責(zé)人上訪，比如，某些本來準(zhǔn)備打官司的人也來上訪，那么，黨政負(fù)責(zé)人能否應(yīng)付得過來？它還可能產(chǎn)生另一種效果：信訪部門或職能部門為避免自己的失職被民眾上告到地方黨政負(fù)責(zé)人那里，很可能同樣采取截訪措施。

　　由此可以看出，信訪制度的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯出缺乏足夠合理性的。它難以向自認(rèn)為權(quán)益遭到損害的民眾提供有效救濟(jì)，而本來旨在保護(hù)訪民權(quán)益的措施，經(jīng)過其內(nèi)在邏輯的轉(zhuǎn)化，反而不利于上訪者尋找它所承諾的行政性救濟(jì)。

　　信訪制度的癥結(jié)在于，它試圖讓很可能侵害了民眾權(quán)益的政府部門向民眾提供救濟(jì)。陷入這種邏輯困境的根源又在于，接到民眾上訪的上級政府與下級政府之間的利益是完全一致的，而更上級的政府又沒有一套不依賴于下級政府的獨(dú)立機(jī)制，為民眾提供救濟(jì)。

　　因此，解決地方政府的“截訪”問題，需要從下面兩點(diǎn)入手：首先，通過對利益的重新設(shè)定，在上下級政府之間形成一種有效的監(jiān)督關(guān)系。如果基層政府官員是選舉產(chǎn)生的而非上級任命的，上級政府就會(huì)有激勵(lì)去進(jìn)行監(jiān)督。其次，高層級政府需要有直接而獨(dú)立的渠道為民眾提供救濟(jì)。這種渠道也許是司法，即建立與地方政府無關(guān)的中央法院系統(tǒng)。

　　來源：南方農(nóng)村報(bào)

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