預(yù)算是對政府行政行為的一種約束，也是公眾為政府運作公共財政設(shè)計的一種制度框架。一個政府財政預(yù)算制定和運作的狀況如何，在很大程度上反映了這個政府的治理水平和公共服務(wù)水平。因此它是一個政府是否民主治理和民主執(zhí)政的重要標志之一。在歷史上，發(fā)達市場經(jīng)濟國家?guī)缀醵冀?jīng)歷過一個從稅收國家到預(yù)算國家的轉(zhuǎn)變過程，反映了民眾對政府行為的監(jiān)督從無到有的歷史過程。美國作為世界上先進的市場經(jīng)濟國家，其地方政府預(yù)算的制定和審議過程充分反映了這一點。

　　其實直到20世紀初，在美國，所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。每一個政府部門自己爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督，結(jié)果，為貪贓枉法留下無數(shù)機會，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

　　人們對腐敗的厭惡和憤怒成為了改革的動力。1905年，一批人設(shè)立了旨在推動紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”�！安回撠熑蔚恼�府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼�府”。“看得見”，人民才有可能對它進行監(jiān)督。在這個意義上，預(yù)算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

　　那么，什么樣的預(yù)算才算是現(xiàn)代意義上的預(yù)算呢？

　　首先，它是一個關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。

　　其次，它是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支。

　　第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。

　　第四，對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。

　　第五，這個計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。

　　第六，這個計劃必須得到權(quán)力機構(gòu)（議會）的批準，并接受其監(jiān)督。

　　第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

　　在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。當然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到836頁。紐約市的經(jīng)驗很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會計手冊”，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓班學習。不久，“預(yù)算”這個詞就像“民主”和“社會正義”一樣變成美國的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，美國已有44個州通過了預(yù)算法；
到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。初戰(zhàn)告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國首都華盛頓。在他們的努力下，國會終于在1921年通過了“預(yù)算與會計法”。至此，美國的預(yù)算改革可以說是大功告成了。（參見《美國進步時代的啟示》，王紹光著，中國財政經(jīng)濟出版社2002年6月版）

　　筆者從1997年開始的對美國地方政府治理的調(diào)查，則從現(xiàn)代美國地方政府公共財政運作的角度考察了議會或市民代表大會在地方政府預(yù)算制定和審議過程中的作用。

　　現(xiàn)代美國地方政府的組織形式主要有兩種：一種是議會領(lǐng)導下的市（鎮(zhèn)）經(jīng)理負責制（即所謂的City Council制度），另一種是市（鎮(zhèn)）民代表大會領(lǐng)導下的市（鎮(zhèn)）經(jīng)理負責制（即所謂的Town Meeting制度）。地方政府的財政預(yù)算也分兩種：每年的一般財政預(yù)算和5年期的資本項目預(yù)算。前者主要側(cè)重于政府每年的收入和支出；
后者主要側(cè)重于地方政府在未來5年里的基本建設(shè)項目。

　　劍橋市（Cambridge City）實行的是市議會領(lǐng)導下的市經(jīng)理負責制（city council）的管理模式。該市位于美國馬薩諸塞州的東部，以查爾斯河為界，與波士頓市為鄰，并和其他40多個城市一起屬于大波士頓地區(qū)。它面積16.3平方公里，人口為9萬多人，是世界著名的大學城，創(chuàng)建于1636年的哈佛大學和著名的麻省理工學院就在該市。

　　劍橋市議會由9人組成，由9個選區(qū)的選民直接選舉產(chǎn)生，任期3年，每年改選1/3。市長則由市議員推舉產(chǎn)生，任期也是3年。市議會面向全國公開招聘市經(jīng)理（city manager），由市經(jīng)理領(lǐng)導的市政機構(gòu)來運作劍橋市財政。在市經(jīng)理下面，由市經(jīng)理提名，市議會批準，設(shè)1名市副經(jīng)理和3名市經(jīng)理助理。3名市經(jīng)理助理分別負責財政事務(wù)部；
社團開發(fā)部；
人員服務(wù)部。市經(jīng)理對市長、市議會和選民負責。立法、審計和教育部門則直接隸屬于市長和市議會。這種對于市政資產(chǎn)的運作模式，沿用了股份制企業(yè)的管理模式。市議會相當于董事會，市長則是董事長，而全體選民則構(gòu)成了股東大會；
市經(jīng)理就是總經(jīng)理，市副經(jīng)理和3名市經(jīng)理助理就是副總經(jīng)理和部門經(jīng)理。

　　在劍橋市，每年的7月1日至第二年的6月30日為一個財政年度。按照馬薩諸塞州的法律規(guī)定，下一個財政年度的預(yù)算案，要在每年的1月1日開始的160天內(nèi)，由市經(jīng)理向市議會提出，供市議會審議，并在下一個財政年度開始之前，由市議會討論、修改、通過，以便執(zhí)行。劍橋市下一個年度的財政預(yù)算案一般在4月中旬開始提交市議會討論、修改，并在當年的6月30日之前通過。這種討論是公開的，普通市民可以自由參加，提出自己的問題，要求市經(jīng)理給予解答。當?shù)仉娨暸_也對討論進行現(xiàn)場實況轉(zhuǎn)播或錄播。筆者在1997年4月下旬旁聽了一次劍橋市市議會審議1997~1998年度財政預(yù)算案的討論會，會上不僅市議員對市經(jīng)理提出的財政預(yù)算案的某些項目提出質(zhì)詢，而且也有幾個普通市民在會上提出了自己的問題，對此，市經(jīng)理都作了詳細的回答。

　　美國是一個在城市管理上高度法制化和規(guī)范化的國家。因此，經(jīng)營城市資產(chǎn)上的任何一個舉動，都必須在財政預(yù)算案中詳盡地列出來，講明投資的收入來自哪里，又投到哪里去。財政預(yù)算案一旦在市議會上獲得通過，就是法律，任何違反財政預(yù)算案的舉動，都是違法的，必須追究法律的責任。在財政年度里，市經(jīng)理領(lǐng)導市政機構(gòu)按照預(yù)算案經(jīng)營城市的資產(chǎn)，市議會和市長也是按照預(yù)算案來考核市經(jīng)理的業(yè)績。

　　劍橋市每年的財政預(yù)算收入為2.5~3億美元，其中稅收收入占62%；
轉(zhuǎn)移支付收入占17%；
服務(wù)收入占13%；
混雜收入占3%；
罰款收入占3%；
發(fā)放許可證收入占3%。在劍橋市政府財政供養(yǎng)的人員中，有教師2706人，消防隊員283人，警察334人，公共工程人員214人，人力資源開發(fā)服務(wù)94人，供水部門65人，社區(qū)開發(fā)42人，公共圖書館55人，電力部門12人。真正的政府管理人員有163人，包括財政管理部門、法律部門、市長和市政理事會辦公室、以及一些其他部門的人員。

　　從支出來看，工資薪金支出占65%；
常規(guī)維護支出占26%；
超常規(guī)消費支出占8%；
出差和培訓費占1%。如果從城市功能的角度看，教育支出占36%；
公共安全支出占23%；
社區(qū)維護和發(fā)展占16%；
政府內(nèi)部開支占12%；
一般政府開支占8%；
人力資源開發(fā)占5%。在1997~1998財政年度里，劍橋市還安排了財政預(yù)算的6.05%的公共投資，主要用于社區(qū)維護和發(fā)展、公共安全、人力資源開發(fā)、教育和政府管理系統(tǒng)等方面。

　　在考察中，筆者感到不論是劍橋市的市議會，還是由市經(jīng)理領(lǐng)導的市政機構(gòu)，在接受選民、納稅人監(jiān)督和行政的透明度方面，都是很高的。

　　首先，市議會的9名成員，都是由選民直接投票選舉產(chǎn)生的。這些議員分別代表著各個不同選區(qū)選民的利益。在每年的市政府財政預(yù)算案的審議中，他們就特別關(guān)心在這個預(yù)算案中，有沒有解決自己選區(qū)中選民所反映出的問題。如果沒有，就必須讓市經(jīng)理對這個問題做出合理的解釋。由于市經(jīng)理是市議會聘用的專業(yè)人員，必須對市議會負責，所以，沒有任何一個市經(jīng)理會對市議員提出的問題掉以輕心。

　　其次，長達半年的市財政預(yù)算案的審議過程，為選民和納稅人提供了廣泛的參與機會。在預(yù)算審議過程中，市議會都會提前公布預(yù)算審議的日程安排，為選民的參與提供條件。審議時，選民可以在遵守會場秩序的前提下，自由參與市議會的審議，提出自己的意見和問題，要求市經(jīng)理給予回答。由于美國地方政府財政收入的2/3來自于從當?shù)鼐用衲抢镎魇盏耐恋囟�、房產(chǎn)稅和財產(chǎn)稅，所以當?shù)氐倪x民和納稅人自然也就十分關(guān)心他們繳納的這些稅收市政府都用到哪里去了。

　　第三，依法制定預(yù)算，依法監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。劍橋市雖然只有不到10萬人口，一年的財政預(yù)算也就2.5~3億美元，但他們的年度財政預(yù)算案卻厚達400多頁，圖文并茂，每一項都規(guī)定得很具體。不僅有總體的收入賬和支出賬，而且每一項支出都有相應(yīng)的收入來支撐，并且具體到市長的年收入是多少，市經(jīng)理的年收入是多少也一一列出，供選民監(jiān)督。預(yù)算案一旦被通過，就是法律。違反預(yù)算案就是違法，要負法律責任，嚴重的還要進監(jiān)獄。

　　第四，市議會對市經(jīng)理運作市政資產(chǎn)的考核，就是看他是不是嚴格按照市議會通過的財政預(yù)算案來執(zhí)行，其結(jié)果是不是使廣大選民和納稅人滿意。對市議員來說，只有選民和納稅人滿意，他們才能夠在下一次的市議員選舉中繼續(xù)連任。對市經(jīng)理來說，只有選民和納稅人、尤其是市議員們滿意了，他才能在下一個年度里繼續(xù)領(lǐng)導市政機構(gòu)的工作。對于市長來說，只有選民和納稅人、市議員們滿意了，他也才能夠繼續(xù)當他的市長。

　　可以說，劍橋市這種沿用股份制企業(yè)的市政管理模式是長期探索的結(jié)果，其核心是強調(diào)股份制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)的相互制約關(guān)系。在股份公司里，股東大會、董事會和總經(jīng)理各有自己的職權(quán)范圍，他們之間的相互制約關(guān)系構(gòu)成了股份制企業(yè)內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)。這種企業(yè)組織形式經(jīng)過幾百年的市場經(jīng)濟實踐的考驗，已被證明為是十分有效的管理方法。劍橋市的市議會領(lǐng)導下的市經(jīng)理負責制的管理模式，之所以可以做到政府運作的很高透明度，保持選民和納稅人的廣泛參與，能夠?qū)κ凶h員、市長、市經(jīng)理進行有效的監(jiān)督，也蓋出于他們建立在對市議員和政府主要官員的直接選舉的基礎(chǔ)上，對市議會、市長和市經(jīng)理之間進行合理分工，并相互制約的結(jié)果，從而保證了劍橋市議員和官員的清正廉潔。

　　布魯克林鎮(zhèn)（Town of Brookline）則是通過鎮(zhèn)民代表大會領(lǐng)導下的鎮(zhèn)經(jīng)理負責制（Town Meeting）來管理城市的。該鎮(zhèn)位于美國馬薩諸塞州Norfolk縣境內(nèi)，距波士頓市中心只有6公里，屬于大波士頓地區(qū)。它是新英格蘭地區(qū)6個州中最大的鎮(zhèn)之一。早在1630年這里就有了移民點，1705年形成了一個鎮(zhèn)，比美國建國還早了70多年。從那時開始，布魯克林鎮(zhèn)就采取了鎮(zhèn)民大會（Town Meeting）和理事會（Board of Selectmen）的管理模式。當時凡是該鎮(zhèn)的正式居民都可以自由參加決定重大事項的鎮(zhèn)民會議。1915年，該鎮(zhèn)成為馬薩諸塞州第一個采取了延用至今的鎮(zhèn)民代表大會（Representative Town Meeting）、理事會（Board of Selectmen）、鎮(zhèn)經(jīng)理或行政長官（Town Manager or Town Administrator）管理模式的鎮(zhèn)。2002年，該鎮(zhèn)有人口5.3萬人，家庭平均收入為6.6萬美元，是典型的以中產(chǎn)階級為主的社區(qū)。1917年美國總統(tǒng)肯尼迪就出生在該鎮(zhèn)。

　　布魯克林的鎮(zhèn)民代表大會（Representative Town Meeting）是該鎮(zhèn)的立法機構(gòu)和最高權(quán)力機構(gòu)。鎮(zhèn)區(qū)有16個選區(qū)，每個選區(qū)選舉產(chǎn)生15名代表，共240名。代表任期3年，每年改選1/3。每年的5~6月和10~11月都要召開例行的鎮(zhèn)民代表大會，每次3天，從19點到23點，討論決定鎮(zhèn)里的預(yù)算、稅率、重大開支、地方法規(guī)、公共基礎(chǔ)建設(shè)等重大事項。鎮(zhèn)民代表大會的代表是自愿者，沒有工資，為鎮(zhèn)里工作是義務(wù)性的。

　　鎮(zhèn)理事會（Board of Selectmen）由5人組成，由選民直接選舉產(chǎn)生，任期3年，每年改選1/3。理事會成員的工作也是兼職的，他們每周為鎮(zhèn)政府工作20小時左右，在晚上19點到22點進行。每年鎮(zhèn)政府為每位理事會成員發(fā)2500~3500美元的補貼。鎮(zhèn)理事會的作用大體相當于公司董事會的作用，他們負責布魯克林鎮(zhèn)的全面工作；
聘請鎮(zhèn)經(jīng)理或鎮(zhèn)行政長官，(點擊此處閱讀下一頁)

　　任命其他部門和委員會的領(lǐng)導人；
執(zhí)行鎮(zhèn)民代表大會通過的決議；
對每年的鎮(zhèn)財政預(yù)算提出建議和審查意見；
提出新的地方政策或修改意見，管理資金的支出；
為地方債券和借款背書；
配合警察和消防部門工作；
配合許可證發(fā)放部門工作，等等。鎮(zhèn)理事會是布魯克林鎮(zhèn)政府中真正有實權(quán)的部門。他們需要經(jīng)常傾聽鎮(zhèn)民的要求和意見，并不斷把鎮(zhèn)民的意見列入理事會討論問題的議程之中。但是，鎮(zhèn)民代表大會對任何議案具有最終的決定權(quán)。

　　鎮(zhèn)行政長官（Town Administrator）是鎮(zhèn)理事會面向全國公開招聘的職業(yè)經(jīng)理人。他在鎮(zhèn)政府中的作用很像股份公司里的總經(jīng)理，向鎮(zhèn)理事會負責。他的職責就是進行鎮(zhèn)政府的日常管理工作，是鎮(zhèn)政府中的全日制高級白領(lǐng)雇員。

　　與市場經(jīng)濟中的股份公司制不同的是，布魯克林鎮(zhèn)政府運作的是公共財產(chǎn)，所以鎮(zhèn)政府各部門成員，尤其是重要部門成員的產(chǎn)生，體現(xiàn)出選民對政府的監(jiān)督精神。其中，由選民直接選舉產(chǎn)生的官員有：鎮(zhèn)民代表大會主席（1人）；
鎮(zhèn)秘書（1人）；
學校委員會（9人）；
公共圖書館理事會（12人）；
住房管理局（5人）；
其他總管（5人）。

　　在鎮(zhèn)政府預(yù)算制定、審議和執(zhí)行監(jiān)督上，由鎮(zhèn)民代表大會主席（Moderator）任命，鎮(zhèn)民代表大會批準的財政咨詢委員會起著非常重要的作用。這個委員會由16個選區(qū)的各1名以上的鎮(zhèn)民代表和不超過6名由全鎮(zhèn)選出的其他代表組成，共25人，任期3年。他們雖然不從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資（2003年整個委員會才花費了18527美元，約占該鎮(zhèn)當年預(yù)算的萬分之1.16，幾乎可以忽略不計），但是對鎮(zhèn)財政的執(zhí)行情況和第二年財政預(yù)算的編制起著重要的監(jiān)督作用。他們可以就鎮(zhèn)財政的所有問題向鎮(zhèn)民代表大會提出意見和建議，向鎮(zhèn)民收集社區(qū)建設(shè)需要解決的問題。該咨詢機構(gòu)下設(shè)7個委員會，它們是：行政與財政、資本、人力資源、人事、計劃與規(guī)則、公共安全、學校，分別與自己業(yè)務(wù)相關(guān)的其他部門密切聯(lián)系，收集相關(guān)信息。在2002年，該委員會召開了22次會議，舉辦了44次聽證會，讓有不同觀點的人們進行交流。在鎮(zhèn)民代表大會閉會期間它是惟一有權(quán)批準動用高達1000多萬美元的鎮(zhèn)財政備用金的權(quán)力部門。

　　布魯克林鎮(zhèn)政府的財政年度是從頭一年的7月1日到第二年的6月30日。但是，下一個財政年度的預(yù)算報告，一般在每年的9月底就開始醞釀。

　　首先是由鎮(zhèn)行政長官領(lǐng)導下的財政辦公室進行編制，對第二年的收入和支出進行估算，提出初步的財政預(yù)算報告后，提交鎮(zhèn)理事會和鎮(zhèn)財政咨詢委員會進行修改和補充。

　　從12月開始，鎮(zhèn)理事會開始組織對第二年財政預(yù)算報告的聽證會，鎮(zhèn)政府各有關(guān)部門也開始向鎮(zhèn)理事會和鎮(zhèn)行政長官提出建議。

　　到第二年的1月份，預(yù)算報告編制完成，2月份由鎮(zhèn)行政長官將下一年的財政計劃正式提交給鎮(zhèn)理事會和鎮(zhèn)財政咨詢委員會。

　　從2月到5月，鎮(zhèn)理事會和鎮(zhèn)財政咨詢委員會對預(yù)算報告進行修改，并提交鎮(zhèn)民代表大會。

　　5月到6月，鎮(zhèn)民代表大會對下一年的財政預(yù)算案進行審查，并進行表決。

　　一般來說，鎮(zhèn)民代表大會只要簡單多數(shù)就可通過預(yù)算案，只有發(fā)行政府債券時才要求2/3的多數(shù)通過。

　　與劍橋市不同，布魯克林鎮(zhèn)采取的是一種“大民主”自治式的管理方式。240人組成的鎮(zhèn)民代表大會，5人的理事會及其下屬的28個由鎮(zhèn)民自愿者組成的委員會，鎮(zhèn)行政長官及其下屬的23個部門，猶如市場經(jīng)濟中公司治理結(jié)構(gòu)的股東大會、董事會、總經(jīng)理的關(guān)系。這種經(jīng)過近300年時間考驗的地方治理模式，早在19世紀末就被托克維爾稱為美國基層民主制度的真諦。它在今天仍舊具有很強的生命力。

　　美國地方政府在制定和審議財政預(yù)算時，一直遵循“以程序公正保證結(jié)果公正”的原則。2003年筆者在美國德克薩斯州庫帕斯克里斯蒂市調(diào)查時，就看到了該市在討論2003~2004年的財政預(yù)算案時的具體決策程序。

　　1月30~31日，預(yù)算管理部門對所有參加預(yù)算編制的人員進行統(tǒng)一的軟件使用培訓。

　　2月17日，預(yù)算管理部門將分布編制的預(yù)算編制工作手冊發(fā)至各個部門。

　　3月3日，各個部門領(lǐng)導將制定的預(yù)算收入報告上報給預(yù)算管理部門。

　　3月22日，預(yù)算報告中的支出部分上報給預(yù)算管理部門。

　　4月14日，預(yù)算報告由市經(jīng)理修改、審定。

　　4月15-17日，召開市政府內(nèi)部的預(yù)算報告聽證會。

　　4月29日，市議會例會——討論年度財政政策。

　　5月6日，市議會重新開始審議。

　　5月27日，市議會例會——向議會提交財政預(yù)算報告概要，第一次預(yù)算案討論。

　　6月10日，市議會例會——討論一般資金預(yù)算和今后5年財政規(guī)劃，第二次預(yù)算案討論。

　　6月17日，市議會例會——公用項目預(yù)算和企業(yè)基金，第三次預(yù)算案討論。

　　6月24日，市議會例會——公共服務(wù)預(yù)算和專項收入，第四次預(yù)算案討論。

　　7月8日，市議會例會，就預(yù)算概要進行討論和修改公開聽證。

　　7月15日，市議會例會，一讀，預(yù)算接受法定程序，預(yù)算概要的討論和修改。

　　7月21日，接受2003年確定的財產(chǎn)估價目錄。

　　7月22日，市議會例會，二讀，預(yù)算接受法定程序，將2003年確定的財產(chǎn)估價目錄提交市議會。

　　8月1日，新的財政年度開始。

　　8月4日，將確定的有效稅率在當?shù)氐摹疤柦菚r報”上公布，并將2003年確定的財產(chǎn)估價目錄提交給市議會。

　　8月20日，市議會例會，一讀，接受財產(chǎn)稅稅率法定程序的兩個部分：債務(wù)和財政運行。

　　8月27日，市議會例會，二讀，接受財產(chǎn)稅稅率法定程序的兩個部分：債務(wù)和財政運行。

　　從以上的介紹中我們可以看到，美國地方政府預(yù)算制度的產(chǎn)生、執(zhí)行和監(jiān)督，既是促進民主政治發(fā)展的原因，也是民主執(zhí)政的結(jié)果。公開透明、公眾參與、程序公正、符合法律規(guī)定是美國在制定和審議地方政府財政預(yù)算時的主要特點。這些做法對于今天正在進行各級政府預(yù)算制定和審議制度改革的中國來說，具有借鑒意義。

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