1．定義和分類(lèi)

　　1.1 定義

　　非政府組織一詞來(lái)自國(guó)外。[2]據(jù)考證這一詞匯最早出現(xiàn)在1945年聯(lián)合國(guó)成立時(shí)的一份重要文件里，[3]當(dāng)時(shí)主要指那些在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮中立作用的非官方機(jī)構(gòu)，如國(guó)際紅十字會(huì)、救助兒童會(huì)等，后來(lái)成為一個(gè)官方用語(yǔ)被廣泛使用，泛指那些獨(dú)立于政府體系之外具有一定公共職能的社會(huì)組織。1995年，北京舉辦第四屆世界婦女大會(huì)，因同期舉行的“世界婦女非政府組織論壇”，而使非政府組織這一詞匯在中國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。[4]

　　從字面上看，非政府組織一詞指的是除政府之外的其他社會(huì)組織，但由于約定俗成，這一概念中并不包括企業(yè)等營(yíng)利性的社會(huì)組織，不包括家庭等親緣性的社會(huì)組織，也不包括政黨、教會(huì)等政治性、宗教性的社會(huì)組織。相對(duì)于企業(yè)、家庭、政黨和教會(huì)等社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，非政府組織往往更具有公共性、民主性、開(kāi)放性和社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向。所以嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，非政府組織這一概念指的是除政府之外的其他社會(huì)公共組織。[5]

　　到目前為止，國(guó)際上并沒(méi)有形成通用的、規(guī)范的非政府組織的統(tǒng)一定義。類(lèi)似的用語(yǔ)還包括“非營(yíng)利組織”、“公民社會(huì)組織”、“第三部門(mén)”等等。事實(shí)上，不同的國(guó)家、不同的學(xué)者、不同的組織，往往使用不同的用語(yǔ)并對(duì)這些概念有不同的解釋。因此在討論有關(guān)中國(guó)非政府組織相關(guān)問(wèn)題之前，需要澄清我們對(duì)于這一概念的基本看法。

　　聯(lián)合國(guó)是最早使用非政府組織一詞并賦予它積極的制度性涵義和參與國(guó)際公共決策的特殊地位的機(jī)構(gòu)。在聯(lián)合國(guó)的官方網(wǎng)站上，對(duì)非政府組織給出了如下定義：

　　“非政府組織是在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非營(yíng)利性的、志愿性的公民組織。非政府組織面向任務(wù)，由興趣相同的人們推動(dòng)，它們提供各種各樣的服務(wù)和發(fā)揮人道主義的作用，向政府反映公民關(guān)心的問(wèn)題，監(jiān)督政策和鼓勵(lì)在社區(qū)水平上的政治參與；
它們提供分析和專(zhuān)門(mén)知識(shí)，充當(dāng)早期預(yù)警機(jī)制，幫助監(jiān)督和執(zhí)行國(guó)際協(xié)議。有些非政府組織是圍繞諸如人權(quán)、環(huán)境或健康等具體問(wèn)題組織起來(lái)的，它們與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)各辦事處和機(jī)構(gòu)的關(guān)系會(huì)因其目標(biāo)、地點(diǎn)和任務(wù)不同而有所差異�！� [6]

　　世界銀行長(zhǎng)期以來(lái)高度重視與非政府組織的合作，設(shè)有“NGO與公民社會(huì)部”，多年來(lái)出版了大量有關(guān)NGO和公民社會(huì)的研究報(bào)告，如《世界銀行的合作伙伴——非政府組織》（1996年）、《共同工作——世界銀行是公民社會(huì)的合作伙伴》（2000）等。世界銀行對(duì)公民社會(huì)的定義如下：

　　“世界銀行將公民社會(huì)定義為家庭、市場(chǎng)和國(guó)家之間的一個(gè)空間，其中包括各種非營(yíng)利組織及旨在改善所代表的社會(huì)群體之生活狀況的各種正式或非正式的特殊利益團(tuán)體。世界銀行認(rèn)為：民間思想庫(kù)等政策研究機(jī)構(gòu)、工會(huì)、媒體、非官方機(jī)構(gòu)、草根組織、社區(qū)基層組織、宗教聯(lián)合會(huì)、以及其他各種類(lèi)型具有積極的社會(huì)影響力的組織，也都構(gòu)成公民社會(huì)。”[7]

　　著名學(xué)者萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為：非營(yíng)利組織或非政府組織是具有如下共同特征的社會(huì)組織：⑴ 組織性，即有一定的制度和結(jié)構(gòu)；
⑵ 民間性，即獨(dú)立于國(guó)家和政府體系之外；
⑶ 非營(yíng)利性，即不以營(yíng)利為目的，不分紅；
⑷ 自治性，即能夠自主決策和自主活動(dòng)；
⑸ 志愿性，即組織的成員并非受某種外在強(qiáng)制、而是秉持志愿精神自愿組成，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也來(lái)自志愿捐贈(zèng)。[8]

　　上述三個(gè)定義是眾多關(guān)于非政府組織的定義中較有代表性和影響力的，它們實(shí)際上分別從功能、構(gòu)成和屬性三個(gè)不同角度來(lái)把握和定義非政府組織。

　　根據(jù)我們的理解，非政府組織是獨(dú)立于政府體系之外的具有一定程度公共性質(zhì)并承擔(dān)一定公共職能的社會(huì)組織，這些組織活躍于人類(lèi)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和層面，其形式、規(guī)模、功能千差萬(wàn)別，但一般都具有非政府性、非營(yíng)利性、公益性或共益性、志愿性四個(gè)方面的基本屬性。具體來(lái)說(shuō)：非政府性指的是這些社會(huì)組織獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)及其附屬機(jī)構(gòu)之外，不是由政府出資成立，不具有自上而下的官僚體制，不具備排他性的壟斷權(quán)力；
非營(yíng)利性強(qiáng)調(diào)這些社會(huì)組織不是營(yíng)利性的企業(yè)，它們不以營(yíng)利為目的，不具有利潤(rùn)分紅等營(yíng)利機(jī)制，組織資產(chǎn)不得以任何形式為私人所占有；
公益性或共益性強(qiáng)調(diào)這些社會(huì)組織在投入產(chǎn)出上更多地依賴(lài)社會(huì)和服務(wù)社會(huì)，它們往往以各種形式吸納社會(huì)公益或共益資源，對(duì)公信力等社會(huì)資本有更強(qiáng)的依賴(lài)性，提供的是社會(huì)所需要的各種形式的公共產(chǎn)品或服務(wù)，并形成一定的公共空間；
志愿性強(qiáng)調(diào)這些組織的參與者和支持者通常不存在外在的強(qiáng)制關(guān)系，而更多基于自愿、自主的奉獻(xiàn)精神和不求回報(bào)索取的博愛(ài)精神，各種形式的志愿者成為其重要的人力資源。

　　關(guān)于中國(guó)非政府組織的概念，需要強(qiáng)調(diào)如下四個(gè)特點(diǎn)：

　　第一，是具有相對(duì)性的概念。由于來(lái)自國(guó)外，非政府組織這一概念并不能確切反映中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而主要形成的是和社會(huì)團(tuán)體、民間組織等中國(guó)既有的一些概念的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在非政府組織這一概念進(jìn)入中國(guó)之前，同類(lèi)的社會(huì)組織就已經(jīng)存在，不過(guò)使用的是其它的概念。非政府組織這一概念給出的是一個(gè)新的視角，使人們得以進(jìn)行新的社會(huì)觀察和分析，但這種視角并沒(méi)有否定既有的概念。因此，與非政府組織一詞平行存在乃至相互定義的，是如社會(huì)團(tuán)體、民間組織等一類(lèi)本土的概念。

　　第二，是具有實(shí)證性的概念。由于約定俗成，非政府組織這一概念并非一個(gè)嚴(yán)格的學(xué)理范疇，無(wú)論其內(nèi)涵和外延都存在一些模糊的地方。“非政府組織”首先是一個(gè)否定的表述，它所要肯定的東西往往需要另外加以說(shuō)明，這使得這一概念從一開(kāi)始就帶有解釋上的任意性。為彌補(bǔ)這一缺陷，人們不斷提出新的范疇，諸如“非營(yíng)利組織”、“公民社會(huì)組織”、“社區(qū)志愿組織”等，這些范疇和非政府組織一詞無(wú)論在內(nèi)涵上還是外延上其實(shí)都大同小異，可理解為從不同角度對(duì)非政府組織的詮釋?zhuān)琜9]差別主要在于實(shí)用目的的不同。

　　第三，是具有過(guò)渡性的概念。由于中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的特殊性，非政府組織和體制內(nèi)外兩種制度結(jié)合起來(lái)，其中包含著新舊兩類(lèi)社會(huì)組織。處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，社會(huì)組織也在發(fā)生劇烈的變化。各種新的社會(huì)組織層出不窮，舊的社會(huì)組織則在改革中逐步蛻變。非政府組織一詞被引入中國(guó)不可避免地帶有過(guò)渡性或雙重性：一方面用以直接反映新的社會(huì)組織，[10]另一方面用以反映舊體制中正在發(fā)生變革的傳統(tǒng)社會(huì)組織。

　　第四，是具有典型性的概念。非政府組織是一個(gè)極為龐雜和多樣化的體系，對(duì)其的觀察和分析既要考慮宏觀和總體上的共性，更要體現(xiàn)微觀與個(gè)體上的特性，尤其處在巨大變革時(shí)代的今日之中國(guó)，對(duì)整體結(jié)構(gòu)的總體描述和宏觀分析固然能夠把握歷史演進(jìn)的脈絡(luò)和方向，但對(duì)典型案例的個(gè)體觀察和微觀分析則顯得尤其重要，能夠深入發(fā)掘和揭示中國(guó)非政府組織的本質(zhì)屬性和特征。

　　因此，在本文的范圍內(nèi)，我們所使用的中國(guó)非政府組織一詞，一方面力求反映非政府組織所具有的非政府性、非營(yíng)利性、公益性或互益性、志愿性等基本屬性；
另一方面又努力體現(xiàn)中國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期所具有的相對(duì)性、實(shí)證性、過(guò)渡性和典型性的特征，它們既是與國(guó)際接軌、具有普遍性的“社團(tuán)革命”的一部分，同時(shí)又是合乎中國(guó)國(guó)情、具有特殊性的“社會(huì)轉(zhuǎn)型”的一部分。

　　1.2 分類(lèi)

　　在當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域里，無(wú)論在全球社會(huì)還是在一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社區(qū)的范圍內(nèi)，到處都可以看到各種形式的非政府組織，其規(guī)模小至幾人，多達(dá)數(shù)百萬(wàn)人，在組織方式、活動(dòng)形式、功能作用、社會(huì)影響等許多方面都表現(xiàn)出千差萬(wàn)別。因此，研究分析非政府組織，必須對(duì)它們進(jìn)行必要的分類(lèi)。

　　可以從許多不同的角度對(duì)非政府組織進(jìn)行分類(lèi)。比如：按照組織構(gòu)成可以分為會(huì)員制組織和非會(huì)員制組織，按照法人形式可以分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，按照組織性質(zhì)可以分為公益組織、共益組織或互益組織，按照資產(chǎn)來(lái)源方式可以分為官辦組織、合作組織、民辦組織，按照資源動(dòng)員方式可以分為公募組織和非公募組織，按照活動(dòng)形式可以分為資助組織、項(xiàng)目組織或服務(wù)組織，按照活動(dòng)性質(zhì)和范圍可以分為網(wǎng)絡(luò)組織、支持組織、草根組織，按照活動(dòng)領(lǐng)域可以分為環(huán)保組織、人權(quán)組織、扶貧組織、婦女組織等等。

　　在我國(guó)，民間組織的分類(lèi)通常按照其依法登記的形式，區(qū)分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三種大的類(lèi)別，然后在三種不同類(lèi)別的民間組織中，再具體劃分為相應(yīng)的類(lèi)型，如社會(huì)團(tuán)體劃分為學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性和聯(lián)合性四種類(lèi)型，基金會(huì)劃分為公募和非公募兩種類(lèi)型等。

　　盡管非政府組織是一個(gè)極其龐雜的體系，但正如上一節(jié)我們?cè)诙�義這一概念時(shí)所指出的那樣，可以找到這些組織的某些共同的基本屬性。從這些基本屬性出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)：不同的非政府組織彼此之間盡管存在巨大的差異，但是它們?cè)诠δ茏饔蒙蠀s有著較為顯著的類(lèi)別特征。我們注意到，從“社會(huì)影響”或“外部性”這樣一個(gè)功能作用視角上，可以把各種形式的非政府組織大體劃分為如下五個(gè)大的類(lèi)別：

　　⑴ 公益慈善和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的非政府組織，簡(jiǎn)稱(chēng)“公益服務(wù)類(lèi)非政府組織”。這一類(lèi)非政府組織的活動(dòng)范圍包括公益慈善、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、文化教育、科學(xué)研究、科技推廣、農(nóng)村和城市的社會(huì)發(fā)展及社區(qū)建設(shè)等等。它們的共同特點(diǎn)是謀求社會(huì)公益，產(chǎn)生的基礎(chǔ)是在社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種各樣的社會(huì)問(wèn)題，以及由此產(chǎn)生的各種公益性的社會(huì)需求。

　　⑵ 權(quán)益保障和政策倡導(dǎo)領(lǐng)域的非政府組織，簡(jiǎn)稱(chēng)“政策倡導(dǎo)類(lèi)非政府組織”。這一類(lèi)非政府組織的主要特點(diǎn)是關(guān)注弱勢(shì)群體、邊緣群體和易受傷害的脆弱人群，積極倡導(dǎo)對(duì)這些群體的利益有直接影響的公共政策、社會(huì)政策和相關(guān)法律法規(guī)。這一類(lèi)非政府組織的共同特點(diǎn)是追求社會(huì)公正，它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)是在社會(huì)發(fā)展中形成的各種差別歧視及社會(huì)矛盾，以及由此產(chǎn)生的維護(hù)社會(huì)公正和從法律、政策上干預(yù)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的要求。

　�、� 工商行業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非政府組織，簡(jiǎn)稱(chēng)“工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)非政府組織”。這一類(lèi)非政府組織的主要特點(diǎn)是市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，它們是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一定利益集團(tuán)的代言人，同時(shí)作為市場(chǎng)機(jī)制，在降低交易成本等發(fā)面發(fā)揮著積極的作用。這一類(lèi)非政府組織的共同特點(diǎn)是謀求市場(chǎng)中一定利益集團(tuán)的共同利益，它們的典型形式是商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)，產(chǎn)生的主要社會(huì)基礎(chǔ)是市場(chǎng)需求。

　　⑷ 政治參與和治理領(lǐng)域的非政府組織，簡(jiǎn)稱(chēng)“政治參與類(lèi)非政府組織”。這一類(lèi)非政府組織的主要特點(diǎn)是政治參與，它們以表達(dá)一定的政治訴求、謀求開(kāi)展政治活動(dòng)的公共空間、擴(kuò)大政治權(quán)力乃至實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)為其宗旨，活躍于民主選舉、街頭動(dòng)員、議會(huì)游說(shuō)、政治倡導(dǎo)、社會(huì)壓力等方面。這一類(lèi)非政府組織的數(shù)量不多，但影響很大，其共同特點(diǎn)是積極干預(yù)民主政治過(guò)程，具有政治參與性，其中一部分在一定條件下轉(zhuǎn)化為政治力量甚至執(zhí)掌政權(quán)。它們產(chǎn)生的基礎(chǔ)是政治民主。

　�、� 一般社會(huì)領(lǐng)域的非政府組織，簡(jiǎn)稱(chēng)“一般社會(huì)類(lèi)非政府組織”。主要包括學(xué)術(shù)性團(tuán)體、職業(yè)性團(tuán)體、趣味性團(tuán)體、娛樂(lè)性團(tuán)體、宗教性團(tuán)體等等。這一類(lèi)非政府組織通常不直接介入公共服務(wù)、政策倡導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、政治參與等社會(huì)過(guò)程，它們往往有其特定的活動(dòng)領(lǐng)域和相關(guān)人群，其中既有公益導(dǎo)向的社會(huì)組織，也有共益或互益導(dǎo)向的社會(huì)組織。這一類(lèi)非政府組織的數(shù)量很大，種類(lèi)繁雜，其共同特點(diǎn)是具有較強(qiáng)的自我穩(wěn)定性。

　　上述從“社會(huì)影響”或“外部性”這種功能作用視角所進(jìn)行的分類(lèi)，強(qiáng)調(diào)的是不同類(lèi)型的非政府組織在功能作用上的不同特征。有趣的是：在進(jìn)行上述分類(lèi)之后我們發(fā)現(xiàn)，不同類(lèi)型的非政府組織之間在信息、資源、活動(dòng)等方面的流動(dòng)性和他們的功能作用有著一定的相關(guān)性。也就是說(shuō)，在功能作用接近的同一類(lèi)別的非政府組織之間，它們?cè)谛畔�、資源、活動(dòng)等方面具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，相互溝通、交流、合作與互動(dòng)的頻度很高；
而功能作用相差較大的不同類(lèi)別的非政府組織之間，一般而言流動(dòng)性較弱，它們之間比較缺乏相互的溝通、交流、合作與互動(dòng)。這種現(xiàn)象支持了我們從功能作用角度對(duì)非政府組織所進(jìn)行的上述分類(lèi)，表明非政府組織在一定意義上是一種功能作用導(dǎo)向的社會(huì)組織。

　　2．發(fā)展及其社會(huì)基礎(chǔ)

　　2.1 發(fā)展過(guò)程

　　非政府組織主要是在20世紀(jì)后半葉，特別是近二、三十年間在世界范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注的。但是，作為人類(lèi)社會(huì)一種基本的組織制度形式，非政府組織由來(lái)已久，其原始形式無(wú)論在中國(guó)歷史上還是歐美及其他一些國(guó)家的歷史上，都曾大量出現(xiàn)過(guò)。

　　在中國(guó)，傳統(tǒng)社會(huì)中長(zhǎng)期存在具有一定公共性質(zhì)及公共職能的民間會(huì)社組織。如樂(lè)施好善、扶貧濟(jì)困的“善堂”、“善會(huì)”，鄉(xiāng)村共濟(jì)、鄰里互助的各種“合會(huì)”，崇尚風(fēng)雅、交流同道的“詩(shī)文社”、“講學(xué)會(huì)”，行商傳技、締約興市的各種行會(huì)、會(huì)館、商會(huì)等等，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　以及鄉(xiāng)村社區(qū)里承擔(dān)各種公益職能的如廟會(huì)、花會(huì)、看青會(huì)、聯(lián)莊會(huì)等等。[11]這些不同形式的民間會(huì)社組織，盡管出現(xiàn)在背景截然不同的傳統(tǒng)社會(huì)中，但是在倡導(dǎo)善行善德、加強(qiáng)人際互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)調(diào)、提供公共服務(wù)、拓展公共空間等方面，和現(xiàn)代社會(huì)的非政府組織有著許多類(lèi)似之處。在一定意義上可以說(shuō)，它們是今天中國(guó)公民社會(huì)的歷史源流。

　　在西方，近代社會(huì)的發(fā)展更是和各種形式的結(jié)社活動(dòng)緊密結(jié)合在一起的。歐洲各國(guó)在其近代化的過(guò)程中涌現(xiàn)出許多具有公共性質(zhì)及公共職能的社團(tuán)，包括推動(dòng)扶貧濟(jì)困、倡導(dǎo)社會(huì)公正、推動(dòng)市規(guī)行約的各種協(xié)會(huì)團(tuán)體等，一些國(guó)家還以立法形式規(guī)范并保障這些社團(tuán)的權(quán)利，如英國(guó)在17世紀(jì)初就頒布了著名的《慈善法》。在移民社會(huì)的美國(guó)，各種形式的民間社團(tuán)甚至先于國(guó)家而出現(xiàn)，承擔(dān)了大量社會(huì)治理、公共管理和公共服務(wù)的職能。在19世紀(jì)30年代，法國(guó)思想家托克維爾花了9個(gè)月時(shí)間遍訪(fǎng)美國(guó)社會(huì)，對(duì)植根于美國(guó)“民情”之中的民間結(jié)社大加贊賞，寫(xiě)下了著名的《論美國(guó)的民主》一書(shū)，認(rèn)為美國(guó)民主的根源在于基于自治精神的“結(jié)社習(xí)慣”。[12]這使得美國(guó)社會(huì)里充滿(mǎn)了各種各樣的民間結(jié)社組織，構(gòu)成其公民社會(huì)得以繁榮的基礎(chǔ)。

　　19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著資本主義的發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，社會(huì)財(cái)富不斷集中，貧富兩極分化嚴(yán)重，各種形式的慈善結(jié)社、政治結(jié)社、學(xué)術(shù)結(jié)社、宗教結(jié)社等大量涌現(xiàn)。在歐美各國(guó)，出現(xiàn)了諸如開(kāi)展戰(zhàn)爭(zhēng)救助的國(guó)際紅十字會(huì)(1864)、救助城市貧民的救世軍(Salvation Army,1897)、救助貧困兒童的救助兒童會(huì)(Save the Children,1919)等著名的慈善組織，以及如塞奇基金會(huì)(1909)、卡內(nèi)基基金會(huì)(1911)、洛克菲勒基金會(huì)(1913)等民間資助機(jī)構(gòu)。在中國(guó)，近代社會(huì)的急劇變化既產(chǎn)生了如強(qiáng)學(xué)會(huì)、興中會(huì)、新民學(xué)會(huì)、覺(jué)悟社等政治社團(tuán)，也出現(xiàn)了各種各樣的慈善社團(tuán)、學(xué)術(shù)社團(tuán)、教育社團(tuán)、文藝社團(tuán)、乃至軍事社團(tuán)，為推動(dòng)中國(guó)近代社會(huì)的發(fā)展和中國(guó)革命起到了積極作用。

　　兩次世界大戰(zhàn)期間和戰(zhàn)后初期，伴隨戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的社會(huì)重創(chuàng)和危機(jī)，貧困現(xiàn)象極度蔓延，一批致力于慈善救助、危機(jī)救援和謀求社會(huì)公正的非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，著名的樂(lè)施會(huì)(Oxfam,1942)、宣明會(huì)(World Vision,1950)都誕生于那一時(shí)期。二戰(zhàn)以后，盡管冷戰(zhàn)造成了東西兩大陣營(yíng)的對(duì)立和局部沖突，但還是在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了一個(gè)相對(duì)和平和穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口問(wèn)題、南北問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題等各種全球性問(wèn)題日益突出，許多非政府組織積極投身到對(duì)發(fā)展中國(guó)家的開(kāi)發(fā)援助、扶貧救濟(jì)、災(zāi)害救援等公益活動(dòng)領(lǐng)域，開(kāi)展了大量卓有成效的活動(dòng)，并作為參與全球公共事務(wù)和國(guó)際決策的日益重要的力量受到廣泛的關(guān)注，通過(guò)在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)設(shè)立的“咨商地位”以及國(guó)際會(huì)議機(jī)制等一系列重要的制度安排，成為聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際決策體系中重要的影響力量。

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的市場(chǎng)化、民主化、民營(yíng)化和全球化的浪潮，在世界上許多國(guó)家和地區(qū)，非政府組織都呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的局面。前蘇聯(lián)和東歐的劇變帶來(lái)了迅速的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化，使得各種各樣的非政府組織在這些國(guó)家?guī)缀跻灰怪�間遍地開(kāi)花。在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，民營(yíng)化的浪潮此起彼伏，推動(dòng)著各國(guó)政府將一個(gè)又一個(gè)的國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)，并不得不對(duì)政府自身施行改革，許多公益性領(lǐng)域開(kāi)始成為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府也減少了對(duì)這些領(lǐng)域的補(bǔ)貼，各種各樣的非政府組織迅速擴(kuò)大地盤(pán)，在許多國(guó)家形成在公共服務(wù)領(lǐng)域與政府平分秋色、相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。非政府組織數(shù)量的增多和規(guī)模的擴(kuò)大使它們逐漸成熟，不僅在一國(guó)內(nèi)部而且在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，一個(gè)遍及全球各個(gè)角落的“社團(tuán)革命”正方興未艾。[13]

　　在中國(guó)，從1949年新中國(guó)成立直到70年代末，在全能?chē)?guó)家和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下雖發(fā)展了一定形式的社會(huì)團(tuán)體，但都是作為黨和國(guó)家聯(lián)系群眾、控制社會(huì)的紐帶而存在，文革期間又全部陷于癱瘓。改革開(kāi)放以后，社會(huì)團(tuán)體和人民團(tuán)體[14]的恢復(fù)重建從1979年開(kāi)始起步，基金會(huì)則從1981年開(kāi)始出現(xiàn)。在最初的近10年間，伴隨農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，特別是80年代后期開(kāi)始的政治體制改革，涌現(xiàn)出了一大批各種形式的社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)。1988年9月和1989年10月，國(guó)務(wù)院先后頒布《基金會(huì)管理辦法》和《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》，建立了統(tǒng)一的登記管理制度并將社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)的管理推上了法制化的道路。從90年代初鄧小平南巡講話(huà)以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，各種形式的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)逐漸發(fā)展起來(lái)，同時(shí)，在教育、衛(wèi)生、科研、文化、社會(huì)福利等許多領(lǐng)域里出現(xiàn)了越來(lái)越多的民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，后來(lái)統(tǒng)稱(chēng)為“民辦非企業(yè)單位”。從90年代中期開(kāi)始，為加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，國(guó)家使用“民間組織”一詞來(lái)統(tǒng)稱(chēng)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位這三種形式，并將其歸口到民政系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的登記管理。后來(lái)各級(jí)民政部門(mén)也陸續(xù)建立了民間組織的相應(yīng)登記管理機(jī)關(guān)。

　　然而，由于歷史和體制的原因，加上我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)設(shè)定過(guò)高的門(mén)檻限制了絕大多數(shù)非政府組織進(jìn)行合法登記，到目前為止，我國(guó)現(xiàn)有的各種統(tǒng)計(jì)和登記系統(tǒng)尚無(wú)法確切把握非政府組織的基本信息。

　　根據(jù)國(guó)家民政部提供的數(shù)據(jù)，截止2005年底，在各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體16.8萬(wàn)家，民辦非企業(yè)單位14.6萬(wàn)家，基金會(huì)999家。民間組織總計(jì)近32萬(wàn)5千家。[15]然而事實(shí)上，根據(jù)我們多年來(lái)在實(shí)證調(diào)研中的觀察分析和估算，在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)展種種社會(huì)活動(dòng)的各種形式的非政府組織，其總體規(guī)模大約在300多萬(wàn)家，其中境外在華非政府組織大約有1萬(wàn)家，其余均為各種形式的國(guó)內(nèi)非政府組織。這些非政府組織遍布我國(guó)城鄉(xiāng)各地，活躍在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域中，成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)中極為普遍和基本的一種社會(huì)組織。

　　2.2 社會(huì)基礎(chǔ)

　　關(guān)于非政府組織產(chǎn)生和發(fā)展的原因，通常有如下兩種解釋?zhuān)?/p>

　�、� 政府失靈說(shuō)。用政府失靈來(lái)解釋非政府組織產(chǎn)生的原因。政府作為自上而下建立的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)通常承擔(dān)社會(huì)公共管理的職責(zé)，在其動(dòng)員資源、制定和實(shí)施政策、提供服務(wù)等公共管理的過(guò)程中，可能會(huì)因種種原因而“失靈”。這些原因主要包括：
政府干預(yù)不當(dāng)，信息不充分，官僚行為，尋租行為，民主過(guò)程本身存在的“多數(shù)人暴政”，政府資源不足，習(xí)慣勢(shì)力等等。由于這些原因，政府或者不能提供某些公共物品或服務(wù)，或者在提供公共物品或服務(wù)的過(guò)程中效率低下，或者在一定程度上會(huì)損害社會(huì)公平、公正或公共利益。在出現(xiàn)“政府失靈”的情況下，有時(shí)需要通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來(lái)加以糾正，有時(shí)則會(huì)出現(xiàn)一些非政府組織，它們因其在組織制度、運(yùn)作機(jī)制、動(dòng)員資源、提供服務(wù)等方面的特點(diǎn)，可能優(yōu)于政府機(jī)構(gòu)而提供社會(huì)所需要的一定形式的公共物品或服務(wù)。

　�、� 市場(chǎng)失靈說(shuō)。用市場(chǎng)失靈來(lái)解釋非政府組織產(chǎn)生的原因。在理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最優(yōu)配置。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于種種原因市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效配置資源或?qū)е沦Y源配置的低效率，這種情況稱(chēng)之為“市場(chǎng)失靈”。造成市場(chǎng)失靈的主要原因有：存在自然壟斷，存在外部性，存在排他性，存在信息不對(duì)稱(chēng)，存在交易成本，存在公共物品或服務(wù)等等。由于這些原因，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行的資源配置并非最優(yōu)。要糾正這類(lèi)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，有時(shí)需要政府干預(yù)或政治干預(yù)；
有時(shí)則因政府干預(yù)或政治干預(yù)會(huì)帶來(lái)更壞的結(jié)果而選擇通過(guò)一些非政府組織的形式加以干預(yù)。

　　上述兩種解釋反映了非政府組織發(fā)展的一個(gè)基本事實(shí)，即大多數(shù)非政府組織都生長(zhǎng)在國(guó)家體系和市場(chǎng)體系的夾縫之中，無(wú)論政府失靈還是在市場(chǎng)失靈，都會(huì)給非政府組織的生長(zhǎng)造成條件和空間，使得它們能夠找到生存和發(fā)展所需要的資源和市場(chǎng)，從而逐步成長(zhǎng)起來(lái)。然而上述解釋并不令人滿(mǎn)意。在現(xiàn)實(shí)中，特別是當(dāng)各種非政府組織遍布人類(lèi)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和層面，成為現(xiàn)代社會(huì)不可缺少的一種基本組織制度形式的時(shí)候，在政府體系已經(jīng)足夠發(fā)達(dá)、市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)足夠精巧的今天，需要在政府失靈和市場(chǎng)失靈的背后，找到非政府組織產(chǎn)生和發(fā)展的更為廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　我們認(rèn)為：非政府組織存在和發(fā)展的更廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，在于公共空間的存在和不斷拓展，以及公民基于這種公共空間對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的積極參與。

　　非政府組織的生成和發(fā)展有賴(lài)于一定的公共空間。凡是有公共空間的地方，只要國(guó)家體系還沒(méi)有發(fā)達(dá)到足以提供必要的公共物品的程度，就往往會(huì)出現(xiàn)非政府組織。早期的非政府組織如開(kāi)展戰(zhàn)爭(zhēng)救助的紅十字會(huì)，出現(xiàn)在兩個(gè)或若干個(gè)交戰(zhàn)國(guó)之間，由于彼此處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，對(duì)于傷殘者進(jìn)行戰(zhàn)場(chǎng)醫(yī)療救助這樣一種交戰(zhàn)國(guó)各方都需要的公共服務(wù)，受?chē)?guó)家利益的局限誰(shuí)都難于提供，這就為打著國(guó)際人道主義旗號(hào)的紅十字會(huì)騰出了必要的空間，在得到交戰(zhàn)國(guó)各方認(rèn)可的條件下，紅十字會(huì)以超越各方國(guó)家利益的形式為戰(zhàn)場(chǎng)上的傷殘者提供醫(yī)療救助的公共服務(wù)。20世紀(jì)后期在貧困問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題等眾多全球問(wèn)題上也都大致如此，由于政府難以有效提供相應(yīng)的公共物品或服務(wù)，社會(huì)又有著不斷涌現(xiàn)的旺盛需求，一批又一批致力于提供各領(lǐng)域公共服務(wù)和追求社會(huì)公正的非政府組織便應(yīng)運(yùn)而生。

　　公共空間(public sphere)一詞因哈貝馬斯[16]的使用而廣為流行，指的是介于國(guó)家和社會(huì)之間、公民自主地參與社會(huì)公共事務(wù)的地方。根據(jù)哈貝馬斯的解釋?zhuān)�公共空間是人類(lèi)依以存在的社會(huì)的一部分，是存在公共需求、公共媒介和公共價(jià)值的社會(huì)空間，其中擁有自主的獨(dú)立人格和主權(quán)意識(shí)的公民對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的積極參與和影響，是一個(gè)社會(huì)公共空間得以拓展的基石，而各種形式的非政府組織則被認(rèn)為是“公共空間載體的機(jī)制化”。[17]在國(guó)家機(jī)器尚未充分發(fā)達(dá)起來(lái)的傳統(tǒng)社會(huì)里，非政府組織通常出現(xiàn)在國(guó)家體系的邊緣部分甚或其外部，或者國(guó)家機(jī)器因戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒、災(zāi)害等原因失去效能的時(shí)候，中國(guó)古代出現(xiàn)于農(nóng)村基層社會(huì)的各種互助結(jié)社和活躍于戰(zhàn)亂、饑荒年代的慈善救助團(tuán)體，美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)前大量涌現(xiàn)的各種民間的消防隊(duì)、倉(cāng)儲(chǔ)團(tuán)等，都是以民間自主和互助的形式承擔(dān)起某種形式的公共服務(wù)職能，從而構(gòu)建起一定范圍的“公共空間載體的機(jī)制化”形式。在現(xiàn)代社會(huì)，盡管?chē)?guó)家機(jī)器已經(jīng)相當(dāng)程度上發(fā)育和成熟起來(lái)，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和滲透，隨著社會(huì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)日益走向民主、開(kāi)放和多元化，隨著整個(gè)國(guó)際體系在和平與發(fā)展的條件下趨向全球化，從基層社區(qū)到國(guó)家乃至區(qū)域和全球范圍內(nèi)，人類(lèi)依以存在和發(fā)展的公共空間在不斷拓展和擴(kuò)大，公共治理的主體呈現(xiàn)出越來(lái)越多元化的趨勢(shì)，各種形式的非政府組織不僅出現(xiàn)在國(guó)家體系的邊緣部分，而且越來(lái)越多地出現(xiàn)在國(guó)家和社會(huì)之間、國(guó)家與國(guó)家之間、國(guó)家體系內(nèi)部、乃至全球范圍內(nèi)各種可能的社會(huì)公共領(lǐng)域里，通過(guò)吸納大量慈善捐贈(zèng)資源并動(dòng)員廣泛的志愿參與，開(kāi)展多種形式的社會(huì)公益活動(dòng)，形成一個(gè)有別于國(guó)家體系和市場(chǎng)體系的日益龐大的公民社會(huì)體系。

　　公民社會(huì)作為“公共空間載體的機(jī)制化”的形式，其核心在于擁有自主的獨(dú)立人格和主權(quán)意識(shí)的公民及其對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的積極參與。換言之，有自由和獨(dú)立的人格并具有主權(quán)意識(shí)和公共參與意識(shí)的公民，是公民社會(huì)得以存在和發(fā)展的基石。歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期的城市市民階層，美洲新大陸開(kāi)拓時(shí)期的新教徒和自由移民，都是公民社會(huì)得以產(chǎn)生的基本力量。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著民主和法治的不斷完善，公民的自由和權(quán)利越來(lái)越多和越來(lái)越充分地得到保障；
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)富的不斷增加與積累，人們有越來(lái)越多閑暇的時(shí)間和金錢(qián)可用于社會(huì)公共事務(wù)；
隨著交通、通信技術(shù)特別是信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，各種傳媒手段高度發(fā)達(dá)，使得人類(lèi)社會(huì)交往與溝通的范圍越來(lái)越突破地域空間和所在、所屬的限制，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及其所提供的各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為人們更大量、更廣泛、更快捷、更自由和更自主地參與各種社會(huì)公共事務(wù)提供了前所未有的可能性。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)是公民參與最廣泛和便捷的社會(huì)，也是各種形式的非政府組織最易于發(fā)生和發(fā)育成熟的社會(huì)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，也是由于上述特點(diǎn)，使得現(xiàn)代社會(huì)能夠不斷涌現(xiàn)出越來(lái)越多具有公民意識(shí)、公益精神、公共責(zé)任的先進(jìn)人物，他們致力于社會(huì)公共事務(wù)，成為拓展各種公共空間的先驅(qū)者和活躍其中的公民領(lǐng)袖人物，從而成為公民社會(huì)得以產(chǎn)生與發(fā)展的核心推動(dòng)力。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府改革的推進(jìn)，和諧社會(huì)的建設(shè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從根本上改變了中國(guó)社會(huì)的面貌。在社會(huì)物質(zhì)財(cái)富極大豐富、人民生活狀況顯著改善的同時(shí)，整個(gè)社會(huì)對(duì)于公共物品和服務(wù)的需求也迅速增長(zhǎng)，人們的精神生活、文化生活、社會(huì)生活乃至政治生活的需求以多樣化的形式全面展開(kāi)，公民的自由空間大大拓展，具有獨(dú)立人格和主權(quán)意識(shí)的公民對(duì)各種社會(huì)公共事務(wù)的參與熱情也空前高漲。在這種情況下，伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國(guó)社會(huì)的各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域中，都涌現(xiàn)出越來(lái)越多的公共空間，有越來(lái)越多的資源匯聚其中，有越來(lái)越多的公民參與其中，有越來(lái)越多的媒體聚焦其中，更有越來(lái)越多的具有公民意識(shí)、公益精神、公共責(zé)任的先進(jìn)人物活躍其中，使這樣的公共空間不斷拓展、不斷增大，生長(zhǎng)出越來(lái)越多的各種形式的非政府組織。環(huán)境保護(hù)就是其中有代表性的一個(gè)公共空間。從90年代初開(kāi)始，陸續(xù)有一批熱衷于環(huán)境保護(hù)的公民，其中有不少走出舊體制的社會(huì)精英，包括退下來(lái)的官員和轉(zhuǎn)業(yè)的企業(yè)家、大學(xué)教授、媒體記者，也有一些留學(xué)歸國(guó)者，更有一大批有志于公益事業(yè)及環(huán)境保護(hù)的年輕人，他們?cè)陂_(kāi)展各種環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)中找到了致力于社會(huì)公共事業(yè)的行動(dòng)空間，通過(guò)成立各種致力于環(huán)境保護(hù)的非政府組織，開(kāi)始表達(dá)自己的意志、實(shí)踐自己的理想。1991、1994和1996年，分別由一位記者、一位教授和一位留學(xué)歸國(guó)的學(xué)者發(fā)起的三家環(huán)保非政府組織在遼寧省和北京市成立，它們后來(lái)都成為中國(guó)著名的非政府組織。根據(jù)我們的調(diào)研，目前在中國(guó)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，有大約1萬(wàn)4000家各種類(lèi)型的非政府組織在開(kāi)展活動(dòng)，其中專(zhuān)門(mén)致力于環(huán)境保護(hù)的環(huán)保非政府組織大約有2000多家。這些非政府組織賴(lài)以存在和發(fā)展的公共空間，表現(xiàn)為整個(gè)社會(huì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的巨大需求，以及由此形成的人們強(qiáng)烈的環(huán)境憂(yōu)患共識(shí)和共同的環(huán)境保護(hù)價(jià)值觀，表現(xiàn)為通過(guò)這些非政府組織，大量的社會(huì)資源和大批的志愿者被動(dòng)員起來(lái)，從而表現(xiàn)為通過(guò)這些非政府組織及其與政府合作、與企業(yè)合作所開(kāi)展的各種活動(dòng)，為整個(gè)社會(huì)源源不斷地提供著環(huán)境保護(hù)這樣一類(lèi)重要的公共物品和服務(wù)。

　　因此，我國(guó)近年來(lái)各種形式非政府組織出現(xiàn)蓬勃發(fā)展的局面，其社會(huì)基礎(chǔ)一方面在于伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府改革騰出了許多可理解為“政府失靈”的空間，另一方面在于伴隨改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育出現(xiàn)了一些可理解為“市場(chǎng)失靈”的機(jī)會(huì)，在這同時(shí)，整個(gè)社會(huì)日益高漲的對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需求，一大批具有獨(dú)立人格、主權(quán)意識(shí)、公益精神、公共責(zé)任的公民，推動(dòng)著公共空間在整個(gè)社會(huì)生活的各個(gè)層面不斷拓展和日益增大，其結(jié)果，就是在社會(huì)生活的方方面面生長(zhǎng)出越來(lái)越多的各種形式的非政府組織。

　　3．主要功能

　　非政府組織通過(guò)它們的功能影響社會(huì)。盡管各種形式的非政府組織彼此之間在規(guī)模、領(lǐng)域、活動(dòng)、范圍、性質(zhì)等各個(gè)方面都存在很大差異，它們?cè)谏鐣?huì)功能上各有專(zhuān)注和側(cè)重，甚至表現(xiàn)出截然相反的情況，但是我們依然能夠從它們自身的活動(dòng)及其在社會(huì)生活中所發(fā)生的影響上，概括出它們所具有的四種基本的社會(huì)功能，即資源動(dòng)員、公共服務(wù)、社會(huì)治理和政策倡導(dǎo)。

　　3.1 資源動(dòng)員

　　非政府組織具有動(dòng)員社會(huì)資源的功能。這種功能集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，非政府組織通過(guò)各種慈善性、公益性的募款活動(dòng)籌集善款和吸納各種社會(huì)捐贈(zèng)，從而動(dòng)員慈善捐贈(zèng)資源；
另一方面，非政府組織發(fā)動(dòng)來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的志愿者參與到各種慈善公益活動(dòng)或互助共益活動(dòng)中，從而動(dòng)員志愿服務(wù)資源。盡管有些非政府組織專(zhuān)門(mén)從事籌款活動(dòng)或者專(zhuān)門(mén)從事志愿服務(wù)活動(dòng)，例如美國(guó)著名的籌款機(jī)構(gòu)“聯(lián)合勸募協(xié)會(huì)”（United Way International，略稱(chēng)UWI），英國(guó)著名的志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)“英國(guó)海外志愿者服務(wù)社”（Voluntary Service Overseas，略稱(chēng)VSO）等，而大多數(shù)非政府組織并不以籌款或志愿服務(wù)為其主要活動(dòng)，但可以說(shuō)資源動(dòng)員是幾乎每一個(gè)非政府組織都在不同程度上具備的基本功能之一。通過(guò)資源動(dòng)員，非政府組織向社會(huì)表達(dá)它們致力于社會(huì)公共利益（公益）或一定范圍內(nèi)共同利益（共益）的宗旨和理念，得到社會(huì)的回應(yīng)和信賴(lài)并因此得以聚集來(lái)自社會(huì)的財(cái)產(chǎn)資源（捐贈(zèng)）和人力資源（志愿者），從而用于各種社會(huì)公益活動(dòng)或互益活動(dòng)中。

　　非政府組織的資源動(dòng)員功能所體現(xiàn)的是人們基于利他主義的公益或共益精神所采取的一種志愿行為，這種資源動(dòng)員既不同于政府和納稅人之間的強(qiáng)制關(guān)系，也不同于生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的交換關(guān)系，而是建立在社會(huì)成員對(duì)非政府組織所倡導(dǎo)的公益或共益理念的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上的一種“信托”關(guān)系，是一種基于信任、志愿和公益的資源支持與委托代理關(guān)系，在一定意義上可理解為區(qū)別于國(guó)家稅收和市場(chǎng)交換的另一種資源配置機(jī)制。[18]關(guān)于非政府組織在此基礎(chǔ)上形成的不同于政府和企業(yè)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)及其獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)制度，將在本文的第四部分展開(kāi)討論。這里我們所要強(qiáng)調(diào)的是：無(wú)論是表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)或物資形式的捐贈(zèng)，還是表現(xiàn)為人力資源形式的志愿服務(wù)，都構(gòu)成非政府組織得以存在和發(fā)展的重要的社會(huì)基礎(chǔ)。正是因?yàn)閾碛写罅康膩?lái)自社會(huì)的志愿性、無(wú)償性的公益或共益資源，決定了非政府組織必須向社會(huì)提供各種形式的公共服務(wù)。

　　3.2 公共服務(wù)

　　非政府組織具有向社會(huì)提供公共服務(wù)的功能。這種功能主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，非政府組織將其動(dòng)員的社會(huì)資源，按照組織的公益宗旨和理念并遵循對(duì)社會(huì)所做出的承諾，用于開(kāi)展各種形式的公共服務(wù)。如前所述，非政府組織在一定意義上可理解為社會(huì)對(duì)于公共事務(wù)的一種資源配置，即人們應(yīng)對(duì)社會(huì)所需要的某種公共服務(wù)的需求，以捐贈(zèng)或志愿服務(wù)的方式進(jìn)行“購(gòu)買(mǎi)”或供給安排，通過(guò)非政府組織這樣一種制度形式來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求。如果將非政府組織動(dòng)員資源的過(guò)程理解為“投入”的話(huà)，則其開(kāi)展各種活動(dòng)的過(guò)程就是一種“產(chǎn)出”，是其履行在動(dòng)員社會(huì)資源的過(guò)程中對(duì)社會(huì)所做出的承諾、向社會(huì)提供各種公共服務(wù)的過(guò)程。第二，非政府組織應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題，通過(guò)提供服務(wù)拓展公共空間，維護(hù)并增進(jìn)社會(huì)公共利益。任何社會(huì)在其發(fā)展和演進(jìn)的過(guò)程中，都會(huì)因內(nèi)在或外在的沖突發(fā)生各種社會(huì)問(wèn)題，如戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致殺戮，地震帶來(lái)混亂，災(zāi)荒引發(fā)遷徙等等。當(dāng)社會(huì)問(wèn)題發(fā)生時(shí)，公共利益首當(dāng)其沖地會(huì)受到損害。非政府組織因其自發(fā)性、志愿性、草根性和非營(yíng)利性等特點(diǎn)，能夠較好因應(yīng)各種社會(huì)問(wèn)題，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的不足，在社會(huì)問(wèn)題發(fā)生的各個(gè)領(lǐng)域拓展空間，構(gòu)建基于社會(huì)公益的服務(wù)體系并不斷增強(qiáng)其專(zhuān)業(yè)化能力，從而維護(hù)并增進(jìn)社會(huì)的公共利益。第三，非政府組織通過(guò)接受政府委托或參與政府采購(gòu)，加入政府公共服務(wù)體系，拓展公共服務(wù)的空間并提高其效率，同時(shí)形成與政府助力互補(bǔ)、合作互動(dòng)、共同發(fā)展的關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，一方面政府的職能及其行使職能的方式越來(lái)越受到限制而成為“有限政府”、“小政府”，另一方面社會(huì)對(duì)于公共服務(wù)的需求越來(lái)越多樣化、大量化和精質(zhì)化，這使得政府在將其大量資源和主要職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)而日益成為“服務(wù)型政府”的同時(shí)，公共服務(wù)領(lǐng)域的政府委托和政府采購(gòu)也日益發(fā)達(dá)起來(lái)。非政府組織因其公益性、志愿性等特征，成為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域里理想的合作伙伴。通過(guò)接受政府委托、參與政府采購(gòu)，非政府組織一方面吸納一定的公共資金用于公共服務(wù)，另一方面接受政府的相應(yīng)評(píng)估和監(jiān)管，并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，形成與政府在相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域里助力互補(bǔ)、合作互動(dòng)、共同發(fā)展的合作伙伴關(guān)系。

　　公共服務(wù)功能體現(xiàn)了非政府組織公共性的本質(zhì)，是其立足于社會(huì)、置身于公共空間并取得社會(huì)公信力的基石，非政府組織因此常常被稱(chēng)為“公益組織”、“非政府公共部門(mén)”等。各種類(lèi)型的非政府組織都在不同程度上具備公共服務(wù)的功能，并通過(guò)有效發(fā)揮這種功能謀求組織的存在和發(fā)展。就公共服務(wù)功能而言，非政府組織和政府具有一定的同質(zhì)性，它們?cè)谝欢ㄒ饬x上是相互競(jìng)爭(zhēng)并存在替代關(guān)系的。比如在一些領(lǐng)域里，非政府組織和政府都在提供養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)等，雙方之間不僅相互競(jìng)爭(zhēng)，而且由于政策選擇的不同存在一定的替代關(guān)系。但是非政府組織的公共服務(wù)不同于政府公共服務(wù)，一方面政府提供公共服務(wù)的有些領(lǐng)域是非政府組織難于介入的，如軍隊(duì)、警察、外交等領(lǐng)域，必須由政府來(lái)提供相應(yīng)的服務(wù)；
另一方面在公共服務(wù)的提供方式上，非政府組織往往具有很強(qiáng)的志愿性、競(jìng)爭(zhēng)性、參與性和公益性，這些特征通常是政府公共服務(wù)所難以具備的。

　　3.3 社會(huì)治理

　　非政府組織具有積極推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)從而參與社會(huì)治理的功能。這種功能主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，非政府組織是公民自發(fā)的組織形式，是公民在社會(huì)生活中用以表達(dá)民意、傳達(dá)民情、實(shí)現(xiàn)民權(quán)、維護(hù)民生的最為直接的一種制度安排。在現(xiàn)代社會(huì)，和衣、食、住、行等物質(zhì)需要一樣，自由結(jié)社權(quán)也是公民的基本需要之一。公民通過(guò)自主地行使結(jié)社權(quán)，將彼此之間具有共同需要的利益訴求和權(quán)利意識(shí)表達(dá)成為一定的集體意志，并通過(guò)集體行動(dòng)的方式參與到各種社會(huì)公共事務(wù)中，通過(guò)表達(dá)和參與形成在社會(huì)公共空間中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，從而積極地影響社會(huì)過(guò)程。非政府組織作為公民行使結(jié)社權(quán)的組織形式，成為它們表達(dá)利益訴求、參與社會(huì)事務(wù)、拓展公共空間的制度保障。第二，非政府組織以志愿參與、利他互助、慈善公益等理念實(shí)現(xiàn)人際溝通，在人與人之間、人與社會(huì)之間乃至人與自然之間搭建理解、對(duì)話(huà)、互動(dòng)的橋梁，有助于化解人與人之間、不同群體及利益集團(tuán)之間、人與社會(huì)之間以及人與自然之間的各種矛盾和沖突。非政府組織無(wú)論在哪里，都能夠匯聚人氣，感動(dòng)社會(huì)，成為實(shí)現(xiàn)人際交往、社會(huì)和諧的最為普遍的形式之一。在城市社區(qū)里，各種各樣的社區(qū)群團(tuán)往往能轉(zhuǎn)換人們慣常的社會(huì)角色，通過(guò)豐富多彩的活動(dòng)創(chuàng)造親如一家的和諧氛圍。第三，非政府組織通過(guò)有組織的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)參與，能幫助其成員實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值或更廣泛的公益價(jià)值。非政府組織所關(guān)注的公益事業(yè)往往帶有社會(huì)或人類(lèi)普識(shí)的價(jià)值觀意義。比如，環(huán)境保護(hù)在當(dāng)今世界上不僅超越個(gè)人利益、團(tuán)體利益，在一定意義上也超越國(guó)家利益，越來(lái)越成為一種人類(lèi)普識(shí)的、具有世界觀性質(zhì)的公益意識(shí)形態(tài)。這一點(diǎn)正是環(huán)保非政府組織賴(lài)以存在和發(fā)展的精神基礎(chǔ)。通過(guò)有組織的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)參與，環(huán)保非政府組織為許多社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)公益價(jià)值提供了平臺(tái)，成為他們施展才華、獻(xiàn)身公益、為社會(huì)和環(huán)境做出貢獻(xiàn)的廣闊空間。正是因?yàn)槿绱�，環(huán)保非政府組織在世界上任何地方都能夠凝聚一批批社會(huì)精英，成為他們事業(yè)的舞臺(tái)和精神的家園。

　　社會(huì)治理功能體現(xiàn)了非政府組織所具有的社會(huì)性或公民主體性，這是非政府組織區(qū)別于政府和企業(yè)的本質(zhì)特征之一，它們既不是凌駕于社會(huì)之上、統(tǒng)治公民的權(quán)力體，也不是異化于市場(chǎng)之中、追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)體，它們?cè)从谏鐣?huì)、源于公民、源于結(jié)社權(quán)這樣一種公民基本權(quán)利的行使，是公民以組織的方式表達(dá)意愿和訴求、參與各種社會(huì)事務(wù)的最基本的途徑之一，并因此而形成公民自主的公共空間。非政府組織在世界各地常常被稱(chēng)為“公民社會(huì)”、“草根組織”、“自治組織”、“志愿者組織”、“人民組織”等等，就是因?yàn)樗鼈兙哂兄哺�于民間、作用于社會(huì)的治理功能。

　　3.4 政策倡導(dǎo)

　　非政府組織具有影響立法和公共政策的政策倡導(dǎo)功能。這種功能主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，非政府組織作為推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)的主體，積極參與相關(guān)立法和公共政策的制定過(guò)程。在美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、菲律賓、印度等世界上許多國(guó)家和地區(qū)，各級(jí)立法和行政當(dāng)局在其立法和公共政策制定的過(guò)程中，都不同程度規(guī)定有非政府組織參與和表達(dá)的機(jī)制。在聯(lián)合國(guó)體系中，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始非政府組織就逐漸成為參與和影響各種全球決策的重要力量，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了非政府組織的咨商地位，用以賦權(quán)非政府組織參與聯(lián)合國(guó)的決策過(guò)程，并通過(guò)各種會(huì)議機(jī)制、機(jī)構(gòu)機(jī)制等不斷加強(qiáng)非政府組織對(duì)全球決策體系的參與，構(gòu)建了聯(lián)合國(guó)和非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系。第二，非政府組織作為特定群體特別是弱勢(shì)群體的代言人，表達(dá)其利益訴求和政策主張。非政府組織往往代表一定的利益群體或集團(tuán)，通過(guò)其影響力表達(dá)它們所代表的利益群體的政策訴求。有些非政府組織如商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、退伍軍人協(xié)會(huì)等，在如美國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家，不僅在其立法和政策過(guò)程中有著重要的影響，而且彼此之間形成制衡或博弈關(guān)系，推動(dòng)立法或政策朝著有利于相關(guān)利益群體的方向發(fā)展。公益性的非政府組織則更多關(guān)注社會(huì)中的弱勢(shì)群體、邊緣群體和易受傷害的脆弱人群，倡導(dǎo)對(duì)這些群體的利益有直接影響的公共政策、社會(huì)政策和相關(guān)法律法規(guī)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　努力在立法和公共政策過(guò)程中謀求實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會(huì)公正。第三，非政府組織通過(guò)媒體和社會(huì)輿論關(guān)注相關(guān)立法和公共政策的實(shí)施過(guò)程及其效果，倡導(dǎo)和影響政策結(jié)果的公益性和普惠性。一些非政府組織往往通過(guò)媒體和社會(huì)輿論施加壓力，甚而形成壓力集團(tuán)來(lái)影響相關(guān)立法和公共政策，監(jiān)督或者干預(yù)其實(shí)施過(guò)程及效果，使之更加具有公益性和普惠性，或者更加有利于相關(guān)利益群體的利益最大化。一些非政府組織還以公眾參與的形式直接介入政策實(shí)施過(guò)程，成為政策的監(jiān)督者甚至執(zhí)行者，積極影響公共政策效果。

　　政策倡導(dǎo)功能反映了非政府組織對(duì)于社會(huì)政治過(guò)程的影響力。非政府組織生成于社會(huì)的公共空間，通過(guò)資源動(dòng)員、公共服務(wù)和社會(huì)治理而形成一定程度的公權(quán)力，從而對(duì)立法和公共政策過(guò)程施加一定的影響。各種類(lèi)型的非政府組織程度不同地都具有政策倡導(dǎo)的功能，有的影響所及只限于一個(gè)社區(qū)、一個(gè)領(lǐng)域或者一項(xiàng)政策，有的如大赦國(guó)際、綠色和平等國(guó)際非政府組織，其政策倡導(dǎo)功能影響的則是全球范圍內(nèi)的公共政策。非政府組織的政策倡導(dǎo)功能對(duì)現(xiàn)代公共管理提出了挑戰(zhàn)，要求政府必須和非政府組織之間建立合作伙伴關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同目標(biāo)。[19]

　　非政府組織的上述基本功能，體現(xiàn)了它們開(kāi)展各種活動(dòng)并影響和作用于社會(huì)的基本方面，通過(guò)這些功能它們得以在社會(huì)中存在和發(fā)展，得以在社會(huì)生活中發(fā)揮各種積極的作用。需要說(shuō)明的是：并不是所有的非政府組織都具備上述功能，也不是除此之外非政府組織沒(méi)有其他的功能。我們所要強(qiáng)調(diào)的是：資源動(dòng)員、公共服務(wù)、社會(huì)治理和政策倡導(dǎo)，這些基本的社會(huì)功能賦予了非政府組織區(qū)別于其它各種社會(huì)組織的最為本質(zhì)的特征，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步為非政府組織上述功能的充分發(fā)揮提供了越來(lái)越有利的條件，使得它們的地位和作用越來(lái)越突出。正是在這種意義上我們說(shuō)，非政府組織是繼家庭、企業(yè)和政府之后人類(lèi)社會(huì)組織制度形式的一大創(chuàng)新。

　　在我國(guó)，盡管在總體上非政府組織的發(fā)展還不夠充分，現(xiàn)行體制對(duì)非政府組織的發(fā)展及其作用的發(fā)揮形成了一定的障礙。但是，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，隨著進(jìn)一步的社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，非政府組織的上述功能不同程度上已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。在資源動(dòng)員方面，不僅有如中華慈善總會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)等專(zhuān)業(yè)募款機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)展大規(guī)模的公益項(xiàng)目動(dòng)員善款，“太陽(yáng)村”、“農(nóng)家女”等許多草根組織也通過(guò)種種靈活創(chuàng)新的方式動(dòng)員社會(huì)捐贈(zèng)，來(lái)自企業(yè)家的慈善捐贈(zèng)在規(guī)模上不斷增長(zhǎng)，公益慈善事業(yè)得到社會(huì)的廣泛支持。同時(shí)，包括青年志愿者、社區(qū)志愿者在內(nèi)的志愿服務(wù)也蓬勃發(fā)展，越來(lái)越多的志愿者投身到各種非政府組織所開(kāi)展的社會(huì)公益活動(dòng)之中，發(fā)揮著積極的作用。在公共服務(wù)方面，扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、艾滋病救助、養(yǎng)老助殘等許多公共服務(wù)領(lǐng)域都聚集了一大批各種形式的非政府組織，近年來(lái)包括中央政府和地方政府都開(kāi)始在其中一些領(lǐng)域探索推進(jìn)公共服務(wù)的政府委托或政府采購(gòu)，政府和非政府組織在公共服務(wù)方面的合作伙伴關(guān)系正在形成。在社會(huì)治理方面，社區(qū)群團(tuán)組織的蓬勃發(fā)展在城市社區(qū)開(kāi)始重構(gòu)人際關(guān)系，農(nóng)村基層組織的興起特別是農(nóng)民合作組織的發(fā)展提高了農(nóng)民的社會(huì)參與度并構(gòu)建了新型市場(chǎng)關(guān)系，商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展壯大為相關(guān)利益集團(tuán)提供了社會(huì)參與和利益表達(dá)的制度形式。在政策倡導(dǎo)方面，不僅有許多民間思想庫(kù)致力于提出積極的立法和政策建議，一些重大的公共工程如怒江水壩建設(shè)、圓明園搬遷等，往往成為非政府組織關(guān)注的焦點(diǎn)，通過(guò)發(fā)動(dòng)媒體和社會(huì)輿論形成廣泛的社會(huì)壓力并表達(dá)明確的政策主張，在政策博弈中使弱勢(shì)群體的利益訴求和權(quán)利得以表達(dá)和彰顯。

　　4．產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)

　　如上所述，各種非政府組織盡管彼此間千差萬(wàn)別，但它們都是不同于企業(yè)和政府的社會(huì)組織。它們有著不同于企業(yè)和政府的共同屬性，有著獨(dú)立于企業(yè)和政府的生存空間，也有著區(qū)別于企業(yè)和政府的社會(huì)功能。進(jìn)一步的分析則會(huì)發(fā)現(xiàn)，非政府組織還有著不同于企業(yè)和政府的獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)。

　　4.1 資源稟賦及其特征

　　資源稟賦在很大程度上決定組織的性質(zhì)和功能。財(cái)政稅收決定政府作為公共管理機(jī)關(guān)要為納稅人服務(wù)，投資收益決定企業(yè)作為營(yíng)利組織要不斷增殖。相對(duì)于政府和企業(yè)來(lái)說(shuō)，非政府組織的資源稟賦具有多元化的特征。已有的國(guó)別比較研究[20]表明，幾乎所有國(guó)家的非政府組織在資源稟賦上都會(huì)包括至少如下三個(gè)來(lái)源：⑴ 慈善捐款；
⑵ 政府資助；
⑶ 運(yùn)營(yíng)收入。并且，這種資源稟賦的多元化特征可見(jiàn)于幾乎所有類(lèi)型的非政府組織，盡管不同類(lèi)型的非政府組織之間在收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)上會(huì)存在巨大的差異。我們對(duì)中國(guó)非政府組織的觀察和研究也得出大體相同的結(jié)論。[21]

　　讓我們具體分析一下上述資源稟賦及其特征。

　　首先來(lái)看慈善捐款。慈善捐款有時(shí)簡(jiǎn)稱(chēng)“善款”，是非政府組織獲得的主要社會(huì)資源之一，通常包括來(lái)自企業(yè)和個(gè)人的捐款、社會(huì)募款及通過(guò)基金會(huì)等資助機(jī)構(gòu)提供的間接捐款等。如前所述，非政府組織具有資源動(dòng)員的功能，它們能夠通過(guò)開(kāi)展各種慈善性、公益性的募款活動(dòng)籌集善款并吸納各種社會(huì)捐款。慈善捐款是由捐贈(zèng)行為形成的財(cái)產(chǎn)形式。捐贈(zèng)的主體通常是個(gè)人、家庭或企業(yè)，有時(shí)又稱(chēng)之為“私人捐贈(zèng)”，是人們基于慈善的動(dòng)機(jī)，志愿地將其所擁有的財(cái)產(chǎn)的一部分以捐款的形式贈(zèng)與社會(huì)并用之于公益的一種社會(huì)行為。捐贈(zèng)行為通常可區(qū)分為主動(dòng)捐贈(zèng)和被動(dòng)捐贈(zèng)，前者表現(xiàn)為捐贈(zèng)者基于自身的慈善動(dòng)機(jī)所采取的主動(dòng)的捐贈(zèng)行為，后者則表現(xiàn)為捐贈(zèng)者因應(yīng)非政府組織所開(kāi)展的各種募款活動(dòng)所采取的被動(dòng)的捐贈(zèng)行為。無(wú)論主動(dòng)捐贈(zèng)或被動(dòng)捐贈(zèng)，都應(yīng)是捐贈(zèng)者自發(fā)、自主和志愿的行為，而不應(yīng)存在任何的強(qiáng)制關(guān)系。捐贈(zèng)行為通常有著較為明確的慈善公益目的，要求將所捐贈(zèng)的善款用于特定的受益人群。捐贈(zèng)受益人群通常屬于社會(huì)中的弱勢(shì)群體、邊緣群體和易受傷害的脆弱人群。慈善捐款的一部分可能會(huì)由捐贈(zèng)者直接提供給受益人，但是由于從捐贈(zèng)到受益常常存在一定的時(shí)滯和空間距離，并需要一定的資源整合、分配、管理等社會(huì)過(guò)程，因而慈善捐款的絕大部分都會(huì)提供給各種形式的非政府組織，并通過(guò)這些非政府組織最終提供給受益人。由此形成我們將在下面展開(kāi)分析的捐贈(zèng)人－受贈(zèng)人－受益人的委托代理關(guān)系。

　　其次來(lái)看政府資助。非政府組織所接受的政府資助，主要包括政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目委托和政府采購(gòu)等來(lái)自各級(jí)政府財(cái)政的公共資金。除了少數(shù)被稱(chēng)之為“GONGO”的官辦組織能夠得到特殊的政府撥款之外，大多數(shù)非政府組織得到政府資助的理由是它們承擔(dān)政府委托的部分公共管理的職能或項(xiàng)目，或者以政府采購(gòu)的方式委托其向公眾提供一定的公共服務(wù)。政府資助通常帶有較強(qiáng)的公共目的和政策導(dǎo)向，因而具有一定的強(qiáng)制性和約束剛性，要求非政府組織按照政府的旨意分配和使用資金并開(kāi)展政府所要求的活動(dòng)，從而達(dá)到公共目的并提供公共服務(wù)。政府資助是非政府組織發(fā)展所不可缺少的資源，例如在英國(guó)，政府每年提供給各種非政府組織的財(cái)政資源共約33億英鎊，占各類(lèi)非政府組織年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的約1/3。

　　最后來(lái)看運(yùn)營(yíng)收入。非政府組織的運(yùn)營(yíng)收入包括各種形式的投資和資金運(yùn)作收益、各種服務(wù)收費(fèi)、以及會(huì)費(fèi)收入等。非政府組織雖是致力于各種公益或共益活動(dòng)的非營(yíng)利的社會(huì)組織，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它們的活動(dòng)往往離不開(kāi)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)：一部分資金要通過(guò)投資或購(gòu)買(mǎi)股票、債券等資本運(yùn)作來(lái)保值增值，所提供的服務(wù)要通過(guò)合理收費(fèi)和價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供求，會(huì)員制的組織則要通過(guò)收取會(huì)費(fèi)來(lái)保證組織能正常為會(huì)員提供各種服務(wù)，等等。由此形成非政府組織的一部分運(yùn)營(yíng)收入。初看上去，非政府組織的運(yùn)營(yíng)收入和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)所得沒(méi)有什么不同，都是在市場(chǎng)活動(dòng)中產(chǎn)生的收入，扣除其中的成本部分剩余的都可稱(chēng)之為“利潤(rùn)”。但是事實(shí)上，非政府組織由于存在“不分配約束”[22]，這部分可稱(chēng)之為“利潤(rùn)”的收入只能用于組織所從事的公益或共益活動(dòng)，而不像企業(yè)那樣通過(guò)分紅成為投資者的回報(bào)。對(duì)于大多數(shù)非政府組織來(lái)說(shuō)，運(yùn)營(yíng)收入是其得以發(fā)展和開(kāi)展活動(dòng)的重要的資金來(lái)源之一。

　　除上述三種主要的資金來(lái)源之外，非政府組織在其發(fā)展中還會(huì)遇到其他一些資源，如特定資產(chǎn)的收益[23]等。這些不同的資金來(lái)源，在各種不同的非政府組織之間往往表現(xiàn)出很大的差異，有的組織以慈善捐款為其主要資源，如各種公募基金會(huì)和專(zhuān)業(yè)募款機(jī)構(gòu)等；
有的組織以政府資助為其主要資源，如德國(guó)和北歐許多從事各種公共服務(wù)的志愿者組織，其收入的60－80％來(lái)源于政府；
有的組織則更多依賴(lài)運(yùn)營(yíng)收入，如各種會(huì)員制組織、社區(qū)服務(wù)組織等。不同的資金來(lái)源對(duì)于同一個(gè)非政府組織來(lái)說(shuō)具有一定的可選擇性或可替代性，但是資金來(lái)源的不同會(huì)影響非政府組織的活動(dòng)方式、行為特點(diǎn)乃至其基本的組織性質(zhì)。盡管歐洲許多國(guó)家的政府對(duì)非政府組織提供大量資助，但一些著名的非政府組織如綠色和平等則公開(kāi)聲明不接受任何來(lái)自政府的資助，為的是保持組織的獨(dú)立性。在美國(guó)一些州，衡量一個(gè)非營(yíng)利組織是否能夠獲得免稅待遇除了考量其“不分配約束”和組織宗旨外，還要看其運(yùn)營(yíng)收入是否所占比重過(guò)高，若運(yùn)營(yíng)收入占總收入超過(guò)一定比率需要按企業(yè)照章納稅。日本實(shí)行的公益認(rèn)定制度[24]中提出了一個(gè)公益系數(shù)，根據(jù)非營(yíng)利組織總收入中慈善捐款的多少來(lái)確定其公益性質(zhì)。一般而言，大多數(shù)非政府組織在其發(fā)展中會(huì)想方設(shè)法擴(kuò)大慈善捐款的比例，同時(shí)保持運(yùn)營(yíng)收入維持在一定水平，而對(duì)接受政府資助從長(zhǎng)期來(lái)看則持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。為了鼓勵(lì)非政府組織獲得更多的慈善捐款，許多國(guó)家實(shí)行捐贈(zèng)減免稅制度或退稅制度，從立法上和政策上激勵(lì)人們的捐贈(zèng)行為。

　　因此，盡管存在多種不同的資金來(lái)源，但是相對(duì)于政府和企業(yè)來(lái)說(shuō)，慈善捐款是最能體現(xiàn)非政府組織資源稟賦特征的資金來(lái)源，慈善捐款的多少及其在非政府組織資金構(gòu)成中的比重，在相當(dāng)程度上決定著非政府組織的公益性質(zhì)及其致力于社會(huì)公益事業(yè)的活動(dòng)和功能。從宏觀意義上來(lái)說(shuō)，一個(gè)社會(huì)的慈善捐款的規(guī)模及其能力，在很大程度上影響和制約著這個(gè)社會(huì)非政府組織的發(fā)育程度，而源源不斷的來(lái)自個(gè)人、家庭和企業(yè)的大量的慈善捐款，則成為非政府組織不斷發(fā)展壯大的重要的社會(huì)資源基礎(chǔ)。

　　4.2 產(chǎn)權(quán)特征與公益產(chǎn)權(quán)

　　在上述基礎(chǔ)上，我們來(lái)具體分析一下非政府組織的產(chǎn)權(quán)特征。

　　為了更好地體現(xiàn)基于慈善捐款的非政府組織的產(chǎn)權(quán)特征，我們將分析的焦點(diǎn)集中在基金會(huì)這樣一類(lèi)以吸納、募集和運(yùn)作慈善捐款為基礎(chǔ)的特殊的非政府組織身上。

　　產(chǎn)權(quán)即財(cái)產(chǎn)權(quán)，是法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)用來(lái)解釋物的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)范疇，其中包括對(duì)于財(cái)產(chǎn)的占有、管理、處分、受益等一組權(quán)利。[25]用產(chǎn)權(quán)范疇分析基金會(huì)，其前提是將基金會(huì)這類(lèi)非政府組織視同于企業(yè)，即都是以財(cái)產(chǎn)及其運(yùn)作為基礎(chǔ)，進(jìn)而來(lái)揭示非政府組織在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的本質(zhì)特征。從產(chǎn)權(quán)的角度觀察基金會(huì)，會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即包涵在產(chǎn)權(quán)概念中的若干與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利，由于捐贈(zèng)及其后續(xù)行為導(dǎo)致出現(xiàn)不同的當(dāng)事人，而表現(xiàn)為彼此分離的情形。

　　基金會(huì)在法律上主要表現(xiàn)為兩種制度形式：大陸法系中的財(cái)團(tuán)法人和英美法系中的公益信托。在大陸法系中，基金會(huì)是基于捐贈(zèng)行為而設(shè)立的財(cái)團(tuán)法人。當(dāng)捐贈(zèng)行為發(fā)生時(shí)，捐贈(zèng)人將所贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受贈(zèng)人，受贈(zèng)人成為所贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人，依法行使占有、管理、處分等權(quán)能。由于捐贈(zèng)行為伴隨相應(yīng)的合約用以表達(dá)捐贈(zèng)人的意愿或目的，受贈(zèng)人行使上述權(quán)能受到限制，不得損失所贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，并須將所贈(zèng)財(cái)產(chǎn)及其收益用于不特定多數(shù)的受益人。在英美法系中，基金會(huì)表現(xiàn)為公益信托，其產(chǎn)權(quán)自信托成立之日起發(fā)生轉(zhuǎn)移，通過(guò)委托人與受托人之間的信托合約，受托人取得信托財(cái)產(chǎn)的占有、管理、處分的權(quán)能，相應(yīng)的收益權(quán)則歸委托人指定的受益人所有。信托人不得為私利而使用信托財(cái)產(chǎn)，其處分權(quán)也不包括從物質(zhì)上損壞信托財(cái)產(chǎn)，亦不得占有信托財(cái)產(chǎn)所生的利益。

　　因此，無(wú)論作為財(cái)團(tuán)法人還是作為公益信托，基于捐贈(zèng)行為的基金會(huì)或公益信托一旦成立，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上就存在三個(gè)不同的當(dāng)事人、不同的產(chǎn)權(quán)主體及其相互關(guān)系：第一，有明確的捐贈(zèng)人或委托人，享有對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的委托權(quán)；
第二，有明確的受贈(zèng)人或受托人，享有對(duì)受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的受托責(zé)任及相應(yīng)產(chǎn)權(quán)；
第三，有明確的受益人，享有對(duì)受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的最終受益權(quán)。在上述基礎(chǔ)上，圍繞同一財(cái)產(chǎn)形成捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人[26]之間基于公益信托的委托－代理關(guān)系。

　　這樣，由于捐贈(zèng)行為的發(fā)生以及基于捐贈(zèng)所形成的三種不同當(dāng)事人之間的委托－代理關(guān)系，出現(xiàn)在基金會(huì)這類(lèi)非政府組織身上的產(chǎn)權(quán)，就表現(xiàn)為三種不同的當(dāng)事人所分別擁有的委托權(quán)、受托權(quán)和受益權(quán)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[27]從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了基金會(huì)產(chǎn)權(quán)中的若干重要特征：

　　第一，產(chǎn)權(quán)主體分離。由于捐贈(zèng)行為的發(fā)生，基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了三個(gè)不同的當(dāng)事人：捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人。三方當(dāng)事人分別擁有基金會(huì)的委托權(quán)、受托權(quán)和受益權(quán)，但他們都不是基金會(huì)產(chǎn)權(quán)的完全所有者。在實(shí)踐中，捐贈(zèng)人基于志愿原則捐出自有資產(chǎn)用于公益事業(yè)，同時(shí)享受相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策；
一旦捐贈(zèng)行為完成，所贈(zèng)資產(chǎn)已不再屬于捐贈(zèng)人，并因公共稅收因素的加入而不再具有私有資產(chǎn)的性質(zhì)，捐贈(zèng)人事實(shí)上已與捐贈(zèng)資產(chǎn)脫離了關(guān)系；
但只要捐贈(zèng)資產(chǎn)存在，任何當(dāng)事人在其行使相應(yīng)權(quán)利的過(guò)程中都要體現(xiàn)捐贈(zèng)人的意愿，在這種意義上捐贈(zèng)人仍然部分地?fù)碛袑?duì)捐贈(zèng)資產(chǎn)的控制權(quán)。

　　第二，所有者缺位。所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是剩余索取權(quán)[28]和剩余控制權(quán)[29]�；�金會(huì)中出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)分離在一定程度上類(lèi)似于現(xiàn)代公司制度中所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但由于后者中的所有權(quán)與受益主體相一致，其所有權(quán)是明晰的和實(shí)在的。然而在基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，捐贈(zèng)人通過(guò)捐贈(zèng)行為放棄了對(duì)捐贈(zèng)資產(chǎn)的剩余索取權(quán)；
受贈(zèng)人盡管通過(guò)捐贈(zèng)合約獲得了對(duì)捐贈(zèng)資產(chǎn)的占有、管理、處分等權(quán)能，但并沒(méi)有獲得剩余索取權(quán)和完全的控制權(quán)；
受益人雖被指定享有受益權(quán)，但在多數(shù)場(chǎng)合下屬于不特定多數(shù)人群，而無(wú)法行使剩余索取權(quán)。其結(jié)果，在基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中居然找不到明確的所有者！這就提出了一個(gè)關(guān)于基金會(huì)治理的根本問(wèn)題：究竟誰(shuí)對(duì)基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)負(fù)有最終責(zé)任？

　　第三，使用權(quán)受限�；�金會(huì)作為受贈(zèng)人享有對(duì)所贈(zèng)資產(chǎn)的管理、使用、處分等權(quán)利，是所贈(zèng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。但是，與一般的產(chǎn)權(quán)主體不同，基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)是受到限制的，這種產(chǎn)權(quán)的受限性在美國(guó)被稱(chēng)為“有限的酌情處理權(quán)”[30]，即在授權(quán)限度內(nèi)享有默示的或明示的酌情處理權(quán)，但不得違反信托內(nèi)容，并有利于信托合約所規(guī)定的公益目的的實(shí)現(xiàn)。也可以說(shuō)，基金會(huì)作為受贈(zèng)人享有對(duì)所贈(zèng)資產(chǎn)的一定范圍內(nèi)的剩余控制權(quán)。

　　第四，無(wú)自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。在基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，無(wú)論捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人還是受益人，都不享有對(duì)所贈(zèng)資產(chǎn)的自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。捐贈(zèng)資產(chǎn)合約及其管理的原則一經(jīng)簽訂原則上不得變更。在某種特殊情況下，如病故、基金會(huì)解散等情況下，一些國(guó)家的法律規(guī)定可依法進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。所贈(zèng)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓通常采取“盡量相似目的”的原則，即轉(zhuǎn)讓給開(kāi)展同類(lèi)公益活動(dòng)的其它基金會(huì)或者公益信托機(jī)構(gòu)。

　　第五，受益主體虛擬化。所贈(zèng)資產(chǎn)的受益人通常由捐贈(zèng)人指定，多數(shù)情況下是社會(huì)上的弱勢(shì)群體、邊緣群體或易受傷害的脆弱群體等不特定多數(shù)人群，實(shí)際上這些受益人難于成為真正的受益權(quán)主體。分析一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，捐贈(zèng)人捐贈(zèng)資產(chǎn)用于公益目的的原意，是要努力使這部分資產(chǎn)的使用盡可能惠及所有可能的受益者，而后者事實(shí)上是一個(gè)虛擬的主體！剩余索取權(quán)主體的虛擬化必然帶來(lái)這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問(wèn)題。在實(shí)踐中，公益信托制度下通常要設(shè)立信托監(jiān)察人，來(lái)代表受益人對(duì)受托人管理信托事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題即可作為代理人，為保護(hù)受益人的權(quán)益實(shí)施相應(yīng)的法律行為。這是保障受益人權(quán)益的一種代理機(jī)制，但并沒(méi)有真正解決受益權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制問(wèn)題。

　　由上可見(jiàn)，在基金會(huì)這樣一種基于慈善捐款的非政府組織身上，由于捐贈(zèng)行為的發(fā)生，存在著捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人、受益人三種不同的當(dāng)事人，以及各相關(guān)主體之間圍繞所贈(zèng)資產(chǎn)的委托權(quán)、受托（占有、管理、處分等）權(quán)、受益權(quán)等的多元關(guān)系，從而使得基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出不同于其他產(chǎn)權(quán)形式的種種特征。這種產(chǎn)權(quán)形式既不同于所有權(quán)明晰的私人產(chǎn)權(quán)，也不同于所有權(quán)主體為國(guó)家、由代理人行使使用權(quán)的國(guó)家產(chǎn)權(quán)。為此，我們提出“公益產(chǎn)權(quán)”的概念，用以指代具有上述特征的特殊的產(chǎn)權(quán)形式。

　　我們把公益產(chǎn)權(quán)定義如下：一種區(qū)別于私人產(chǎn)權(quán)和國(guó)家產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式，表現(xiàn)為基于慈善捐款等形成的公益財(cái)產(chǎn)，以委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)相分離并相互獨(dú)立的形式存在，由基金會(huì)等非政府組織受托管理并按照公益宗旨提供公共物品或服務(wù)，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　公益產(chǎn)權(quán)的上述定義突出了以慈善捐款為基礎(chǔ)所形成的公益財(cái)產(chǎn)，這是基金會(huì)等非政府組織區(qū)別于企業(yè)和政府的最為本質(zhì)的地方。公益財(cái)產(chǎn)是公益產(chǎn)權(quán)的存在形式，其核心是基于捐贈(zèng)行為的各種形式的慈善捐款，也包括各級(jí)政府通過(guò)撥款、補(bǔ)貼、委托和政府采購(gòu)等形式提供的公共資金，包括非政府組織以減免稅等形式獲得的優(yōu)惠待遇，還包括這些組織在運(yùn)作公益財(cái)產(chǎn)過(guò)程中獲得的各種收益。換言之，公益財(cái)產(chǎn)中可能包括了前述非政府組織的三種主要的資金來(lái)源，即慈善捐款、政府資助和運(yùn)營(yíng)收入。

　　公益產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征在于委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)相分離并相互獨(dú)立，由此帶來(lái)公益財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體分離、所有者缺位、使用權(quán)受限、無(wú)自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益主體虛擬化等重要特征。正是這些重要的產(chǎn)權(quán)特征，決定了非政府組織不同于企業(yè)和政府的特殊的治理結(jié)構(gòu)。

　　基金會(huì)等各種形式的非政府組織是公益產(chǎn)權(quán)的組織和運(yùn)作形態(tài)，其中基金會(huì)是最為典型的形式。各種形式的非政府組織通過(guò)接受慈善捐款以及其他渠道獲得的社會(huì)資源，遵循公益性宗旨，運(yùn)作和管理公益財(cái)產(chǎn)，接受社會(huì)的監(jiān)督并向社會(huì)提供公共物品或服務(wù)。如前所述，資金來(lái)源的多元化是非政府組織較為普遍的發(fā)展形式。對(duì)于實(shí)現(xiàn)多元化資金來(lái)源的非政府組織來(lái)說(shuō)，其公益財(cái)產(chǎn)可理解為：在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)穩(wěn)定地接受慈善捐款及政府資助，并獲得相應(yīng)的減免稅待遇，同時(shí)有明確的公益宗旨并接受社會(huì)監(jiān)督。

　　4.3 治理結(jié)構(gòu)及其原則

　　以上我們分析了非政府組織的產(chǎn)權(quán)特征并提出了公益產(chǎn)權(quán)的概念。這一概念揭示了非政府組織不同于企業(yè)和政府的最為本質(zhì)的地方在于其產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。接下來(lái)的問(wèn)題是：在具有上述特征的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，非政府組織的治理結(jié)構(gòu)有哪些特征？在產(chǎn)權(quán)主體分離、所有者缺位、受益主體虛擬化的條件下，非政府組織到底應(yīng)該對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？誰(shuí)來(lái)監(jiān)管公益財(cái)產(chǎn)？誰(shuí)來(lái)保障受益人的權(quán)益？我們還是以基金會(huì)為例進(jìn)行分析。

　　從前述分析中可以看出，基于公益產(chǎn)權(quán)的基金會(huì)有著許多不同的利益相關(guān)者，這些不同的利益相關(guān)者各自擁有的權(quán)利不同，相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)也有所不同。概括起來(lái)，主要包括如下七類(lèi)：

　　⑴ 捐贈(zèng)人。捐贈(zèng)人的產(chǎn)權(quán)在捐贈(zèng)行為發(fā)生時(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�捐�?zèng)人與所贈(zèng)資產(chǎn)脫離了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但其意志通過(guò)捐贈(zèng)合約得以延續(xù)。因此，捐贈(zèng)人不得干涉基金會(huì)的運(yùn)作和管理。但捐贈(zèng)人作為捐贈(zèng)合約的訂立者仍然擁有委托權(quán)，這種權(quán)利表現(xiàn)為捐贈(zèng)人對(duì)于基金會(huì)的運(yùn)作和管理具有監(jiān)督權(quán)�；�金會(huì)必須按照捐贈(zèng)人訂立的捐贈(zèng)合約履行對(duì)公益資產(chǎn)的代理職責(zé)，并有責(zé)任保障捐贈(zèng)人的知情權(quán)和履行向捐贈(zèng)人報(bào)告的義務(wù)。

　�、� 受贈(zèng)人。受贈(zèng)人在所贈(zèng)資產(chǎn)存續(xù)的整個(gè)過(guò)程中都擁有對(duì)于所贈(zèng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，包括占有、管理、處分等權(quán)利，因此受贈(zèng)人是所贈(zèng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。但是受贈(zèng)人擁有的產(chǎn)權(quán)并非完全產(chǎn)權(quán)，不僅其中不包含受益權(quán)，而且控制權(quán)不完全。

　　⑶ 受益權(quán)人，即捐贈(zèng)人所指向的公益信托范圍內(nèi)所有可能的、不特定多數(shù)的受益者。受益權(quán)人是虛擬的受益主體。他們擁有剩余索取權(quán)，但因受益權(quán)的虛擬性，他們中的成員不能在法律上以受益人身份要求權(quán)利。不過(guò)，基金會(huì)有責(zé)任按照捐贈(zèng)合約的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利。

　　⑷ 實(shí)際受益人，是上述虛擬受益權(quán)人群中實(shí)際獲得受益的部分。基金會(huì)通過(guò)其開(kāi)展的公益活動(dòng)使受益權(quán)人中的一部分人得到了實(shí)際受益，并通過(guò)他們的受益實(shí)現(xiàn)了對(duì)捐贈(zèng)人的承諾�；�金會(huì)有義務(wù)使其利益得到充分的實(shí)現(xiàn)。

　�、� 捐贈(zèng)人所在地的政府和社會(huì)公眾。由于捐贈(zèng)行為享受了當(dāng)?shù)氐亩愂諟p免等優(yōu)惠政策，從而使所贈(zèng)資產(chǎn)具有了公共資產(chǎn)的性質(zhì)，因此基金會(huì)有義務(wù)對(duì)捐贈(zèng)人所在地的政府和納稅人作出交待。

　　⑹ 受益人所在地的政府和社會(huì)公眾。由于受益行為的發(fā)生，往往在受益人所在地需要有相應(yīng)的法律保障、政策支持、社會(huì)理解、公眾參與，乃至必要的公共支援或社會(huì)支援，如當(dāng)?shù)卣�府的配套資金或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的志愿服務(wù)等，因此基金會(huì)也對(duì)受益人所在地的政府和社會(huì)公眾承擔(dān)一定的義務(wù)。

　�、� 組織內(nèi)部員工。基金會(huì)無(wú)論規(guī)模大小都存在內(nèi)部治理問(wèn)題，組織內(nèi)部的每一個(gè)員工都參與公益財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作和管理，其工作態(tài)度、效率、行為方式及價(jià)值觀都對(duì)公益產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)發(fā)生作用。良好的內(nèi)部治理和有效管理是基金會(huì)實(shí)現(xiàn)其公益使命的重要環(huán)節(jié)。

　　上述七個(gè)方面構(gòu)成基金會(huì)在治理結(jié)構(gòu)上面對(duì)的主要的利益相關(guān)者，其中既包括基金會(huì)自身及其內(nèi)部員工，也包括與基金會(huì)公益財(cái)產(chǎn)相關(guān)的多元主體。在這些多元利益主體中，包括非特定多數(shù)的社會(huì)成員，甚至包括相關(guān)的各級(jí)政府，這表明基金會(huì)具有不同于私營(yíng)機(jī)構(gòu)的一定程度的公共組織性質(zhì)并承擔(dān)一定的公共責(zé)任，加上公益財(cái)產(chǎn)所具有的所有者缺位、使用權(quán)受限、受益主體虛擬化等重要特征，從而決定了基金會(huì)的治理結(jié)構(gòu)無(wú)法采取企業(yè)的公司治理模式，而必須一方面實(shí)現(xiàn)其作為公益組織所承擔(dān)的公共責(zé)任，另一方面要克服公益產(chǎn)權(quán)所帶有的治理缺陷。

　　基金會(huì)作為公益財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作和管理主體承擔(dān)著一定的公共責(zé)任，如同政府及其官員承擔(dān)一定的公共責(zé)任一樣。我們把基金會(huì)這一類(lèi)面對(duì)著不特定多數(shù)多元利益相關(guān)者的非政府組織稱(chēng)為公益組織，以區(qū)別于政府等公共組織。公益組織在面對(duì)不特定多數(shù)的利益相關(guān)者和承擔(dān)公共責(zé)任上，與其他公共組織具有相同的性質(zhì)，但公益組織不同于基于稅收和政權(quán)的公共組織，是一種基于捐贈(zèng)和志愿的特殊的公共組織。公益組織在承擔(dān)一定的公共責(zé)任的同時(shí)，由于公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)而在治理上帶有若干重要的缺陷，這些缺陷主要表現(xiàn)為由所有者缺位、使用權(quán)受限、受益主體虛擬化所造成的約束乏力、激勵(lì)不足和責(zé)任不清。捐贈(zèng)人越是分散，受益人越是廣泛，這種缺陷就越顯著。這種基于公益產(chǎn)權(quán)的治理缺陷使得基金會(huì)這類(lèi)公益組織較之企業(yè)有很大的不同，資源、產(chǎn)權(quán)不足以形成剛性的約束，利潤(rùn)、效益無(wú)法成為有效的激勵(lì)，風(fēng)險(xiǎn)、成本不構(gòu)成合理的責(zé)任。在多元利益主體及其對(duì)公益財(cái)產(chǎn)形成的復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系下，公益組織所賴(lài)以存在的公益產(chǎn)權(quán)，其實(shí)現(xiàn)在根本上取決于公益組織對(duì)于社會(huì)的公益承諾即其章程所規(guī)定的公益宗旨在多大程度上能夠通過(guò)治理結(jié)構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)。公益宗旨表達(dá)了這類(lèi)組織基于公益財(cái)產(chǎn)對(duì)于社會(huì)上不特定多數(shù)的利益相關(guān)主體所承擔(dān)的公共責(zé)任，而實(shí)現(xiàn)這種公共責(zé)任就要求它們要遵循其公益宗旨最大限度地開(kāi)展各種公益活動(dòng)，并由上述的多元利益主體對(duì)其按照公益宗旨運(yùn)作管理、履行責(zé)任的過(guò)程進(jìn)行“問(wèn)責(zé)”，要求這類(lèi)組織對(duì)其遵循公益宗旨的行為做出富有誠(chéng)信的交待。

　　要保證基金會(huì)這類(lèi)公益組織向其主要的利益相關(guān)者從而向社會(huì)進(jìn)行有效的問(wèn)責(zé)和交待，從而保證其有效的治理，有三個(gè)重要的原則：

　　第一，公開(kāi)透明原則。這是基金會(huì)等公益組織運(yùn)作和管理公益財(cái)產(chǎn)過(guò)程中一項(xiàng)最為核心的原則，被稱(chēng)為“公益財(cái)產(chǎn)的鐵則”�；�金會(huì)作為公益財(cái)產(chǎn)的組織和運(yùn)作主體，面對(duì)多元利益主體并承擔(dān)一定的公共責(zé)任。因此對(duì)于基金會(huì)來(lái)說(shuō)，既不存在私人產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上私密性的“企業(yè)秘密”，也不存在國(guó)家產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上排他性的“國(guó)家機(jī)密”，基金會(huì)必須向社會(huì)公開(kāi)其財(cái)務(wù)信息、制度信息、決策信息等運(yùn)作管理的基本信息�；�金會(huì)的公開(kāi)透明原則一般以法規(guī)形式或行規(guī)行約的形式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范并通過(guò)組織章程加以確認(rèn)，主要體現(xiàn)為基金會(huì)治理和管理的相應(yīng)的制度形式。后者通常包括兩種主要形式：一是定期或不定期地發(fā)布基金會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告等公開(kāi)信息，二是當(dāng)任何公民向基金會(huì)索要有關(guān)信息或財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，基金會(huì)有義務(wù)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面和無(wú)償?shù)貫橹�提供。公開(kāi)透明的內(nèi)容主要包括：基金會(huì)的財(cái)務(wù)收支等財(cái)務(wù)信息，基金會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織運(yùn)作、人事管理、項(xiàng)目管理等制度信息，基金會(huì)理事會(huì)決議等決策信息，基金會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人收入等關(guān)聯(lián)信息等。公開(kāi)透明的對(duì)象除了上述主要的利益相關(guān)者外，媒體和一般社會(huì)公眾也是重要的對(duì)象。

　　第二，社會(huì)監(jiān)督原則。公益產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和公共責(zé)任決定了基金會(huì)的治理要有嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督。公益產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是一種社會(huì)產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)主體歸根到底屬于社會(huì)。這就決定了基金會(huì)這類(lèi)公益組織承擔(dān)著社會(huì)一定的公共責(zé)任，要對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)并接受社會(huì)監(jiān)督。基金會(huì)所承擔(dān)的公共責(zé)任主要包括四個(gè)方面：一是財(cái)產(chǎn)責(zé)任，即確保公益財(cái)產(chǎn)保值增值的責(zé)任，包括資金的正當(dāng)使用，資源的合理配置，過(guò)程的規(guī)范有序，以及低風(fēng)險(xiǎn)、高效益等；
二是宗旨責(zé)任，即貫徹公益宗旨的責(zé)任，要求基金會(huì)將其公益宗旨貫徹在組織的決策、組織、制度、活動(dòng)、行為和結(jié)果等一切方面，使之成為約束組織的最高意識(shí)形態(tài)；
三是倫理責(zé)任，即遵守公共倫理并追求社會(huì)公正、平等、正義等公共價(jià)值的責(zé)任，作為公益組織，基金會(huì)及其成員的行為規(guī)范不僅要和政府等公共組織一樣遵守公共倫理，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而且要積極影響社會(huì)成員的價(jià)值觀，倡導(dǎo)并推動(dòng)社會(huì)的公正、平等、正義、和諧與博愛(ài)，致力于完善人類(lèi)、改變社會(huì)；
四是受益責(zé)任，即遵循捐贈(zèng)人的意愿，面向社會(huì)上不特定多數(shù)的受益者提供各種公共物品或服務(wù)，保障社會(huì)中的弱勢(shì)群體、邊緣群體及各種脆弱群體優(yōu)先受益的責(zé)任�；�金會(huì)承擔(dān)的這四個(gè)方面的公共責(zé)任，除了對(duì)基金會(huì)及其工作人員有更高的自律要求以外，最重要的是要通過(guò)建立嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督體系加以保障。后者主要包括：⑴ 理事會(huì)或董事會(huì)監(jiān)督。理事會(huì)或董事會(huì)是基金會(huì)治理結(jié)構(gòu)中最為核心和重要的組成部分，是對(duì)公益財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效的社會(huì)監(jiān)督的第一道防線(xiàn)�；�金會(huì)的理事會(huì)成員通常包括捐贈(zèng)人代表、受贈(zèng)人代表、受益人代表、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的居民代表、相關(guān)政府部門(mén)的代表、以及相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者等。理事會(huì)或董事會(huì)的權(quán)限、職責(zé)等通常由相關(guān)法規(guī)和基金會(huì)章程加以確認(rèn)，是基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)，可視為前述利益相關(guān)者特別是受益人權(quán)益的代言人。⑵ 相關(guān)行政和司法部門(mén)的依法監(jiān)管。相關(guān)行政和司法部門(mén)主要包括稅務(wù)部門(mén)、登記監(jiān)管部門(mén)、金融管理部門(mén)、法院等。依據(jù)相關(guān)法規(guī)，這些部門(mén)對(duì)基金會(huì)所開(kāi)展的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人事等活動(dòng)進(jìn)行符合法定程序的監(jiān)管，以保證基金會(huì)合法運(yùn)作。⑶ 獨(dú)立監(jiān)察人或監(jiān)事制度。在一些國(guó)家和地區(qū)，法律規(guī)定設(shè)有獨(dú)立的公益信托的監(jiān)察人或監(jiān)事會(huì)，依法監(jiān)督基金會(huì)的資金運(yùn)作和管理，并確保受益。⑷ 民間評(píng)估和公益認(rèn)證機(jī)構(gòu)。除了依法監(jiān)督以外，許多國(guó)家都有專(zhuān)業(yè)性的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)或公益認(rèn)證機(jī)構(gòu)，對(duì)基金會(huì)等公益組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估并就組織的公信度、誠(chéng)信力及公益性等進(jìn)行認(rèn)證，如美國(guó)的慈善信息局（NICB）、公益咨詢(xún)服務(wù)部（PAS），德國(guó)的社會(huì)事務(wù)中央研究所（DZI）等。⑸ 公眾監(jiān)督與公益舉報(bào)。這是社會(huì)監(jiān)督中參與最為廣泛的一種形式，是實(shí)現(xiàn)基金會(huì)公共責(zé)任的重要保障機(jī)制。基金會(huì)的公益性質(zhì)決定了社會(huì)公眾享有監(jiān)督權(quán)，每一個(gè)公民都應(yīng)關(guān)心基金會(huì)這類(lèi)公益組織的運(yùn)作管理，都應(yīng)參與對(duì)基金會(huì)的檢查和監(jiān)督，一旦被發(fā)現(xiàn)問(wèn)題即可通過(guò)相應(yīng)的舉報(bào)機(jī)制反映并實(shí)施相應(yīng)處罰。這種監(jiān)督操作成本低，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早，社會(huì)效益好，能起到正式監(jiān)督機(jī)制所不能替代的作用。⑹ 新聞媒體。獨(dú)立的媒體和輿論監(jiān)督也是對(duì)基金會(huì)這類(lèi)公益組織進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督不可缺少的重要機(jī)制。

　　第三，獨(dú)立運(yùn)作原則。基金會(huì)是獨(dú)立的法人。作為受贈(zèng)人，基金會(huì)在所贈(zèng)資產(chǎn)存續(xù)的整個(gè)過(guò)程中都擁有其產(chǎn)權(quán)，包括占有、管理、處分等權(quán)利，因此基金會(huì)至少在法律上是公益產(chǎn)權(quán)的主體，盡管其產(chǎn)權(quán)不夠完整。獨(dú)立運(yùn)作原則是基金會(huì)這類(lèi)公益組織有效治理的一個(gè)重要原則。通過(guò)充分的授權(quán)、獨(dú)立的運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)的管理，使得基金會(huì)一方面貫徹公開(kāi)透明和社會(huì)監(jiān)督的原則，另一方面最大限度地激發(fā)和調(diào)動(dòng)組織內(nèi)部的積極性和自主精神，從而實(shí)現(xiàn)組織的有效治理。充分的授權(quán)，就是要按照公司治理中所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的原則，要求理事會(huì)或董事會(huì)的決策與組織運(yùn)作管理相分離，賦予基金會(huì)管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)以充分的運(yùn)作管理自主權(quán)；
獨(dú)立的運(yùn)作，就是要遵循自治的原則，一方面確保基金會(huì)的運(yùn)作獨(dú)立于捐贈(zèng)人之外，另一方面確�；�金會(huì)的運(yùn)作獨(dú)立于行政和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外；
專(zhuān)業(yè)的管理，就是要努力實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化的要求，通過(guò)職業(yè)秘書(shū)長(zhǎng)、職業(yè)募款人、職業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理等職業(yè)化的隊(duì)伍建設(shè)，走組織發(fā)展專(zhuān)業(yè)化管理的道路。

　　以上我們以基金會(huì)為例，探討了非政府組織的資源稟賦、產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)及其原則等問(wèn)題�；�金會(huì)作為公益性最為顯著的一類(lèi)非政府組織，有著不同于其他非政府組織的諸多特征，但基金會(huì)是最典型的以公益產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的公益組織，基金會(huì)在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和組織治理上彰顯了非政府組織區(qū)別于企業(yè)和政府組織的最本質(zhì)的特征，在這個(gè)意義上我們強(qiáng)調(diào)：以基金會(huì)為例所作的上述分析，對(duì)于理解和把握非政府組織的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)及治理結(jié)構(gòu)具有極為重要的意義。

　　5．我國(guó)非政府組織的主要問(wèn)題

　　在我國(guó)，現(xiàn)行法規(guī)賦予非政府組織合法的存在形式主要是社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三種形式。社會(huì)團(tuán)體是一種基于一定社會(huì)關(guān)系而形成的會(huì)員制組織，其特點(diǎn)是以人及其社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)；
基金會(huì)是一種基于一定財(cái)產(chǎn)關(guān)系而形成的財(cái)團(tuán)性組織，其特點(diǎn)是以財(cái)產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)；
民辦非企業(yè)單位實(shí)際指那些由民間出資成立的各種社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們與社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)的主要區(qū)別在于是一種直接提供各種社會(huì)服務(wù)的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。這三種形式的民間組織都需要經(jīng)過(guò)合法登記，其中大部分成為獨(dú)立的法人。相關(guān)法規(guī)規(guī)定了它們的非營(yíng)利屬性。

　　在實(shí)踐中，三種形式的民間組織通常分為全國(guó)性和地方性?xún)纱箢?lèi)別，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)通常在其名稱(chēng)前冠以“中國(guó)”、“中華”、“全國(guó)”等字樣，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)并在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記管理；
全國(guó)性的民辦非企業(yè)單位其名稱(chēng)雖然不得使用“中國(guó)”、“中華”、“全國(guó)”等字樣，但活動(dòng)范圍和登記管理都在國(guó)家層面。地方性的民間組織通常在其名稱(chēng)前要冠以所在地名稱(chēng)，活動(dòng)范圍限于本地并在地方政府的民政部門(mén)登記管理。由于管理體制的原因，地方性民間組織的最低管理機(jī)構(gòu)設(shè)在縣區(qū)一級(jí)人民政府。

　　除了三種依法登記的民間組織之外，在我國(guó)廣大的城鄉(xiāng)社會(huì)里，還存在大量開(kāi)展各種公益、共益或互益活動(dòng)的非政府組織。

　　在本文的第二、三部分，分別探討了我國(guó)非政府組織蓬勃發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)及其發(fā)揮的主要功能。相對(duì)于世界上其他許多國(guó)家和地區(qū)，中國(guó)的非政府組織既有相同或類(lèi)似的發(fā)展基礎(chǔ)及其功能作用，也有著很多獨(dú)特的地方。從產(chǎn)權(quán)特征和治理結(jié)構(gòu)上觀察和分析，中國(guó)的非政府組織存在不少突出的問(wèn)題。這些問(wèn)題集中反映了中國(guó)非政府組織發(fā)展現(xiàn)階段在制度上、體制上、環(huán)境上和能力上存在的主要障礙和困難。

　　5.1 社會(huì)資源不足，公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)薄弱

　　如前所述，慈善捐款是非政府組織重要的社會(huì)資源之一，慈善捐款的多少及其在非政府組織資金構(gòu)成中的比重，在相當(dāng)程度上決定著非政府組織的公益性質(zhì)及其致力于社會(huì)公益事業(yè)的活動(dòng)和功能。在中國(guó)，總體上看，資金不足是非政府組織普遍面臨的突出問(wèn)題。從我們分別于1999年、2001年、2004年開(kāi)展的三次大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，無(wú)論是基金會(huì)、社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位，還是活躍于環(huán)保、扶貧、社會(huì)福利、社區(qū)發(fā)展、艾滋病救助等各主要領(lǐng)域的基層草根組織，反映最突出的問(wèn)題無(wú)疑都是資金不足的問(wèn)題。從非政府組織運(yùn)作資金的構(gòu)成上看，慈善捐款所占比重僅為10－15％，且捐款主要集中在少數(shù)基金會(huì)上，絕大多數(shù)非政府組織甚至沒(méi)有募款的經(jīng)驗(yàn)。在如環(huán)保、艾滋病救助、扶貧等領(lǐng)域里，少數(shù)較為活躍的組織能夠獲得來(lái)自境外資助機(jī)構(gòu)提供的間接捐贈(zèng)。從總體上看，由于沒(méi)有確切統(tǒng)計(jì)難以得到精確的數(shù)據(jù)，根據(jù)民政部門(mén)、有關(guān)基金會(huì)和募款機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)信息，以及境外在華資助機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，我們估計(jì)全國(guó)每年以各種形式募集的慈善捐款總額大約在50－70億元，接受各種來(lái)自境外非政府組織的間接慈善捐款總額大約在20－30億元。即使按100億元計(jì)算，這個(gè)規(guī)模大抵也只相當(dāng)于英國(guó)的四分之一，而僅相當(dāng)于慈善大國(guó)美國(guó)的近1/200。

　　來(lái)自政府的各種公共資金也非常有限。如前所述，政府資助和減免稅待遇對(duì)于非政府組織開(kāi)展公益活動(dòng)是重要的社會(huì)資源之一。在世界上許多國(guó)家和地區(qū)，政府提供的各種公共資金占到非政府組織運(yùn)作資金的30％左右。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了人民團(tuán)體和極少數(shù)政府重點(diǎn)支持的非政府組織以外，絕大多數(shù)非政府組織沒(méi)有渠道獲得來(lái)自政府的公共資金。問(wèn)卷調(diào)研反映的這部分資金比重僅為10－15％。同時(shí)，由于公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠制度尚未得到落實(shí)，絕大多數(shù)非政府組織得不到相應(yīng)的減免稅待遇。

　　與此相關(guān)，非政府組織動(dòng)員志愿服務(wù)資源的能力和規(guī)模也十分有限。中國(guó)特有的青年志愿者主要通過(guò)共青團(tuán)系統(tǒng)自上而下發(fā)動(dòng)和組織，城市社區(qū)的志愿者則主要由居委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在迫切需要志愿者參與的廣大非政府的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)里，志愿者的數(shù)量極為有限，且沒(méi)有建立相應(yīng)的吸納、管理和激勵(lì)志愿者的必要的機(jī)制。

　　其結(jié)果，就使得非政府組織開(kāi)展各種社會(huì)公益及共益活動(dòng)的社會(huì)資源嚴(yán)重不足，其運(yùn)作資金的主要部分只好仰賴(lài)市場(chǎng)運(yùn)作，人力資源也主要依靠聘用。從而使得中國(guó)非政府組織在資源稟賦上和營(yíng)利性的企業(yè)沒(méi)有多大差異，它們賴(lài)以存在的公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)變得相當(dāng)脆弱。

　　5.2 雙重管理限制，法律政策環(huán)境不利

　　非政府組織作為承擔(dān)一定公共責(zé)任的社會(huì)組織，其成立要受到法律的保護(hù)和規(guī)制，在法律框架內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)管。在世界上許多國(guó)家，都有相關(guān)法規(guī)對(duì)非政府組織及其行為加以保護(hù)、規(guī)制或監(jiān)管。和世界上大多數(shù)國(guó)家不同，我國(guó)現(xiàn)行的民間組織管理實(shí)行的是雙重管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別行使對(duì)民間組織的監(jiān)督管理職能，嚴(yán)格限制非政府組織通過(guò)登記注冊(cè)合法化。這種管理體制的重點(diǎn)在于限制發(fā)展和分散責(zé)任，一方面通過(guò)雙重的準(zhǔn)入門(mén)檻限制非政府組織獲得合法身份，從而限制其活動(dòng)和發(fā)展；
另一方面通過(guò)不同政府部門(mén)（或政府授權(quán)的單位）分別負(fù)責(zé)的雙重體制分散權(quán)力，從而分散因非政府組織活動(dòng)可能帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)。在這種體制下，各級(jí)民政系統(tǒng)的登記管理機(jī)關(guān)在法律上是統(tǒng)一歸口對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理的政府職能部門(mén)，其相應(yīng)的職能通過(guò)相關(guān)法規(guī)的規(guī)定和各級(jí)政府授權(quán)加以明確。但是在統(tǒng)一歸口的同時(shí)，相關(guān)法規(guī)還規(guī)定：與民間組織業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的政府職能部門(mén)或政府授權(quán)的單位，作為民間組織的業(yè)務(wù)主管單位行使監(jiān)督管理職能。這樣，在同一行政層級(jí)上，就存在兩個(gè)分別對(duì)民間組織負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理部門(mén)：一個(gè)是統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)，另一個(gè)是分散的業(yè)務(wù)主管單位。盡管兩類(lèi)管理部門(mén)之間無(wú)論在法律上還是實(shí)踐中都存在經(jīng)常的溝通與協(xié)調(diào)，但因分別隸屬于不同的政府職能部門(mén)，所執(zhí)行的行政職能和所代表的行政利益無(wú)法完全一致起來(lái)，加上各業(yè)務(wù)主管單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上參差不齊，彼此之間在監(jiān)管能力上存在較大差異，在執(zhí)法和政策執(zhí)行上就會(huì)出現(xiàn)不同，從而使得民間組織不僅要面對(duì)雙重的監(jiān)督管理部門(mén)，而且不同的民間組織往往因?yàn)槊鎸?duì)不同的監(jiān)督管理部門(mén)而受到不同的政策待遇。無(wú)論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，審批民間組織成立的登記申請(qǐng)都是事關(guān)大局的核心職能，誰(shuí)批準(zhǔn)誰(shuí)就要承擔(dān)對(duì)民間組織包括政治風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的一切責(zé)任，而雙重管理本身則成為分散和規(guī)避這種責(zé)任的制度安排，無(wú)論批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)都由兩個(gè)不同的監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)。雙重管理體制在這里實(shí)際簡(jiǎn)化成為一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制。無(wú)論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標(biāo)都是如何減低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任，民間組織的發(fā)展則被至于次要的目標(biāo)上。由于相關(guān)法規(guī)只是劃定了業(yè)務(wù)主管單位的范圍卻并未明確規(guī)定其義務(wù)，所以對(duì)民間組織來(lái)說(shuō)，找到愿意承擔(dān)責(zé)任的業(yè)務(wù)主管單位就成為能否獲準(zhǔn)登記的首要條件。而業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)民間組織的條件，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的則是要看民間組織能否至于其有效的控制范圍內(nèi)，要看民間組織的發(fā)展會(huì)不會(huì)帶來(lái)過(guò)大的政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以及民間組織的發(fā)展能否增大業(yè)務(wù)主管單位所在的部門(mén)利益。要滿(mǎn)足這樣的條件，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)民間組織的行政干預(yù)就在所難免。在實(shí)踐中，這表現(xiàn)為民間組織的黨建工作及其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中在業(yè)務(wù)主管單位身上，且許多民間組織的負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管單位委派、任命甚至兼任。

　　雙重管理體制產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)80年代后期，是民政部門(mén)在社會(huì)團(tuán)體歸口管理的實(shí)踐中形成的一種制度安排，在后來(lái)陸續(xù)頒布的關(guān)于社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)的相關(guān)法規(guī)中以法律的形式加以強(qiáng)化，逐步發(fā)展成為中國(guó)民間組織管理的一項(xiàng)基本體制。這種管理體制在本質(zhì)上將非政府組織和政府至于相互對(duì)立的關(guān)系上，政府管理非政府組織的首要目標(biāo)是限制其發(fā)展并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)，其手段則表現(xiàn)為通過(guò)雙重審批進(jìn)行準(zhǔn)入限制。在這種體制下，民間組織的登記注冊(cè)被設(shè)置了雙重門(mén)檻：在跨越合法登記注冊(cè)的門(mén)檻之前，所有的民間組織要得到合法登記都須跨越業(yè)務(wù)主管單位的審批門(mén)檻。這樣，雙重管理體制通過(guò)雙重負(fù)責(zé)、雙重把關(guān)的審批制度為所有的民間組織獲得合法身份設(shè)置了障礙。其結(jié)果是：由于獲得合法身份的門(mén)檻太高，越來(lái)越多的非政府組織轉(zhuǎn)而采取工商注冊(cè)的形式，或者在其他黨政部門(mén)的支持下取得各種變相的合法形式，或者甘冒不登記注冊(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們的調(diào)研估計(jì)，目前沒(méi)有在雙重管理體制下登記注冊(cè)而開(kāi)展活動(dòng)的非政府組織的數(shù)量，大約十倍于合法登記的民間組織。大量涌現(xiàn)的非政府組織紛紛繞開(kāi)現(xiàn)行法規(guī)的結(jié)果，使得現(xiàn)行法規(guī)的有效性大打折扣，不僅對(duì)于各種形式的非政府組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵(lì)了公民不守法的群體行為，這在法治社會(huì)是一種危害性的現(xiàn)象。同時(shí)，在法律給定的合法性得不到保障的情況下，各種形式的社會(huì)合法性便大行其道，部門(mén)掛靠、媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)出席、名人掛帥等，都成為一些組織獲得合法性支持的重要渠道。

　　因此，在上述雙重管理體制基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)行法律政策環(huán)境，在總體上不利于中國(guó)非政府組織的發(fā)展。過(guò)度強(qiáng)調(diào)登記注冊(cè)的審批把關(guān)，在限制非政府組織合法化的同時(shí)，忽視了培育發(fā)展和監(jiān)督管理，使得一方面大量的非政府組織被拒之于合法登記的門(mén)檻之外，另一方面一旦獲準(zhǔn)登記成為合法的民間組織則萬(wàn)事大吉，既缺乏必要的政策支持和引導(dǎo)，對(duì)其行為的制約和監(jiān)管也極為有限。

　　5.3 專(zhuān)業(yè)能力缺乏，多元力量難于整合

　　由于發(fā)展歷史不長(zhǎng)，社會(huì)資源不足，加上法律政策環(huán)境不利，中國(guó)的非政府組織相對(duì)于世界上其他國(guó)家和地區(qū)的同類(lèi)組織來(lái)說(shuō)，能力不足是一個(gè)突出的問(wèn)題。非政府組織無(wú)論是從事資源動(dòng)員，還是開(kāi)展公共服務(wù)，致力于社會(huì)治理或推動(dòng)政策倡導(dǎo)，其核心競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)源于長(zhǎng)期積累、不斷提高的專(zhuān)業(yè)化能力。許多著名的非政府組織如國(guó)際紅十字會(huì)、世界宣明會(huì)、大赦國(guó)際、綠色和平等，都在相關(guān)領(lǐng)域里集結(jié)了一大批優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人士，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并擁有專(zhuān)業(yè)性、多層次、多功能的巨大的社會(huì)動(dòng)員和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)的非政府組織普遍缺少專(zhuān)業(yè)人才，在資源動(dòng)員能力、組織管理能力、協(xié)調(diào)互動(dòng)能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、特別是與所在領(lǐng)域的各種公共服務(wù)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)能力等方面，都存在較大差距。調(diào)查顯示，在社團(tuán)和基金會(huì)中有90％以上的員工沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，許多組織由于薪酬太低聘不起專(zhuān)職員工，靠少數(shù)兼職人員維持運(yùn)營(yíng)。在提供服務(wù)方面，近年來(lái)一些地方政府在改革中探索將部分公共服務(wù)通過(guò)政府采購(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，但有能力參與這類(lèi)服務(wù)投標(biāo)的非政府組織為數(shù)并不多。

　　不僅專(zhuān)業(yè)能力缺乏，非政府組織彼此之間、以及它們與各種市場(chǎng)力量、各級(jí)政府及媒體之間也缺乏必要的交流、互動(dòng)與力量整合。在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各種社會(huì)問(wèn)題時(shí)，不同的非政府組織以及各種市場(chǎng)力量往往代表不同的利益群體或利益空間，各種社會(huì)政策、以及社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)，是這些力量相互較量、彼此互動(dòng)、在矛盾及沖突中走向妥協(xié)或力量整合并最終達(dá)成均衡的結(jié)果。近年來(lái)，盡管在如反對(duì)怒江建壩之類(lèi)的活動(dòng)中出現(xiàn)了部分非政府組織聯(lián)合行動(dòng)的情形，但從總體上看這種情況仍屬個(gè)案，大多數(shù)組織傾向于單打獨(dú)斗，在開(kāi)展項(xiàng)目上較少聯(lián)合行動(dòng)或合作，除了政府或官方機(jī)構(gòu)推動(dòng)的自上而下的大型項(xiàng)目之外，跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨地區(qū)的重大公益活動(dòng)頗為鮮見(jiàn)。在有些領(lǐng)域，一些非政府組織會(huì)為了獲得一兩個(gè)項(xiàng)目你爭(zhēng)我?jiàn)Z、彼此攻擊，有些非政府組織內(nèi)部也出現(xiàn)激烈的紛爭(zhēng)甚至內(nèi)訌。在一定意義上可以說(shuō)，由于沒(méi)有形成一個(gè)整體的第三部門(mén)及其良性循環(huán)的社會(huì)公益文化，中國(guó)非政府組織的發(fā)展尚處在較為混沌的原生態(tài)狀態(tài)下。

　　5.4 社會(huì)監(jiān)督乏力，市場(chǎng)機(jī)制擠壓公益

　　非政府組織因其公益產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和承擔(dān)的公共責(zé)任，要接受?chē)?yán)格的社會(huì)監(jiān)督。然而在中國(guó)，由于雙重管理體制強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)督管理，社會(huì)監(jiān)督長(zhǎng)期以來(lái)一直被忽視。但雙重管理體制下政府并未進(jìn)行有效的監(jiān)管，使得民間組織事實(shí)上處于缺乏監(jiān)管的真空狀態(tài)。這種局面一方面導(dǎo)致了各種侵吞公益財(cái)產(chǎn)的“公益腐敗”案件頻繁發(fā)生和曝光，另一方面打擊了社會(huì)公眾的捐款熱情并降低了公益組織的社會(huì)公信度。為扭轉(zhuǎn)這種局面，2004年國(guó)務(wù)院頒布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，首次在行政法規(guī)中提出了社會(huì)監(jiān)督問(wèn)題，并圍繞基金會(huì)的運(yùn)作和監(jiān)管，設(shè)計(jì)了較為科學(xué)的社會(huì)監(jiān)督原則和相應(yīng)的制度安排，如明確公開(kāi)透明原則，規(guī)定基金會(huì)理事會(huì)的構(gòu)成比、成員限額和基本職責(zé)等。然而，對(duì)于數(shù)十萬(wàn)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，特別是對(duì)于大量存在的轉(zhuǎn)登記、未登記的非政府組織，社會(huì)監(jiān)督還是一個(gè)遠(yuǎn)未解決的難題。在一些社會(huì)團(tuán)體中，理事會(huì)的規(guī)�？蛇_(dá)數(shù)百人乃至上千人，成立數(shù)年也不開(kāi)一次理事會(huì)，決策權(quán)高度集中在少數(shù)專(zhuān)職管理者手中。一些民辦非企業(yè)單位從一開(kāi)始就是投資興辦的服務(wù)實(shí)體，決策者就是投資人，真正有效提供的社會(huì)服務(wù)不多，卻在拼命追求高收費(fèi)、亂收費(fèi)、高收入、高回報(bào)。在一些工商注冊(cè)及未登記的草根組織中，家長(zhǎng)制管理、家族式經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的任意性、狹隘性、私情性，妨礙了這些組織的健康發(fā)展。無(wú)論在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)，還是在某一個(gè)地區(qū)，都未建立圍繞公益財(cái)產(chǎn)保護(hù)的公眾舉報(bào)機(jī)制，使得公眾除了透過(guò)媒體間接參與之外，尚無(wú)從介入社會(huì)監(jiān)督的過(guò)程。

　　由于沒(méi)有有效的行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，慈善捐款等社會(huì)資源也非常有限，許多非政府組織走上了追求營(yíng)利的市場(chǎng)發(fā)展道路。一些社會(huì)團(tuán)體通過(guò)舉辦大型會(huì)展活動(dòng)、收費(fèi)培訓(xùn)班、商業(yè)講座等牟取暴利；
一些掌握公權(quán)力的官辦協(xié)會(huì)和基金會(huì)通過(guò)各種資質(zhì)認(rèn)證、資格審查、考試考核等收取高額費(fèi)用；
一些民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦文化設(shè)施等設(shè)立面向富人階層的高端收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中高盈利的增長(zhǎng)點(diǎn)；
有的基金會(huì)和社團(tuán)甚至打著公益的旗號(hào)在全國(guó)城鄉(xiāng)招搖撞騙、聚斂錢(qián)財(cái)，敗壞了公益事業(yè)的聲譽(yù)。

　　6．相關(guān)政策構(gòu)想

　　6.1公共管理的新課題——政府與非政府組織的關(guān)系

　　隨著非政府組織的發(fā)展，政府和非政府組織的關(guān)系問(wèn)題成為現(xiàn)代公共管理的核心課題之一。非政府組織作為現(xiàn)代社會(huì)獨(dú)立于政府之外的公共主體，作為彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的第三種力量，在價(jià)值理念、行為方式、資源動(dòng)員、社會(huì)影響等方面，既有與政府體系形成互補(bǔ)、協(xié)調(diào)、對(duì)應(yīng)的一面，又有構(gòu)成沖擊和挑戰(zhàn)的一面。在全球事務(wù)、國(guó)際事務(wù)、國(guó)家事務(wù)、地區(qū)事務(wù)、直到社區(qū)事務(wù)的各個(gè)層面，在公共管理和公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，都面臨如何處理政府和非政府組織關(guān)系的新課題。

　　政府和非政府組織的關(guān)系課題包括六個(gè)不同的維度：

　�、� 理念維度：政府是否承認(rèn)非政府組織的存在和價(jià)值，雙方有沒(méi)有平等？

　�、� 政治維度：政府是否允許非政府組織的自主和獨(dú)立，是否給予其自由？

　�、� 制度維度：政府是否保障非政府組織的空間和權(quán)利，是否有法治基礎(chǔ)？

　�、� 資源維度：政府是否提供非政府組織必要的資金，有沒(méi)有財(cái)政支持？

　�、� 體制維度：政府能不能做到對(duì)非政府組織有效監(jiān)管，有沒(méi)有剛性約束？

　�、� 機(jī)制維度：政府是否能和非政府組織進(jìn)行良性互動(dòng)，有沒(méi)有合作？

　　不同國(guó)家的政府，不同層級(jí)的政府，同一國(guó)家、同一層級(jí)但不同部門(mén)的政府，在上述不同維度上往往表現(xiàn)出不同的程度和特征。另一方面，政府對(duì)待不同類(lèi)型的非政府組織，在上述不同維度上也表現(xiàn)出不同的態(tài)度和特征。然而基本的趨勢(shì)是：現(xiàn)代公共管理越來(lái)越不能忽視非政府組織的存在，越來(lái)越需要在政府和非政府組織之間的關(guān)系問(wèn)題上找到合理的均衡點(diǎn)。

　　英國(guó)是處理政府與非政府組織關(guān)系比較成功的國(guó)家。在英國(guó)，各類(lèi)非政府組織有近20萬(wàn)家，其中有18萬(wàn)家在英國(guó)慈善委員會(huì)進(jìn)行登記注冊(cè)。慈善委員會(huì)是英國(guó)統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類(lèi)非政府組織登記注冊(cè)和監(jiān)督管理的國(guó)家監(jiān)管機(jī)關(guān)，享有執(zhí)法權(quán)和包括制定相關(guān)法規(guī)等部分立法權(quán)。非政府組織在慈善委員會(huì)進(jìn)行登記注冊(cè)的好處，首先是能夠得到政府每年提供的總額達(dá)33億英鎊的資金支持，它們占到全英非政府組織年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的約30％；
其次，英國(guó)對(duì)待開(kāi)展慈善活動(dòng)的非政府組織實(shí)行減免稅和退稅制度，每年因減免稅和退稅優(yōu)惠的稅收總額高達(dá)30億英鎊；
第三，非政府組織經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)成為政府認(rèn)可的慈善組織，能夠有更高的公信力，可以從社會(huì)募集大量的慈善捐款，其年度募款總額也達(dá)到30多億英鎊。因此，90％以上的英國(guó)非政府組織都在慈善委員會(huì)登記注冊(cè)成為慈善組織。為了促進(jìn)政府和非政府組織的合作，英國(guó)政府和各類(lèi)慈善組織之間簽訂了“政府與非政府組織合作框架協(xié)議”（簡(jiǎn)稱(chēng)“COMPACT”），[31]其中詳細(xì)規(guī)定了政府對(duì)待非政府組織的態(tài)度、原則、義務(wù)，以及雙方合作的基本框架和內(nèi)容。另一方面，慈善委員會(huì)作為統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)，承擔(dān)監(jiān)管非政府組織的職責(zé)。該委員會(huì)將全國(guó)非政府組織按照資金規(guī)模和影響大小區(qū)分為三種類(lèi)型：集中力量監(jiān)管規(guī)模和影響最大的400家組織（其年度運(yùn)作經(jīng)費(fèi)占全國(guó)慈善組織總額的43％）；
并對(duì)規(guī)模和影響較大的2萬(wàn)家（含上述400家，占全國(guó)非政府組織運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)總額的91％）的組織進(jìn)行較為嚴(yán)格的定期審計(jì)和檢查；
對(duì)于數(shù)量最多但規(guī)模和影響有限的16萬(wàn)家組織（大約占總數(shù)的90％，資金規(guī)模的9％），則采取例行的年度申報(bào)審計(jì)的方式，委托專(zhuān)門(mén)的審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。這種“抓大放小”的監(jiān)管原則起到了很好的效果，使得英國(guó)成為世界上政府與非政府組織合作最為成功、公益腐敗最少的國(guó)家。

　　與英國(guó)相比，日本在處理政府與非政府組織的關(guān)系問(wèn)題上則有過(guò)一段曲折的教訓(xùn)。戰(zhàn)后日本長(zhǎng)期奉行國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展理念，雖然早在60年代就出現(xiàn)了不少致力于社會(huì)公益事務(wù)的非政府組織，但是它們?cè)谌毡緡?guó)內(nèi)難有生存發(fā)展的空間，只好在國(guó)外開(kāi)展活動(dòng)。由于國(guó)家完全主導(dǎo)，不給非政府組織開(kāi)展活動(dòng)的起碼空間，使得各種社會(huì)事務(wù)集中在政府系統(tǒng)手中，一旦發(fā)生突發(fā)事件使國(guó)家機(jī)器出現(xiàn)故障，就會(huì)造成極大的社會(huì)危機(jī)。1995年，日本突發(fā)阪神大地震，整個(gè)國(guó)家機(jī)器近于癱瘓，理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的救災(zāi)救濟(jì)工作陷于一片混亂，由于應(yīng)急救援系統(tǒng)失靈而錯(cuò)失了最佳救援的時(shí)機(jī)致使數(shù)以千計(jì)的生命被斷送。與此形成鮮明對(duì)照的是：在地震災(zāi)區(qū)，成千上萬(wàn)的志愿者自發(fā)組織起來(lái)，成立了各種開(kāi)展緊急救援、慈善救濟(jì)、災(zāi)民互助等活動(dòng)的草根非政府組織，發(fā)揮了意想不到的作用。這個(gè)事件促使日本社會(huì)進(jìn)行深刻反思，開(kāi)始走上政府和非政府組織之間合作的探索之路。1998年日本頒布了《特定非營(yíng)利事業(yè)促進(jìn)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“NPO法”），大幅度降低了各種非政府組織獲得法人地位的門(mén)檻。近年來(lái)日本各級(jí)政府都開(kāi)始設(shè)立用于資助非政府組織的公益基金，努力構(gòu)建政府對(duì)非政府組織的支持體系。

　　在我國(guó)，盡管總體上存在上述種種問(wèn)題，但是隨著政府改革的推進(jìn)和各種非政府組織的發(fā)展，在扶貧開(kāi)發(fā)、社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、艾滋病救助等一些領(lǐng)域，也開(kāi)始出現(xiàn)政府和非政府組織成功合作的經(jīng)驗(yàn)與模式。改革開(kāi)放以來(lái)許多國(guó)際非政府組織來(lái)華開(kāi)展各種公益活動(dòng)，與各級(jí)相關(guān)政府部門(mén)開(kāi)展合作，在實(shí)踐中積累了一些值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。上個(gè)世紀(jì)90年代中期，經(jīng)國(guó)務(wù)院扶貧辦批準(zhǔn)和中華慈善總會(huì)推薦，世界宣明會(huì)來(lái)到云南麗江地區(qū)開(kāi)展扶貧救助活動(dòng)。永勝縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，在國(guó)家、省、市各級(jí)扶貧部門(mén)的關(guān)懷和支持下，與世界宣明會(huì)簽訂了長(zhǎng)期合作協(xié)議，成立了由縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)、執(zhí)行副組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)的“宣明會(huì)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”，縣政府提供專(zhuān)門(mén)辦公室，抽調(diào)政府辦公室、教育局等相關(guān)部門(mén)的骨干組成長(zhǎng)期全職參與項(xiàng)目的工作人員，全面支持與配合宣明會(huì)的項(xiàng)目開(kāi)展。10年來(lái)，宣明會(huì)在永勝先后投入3000萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，用于永勝縣各鄉(xiāng)村的兒童發(fā)展、教育扶貧、社區(qū)建設(shè)等公益領(lǐng)域，大大改善了永勝縣的教育和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。2005年12月，國(guó)務(wù)院扶貧辦通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)首次將政府扶貧資金用于和非政府組織的合作，標(biāo)志著政府與非政府組織在扶貧領(lǐng)域的合作進(jìn)入一個(gè)新的階段。[32]此外，在上海市社區(qū)建設(shè)中，從90年代中期就開(kāi)始探索將部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)委托非政府組織進(jìn)行運(yùn)作管理，出現(xiàn)了如浦東新區(qū)羅山會(huì)館等一些成功的模式。

　　6.2 基本思路：由行政控制轉(zhuǎn)向分類(lèi)監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制

　　本文上一節(jié)在分析雙重管理體制時(shí)指出，我國(guó)民間組織現(xiàn)行管理體制在本質(zhì)上將政府和非政府組織至于相互對(duì)立的關(guān)系上，政府管理非政府組織的首要目標(biāo)是限制其發(fā)展并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)，其手段則表現(xiàn)為通過(guò)雙重審批進(jìn)行準(zhǔn)入限制。這是一種典型的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，將所有的非政府組織不分青紅皂白、籠而統(tǒng)之地至于政府的對(duì)立面，消極地防守防范，用行政分權(quán)的體制雙重把關(guān)和嚴(yán)格限制，通過(guò)對(duì)民間組織的身份認(rèn)定來(lái)達(dá)到控制其行為和結(jié)果的目的。這種體制看似分責(zé)分權(quán)、簡(jiǎn)便易行，實(shí)際上不但控制成本高，控制效率很低，消極作用也非常顯著，并削弱了法治和行政監(jiān)管的權(quán)威性。

　　非政府組織在總體上是一個(gè)極為龐雜和多樣化的體系，如本文在第一部分中所作分類(lèi)，可從“社會(huì)影響”或“外部性”的功能作用視角把各種形式的非政府組織大體劃分為公益服務(wù)類(lèi)、政策倡導(dǎo)類(lèi)、工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、政治參與類(lèi)、一般社會(huì)類(lèi)等五大類(lèi)別的非政府組織。每種類(lèi)別非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域不同，功能作用不同，與政府的關(guān)系也有很大差別。從政府角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是要控制、要監(jiān)管，還是要防范、要利用，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　都應(yīng)在區(qū)別不同的非政府組織的基礎(chǔ)上來(lái)討論，籠而統(tǒng)之、大而化之的政策對(duì)于如此龐雜而巨大的非政府組織來(lái)說(shuō)，無(wú)異于無(wú)的放矢。

　　為了在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中更好地發(fā)揮非政府組織的積極作用，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，改變既有的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，在承認(rèn)并肯定非政府組織的存在及其不可替代的重要作用的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建分類(lèi)監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制的新型管理體制。所謂分類(lèi)監(jiān)管，就是根據(jù)非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域及其功能作用，將其劃分為不同的類(lèi)別，制定不同的法規(guī)和相應(yīng)的制度框架，并采取不同的監(jiān)管政策；
所謂資源引導(dǎo)，就是通過(guò)政府采購(gòu)等方式提供公共資金，明確表達(dá)政府的意圖和目標(biāo)，用資源引導(dǎo)非政府組織；
所謂行為控制，就是通過(guò)評(píng)估、監(jiān)管等有效機(jī)制，密切關(guān)注非政府組織所開(kāi)展的各種活動(dòng)，對(duì)其行為過(guò)程及其結(jié)果加以有效控制。在這種新型體制下，一方面要繼續(xù)打擊、限制和取締那些具有反人民、反社會(huì)、反國(guó)家等反動(dòng)政治傾向及營(yíng)利性的非政府組織，另一方面要有計(jì)劃、有重點(diǎn)地培育和發(fā)展一批能夠積極參與公共服務(wù)和公共管理的非政府組織，加強(qiáng)對(duì)它們的咨詢(xún)、培育、評(píng)估和監(jiān)管，發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)公共事務(wù)中的積極作用。要努力將非政府組織的發(fā)展納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃、整體目標(biāo)和利益范圍，努力構(gòu)建一種政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、資源激勵(lì)、合作互補(bǔ)的公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制。所謂政府主導(dǎo)，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對(duì)象，政府主動(dòng)提供資源，政府有效引導(dǎo)方向；
所謂社會(huì)參與，就是通過(guò)對(duì)非政府組織的引導(dǎo)，將公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注和意愿表達(dá)納入制度化、有序化的公眾參與軌道，使之成為推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的積極力量；
所謂資源激勵(lì)，就是通過(guò)資源供給手段，將政府支持誰(shuí)、選擇誰(shuí)、排除誰(shuí)的意向明確體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)資源的提供、激勵(lì)和監(jiān)管達(dá)到有效約束；
所謂合作互補(bǔ)，就是政府主動(dòng)確立可以由社會(huì)提供的公共服務(wù)的空間，把非政府組織推向前臺(tái)并為他們創(chuàng)造各種合作條件，使非政府組織與政府形成有效的功能互補(bǔ)機(jī)制，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。

　　6.3 具體建議：完善立法、統(tǒng)一監(jiān)管、建立新型公共服務(wù)體系

　　盡快完善非政府組織相關(guān)立法是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我們面臨的首要任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)不僅在原則、體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等許多方面存在問(wèn)題，法律位階低和重要法律缺位是當(dāng)前較為突出的問(wèn)題�，F(xiàn)行主要法規(guī)均停留在行政法規(guī)層面，在內(nèi)容上沒(méi)有包括境外在華社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，公益事業(yè)相關(guān)稅制和社會(huì)保障、志愿服務(wù)等方面的立法也存在空白。這些問(wèn)題亟待解決。首先，應(yīng)當(dāng)在憲法層面明確提出公益財(cái)產(chǎn)保護(hù)的原則，并重申和確認(rèn)公民結(jié)社自由的原則。公益財(cái)產(chǎn)是社會(huì)的重要財(cái)富，隨著社會(huì)的文明進(jìn)步其規(guī)模將越來(lái)越大，應(yīng)當(dāng)像保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)一樣，明確地將保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)寫(xiě)入國(guó)家的根本大法，使保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯成為社會(huì)的責(zé)任、公民的義務(wù)。[33]其次，在行政法規(guī)層面，陸續(xù)出臺(tái)一批依據(jù)科學(xué)分類(lèi)形成的體現(xiàn)分類(lèi)監(jiān)管原則和專(zhuān)業(yè)性的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，其中包括修訂完善現(xiàn)行的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩個(gè)主要條例，頒布關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、慈善組織、公益醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公益教育機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的非政府組織的專(zhuān)項(xiàng)管理?xiàng)l例，逐步形成分類(lèi)監(jiān)管的行政法規(guī)體系；
第三，在上述基礎(chǔ)上，通過(guò)深入調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)，努力研究制定我國(guó)非政府組織發(fā)展的基本法。各種類(lèi)型非政府組織在總體上要至于一個(gè)統(tǒng)一和基本的法律框架下，這樣一項(xiàng)基本法要能夠較好體現(xiàn)憲法所規(guī)定的若干重要原則并使之具體化，同時(shí)又對(duì)非政府組織的發(fā)展從總體上做出規(guī)范和協(xié)調(diào)，明確國(guó)家利益和國(guó)家原則，表明我國(guó)對(duì)待非政府組織的基本方針和政策，同時(shí)對(duì)非政府組織的分類(lèi)、登記監(jiān)管、行政指導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督、稅收減免、政府采購(gòu)等各個(gè)方面做出原則的規(guī)定，用以指導(dǎo)各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)。

　　建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相對(duì)集權(quán)的行政監(jiān)管體制也是我國(guó)非政府組織管理工作面臨的一大任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行民間組織管理體制在名義上統(tǒng)一歸口到民政部門(mén)下的民間組織登記管理機(jī)關(guān)，事實(shí)上不僅相當(dāng)一部分權(quán)責(zé)分散到各級(jí)各類(lèi)業(yè)務(wù)主管單位，而且由于非政府組織涉及領(lǐng)域廣泛，包括外交、聯(lián)絡(luò)、公安、安全、發(fā)展與改革、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收等各個(gè)相關(guān)部門(mén)都在行使一定的監(jiān)管職能，并且由于現(xiàn)行民間組織登記管理機(jī)關(guān)作為民政部下屬二級(jí)局不具備與各相關(guān)部委直接協(xié)調(diào)的權(quán)能，府際協(xié)調(diào)存在問(wèn)題，使得我國(guó)非政府組織的發(fā)展面臨多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管，不僅各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間彼此信息不通、協(xié)調(diào)不夠、政令不一，而且監(jiān)管力量分散，隨意性強(qiáng)，使得國(guó)家利益被許多分散的部門(mén)利益和部門(mén)政策所取代，呈現(xiàn)為一種奇特的“九龍治水、各顯神通”的局面。為改變這種局面，建議在現(xiàn)行的民政部門(mén)民間組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個(gè)獨(dú)立于民政部門(mén)之外、直接隸屬于國(guó)務(wù)院的民間組織監(jiān)管委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“民監(jiān)會(huì)”），并建立全國(guó)性的民間組織監(jiān)管體系，改革現(xiàn)行雙重管理體制，將業(yè)務(wù)主管單位以及其它各相關(guān)部門(mén)行使的對(duì)于非政府組織的監(jiān)管職能，逐步統(tǒng)一到民監(jiān)會(huì)的體制下，建立一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的民間組織監(jiān)管體系，一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)不同政府部門(mén)之間圍繞非政府組織監(jiān)管問(wèn)題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將中國(guó)境內(nèi)的所有非政府組織置于國(guó)家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。在這方面，英國(guó)慈善委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)很值得我們借鑒。[34]

　　在完善立法和統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，政府要將相關(guān)公共政策的重點(diǎn)，放在推進(jìn)新型公共服務(wù)體系的建設(shè)上，著力支持和培育發(fā)展公益服務(wù)類(lèi)非政府組織。

　　在構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的框架時(shí)，應(yīng)對(duì)其中非政府組織的基本范疇加以界定。可采用“公益服務(wù)組織”的概念，取代較為寬泛的“非政府組織”、“非營(yíng)利組織”或“民間組織”等范疇。這一概念可定義為：在環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、初級(jí)衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等領(lǐng)域提供各種公益服務(wù)，以及與公益服務(wù)相關(guān)的資源動(dòng)員和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等活動(dòng)的公益服務(wù)型非政府組織�？稍诮梃b國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)扶貧開(kāi)發(fā)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域政府采購(gòu)公共服務(wù)的已有作法基礎(chǔ)上，成立政府采購(gòu)基金，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式對(duì)上述相關(guān)領(lǐng)域的一系列公共服務(wù)進(jìn)行基于市場(chǎng)機(jī)制的政府采購(gòu)，也可參照英國(guó)、德國(guó)的模式，選擇比較成熟的公益服務(wù)組織進(jìn)行政府委托。為推進(jìn)政府采購(gòu)或政府委托公共服務(wù)的開(kāi)展，應(yīng)借鑒國(guó)際上比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)的COMPACT模式，在政府和公益服務(wù)組織之間簽訂一攬子合作協(xié)議。合作的主要機(jī)制包括：政府采購(gòu)或委托服務(wù)，專(zhuān)業(yè)評(píng)估和公益認(rèn)證，官學(xué)民一體化的政策審議機(jī)制，公益問(wèn)責(zé)與責(zé)任追究制度等，逐步建立健全包括購(gòu)買(mǎi)-委托-評(píng)估-認(rèn)證-問(wèn)責(zé)等諸環(huán)節(jié)的科學(xué)合理、公開(kāi)公正、高效合理的公共服務(wù)新體制。同時(shí)，建立健全公益減免稅制度、社會(huì)保障制度等相關(guān)法規(guī)和政策，并加大政府在培育發(fā)展和推動(dòng)組織能力建設(shè)方面的力度，在構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的同時(shí)，加快我國(guó)公益服務(wù)類(lèi)非政府組織的成長(zhǎng)。在政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督方面，逐步實(shí)行包括備案、登記、認(rèn)定的三級(jí)準(zhǔn)入和分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管制度。對(duì)于組織化程度低、規(guī)模小、人員少的社區(qū)基層組織，應(yīng)實(shí)行備案制度；
對(duì)于規(guī)模大、人員多、活動(dòng)廣、組織化程度高的組織，應(yīng)實(shí)行法人登記制度；
對(duì)于影響大、公益性強(qiáng)的組織，則實(shí)行公益認(rèn)定制度。改善和加強(qiáng)以“年檢”為核心的信息報(bào)告制度。采取公益舉報(bào)制度，廣泛動(dòng)員公眾參與公益服務(wù)組織的監(jiān)管，并建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的公益舉報(bào)受理機(jī)制。實(shí)行公益托管制度，加強(qiáng)政府在監(jiān)管上的權(quán)威和剛性約束。

　　政府在培育發(fā)展公益服務(wù)類(lèi)非政府組織的同時(shí)，需要處理好和其它類(lèi)別非政府組織之間的關(guān)系。應(yīng)本著依法治理、依法監(jiān)管的法治原則，將涉及非政府組織及其活動(dòng)的政治準(zhǔn)則、國(guó)家準(zhǔn)則盡可能法制化，并賦予統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)以立法、執(zhí)法方面較為獨(dú)立的權(quán)限。同時(shí)，在處理和非政府組織的關(guān)系上更多借鑒國(guó)際上較為成功的合作主義[35]的經(jīng)驗(yàn)及其原則，通過(guò)上述新型公共服務(wù)體系的構(gòu)建將非政府組織整合到國(guó)家利益和社會(huì)利益集中的公共服務(wù)框架內(nèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)一定程度的政治整合，努力構(gòu)建整個(gè)社會(huì)和諧、穩(wěn)定與和解的社會(huì)組織基礎(chǔ)。

　　7．機(jī)遇和挑戰(zhàn)

　　盡管存在種種困難和問(wèn)題，現(xiàn)行體制特別是法律政策環(huán)境也亟待改善，但是從發(fā)展的眼光看，特別是著眼于縱向的歷史過(guò)程，可以看到，進(jìn)入21世紀(jì)的中國(guó)業(yè)已呈現(xiàn)出的前所未有的發(fā)展勢(shì)頭和日新月異的社會(huì)變革，對(duì)中國(guó)非政府組織的發(fā)展來(lái)說(shuō)提供了重要的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。概括起來(lái)，這些機(jī)遇和挑戰(zhàn)主要包括如下八個(gè)方面：

　　第一，堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，將為中國(guó)非政府組織的發(fā)展帶來(lái)更多的空間。改革是今日中國(guó)之經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步最根本的動(dòng)力，改革釋放出蘊(yùn)藏在中國(guó)社會(huì)中的巨大能量和多樣化的需求，為非政府組織的發(fā)展帶來(lái)了廣闊的空間。特別是隨著政府改革的逐步深入，不僅政府職能的轉(zhuǎn)變會(huì)為各個(gè)層面的非政府組織騰出一部分原為政府所占有的資源，而且各級(jí)政府在管理體制和運(yùn)作機(jī)制等方面的深入改革，為非政府組織參與公共管理和公共服務(wù)提供著更多的機(jī)會(huì)，而正在試點(diǎn)推廣的事業(yè)單位改革將更多地參考和引入非政府組織的組織制度和運(yùn)作機(jī)制，各級(jí)地方政府的在改革實(shí)踐中已摸索出如政府采購(gòu)公共服務(wù)等許多和非政府組織合作的創(chuàng)新模式，并將繼續(xù)加大這方面的探索和創(chuàng)新。同時(shí)，隨著改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域、進(jìn)而向政治領(lǐng)域的延伸，社會(huì)改革、特別是政治體制改革將為各種形式的非政府組織的發(fā)展提供巨大的社會(huì)空間乃至政治空間。實(shí)踐越來(lái)越清楚地表明：改革已成中國(guó)社會(huì)不可逆轉(zhuǎn)的歷史洪流，將進(jìn)一步推動(dòng)政府改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明的建設(shè)，進(jìn)而為中國(guó)非政府組織的發(fā)展帶來(lái)更加廣闊的歷史空間。

　　第二，持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為普遍的結(jié)社活動(dòng)奠定基礎(chǔ)，而貧富兩極分化及各種社會(huì)問(wèn)題的蓄積則為謀求社會(huì)公正的非政府組織提供著機(jī)遇。持續(xù)二十多年穩(wěn)定高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了“中國(guó)奇跡”，積累并在繼續(xù)積累著巨大的物質(zhì)財(cái)富，一個(gè)貧窮落后的中國(guó)正在改變面貌，人民的生活狀況和生活質(zhì)量都在發(fā)生翻天覆地的變化，從總體上看，財(cái)富的剩余，余暇時(shí)間的增加，受教育水平的顯著提高，社會(huì)信息量的空前增長(zhǎng)以及先進(jìn)信息技術(shù)的應(yīng)用，這些都為普遍的結(jié)社活動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，在財(cái)富不斷增長(zhǎng)和積累的同時(shí)，中國(guó)的基尼系數(shù)迅速攀升，貧富差距顯著擴(kuò)大，社會(huì)倫理和道德體系出現(xiàn)危機(jī)，各種社會(huì)問(wèn)題和矛盾不斷蓄積，環(huán)境、資源、人口的壓力空前加劇，整個(gè)社會(huì)在實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和效率的同時(shí)越來(lái)越呼喚平等和公正，從而為致力于社會(huì)公益事業(yè)、謀求社會(huì)公正的非政府組織提供著機(jī)遇。面對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題，越來(lái)越多的公民選擇以志愿者的方式投身到公益事業(yè)中，越來(lái)越多的企業(yè)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任參與到公益事業(yè)中，置身公益事業(yè)逐漸成為人們追求高尚、服務(wù)社會(huì)、探索人生、成就自我的時(shí)尚選擇，公益創(chuàng)業(yè)已經(jīng)并將越來(lái)越多地催生一批又一批新生的非政府組織，整個(gè)社會(huì)也將會(huì)有越來(lái)越多的資源被動(dòng)員和引導(dǎo)到公益事業(yè)中。

　　第三，隨著現(xiàn)行法律法規(guī)的修改完善，一個(gè)法制化的外部環(huán)境正在逐步形成。盡管存在許多問(wèn)題，但近十多年來(lái)一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是：相關(guān)法律體系在逐步形成，中國(guó)正走向分類(lèi)管理和法制化的軌道。近年來(lái)圍繞非營(yíng)利立法問(wèn)題在相關(guān)政府部門(mén)、立法機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)界、非政府組織及媒體間，展開(kāi)了熱烈而深入的研討，對(duì)推動(dòng)相關(guān)立法起到了積極的作用。2004年出臺(tái)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》是這方面積極探索的結(jié)果�，F(xiàn)行法規(guī)中存在的問(wèn)題使得進(jìn)一步的修改和完善勢(shì)在必行，行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等一些領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)也將陸續(xù)出臺(tái)，地方政府在這方面的創(chuàng)新之舉則推動(dòng)著整個(gè)法律政策環(huán)境的不斷改善。

　　第四，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向成熟，來(lái)自市場(chǎng)體系的各種力量也推動(dòng)著中國(guó)公民社會(huì)的形成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向成熟的過(guò)程中，各種商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)迅速成長(zhǎng)起來(lái)，成為降低交易成本、規(guī)范市場(chǎng)秩序、抗衡反傾銷(xiāo)浪潮的重要機(jī)制。同時(shí)，隨著利益集團(tuán)的出現(xiàn)，市場(chǎng)體系下的利益制衡機(jī)制亟待完善，除了政府之外，需要有相應(yīng)的社團(tuán)能夠代表消費(fèi)者，代表工人，代表農(nóng)民，代表中小企業(yè)等等，由這樣一批批代表市場(chǎng)中各種不同利益集團(tuán)的非營(yíng)利的中介組織彼此談判、互動(dòng)和制衡，并倡導(dǎo)和影響公共政策，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的各種利益均衡。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了一大批成功的企業(yè)家，社會(huì)在呼喚著企業(yè)家的社會(huì)責(zé)任，使得他們?cè)谧非笫袌?chǎng)利益的同時(shí)越發(fā)關(guān)注社會(huì)公益，一批富有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)家將成為推動(dòng)中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的積極力量。

　　第五，全球化為中國(guó)非政府組織的發(fā)展也帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　中國(guó)“入世”加速了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的開(kāi)放度，政府在市場(chǎng)壓力下加快了職能轉(zhuǎn)變的步伐；
一大批境外商會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)紛紛進(jìn)入中國(guó)，不僅帶來(lái)了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新理念和新機(jī)制，也從另一個(gè)方面將加快現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)完善的步伐，并形成對(duì)現(xiàn)行體制改革的壓力；
境外在華非政府組織本土化步伐的加快，使得它們?cè)絹?lái)越融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)并成為推進(jìn)公共服務(wù)與和諧社會(huì)建設(shè)的積極力量；
一批中國(guó)企業(yè)走向世界開(kāi)始帶動(dòng)中國(guó)的商會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)走出國(guó)門(mén)，到所在國(guó)去開(kāi)拓市場(chǎng)、整合資源；
中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)中越來(lái)越重要的作用呼喚著中國(guó)的非政府組織更多地參與到國(guó)際公共事務(wù)中，在包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的國(guó)際決策體系中發(fā)揮更大和更加主動(dòng)的作用，等等。全球化同時(shí)也向中國(guó)的非政府組織提出了許多挑戰(zhàn)，如：來(lái)自境外競(jìng)爭(zhēng)者的出現(xiàn)，新的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)壓力，對(duì)專(zhuān)業(yè)化能力的更高，適應(yīng)國(guó)際慣例和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)型需要，加強(qiáng)自身能力建設(shè)和走向彼此聯(lián)合與互律的迫切要求等等。

　　第六，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)多元化的進(jìn)程中，公民自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識(shí)逐步培養(yǎng)和覺(jué)醒起來(lái)，公民參與的熱情越來(lái)越高。中國(guó)自古有著社會(huì)自組織、志愿結(jié)社和民間公益的傳統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的改革，隨著政府逐步退出許多社會(huì)控制領(lǐng)域，自上而下的政治的和行政的束縛越來(lái)越減少，公民通過(guò)各種形式參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治過(guò)程的機(jī)會(huì)越來(lái)越多、熱情越來(lái)越高，在這個(gè)過(guò)程中人們的自由權(quán)力得到認(rèn)同，自主精神得到倡揚(yáng)，自治機(jī)制得到培育，志愿服務(wù)的社會(huì)風(fēng)尚逐漸形成，推動(dòng)著整個(gè)社會(huì)資本的建設(shè)，從而為中國(guó)非政府組織的發(fā)展奠定重要的文化基礎(chǔ)。

　　第七，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)分層日益顯著，不同社會(huì)階層及利益集團(tuán)的形成也推動(dòng)著結(jié)社和非政府組織的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)利益格局的分化，中國(guó)出現(xiàn)了不同的社會(huì)階層和利益集團(tuán)，非政府組織作為各個(gè)社會(huì)階層表達(dá)意愿、維護(hù)權(quán)益、參與治理、協(xié)調(diào)互動(dòng)乃至彼此博弈的社會(huì)組織形式開(kāi)始發(fā)揮作用。近年來(lái)，由投資人組成的異地商會(huì)、面向高收入階層的富人俱樂(lè)部、代表房產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)者的業(yè)主委員會(huì)、有車(chē)族成立的各種車(chē)友俱樂(lè)部、以及打工者俱樂(lè)部、外來(lái)人口協(xié)會(huì)等各種形式的非政府組織紛紛發(fā)展起來(lái)，成為中國(guó)非政府組織發(fā)展中的新興力量。

　　第八，互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)短信的發(fā)展普及引起社會(huì)關(guān)系的變革，對(duì)結(jié)社行為和非政府組織的發(fā)展帶來(lái)重大影響。在信息時(shí)代的今天，互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)短信的發(fā)展普及大大改變了人們的行為方式。目前我國(guó)網(wǎng)民總數(shù)達(dá)1.23億，其中寬帶上網(wǎng)人數(shù)為7700萬(wàn)，僅次于美國(guó)居全球第二， 而手機(jī)用戶(hù)超過(guò)3.93億戶(hù)，居全球首位，每年發(fā)送短信總量為3046.5億條，比六年前增長(zhǎng)了300倍以上。由于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各種信息量空前膨脹，全球日均電子郵件在2006年達(dá)600億，各種搜索引擎、BBS、博客、MSN、QQ等五花八門(mén)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)高度發(fā)達(dá)，使得人類(lèi)社會(huì)關(guān)系無(wú)論在形式、內(nèi)容、手段、速度、范圍、影響等各個(gè)方面都發(fā)生了革命性的變革，各種形式的網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)、虛擬社團(tuán)如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，既有的結(jié)社行為和非政府組織也在應(yīng)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展方面出現(xiàn)了許多新的變化。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)對(duì)結(jié)社和非政府組織的發(fā)展既提供了機(jī)遇同時(shí)又提出了許多重大的挑戰(zhàn)。

　　此外，從更加廣泛和長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義上看，人口老齡化、文化多樣化、城鄉(xiāng)一體化等出現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)不同層面上的各種趨勢(shì)，也在不同程度上對(duì)非政府組織和公民社會(huì)的發(fā)展提供了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

　　總之，作為一種新興的社會(huì)組織，作為人類(lèi)社會(huì)重要的組織制度創(chuàng)新形式，非政府組織在中國(guó)社會(huì)尚處在發(fā)展的起步階段，它們內(nèi)在的制度構(gòu)造和能力建設(shè)尚顯不足，外部的法律政策環(huán)境存在缺陷，來(lái)自社會(huì)體系的支持也不盡足力，然而從發(fā)展上看，中國(guó)非政府組織處在歷史所賦予的重大發(fā)展機(jī)遇期，有眾多的因素和條件將有助于非政府組織在中國(guó)今天和今后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和變革中扮演更加重要的角色。我們有理由相信中國(guó)的非政府組織將在這樣一系列重大的機(jī)遇條件下發(fā)展壯大起來(lái)，它們將更多地動(dòng)員社會(huì)資源，更好地提供公共服務(wù)，更廣泛和深入地致力于社會(huì)治理，并通過(guò)政策倡導(dǎo)積極有效地影響社會(huì)的公共決策過(guò)程，非政府組織必將成為我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中一支越來(lái)越重要的力量。

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　　注釋?zhuān)?/p>

　　[1] 王名，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；
劉求實(shí)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“非政府組織在和諧社會(huì)中的作用研究”（項(xiàng)目編號(hào)05&ZD046）的階段性成果。

　　[2] 非政府組織的英文原文是Non-governmental organizations，縮略語(yǔ)為NGO或NGOs。

　　[3] 在1945年6月簽署的聯(lián)合國(guó)憲章的第71條款中有如下的記述：聯(lián)合國(guó)授權(quán)經(jīng)社理事會(huì)“為那些與該理事會(huì)所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進(jìn)行磋商作出適當(dāng)安排”。

　　[4] 1995年北京世婦會(huì)的召開(kāi)對(duì)于非政府組織這一概念在中國(guó)的傳播具有里程碑作用，期間媒體大量報(bào)道并使用“非政府組織”一詞，開(kāi)始出版相應(yīng)書(shū)籍，出現(xiàn)了一批自稱(chēng)為“NGO”的草根組織，官方文件中也陸續(xù)出現(xiàn)“非政府組織”和“民間組織”等用語(yǔ)。1998年民政部正式成立“民間組織管理局”，開(kāi)始對(duì)非政府組織進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　[5] 這里的“公共組織”是相對(duì)于非公共組織而言的。關(guān)于公共組織所具有的公共性、民主性和社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向，參見(jiàn)登哈特(2003)p221-222。本文作者在多篇文章中也將非政府組織解釋為“非政府公共部門(mén)”。參見(jiàn)王名(2001a)；
王名(2001b)；
王名(2004)。

　　[6] 聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站 http://www.un.org/chinese/aboutun/ngo/qanda.html

　　[7] World Bank (2000).

　　[8] Salamon, Lester (2004)p9-10.

　　[9] 非營(yíng)利組織，英文為Non profit organization或者Non profit institute，縮略語(yǔ)為NPO或NPI；
公民社會(huì)組織，英文為Civil society organization，縮略語(yǔ)為CSO；
社區(qū)志愿組織，英文為Community volunteer organization，縮略語(yǔ)為CVO。NPO或NPI強(qiáng)調(diào)這類(lèi)組織和企業(yè)等營(yíng)利組織的區(qū)別，CSO強(qiáng)調(diào)這類(lèi)組織的公民主體性質(zhì)，CVO強(qiáng)調(diào)這類(lèi)組織與各種付酬組織、雇傭組織的區(qū)別。

　　[10] 新社會(huì)組織是近年來(lái)國(guó)內(nèi)使用頻度很高的詞匯，泛指在社會(huì)轉(zhuǎn)型期涌現(xiàn)出來(lái)的各類(lèi)新型社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)和各類(lèi)市場(chǎng)中介、社會(huì)中介組織。這一詞匯最早出現(xiàn)在上海。2005年7月，上海市政府成立主管“兩新組織”的社會(huì)服務(wù)局，其重要的職能之一就是承擔(dān)政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管職能。所謂兩新組織，指新社會(huì)組織和新經(jīng)濟(jì)組織。

　　[11] 這方面較為深入的研究，參見(jiàn)陳寶良(1996)，梁其姿(2001)，王世剛(1994)等。

　　[12] 托克維爾對(duì)此評(píng)價(jià)道：“美國(guó)人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無(wú)不時(shí)時(shí)在組織社團(tuán)�！�…美國(guó)人干一點(diǎn)小事也要成立一個(gè)社團(tuán)，……而美國(guó)人則似乎把結(jié)社視為采取行動(dòng)的唯一手段�！薄艾F(xiàn)在這項(xiàng)權(quán)力（結(jié)社權(quán)）的行使，已成為美國(guó)人的習(xí)慣和氣尚。”參見(jiàn)托克維爾(1996) p636。

　　[13] 關(guān)于全球“社團(tuán)革命”的著名論斷來(lái)自薩拉蒙教授，他在90年代中期談到非政府組織發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義時(shí)不無(wú)感慨的表示：方興未艾的社團(tuán)革命對(duì)即將到來(lái)的21世紀(jì)所具有的意義，也許如同民族國(guó)家對(duì)于20世紀(jì)所具有的意義一樣重大。參見(jiàn)Salamon,Lester(1996)。

　　[14] “人民團(tuán)體”一詞在新中國(guó)成立之初就開(kāi)始使用并被賦予統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的含義，嚴(yán)格說(shuō)指的是參加全國(guó)政協(xié)的八大人民團(tuán)體（婦聯(lián)、科協(xié)、青聯(lián)、全總、共青團(tuán)、工商聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)），但通常外延要寬泛一些。人民團(tuán)體就其屬性來(lái)說(shuō)不屬于非政府組織，但是隨著中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府改革，人民團(tuán)體正在從舊體制脫胎出來(lái)，特別在所發(fā)揮的社會(huì)功能上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　可以說(shuō)越來(lái)越具有非政府組織的特征。

　　[15] 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家民政部主辦：中國(guó)民間組織網(wǎng) http://www.chinanpo.gov.cn/web/index.do

　　[16] 哈貝馬斯的代表作《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書(shū)系統(tǒng)論述了資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域的問(wèn)題。參見(jiàn)哈貝馬斯(1999)。

　　[17] 哈貝馬斯這樣來(lái)定義公民社會(huì)：“無(wú)論如何，‘公民社會(huì)’的核心機(jī)制是由非國(guó)家和非經(jīng)濟(jì)組織在自愿基礎(chǔ)上組成的。這樣的組織包括教會(huì)、文化團(tuán)體和學(xué)會(huì)，還包括了獨(dú)立的傳媒、運(yùn)動(dòng)和娛樂(lè)協(xié)會(huì)、辯論俱樂(lè)部、市民論壇和市民協(xié)會(huì)，此外還包括職業(yè)團(tuán)體、政治黨派、工會(huì)和其他組織等�！惫�貝馬斯(1999)p29.

　　[18] 近來(lái)一種較為流行的觀點(diǎn)是將慈善捐贈(zèng)解釋為“第三次分配”。本文并不完全認(rèn)同這一提法，因?yàn)榇壬凭栀?zèng)的本質(zhì)意義不在于分配，而在于超越基于私益的市場(chǎng)關(guān)系之外的社會(huì)公益。但在資源配置的意義上，捐贈(zèng)和志愿服務(wù)的確提供了一種不同于國(guó)家稅收和市場(chǎng)交換的新的模式。

　　[19] 聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南在1999年聯(lián)大報(bào)告中對(duì)此作了如下的評(píng)價(jià)：聯(lián)合國(guó)進(jìn)入了一個(gè)前所未有的伙伴時(shí)代，公民社會(huì)的影響力無(wú)所不在，在這個(gè)時(shí)代，NGO、國(guó)際組織和政府將更加密切地合作以追求最大的共同目標(biāo)。

　　[20] 這里的國(guó)別比較研究主要包括美國(guó)約翰-霍普金斯大學(xué)公民社會(huì)研究中心主持開(kāi)展的國(guó)際非營(yíng)利部門(mén)比較研究項(xiàng)目（CNP），以及CIVICUS推動(dòng)的國(guó)際公民社會(huì)指數(shù)研究項(xiàng)目（CSI）。

　　[21] 參見(jiàn)王名(2000)、王名(2001a)、王名(2004)。

　　[22] “不分配約束”，英文為non-distribution constraint，指非政府組織因不存在明確的投資人或所有者，其投資收益不得分紅。不分配約束是非政府組織具有剛性約束的制度性條件，許多國(guó)家在相關(guān)法規(guī)中對(duì)此作出明確的規(guī)定。

　　[23] 在日本的大阪市，政府將一座建筑物租賃給一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，限定其只能用于當(dāng)?shù)胤钦�府組織的辦公場(chǎng)所，并將部分租金收入用于貼補(bǔ)這些非政府組織的房租。

　　[24] 公益認(rèn)定制度是日本近年來(lái)公益法人制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其中公益系數(shù)（PST值）指的是：非營(yíng)利組織接受捐贈(zèng)總額占年度總收入比重不低于20％。

　　[25] 參見(jiàn)梅夏英(2002)p153-197。

　　[26] 由于基金會(huì)和公益信托在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上基本相同，下文分析中不再使用“委托人”、“受托人”，而統(tǒng)一用“捐贈(zèng)人”、“受贈(zèng)人”。

　　[27] 在作者另一篇論文中較為詳細(xì)地概括了委托人、受托人和受益人分別享有的權(quán)利和義務(wù)。詳見(jiàn)王名/賈西津(2004)。

　　[28] 剩余索取權(quán)相對(duì)于合同收益權(quán)而言，指對(duì)企業(yè)收入扣除所有固定的合同支付（成本、工資、利息等）外的余額（利潤(rùn)）的要求權(quán)。

　　[29] 剩余控制權(quán)指對(duì)在契約中沒(méi)有特別規(guī)定的活動(dòng)的控制權(quán)。

　　[30] 蘇力等(1999)p172。

　　[31] 1998年11月，經(jīng)英國(guó)女王批準(zhǔn)，布萊爾首相和全英慈善組織與政府合作委員會(huì)主席斯通共同簽署了這項(xiàng)協(xié)議，用以指導(dǎo)英國(guó)政府各部門(mén)及各級(jí)地方政府在制定和實(shí)施公共政策過(guò)程中與NGO之間確立合作伙伴關(guān)系。協(xié)議雖不具有法律約束力，但通過(guò)一系列原則成為政府與NGO之間合作的指南與工作備忘錄。協(xié)議充分肯定NGO在英國(guó)社會(huì)的巨大作用，并強(qiáng)調(diào)政府與NGO在價(jià)值觀上的一致性和功能上的互補(bǔ)性與合作關(guān)系。協(xié)議強(qiáng)調(diào)的原則包括：政府對(duì)NGO資金支持的原則；
政府在支持NGO的同時(shí)確保其獨(dú)立性的原則；
政府與NGO在制定公共政策、提供公共服務(wù)上的協(xié)商協(xié)作原則；
NGO在使用包括政府資金在內(nèi)的公共資源上的公開(kāi)透明原則；
政府保障各種不同類(lèi)型的NGO有公平機(jī)會(huì)獲得政府資助的原則。為推動(dòng)政府與NGO的合作，英內(nèi)政部撥款設(shè)立了輪值性的協(xié)議指導(dǎo)工作組，從全英主要NGO推薦20名負(fù)責(zé)人輪流擔(dān)任工作組委員，具體負(fù)責(zé)協(xié)議各項(xiàng)主要原則的落實(shí)。

　　[32] 2005年12月19日,國(guó)務(wù)院扶貧辦在人民大會(huì)堂啟動(dòng)“政府和NGO合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目”,國(guó)務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦提供1100萬(wàn)元財(cái)政資金，全權(quán)委托中國(guó)扶貧基金會(huì)向NGO公開(kāi)招標(biāo)，在江西省的22個(gè)重點(diǎn)貧困村實(shí)施村級(jí)扶貧計(jì)劃項(xiàng)目。同時(shí)，亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供100萬(wàn)美元，用于支持NGO村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、管理、評(píng)估和推廣。

　　[33] 2003年的全國(guó)政協(xié)提案中，王名委員等提出了一項(xiàng)關(guān)于立法保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)的提案，提案號(hào)2202。

　　[34] 英國(guó)慈善委員會(huì)（Charity Commission）是一個(gè)有著150年歷史的官方機(jī)構(gòu)，依據(jù)英國(guó)慈善法設(shè)立。慈善委員會(huì)全額由英國(guó)財(cái)政撥款，屬公務(wù)員體制，其主席由英女王任命，相當(dāng)政府閣僚，但其運(yùn)作管理獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)和議會(huì)治外，是一個(gè)依法設(shè)立、依法行使職能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。慈善委員會(huì)在全英各地設(shè)有辦事處，有專(zhuān)職職員1600多人。其主要職責(zé)：一是登記注冊(cè)，負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士地區(qū)各級(jí)各類(lèi)非政府組織的登記注冊(cè)；
二是咨詢(xún)監(jiān)督，負(fù)責(zé)向這些非政府組織提供如何在法定框架下進(jìn)行運(yùn)作的咨詢(xún)并進(jìn)行監(jiān)督管理；
三是制定部分法規(guī)，擁有解釋和改善相關(guān)法規(guī)的權(quán)限，可頒布法規(guī)文件，就已有的法律條文進(jìn)行必要的解釋和修正；
四是執(zhí)法托管，依法對(duì)非政府組織存在的問(wèn)題進(jìn)行必要的調(diào)查，加以查處，直至依法進(jìn)行托管。

　　[35] 合作主義又稱(chēng)“法團(tuán)主義”，是從理論和實(shí)踐上對(duì)和諧的國(guó)家社會(huì)關(guān)系的一種解釋?zhuān)瑥?qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)威和各種社會(huì)力量在一定的公共或共同利益基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作。英國(guó)、德國(guó)及北歐許多國(guó)家都被認(rèn)為是合作主義的典范。

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