此前在農(nóng)村老家土屋居住的七年中，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民進(jìn)行過多方面多角度的思考，從農(nóng)業(yè)的角度，從土地、資金、勞力、國家、世界、外貿(mào)等的分析中感覺到，工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)危機具有客觀必然性、長期性和突發(fā)性，而把農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民綜合起來放到工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化統(tǒng)籌發(fā)展，放到城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的視野中來分析，又發(fā)現(xiàn)，改革發(fā)展到今天，不但要繼續(xù)擴展強農(nóng)惠農(nóng)政策，更要集中十年八載的時間，把解決城市化放在更加重要的戰(zhàn)略地位，切實解決城市化嚴(yán)重滯后的問題，用加快城市化來帶動工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能走向新一輪改革發(fā)展的新天地。

　　讓農(nóng)村成為“養(yǎng)老院”，第一代農(nóng)民工“不行也得行”，但第二代、第三代農(nóng)民工恐怕“行也不行”

　　一個又一個風(fēng)清月明之夜，這樣一個問題時常滎繞在腦際：居住的這山?jīng)_之外，全村560余人，400余人進(jìn)城就業(yè)，余下的便是“蹣跚的老人”和“無媽的孩子”。這些“蹣跚的老人”，無疑會在這里帶著他們生前準(zhǔn)備好的杉木棺材榮歸厚土，這對他們來說，或從歷史的比較中而心滿意足了，或“不行也得行”�？墒�，這些“無媽的孩子”，今后還會與他們的祖輩一樣，懷揣比父輩、祖輩多出的幾個工錢，再回到這山鄉(xiāng)來養(yǎng)老嗎？在農(nóng)村老人那里，經(jīng)常聽到的只有一句話：“這些后生，寧在城里討米，也不會再回到這里來當(dāng)農(nóng)民，我日后死了，也無人曉得”。但對于我來講，在鄉(xiāng)下時還不便對此輕下結(jié)論。

　　在近一年中，本人又有幸由省城而香江，然后折回，沿京廣鐵路一路蹣跚北上，直至京城。一路上，與不少城里人交談過這樣一個問題：現(xiàn)在不少的城里人開始向往鄉(xiāng)村田園牧歌式的生活，一些地方的鄉(xiāng)村游到了火爆的地步，何不就干脆長住到鄉(xiāng)下去，尤其是年老的時候？得到的回答幾乎一致：向往農(nóng)村田園牧歌式生活的人不在少數(shù)，但真正讓其一生離開城市到農(nóng)村去，恐怕又不在多數(shù)。一路上也與許多進(jìn)城就業(yè)的同鄉(xiāng)年輕人在餐桌上、在漫步中談到，在當(dāng)前金融危機下，工廠倒了，回鄉(xiāng)也要得，農(nóng)村的面貌已有了很大變化�？伤麄儏s只有一句話：從小就聽到過老人罵后生的話：“你再不學(xué)好，長大了就摸泥巴（當(dāng)農(nóng)民）”，現(xiàn)在長大了，只要農(nóng)村勞動一天的工價還是低于城里的工價，就不會回到鄉(xiāng)下去。看來，盡管城市好還是農(nóng)村好，長期以來爭論不休，但人們最終還是選擇了城市。

　　細(xì)想一下，一個家庭，父子、父祖兩代、三代，天天在城市里為別人賺稅費，賺利潤，當(dāng)然也為自已賺工資。但讓他們一生住著集體宿舍，吃著公共食堂；
或吃住在工棚，或者是睡在租用的店門，吃著擺在門邊一旁的鍋灶；
甚或是日走百家，夜縮一角。而每每到了年節(jié)，到了城市繁花似景、萬家燈火的時刻，他們卻懷著微薄的收入，沿路支付著各種各樣的擁擠價格，艱難爬涉，一路奔波，精疲力竭地走進(jìn)鄉(xiāng)下那個一屋霉氣的家。這就業(yè)的城市，這經(jīng)濟，這政治，這文化，這社會，這生態(tài)等種種現(xiàn)代文明，有那一樣屬于億萬農(nóng)民工的呢？本人在鄉(xiāng)下的多年中，每每年節(jié)之時，都會見到鄉(xiāng)間老人牽著幼孫，佇立村頭，注目遠(yuǎn)方，期盼兒孫歸來，而兒孫經(jīng)過長途爬涉，走進(jìn)家門，卻是一聲旅途艱難之嘆息。這青山綠水，這田園牧歌，這紅磚瓦房，對他們來說，又有何意義呢？2006年春節(jié)過后，我照例到老家村遍訪，全村568人，外出就業(yè)的勞動力341人，跟隨外出的老幼90人，留村居住的137人，全村101棟住房中，有35棟空無一人。面對 “蒼翠的群山，清潔的流水，散落的民居，衰弱的農(nóng)田，蹣跚的老人，無媽的孩子”，我們還有何理由，守抱著城市發(fā)展遺禍無窮的種種殘缺理由，而不去幫助農(nóng)民工，使其在經(jīng)過一生甚或幾代人努力之后的就業(yè)之地，獲得一個簡單的家呢？這絕不是一種文學(xué)式的玩味，而是睜開眼晴就看得著的現(xiàn)實：讓農(nóng)村成為“養(yǎng)老院”，第一代農(nóng)民工“不行也得行”，但對于第二代、第三代農(nóng)民工來說，恐怕是“行也不行”了。

　　城市化的嚴(yán)重滯后已成為工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的 “攔路虎”

　　在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)化化的過程中，農(nóng)民向城市尋求就業(yè)和遷移是一個必然的規(guī)律。但中國與世界的不同點有很多，其中最為突出的不同，就是中國的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和遷移進(jìn)城不是同一個過程，只有一部分進(jìn)城就業(yè)的人實現(xiàn)遷移進(jìn)城，而大部分人員沒有實現(xiàn)遷移進(jìn)城。有數(shù)據(jù)表明，2007年全國農(nóng)業(yè)增加值僅占GDP總量的11．29%，離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)到外地就業(yè)的農(nóng)村勞動力數(shù)量已超過1．3億人，加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動力，共超過2．2億人。如果按每個勞動力供養(yǎng)1．7人計算，供養(yǎng)人口達(dá)到37400萬人，不包括事實上已進(jìn)城的農(nóng)村勞動力本人，全國至少也還有1．74億人應(yīng)隨家庭勞動力進(jìn)城而沒有進(jìn)城。國家統(tǒng)計局發(fā)布2008年全國人口變動情況抽樣調(diào)查推算結(jié)果顯示：2008年我國城鎮(zhèn)人口60667萬人，比2007年增加1288萬人，鄉(xiāng)村人口為72135萬人，比2007年減少615萬人，全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.68%, 比2007年提高 0.74個百分點，城鎮(zhèn)人口比重繼續(xù)提高，但人口城鎮(zhèn)化速度減緩。1996年至2003年，我國人口城鎮(zhèn)化一直保持快速發(fā)展的態(tài)勢，城鎮(zhèn)人口比重由1995年的29.4%提高至2003年的40.53%，八年中提高了11.49個百分點。從 2004年開始，我國人口城鎮(zhèn)化速度有所減緩。從農(nóng)民工的年齡上看，上海市統(tǒng)計局公布的一個統(tǒng)計分析報告稱，2007年，上海市外來農(nóng)民工達(dá)到403萬人，超過2／3農(nóng)民工年齡在34歲及以下。就這些數(shù)據(jù)，已足夠說明，我國城市化已大大落后于工業(yè)化。

　　大量的流動人口，既處于城市的邊緣，又處于鄉(xiāng)村的邊緣，成為最大的一部分邊緣人口，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)都處于不穩(wěn)定狀態(tài)之中，甚至畸型發(fā)展。

　　首先，城市化滯后嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。中共十七屆三中全會關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中描述了當(dāng)前農(nóng)村的種種困難和挑戰(zhàn)，諸如農(nóng)村經(jīng)濟體制尚不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不健全，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備落后，保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡壓力增大，農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)水平較低，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，農(nóng)村民主法制建設(shè)、基層組織建設(shè)、社會管理任務(wù)繁重等等。這些困難和挑戰(zhàn)，幾乎都與城市化滯后有關(guān)。比如，由于大量“蹣跚的老人”和“無媽的孩子”生活在農(nóng)村，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營難以進(jìn)行，新型合作化無法起步，一個勞動力可以耕種數(shù)十畝、上百畝農(nóng)田的生產(chǎn)能力無處發(fā)揮，可以增加的農(nóng)田復(fù)種指數(shù)不能實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)分工分業(yè)停滯不前，各種購買成本超過城鎮(zhèn)，糧食安全受到威脅，社會公共服務(wù)成本上升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革進(jìn)退維谷，村莊發(fā)展規(guī)劃左右為難，家庭倫理一朝覆亡，等等。這些都與億萬農(nóng)民工的城鄉(xiāng)流動有關(guān)。如果能夠加快城市化的步伐，實現(xiàn)勞動力進(jìn)城就業(yè)與遷移同步進(jìn)行，上述一系列問題都可能有相當(dāng)程度的迎刃而解。

　　其次，城市化滯后制約了工業(yè)化的進(jìn)程。2007年，全國城鎮(zhèn)人口59379萬人，占總?cè)丝?4．9%，而全國社會消費品零售總額89210億元中有60411億元在城市，占總額的67．77%。據(jù)中國社科院“中國社會狀況綜合調(diào)查”課題組2008年5月至9月的調(diào)查數(shù)據(jù)，城市家庭平均消費數(shù)額為28343.7元,比農(nóng)村家庭17285元高出10000多元。2008年我國城鄉(xiāng)居民文化消費需求總量將破7000億元月，城鄉(xiāng)的文化消費差距更大。而且，社會消費品圍繞節(jié)日的流動人口運轉(zhuǎn)，節(jié)日期間價格暴漲，節(jié)日過后，店門冷清，價格暴跌，使經(jīng)濟發(fā)展在時間上處于不穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)，還帶來交通、治安等難題久不能解。加快城市化還有利于減少城鄉(xiāng)社會和個人的重復(fù)建設(shè)，提高資金使用效率。在一些勞務(wù)輸出地，已有一定數(shù)量的農(nóng)戶，農(nóng)村一棟閑置房，附近城鎮(zhèn)一套空置房，就業(yè)之地沒有房，不加快城市化，有的人為了就業(yè)，這一生都不會住進(jìn)自家的房屋，兩頭三為難。歸總一句話，城市化滯后必然造成工業(yè)品和服務(wù)業(yè)市場需求不能隨著生產(chǎn)的迅猛發(fā)展而同步擴大，最終制約了工業(yè)化和服務(wù)業(yè)的進(jìn)程。因此，尤其要加快城市化步伐，從而為工業(yè)的發(fā)展，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　　再次，城市化滯后給我國城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境帶來了無窮的惡果。建設(shè)良好的自然生態(tài)環(huán)境，首先要求有自然地理上的城鄉(xiāng)分工，在城市之外形成良好的田野和山林。如果廣大的國土城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)，象個“蛇皮癩”，自然生態(tài)環(huán)境不可能根本好轉(zhuǎn)。只有加快城市化，讓工業(yè)進(jìn)入城市，讓大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，實行集中治污，減少農(nóng)村的生產(chǎn)生活污染，減少“垃圾豬”、“污水魚”、“黑殼谷”，才能恢復(fù)農(nóng)村自然生態(tài)，實現(xiàn)蒼翠的群山，清潔的流水，優(yōu)良的農(nóng)田，為動植物提供良好的生態(tài)環(huán)境，為城鄉(xiāng)提供良好的水源、空氣和優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。

　　從以人為本的角度來講，千百年來，普通老百姓的一生，無非就是為了“日求三餐，夜求一宿”，“生求四塊壁頭（房子），死求四塊木頭（棺材）”，“豐衣足食，安居樂業(yè)”。這本身就是政治，如何實現(xiàn)這一些，就是政治路線。其余的，如文化呀，社會呀，等等，都附著在這個基礎(chǔ)之上。

　　總之，城市化的嚴(yán)重滯后，已經(jīng)成為整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)發(fā)展的重大障礙。一心一意，聚精會神實施以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，就要求工業(yè)和城市的持續(xù)發(fā)展。沒有工業(yè)化和城市化的發(fā)展，就沒有“促”的能力，就沒有“帶”的本錢，或者是促一時，帶一時，留下一片半拉子工程，甚至不少的爛攤子，不是持續(xù)發(fā)展，而是曲折發(fā)展期。加快城市化，就能綱舉目張，牽一發(fā)而動全身，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會全面發(fā)展。

　　加快城市化是改革開放30年來歷史發(fā)展的必然要求

　　改革開放30年來，在我國經(jīng)濟社會改革發(fā)展上，大的突破有兩次。一次是1980年前后，從農(nóng)村起步，搞家庭承包，幾年下來，不僅解決了農(nóng)村的溫飽問題，也解決了城市的溫飽問題，為工業(yè)化和城市化的新發(fā)展打下了基礎(chǔ)。另一次是鄧小平1992年的南方談話。他在認(rèn)真分析全世界、周邊國家和地區(qū)發(fā)展的歷史經(jīng)驗，特別是我國改革開放的歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借用了毛澤東生前“過七八年又來一次”的句式，提出，“我國的經(jīng)濟發(fā)展，總要力爭隔幾年上一個臺階”，并對當(dāng)時的種種認(rèn)識誤區(qū)和可能遇到的問題進(jìn)行了分析。結(jié)果，工業(yè)的改革發(fā)展全面突破，促進(jìn)了城市和農(nóng)村的共同進(jìn)步，帶動了2億多農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)。這兩次大的突破，都是革命性的，開創(chuàng)性的。此后一些年來，黨中央按照鄧小平設(shè)計的藍(lán)圖，用不到10年的時間，也就是到中共十六大，就基本上實現(xiàn)了小康，進(jìn)入全面小康建設(shè)的新時期，尤其是在農(nóng)村改革發(fā)展上，取得了一些前無古人的偉大業(yè)績，舉世矚目。近些年來，新的增長點在那里，新一個臺階在那里，人們一直在苦苦探索，積極建言。其中，加快城市化是一個共同的議題，而且聲音越來越強烈。從主流思想界來講，中共中央政策研究室副主任鄭新立2003年9月便在《中國經(jīng)濟時報》上發(fā)表了《城市化不能長期滯后于工業(yè)化》的文章。我國著名的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略專家、中國科學(xué)院牛文元教授也早就在全國政協(xié)會上提出“莫讓城市化拖了現(xiàn)代化的后腿”。他說，目前，我國百萬人口以上大城市在全國經(jīng)濟中所占的比重過低。我國城市化率與低收入國家相近，比中等收入國家低30個百分點。城市化發(fā)展水平滯后已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟發(fā)展的“巨大瓶頸”，成為快速提高國家競爭力的“巨大瓶頸”，成為知識經(jīng)濟時代新一輪財富聚集的“巨大瓶頸”。牛教授連用三個“巨大瓶頸”來呼吁加快城市化，可說是無以附加的了。中國社科院三農(nóng)專家黨國英也于2009年2月3日在新京報撰文指出，首先要防止的是一個戰(zhàn)略上的偏差，即防止把人口的城市化變成了一個土地的城市化。我國的人口城市化比例可以更高一些，加快城市化的速度還有潛力。在2020年，我們完全可以把人口城市化的比率提高到60%以上。農(nóng)村剩余勞動力以及相關(guān)的農(nóng)村人口應(yīng)該有序地在城市定居下來，減少“候鳥式”農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力大軍。農(nóng)業(yè)不能養(yǎng)活中國的一半人口，否則永遠(yuǎn)談不上社會主義新農(nóng)村。不要希望農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就地轉(zhuǎn)移全部剩余勞動力，也不要指望把幾萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成工業(yè)基地。要在現(xiàn)有幾百個城市上把文章做足，讓大部分剩余勞動力在這里定居下來。我們不害怕90%的人口“養(yǎng)”10%的農(nóng)民，因為只要農(nóng)民占總?cè)丝?0%，他們就不會是一年只勞動3個月的半失業(yè)者，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而是全年勞動的充分就業(yè)者。只要一個階層在辛勤勞動，市場就會給他們一個說法，政府對他們的幫助就不會是簡單地轉(zhuǎn)移支付�，F(xiàn)在地方政府有很高的熱情去圈地擴大城市，就是不肯想辦法把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民留下來，這是令人頭痛的事情。從勞務(wù)輸出地農(nóng)村的現(xiàn)實來看，從國民經(jīng)濟全局來看，要實現(xiàn)全面建設(shè)小康的目標(biāo)，必須要有一個新的增長點，要上一個大臺階，這個大臺階，可能就是加快城市化，解決城市化嚴(yán)重滯后的問題，創(chuàng)造條件讓進(jìn)城農(nóng)民工在城市安家落戶的問題，以此來帶動工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)政治、文化、社會和生態(tài)的科學(xué)發(fā)展。

　　用城市化帶動工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時機已經(jīng)成熟

　　首先，加快城市化已在全黨上下形成了廣泛的共識。中共十七大報告順應(yīng)歷史趨勢，明確指出：“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極�！�

　　其次，我國已具備了加快城市化的物質(zhì)條件。一是城市空間有了較大的容納能力。我國已建成城市660多座，建制鎮(zhèn)20600個,其中縣城1660個,城市建成區(qū)面積從1996年的2．02萬平方公里增加到 2005年的3．25萬平方公里，年均增長5．4%，明顯高于同期城市人口4．4%的增長速度。到2009年末，城市建成區(qū)和在建區(qū)就更多了。二是城市住房、供水、供電、基礎(chǔ)設(shè)施已有了較好的基礎(chǔ)。國家統(tǒng)計局2008年11月14日公開發(fā)布消息說，全國城市住房的空置量已達(dá)到1．33億平方米，僅廣東省2008年年末商品房空置總量就達(dá)到1824．61萬平方米。全國城市交通和供水、供電、基礎(chǔ)設(shè)施等，都已有了好的基礎(chǔ)，其擴建的成本和利用率，無疑比分散的鄉(xiāng)村要低的多。行政管理、社會公共服務(wù)如教育、醫(yī)藥等，其成本也比鄉(xiāng)村要劃算得多。真正的困難是住宅，但其占用的土地面積無疑比農(nóng)村發(fā)展住宅占地要少的多。三是全國已有2億多農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)，有的甚至是兩代人、三代人進(jìn)城就業(yè)。只是他們還沒有享受城里人的同等待遇，他們供養(yǎng)的人口如“蹣跚的老人”和“無媽的孩子”，還沒有進(jìn)城，還在落后的鄉(xiāng)村苦斗。如果讓這些人進(jìn)城，不但不會減少就業(yè)，還會因為消費市場的擴大而增加二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)。四是經(jīng)過人民共和國60年的實踐，積累了較為成熟的城市管理經(jīng)驗。

　　其三，中央集中性拿出4萬億元保增長、擴內(nèi)需，還可以拉動地方數(shù)十億元的投入，這就為城市化的加快發(fā)展，提供了歷史的最好機遇。

　　在這樣好的條件下，如果胸?zé)o大志，得過且過，困守漸進(jìn)發(fā)展的常規(guī)，左顧右盼，修修補補，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，前怕狼后怕虎，被動應(yīng)付，甚或慌不擇路，好好的改革發(fā)展機遇，就有可能在我們的遲疑中，從我們的眼皮子底下一晃而過，遺恨千古。因此，我們要在認(rèn)真落實中央強農(nóng)惠農(nóng)政策的同時，在一個時期內(nèi)，團(tuán)結(jié)一致，集中力量，加快城市化的步伐，用城市化帶動工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，這樣，就可能過幾年又實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展上一個大的臺階。機不可失，時不我待。

　　用城市化帶動工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要有超常的新舉措

　　讓農(nóng)民工在城市落戶，不只是個戶籍問題。就當(dāng)前來講，要有一系列改革和發(fā)展上的大突破。要在堅持現(xiàn)有支農(nóng)惠農(nóng)政策的同時，大膽實施以下幾個方面的改革和發(fā)展。

　　首先，工業(yè)化較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，不要被一些國家城市化過程中出現(xiàn)的“貧民窟”所嚇倒，要拿出當(dāng)年改革試驗的勇氣和智慧，擔(dān)負(fù)起加快城市化的重要責(zé)任，成為工業(yè)化的“大哥”，也成為城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“大哥”。要賦予這些地區(qū)以更加充分的自主權(quán)，這些地區(qū)要認(rèn)真總結(jié)已有的成功經(jīng)驗，科學(xué)吸收消化世界城市發(fā)展的文明成果，放手改革開放，放膽放量，敢試敢冒敢闖，加快用城市化來促進(jìn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而率先實現(xiàn)全面現(xiàn)代化。

　　其次，要通過調(diào)整現(xiàn)有縣域行政區(qū)劃，加快縣域城鎮(zhèn)建設(shè)。要加快實施省管縣（副廳級）。現(xiàn)有不少縣城和鎮(zhèn)的社區(qū)處于無管理狀況，要實行縣城建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)與農(nóng)村分立，設(shè)縣轄市，成立城市政府（副縣級）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)與農(nóng)村分立，設(shè)縣轄鎮(zhèn)，成立自治組織（科級）。有一定常住人口的集市建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)也與農(nóng)村分立，設(shè)置鄉(xiāng)轄鎮(zhèn)，成立自治組織（副科級）。賦予這些市鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)限。市鎮(zhèn)與農(nóng)村分設(shè)行政區(qū)劃后，農(nóng)村現(xiàn)有的村、組兩級機構(gòu)不變動。鄉(xiāng)一級可以暫不變動，但因事定人，也可以同時實行鄉(xiāng)一級行政機構(gòu)改革。在此同時，相應(yīng)地調(diào)整縣級政府的機構(gòu)設(shè)置，把原縣政府直接管理的、服務(wù)縣內(nèi)城鎮(zhèn)的機構(gòu)和職能，下放給所轄市鎮(zhèn)管理，并值此加快地方基層民主管理的進(jìn)程。實行這些改革后，所需人員在現(xiàn)有縣鄉(xiāng)在職人員中調(diào)配，不增加財政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)。有了這樣的改革，地方基層的政治體制改革，就有可能走出徘徊，走向一個全新的起點。

　　其三，要以城市住房建設(shè)為突破口，增加城市的拉動力。要在加快利用城市現(xiàn)有空置房的同時，在規(guī)劃、技術(shù)、資金、土地、稅費等方面，采取新的特殊措施，加快城市住房建設(shè)，向農(nóng)民工提供充足適宜廉價的商住房和廉租房。流動的農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)安家落戶了，工業(yè)品的結(jié)構(gòu)和第三產(chǎn)業(yè)以及醫(yī)藥衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等的聚集效應(yīng)就會顯現(xiàn)出來。

　　其四，加快非城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地使用制度和收益分配制度的改革，增加農(nóng)村的推動力。一是加快確定農(nóng)村土地集體成員權(quán)和時點。農(nóng)村土地集體成員權(quán)和時點，應(yīng)尊重客觀實際，因地制宜，分類核定。農(nóng)村戶口的大中專學(xué)生，以取銷大中專學(xué)生統(tǒng)招統(tǒng)分為時點，婚育新增人口以本次改革時間為時點，原政策內(nèi)正常計劃農(nóng)轉(zhuǎn)非，以戶口遷出時為時點。凡死亡人口，以《承包法》實施時間為時點，之前死亡者，除林地和宅基地以外，以死亡時間為時點，之后死亡者，延包30年時的承包權(quán)繼續(xù)有效，允許繼承；
之前死亡者不再有農(nóng)地承包權(quán)。

　　二是由政府贖買農(nóng)地承包權(quán)。對愿意長久放棄承包地的農(nóng)民工，在確認(rèn)其已有城市房屋后，按年度農(nóng)轉(zhuǎn)非計劃，簽訂協(xié)議，由政府贖買土地承包權(quán)，發(fā)放一次性農(nóng)地承包權(quán)補償金，助其進(jìn)城落戶。農(nóng)地承包權(quán)補償金，可以一次性發(fā)放，也可以分期發(fā)放，還可以用政府發(fā)行的債券抵付。其放棄的承包地仍歸原土地集體所有，集中承包給注冊的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶、重點戶耕種，而不在土地集體內(nèi)平均分包。得到政府發(fā)放的農(nóng)地承包權(quán)補償金進(jìn)城落戶后，遇到不可抗拒的外部因素如嚴(yán)重經(jīng)濟危機或戰(zhàn)爭等，是否可以回原籍種田度過難關(guān)，由政府的特珠時期政策決定。也可以實行農(nóng)戶以農(nóng)村土地的承包權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押借貸，由政府貼息，待其在城鎮(zhèn)安家一定時期后，由政府按一定的價格，免除相應(yīng)量的貸款，轉(zhuǎn)為正式贖買承包權(quán)和宅基地使用權(quán)。

　　三是農(nóng)地地租政府買單。可以參照歷史上“一田三主”的作法，分區(qū)域按土地質(zhì)量確定農(nóng)地地租價格。對已全家進(jìn)城但一時還不愿放棄承包權(quán)但又不自我耕種的承包地，可一定數(shù)年，簽訂協(xié)議，流轉(zhuǎn)他人耕種，其租金由政府按協(xié)議年限一次性支付，或分年度支付。其流出的承包地，不在土地集體內(nèi)平均分包，由土地集體集中承包給注冊的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶、重點戶耕種，嚴(yán)禁棄耕荒廢。流轉(zhuǎn)年限到期后，允許再次選擇承包農(nóng)地的處置方式。

　　四是現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)各種補貼政策不變。政府增加用于贖買土地承包權(quán)和土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的地租開支。在實行地租政府支付以后，現(xiàn)具有農(nóng)地地租贖金和生產(chǎn)補貼雙重意義的農(nóng)業(yè)補貼，順勢轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)者補貼。這樣，承包而不耕種者獲得地租；
既承包又耕作者獲得地租和生產(chǎn)補貼兩項補貼收入；
租種者獲得生產(chǎn)補貼。

　　五是建設(shè)一支身強力壯、技能全面、裝備齊全，收益可觀的注冊農(nóng)業(yè)專業(yè)隊伍，使之成為勞務(wù)輸出地農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅力量，按市場需求耕種流轉(zhuǎn)的承包地。

　　六是進(jìn)城落戶的農(nóng)村人口，可以繼續(xù)享有原在農(nóng)村的房屋所有權(quán)和地基使用權(quán)。允許非城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村房屋跨土地集體自由轉(zhuǎn)讓，也允許城鎮(zhèn)人員到非城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)農(nóng)村購買農(nóng)民的房屋，設(shè)置鄉(xiāng)間養(yǎng)老或休閑處所。

　　七是對于林業(yè)承包地，因其生產(chǎn)周期長，可根據(jù)不同區(qū)域的自然條件，允許進(jìn)城而不放棄林地承包權(quán)和林木所有權(quán)，也可以自由轉(zhuǎn)讓承包權(quán)和林權(quán)，受讓者城鄉(xiāng)不限。還可以根據(jù)需要，如建設(shè)森林公園等，由政府購買農(nóng)民的林地承包權(quán)和林木。

　　八是除上述農(nóng)地（含旱地）、林地和宅基地以外，農(nóng)村其他公共用地如因征用等而增值的收益，現(xiàn)具有土地承包權(quán)但已進(jìn)城落戶的人，仍可按現(xiàn)有土地集體成員權(quán)，平等參與增值收益的分配。

　　九是對于農(nóng)村宗族墳山的陰地使用，仍尊舊俗，但嚴(yán)格控制墳地占地規(guī)模，并不得預(yù)留墳地，先死先葬，后死后葬。因新葬墳而占地，應(yīng)給土地集體一次性補償，其損壞的地面作物或林木者，應(yīng)給土地承包者一次性補償。

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