從上個世紀60年代開始到現(xiàn)在，日本政府一直在試圖改變本國小而散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，在這期間，也提出了許多擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的政策措施。這些政策措施有的取得了成效，有的收效甚微。但是，這些政策實施的經(jīng)驗對于我國制定擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的相關(guān)政策有一定的借鑒意義。本文總結(jié)了戰(zhàn)后日本擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模政策的演變過程，并提出了對我國的若干啟示。

　　一、戰(zhàn)后日本擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模政策的演變

　　(一)鼓勵“自立經(jīng)營農(nóng)戶”發(fā)展，提高農(nóng)戶收入的階段(1961—1969年)

　　二戰(zhàn)結(jié)束后，日本成功地進行了農(nóng)地制度改革，建立了“耕者有其田”的自耕農(nóng)制度。土地改革促進了農(nóng)地在農(nóng)戶之間的平均分配，這對當(dāng)時保持農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起了很好的作用。但與此同時，在農(nóng)地改革過程中，由于政府對農(nóng)戶擁有土地的最高面積及對土地出租和買賣的限制，日本農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后形成了小而散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。從20世紀50年代中期開始，日本整個國民經(jīng)濟開始步入快速發(fā)展時期。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)勞動力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了大量的就業(yè)機會，非農(nóng)收入逐步成為農(nóng)戶收入的主要來源。例如，1950年時，非農(nóng)收入占農(nóng)戶總收入的比重僅為33%，而到1965午時，這一比重已超過50%。由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的速度大大快于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，從事農(nóng)業(yè)的收入與從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入差距拉大。到了60年代初期，以農(nóng)業(yè)收入為主的專業(yè)農(nóng)戶的收入反而不如以非農(nóng)收入為主的兼業(yè)農(nóng)戶的收入。收入差距的拉大使大量農(nóng)戶無心務(wù)農(nóng)，而在這一階段，國民經(jīng)濟的發(fā)展又對農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。

　　為了使農(nóng)業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，日本政府在1961年出臺了《農(nóng)業(yè)基本法》，其目的在于“通過提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加經(jīng)營者的收入，使其適應(yīng)國民經(jīng)濟的增長和發(fā)展及社會生活的進步和提高，改善由于自然、經(jīng)濟和社會的制約給農(nóng)業(yè)帶來的不利因素，縮小農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間的生產(chǎn)率的差距，進而實現(xiàn)同其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者享有均等的生活水平，謀求農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者地位的提高�！睘榱诉_到這一目的，日本政府提出了有選擇地培育更多“自立經(jīng)營農(nóng)戶”的發(fā)展思路。

　　為了培育“自立經(jīng)營農(nóng)戶”，日本采取了—系列相關(guān)措施。在農(nóng)地政策方面，日本政府在 1962年對1952年的(農(nóng)地法)進行了小的修改。修改的部分主要包括以下幾個方面：①放寬了農(nóng)戶擁有土地面積的最高限制。當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需要的勞動力半數(shù)以上由家庭勞動力提供時，允許其經(jīng)營的土地面積超過3公頃。②設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人②制度。允許由農(nóng)戶發(fā)起的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織購買和租用農(nóng)地，但對擁有土地的最高面積有限制。③建立了有利于土地買賣和出租的“土地信托制度”。通過修改(農(nóng)協(xié)法)，允許農(nóng)協(xié)在取得農(nóng)地委托書后，把土地出租給愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，促進土地出租。在這里，農(nóng)協(xié)發(fā)揮中間人作用。政府金融機構(gòu)還專門發(fā)放利息優(yōu)惠的貸款，用于幫助大農(nóng)戶購買小農(nóng)戶的土地。除了農(nóng)地政策外，還制定了一些相關(guān)配套政策：對有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶從各方面給以扶持，使其成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的骨干；
對兼業(yè)經(jīng)營為主的小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，則通過充實教育、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、振興農(nóng)村工業(yè)等方法，為其提供農(nóng)外就業(yè)的機會，使其脫離農(nóng)業(yè)；
對那些具有中等規(guī)模的兼業(yè)經(jīng)營農(nóng)戶則鼓勵其轉(zhuǎn)讓部分土地給較大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶，從而使它們能夠擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，成為“自立經(jīng)營農(nóng)戶”。當(dāng)時預(yù)計，經(jīng)過10年時間，全國農(nóng)戶數(shù)量可以從600萬戶下降到300萬戶，在耕地面積不變的情況下，農(nóng)戶的規(guī)�？梢詳U大一倍，“自立經(jīng)營農(nóng)戶”發(fā)展到120萬戶，占總農(nóng)戶的40%左右。

　　但這項政策實施的效果并不明顯，1960—1970年農(nóng)戶總數(shù)只下降了1.2%，并沒有出現(xiàn)農(nóng)戶之間土地大量轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，而“自立經(jīng)營農(nóng)戶”的發(fā)展也沒有達到設(shè)想的目標，兼業(yè)化經(jīng)營現(xiàn)象反而更普遍。1960—1970年，各種規(guī)模層次的專業(yè)經(jīng)營農(nóng)戶反而出現(xiàn)了急劇下降的趨勢。造成這一問題的原因是多方面的。首先，農(nóng)地制度改革的局限性。盡管日本政府在1962年對1952年的(農(nóng)地法)做了小的修改，對土地占有最高限額及土地流轉(zhuǎn)有所放松，但是，這并沒有從根本上觸動自耕農(nóng)個人土地私有制的基礎(chǔ)，而土地所有、經(jīng)營和耕種三位一體的模式并未改變，對農(nóng)地的出租等仍然有許多限制。其次，農(nóng)地價格的不斷上漲。隨著日本工業(yè)化和城市化的快速推進，社會對土地的需求不斷增加，導(dǎo)致了土地價格的猛漲。1960—1973年，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的原稻田價格上漲了13—14倍，而高地田上漲了17倍。土地價格上漲的趨勢也影響到農(nóng)用地的價格，同期農(nóng)用稻田上漲了10倍，高地田上漲了14倍。農(nóng)業(yè)用地價格的不斷上漲，使得農(nóng)戶不愿輕易放棄土地，而把土地作為資產(chǎn)長期擁有，以達到保值與增值的目的。

　　(二)鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地利用效率的階段(1970—1985年)

　　到了20世紀70年代初，日本政府開始認識到農(nóng)戶是不會輕易出賣農(nóng)地的，要提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，靠土地所有權(quán)在農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)讓來實現(xiàn)，是非常困難的，必須把思路轉(zhuǎn)到通過土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流動來提高農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模上。因此，農(nóng)地改革的目標必須從過去強調(diào)農(nóng)戶自耕為主轉(zhuǎn)為強調(diào)農(nóng)地使用權(quán)流動和提高土地利用效率。為此，必須制定出有利于農(nóng)戶之間土地轉(zhuǎn)讓和出租的政策，使真正有能力從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)單位得到足夠的土地進行農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營，而沒有能力經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶把土地轉(zhuǎn)讓或出租給那些有能力經(jīng)營的單位，從而提高整個社會的農(nóng)地利用效率。

　　在這些思想的指導(dǎo)下，日本政府于1970年對1952年的《農(nóng)地法》進行了根本性的修改，提出了《農(nóng)地法改正法》。對《農(nóng)地法》修改的內(nèi)容主要包括：①取消了農(nóng)戶購買或租地的最高面積限制。日本政府認為1952年制定的最高3公頃的限制已不合理，因為隨著農(nóng)業(yè)逐步實現(xiàn)機械化，農(nóng)戶完全有能力耕作更多的土地。但同時，該法也提高了農(nóng)戶購買和租用土地的最低數(shù)量標準，從原先的0.3公頃提高到了0.5公頃；
對購買和租用農(nóng)地的農(nóng)戶則有嚴格的資格限定，要求其戶主或家庭成員必須能正常地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而不允許僅僅從事管理活動。也就是說，不允許雇工從事農(nóng)業(yè)活動。②取消了對各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織購買和租用土地面積的最高限制，允許由農(nóng)戶合作、合資組織起來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人自由購買和租用農(nóng)地，合作社可以經(jīng)營社員委托的土地。③在土地租用制度方面，首先，部分取消了原先農(nóng)地委員會對土地出租的管制，規(guī)定土地出租10年以上并且出租雙方簽過書面合同的，可以不經(jīng)過其批準；
同時，在合同到期后，任何一方都有權(quán)拒絕續(xù)簽，經(jīng)過雙方同意可解除合同，只需在當(dāng)?shù)剞r(nóng)地委員會備案，不需要經(jīng)其批準。其次，解除了對土地租金的最高限制，允許可根據(jù)實際情況提高租金，當(dāng)?shù)剞r(nóng)地委員會只給出指導(dǎo)性的租金，供出租雙方參考。最后，還放寬了對出租農(nóng)戶的面積和資格的限定，對地主出租土地面積不再有最高限定，允許其隨意出租。允許那些已離開農(nóng)村但仍有土地的不在村地主和在土地改革時期從政府購買農(nóng)地而成為農(nóng)地所有者的農(nóng)戶出租土地。④為了方便農(nóng)戶之間土地的出讓和出租，專門成立了不以盈利為目的農(nóng)業(yè)土地管理公司。土地管理公司由國家、地方政府和農(nóng)協(xié)聯(lián)合組成，其主要業(yè)務(wù)是從愿意出讓和出租農(nóng)地的農(nóng)戶那里購買或租得農(nóng)地，然后再將土地出讓或出租給想購買或租地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。土地出租期限一般為10年。土地管理公司從農(nóng)戶那里租得土地時，一次性付給出租農(nóng)戶10年的租金，而從土地管理公司租地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位則只需按年支付租金。政府對農(nóng)業(yè)土地管理公司和租戶提供資金補助。到1973年2月，日本全國共成立了36家農(nóng)業(yè)土地管理公司，通過其購買和銷售的土地總量達到了1萬公頃。

　　但新的(農(nóng)地法)并沒有達到促進土地流轉(zhuǎn)的效果。新法實施后的幾年，全國土地出租面積不僅沒有增加，反而下降了。例如，出租土地面積在1970年為28.6萬公頃，到1975年反而下降為24.5萬公頃。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，其中一個很重要的原因是，農(nóng)民對政府的政策不信任，擔(dān)心出租的土地被剝奪所有權(quán)。因為在戰(zhàn)后的農(nóng)地改革中，許多農(nóng)戶出租的土地被政府強制購買，這在農(nóng)民心里留下了很深的陰影。

　　為了消除農(nóng)民的這種顧慮，1975年日本政府在一些農(nóng)業(yè)振興區(qū)域開始實施“農(nóng)地利用促進事業(yè)”，其目的是發(fā)揮地方的自主權(quán)，賦予市町村自主調(diào)整農(nóng)地關(guān)系的權(quán)力，以促進農(nóng)地的流動。具體做法是：以地域為單位，組成農(nóng)地利用改善團體，由團體成員討論出租地的合同條款、土地使用方式，使出租人不用擔(dān)心失去土地所有權(quán)而土地又能得到合理利用。1980年，日本政府在“農(nóng)地利用促進事業(yè)”的基礎(chǔ)上提出了《農(nóng)地利用增進法》，其目的是進一步加快土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)�！掇r(nóng)地利用增進法》的主要內(nèi)容包括：①制定優(yōu)惠措施，鼓勵農(nóng)戶出租或出賣土地。具體表現(xiàn)為：農(nóng)戶出租或出賣土地不必經(jīng)過當(dāng)?shù)剞r(nóng)地委員會的許可，出租者可以收回出租地，而不必支付賠償損失；
對于出租戶，政府根據(jù)租期的長短不同給予不同的租金補貼，如果出租時間在3-6年，出租戶可以得到每0.1公頃1萬日元的補貼，如果出租時間超過6年，則提高到2萬日元；
對于租金和出租對象，政府不予限制，允許其自由選擇；
對于放棄農(nóng)業(yè)和賣掉農(nóng)地的農(nóng)戶，一次性給其62萬日元的退耕補貼；
對賣掉土地得到的收入減免收入稅。②積極開展農(nóng)地委托經(jīng)營，由農(nóng)協(xié)出面協(xié)調(diào)，由大戶和生產(chǎn)合作組織接受農(nóng)戶委托的農(nóng)作業(yè)務(wù)，通過發(fā)展委托事業(yè)促進經(jīng)營規(guī)模的擴大。

　　與之相對應(yīng)，又對《農(nóng)地法》進行了如下修改：①進一步放寬租佃關(guān)系。其內(nèi)容包括：出租土地的農(nóng)家如果希望得到口糧，地租可用實物支付；
容許農(nóng)地轉(zhuǎn)租。②放寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人有關(guān)從業(yè)人員的條件，以擴大規(guī)模經(jīng)營，培養(yǎng)后繼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。至此，作為1952年《農(nóng)地法》核心的“農(nóng)地歸耕者所有最為適當(dāng)”的原則已不復(fù)存在，通過土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、耕種權(quán)的分離來擴大經(jīng)營規(guī)模，使土地制度的核心已轉(zhuǎn)向了有效利用土地。

　　通過以上一系列的農(nóng)地改革，日本農(nóng)地的流轉(zhuǎn)率提高了，全國農(nóng)地出租面積的比例由 1970年的7.6%上升到1985年的20.5%；
大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶比例也提高了，經(jīng)營面積在2公頃以上的農(nóng)戶占的比例由1970年5.9%提高到1980年的7.3%。

　　(三)鼓勵土地集中，提高農(nóng)業(yè)競爭力的階段(1986年至現(xiàn)在)

　　進入20世紀80年代中期以后，特別是烏拉圭回合談判后，農(nóng)業(yè)的國際化與市場化程度不斷提高，日本農(nóng)業(yè)面臨農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭壓力不斷增大，如何提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力成了日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題。日本政府認識到農(nóng)產(chǎn)品競爭力的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的競爭力，而要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的競爭力，必須要吸引有能力的人和年輕人專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營；
要吸引這些人專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，就要保證這些從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人擁有足夠大的土地經(jīng)營規(guī)模，通過規(guī)模效益，獲得與其它產(chǎn)業(yè)同等的收入。為此，日本政府提出了用“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”替代60年代《農(nóng)業(yè)基本法》提倡的“自立經(jīng)營農(nóng)戶”的發(fā)展思路。所謂“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”是指通過其經(jīng)營可以確保主要從業(yè)人員在相同的年勞動時間內(nèi)，獲得與本地區(qū)內(nèi)其它產(chǎn)業(yè)就業(yè)者同等水平的終生收入。終生收入包括工資收入、退職金和養(yǎng)老金。要達到這樣的收入水平，對于一個單一種植水稻的農(nóng)場來說，其種植規(guī)模至少在15—20公頃；
如果從事多樣化經(jīng)營，其規(guī)模也至少為5—10公頃。政府認為，要通過實施新政策，使全國80%的水稻生產(chǎn)由5000個單一從事水稻種植的農(nóng)場和10萬個從事多種經(jīng)營的農(nóng)場進行，只有這樣，日本農(nóng)業(yè)才有活力和競爭力。

　　為了達到上述目標，1993年，政府又修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)地利用增進法》。在修改法律的過程中，把《農(nóng)地利用增進法》改名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基磐強化促進法》。這兩個法修改的主要內(nèi)容有：①建立了一套促進農(nóng)地集聚和轉(zhuǎn)移到專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的制度。為了使土地快速集中到專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，提出了“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度。該項制度的具體做法是，由地方政府制定“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的標準。有興趣成為“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位先提出申請，在申請時要求提供一項農(nóng)場改善計劃，具體包括想要達到的農(nóng)場經(jīng)營面積、生產(chǎn)條件、生產(chǎn)形式及農(nóng)場管理的情況等。然后，由地方當(dāng)局對申請者提交的材料進行評價，認為符合條件的，就將其作為“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”，并在土地集中、貸款及固定資產(chǎn)投資等方面由政府給予支持。(點擊此處閱讀下一頁)

　�、跒榱宋�引年輕人從事農(nóng)業(yè)，制定了新農(nóng)民進入農(nóng)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)和管理計劃。③鼓勵其它經(jīng)濟主體的發(fā)展和參與農(nóng)地經(jīng)營。例如，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人，首先，放寬了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的限制，允許其從事以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)務(wù)。其次，不再要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的組成成員必須是農(nóng)戶或家庭相關(guān)成員，允許農(nóng)協(xié)等有關(guān)組織直接進行農(nóng)地經(jīng)營，但對股份公司參與農(nóng)地經(jīng)營仍有限制。日本政府對其限制的主要原因是，在日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，即使公司管理和資本運用得很好，經(jīng)營農(nóng)業(yè)也很難獲得利潤，除非不考慮環(huán)境，進行破壞性經(jīng)營。股份公司參與農(nóng)業(yè)的真正目的是獲得土地，然后想方設(shè)法將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，如開發(fā)房地產(chǎn)、建廠房和其它休閑設(shè)施，以獲取利潤。但到了2001年4月，對股份公司進入農(nóng)業(yè)的政策有所調(diào)整，允許其參股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的農(nóng)地經(jīng)營，但對其參股比例有限制，即參股比例不允許超過總股本的1／4。目前，日本對是否允許股份公司參與農(nóng)地經(jīng)營仍存在許多爭論，其核心問題是，在放松股份公司進入農(nóng)業(yè)的條件的同時，采取什么相應(yīng)措施避免對農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)使用。

　　在這些政策和20世紀80年代后期出現(xiàn)的日本農(nóng)民退休高潮的共同推動下，日本農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓和集中出現(xiàn)了從沒有過的高潮。這主要表現(xiàn)為大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的大量增加和小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的大量減少。例如，經(jīng)營面積在5公頃以上的專業(yè)農(nóng)戶，從1985年的19310戶上升到1998年的41350戶，增加了近117%；
而經(jīng)營面積在0.5公頃以下的農(nóng)戶則由1985年的184.5萬戶下降到了1998年的55.65萬戶，下降了將近70%。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的面積由1985年的58784公頃提高到1998年的72334公頃，增加了23%；
“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”數(shù)量也在1999年達到了13.2萬戶。同時，全國農(nóng)戶總數(shù)則從1985年的426.67萬戶下降到1998年329.15萬戶，下降了22.9%；
農(nóng)業(yè)人口也由1985年的1929.8萬人下降到1998年的1130.79萬人，下降了41.4%。另一方面，這些政策還吸引了不少年輕人從事農(nóng)業(yè)，例如，1997年就有9700人新從事農(nóng)業(yè)。

　　但由于大量“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的經(jīng)營面積仍然在5公頃以下，難以完全依靠從事農(nóng)業(yè)達到與其它產(chǎn)業(yè)相近的收入水平，其經(jīng)營農(nóng)業(yè)的積極性和穩(wěn)定性仍然受到影響。針對這種情況，1999年7月發(fā)布的日本《新農(nóng)業(yè)基本法》，又提出了要發(fā)展“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的思路。其主要措施除了繼續(xù)鼓勵農(nóng)地向“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”集中外，還提出改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件，加快新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，對農(nóng)業(yè)各種災(zāi)害損失進行補償?shù)却胧�，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和對勞動者從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的吸引力。經(jīng)過幾年的發(fā)展，這些政策也取得了較好的效果。到2001年底，“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的數(shù)量達到了17.8萬戶，經(jīng)營規(guī)模在5公頃以上的農(nóng)戶增加到45800戶；
各種不同類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織發(fā)展也很快，到2002年，全國已有各種生產(chǎn)組織 7820個，其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人5310個，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人2510個。

　　二、日本擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模政策演變對我國的啟示

　　從上面對日本20世紀60年代開始的擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模政策的演變的分析，我們可以得到有以下幾點啟示：

　　(一)要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，適時制定有利子農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地政策

　　從日本農(nóng)地政策演變看，其演進的路線是與整個國民經(jīng)濟發(fā)展的階段相一致的。戰(zhàn)后幾年，由于日本糧食嚴重不足，農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)是提高產(chǎn)出，以滿足社會對糧食的需求。農(nóng)地改革政策的目標是建立“耕者有其田”的自耕農(nóng)制度。當(dāng)時所有相關(guān)政策的制定都是圍繞這一任務(wù)和目標來進行的。“耕者有其田”政策的實施，調(diào)動了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，提高了日本糧食的產(chǎn)出，但這一政策的后果是農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模偏小，經(jīng)營分散，為以后農(nóng)業(yè)的發(fā)展留下了隱患。到了20世紀60年代初期，日本經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新的階段，在糧食已基本滿足社會需要的情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題已不是糧食產(chǎn)量，而是從事農(nóng)業(yè)的收入與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入差距拉大的問題。為了解決這一問題，日本政府農(nóng)業(yè)政策的目標從以前追求糧食產(chǎn)出向提高農(nóng)業(yè)收入轉(zhuǎn)變，農(nóng)地政策的目標也從以前重點維護自耕農(nóng)制度向通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中提高農(nóng)業(yè)收入轉(zhuǎn)變。從1970年的《農(nóng)地法》的修改，至1980年的《農(nóng)地利用增進法》的提出，到1993年的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基磐強化促進法》的制定，都是圍繞擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)收入而進行的。

　　對我國來說，在改革開放初期，以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)地改革，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，達到了提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和解決溫飽問題的目標，但形成了比日本更為嚴重的小規(guī)模分散經(jīng)營的模式。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)又快速發(fā)展的情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題已不是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是提高從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的收入和農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，農(nóng)地政策目標的重心也應(yīng)從強調(diào)農(nóng)戶土地承包權(quán)的穩(wěn)定，逐步向有利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流動和集中的方向轉(zhuǎn)變。從日本的經(jīng)驗看，我國強調(diào)農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中并不矛盾，因為日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都是建立在土地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，而且正是制定了一些穩(wěn)定土地所有權(quán)的政策，才解除了農(nóng)戶對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中失去所有權(quán)的擔(dān)心，加快了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。目前，要加快我國農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，首先，要制定有利于保護農(nóng)戶承包權(quán)的政策，以解除農(nóng)戶土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的后顧之憂；
其次，也要制定保護農(nóng)地使用者權(quán)益的相關(guān)政策，使各權(quán)利主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中獲得穩(wěn)定的預(yù)期收入，從而促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

　　(二)要在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上。逐步推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)曹

　　從日本推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實踐看，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展是與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平、農(nóng)戶數(shù)量的減少和農(nóng)村人口的非農(nóng)化程度密切相關(guān)的。從小規(guī)模經(jīng)營發(fā)展到有一定程度的規(guī)模經(jīng)營，是一個長期的自然的過程。在明確土地所有權(quán)的前提下，搞活土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的關(guān)鍵，但受人們的顧慮及地價上漲等因素的影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難度是很大的。在推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的過程中，日本政府沒有采取急于求成的做法，而是在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)之上，不斷根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，結(jié)合農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展的實際情況，制定相應(yīng)的政策，為農(nóng)戶之間土地的流轉(zhuǎn)和集中創(chuàng)造良好的條件，逐步引導(dǎo)農(nóng)業(yè)走上規(guī)模經(jīng)營之路。

　　我國經(jīng)濟發(fā)展總體水平目前還比較低，許多地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不快，農(nóng)戶非農(nóng)化緩慢，尚沒有具備全面推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的條件。但對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、農(nóng)戶非農(nóng)化條件較好的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應(yīng)允許其根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況靈活制定推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政策。當(dāng)然，所有政策的制定都必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。同時，人們還必須充分認識到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的長期性。政府的主要職責(zé)在于根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段制定出相應(yīng)的政策措施，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

　　(三)要圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模

　　從日本農(nóng)地政策的演變，我們可以看出，日本政府一直是圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育來發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的。從20世紀60年代初提出的“自立經(jīng)營農(nóng)戶”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”制度，到90年代提出的“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”，日本政府一直非常重視在農(nóng)地政策及其它方面對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育。

　　在我國，農(nóng)業(yè)的兼業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象目前非常普遍，細碎化、小規(guī)�；�的農(nóng)地經(jīng)營對提高農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)產(chǎn)品競爭力是很不利的。日本發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)驗，如“認定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度，是很值得借鑒的。我國各地形成一批專業(yè)從事農(nóng)業(yè)并有競爭力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對提高農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)產(chǎn)品競爭力是很有好處的。從日本經(jīng)驗看，要達到這一目標，就要對農(nóng)戶采取區(qū)別對待的政策。對于那些以非農(nóng)收入為主的小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，通過發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、提供職業(yè)培訓(xùn)等措施鼓勵其離農(nóng)就業(yè)；
對那些有興趣、有能力從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者，要在各方面給予支持，把其培育成農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，使其通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營也能獲得與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)同等的收入。日本雖然鼓勵各種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，但對股份公司從事農(nóng)地經(jīng)營有限制，這跟目前我國鼓勵工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)的做法有區(qū)別。日本的做法，對我國扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策應(yīng)該有所啟示。我國在制定扶持龍頭企業(yè)的政策時，一定要避免農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)為非農(nóng)所用，從而達到真正扶持農(nóng)業(yè)的目的。

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