一、引言

　　鑒于中國廣闊的幅員、豐富的社會與民族多樣性，地方政府在中國漫長的歷史上扮演非常突出的角色不足為奇(Min Tuki 1990)。本文將考察改革開放30年以來地方政府在中國引人矚目的經濟轉型中所經歷的角色演變。

　　在討論中國地方政府所發(fā)揮的作用時，現有的大量文獻特別強調財政分權對中國1980年代和1990年代初高速增長的重要性。這些文獻認為，財政分權體制為地方政府提供了經濟、特別是財政收入的激勵，這就使得地方政府得以從其推動的增長中受益（Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Wong 1992; Montinola, Qian, and Weingast 1995; Qian and Weingast 1997; Jin, Qian, and Weingast 2005）。隨著1980年代以來的分權改革的推進，為了尋求財政收入和升遷機會，地方官員開始采取有利于增長的政策，包括加強基礎設施建設、招商引資以及在1980年代和1990年代初直接介入商業(yè)投資。事實上，從鄉(xiāng)村到縣、市、省乃至中央，各級官員均把發(fā)展奉為圭臬，起著政府幫助創(chuàng)業(yè)甚至直接創(chuàng)業(yè)的作用(Blecher and Shue, 1996 ; Duckett, 1998; Gore, 1999; Nan Lin, 1995; Nee and Su, 1996; Oi, 1992)。一些學者用“社會主義國家法團主義”（socialist corporatism）和（針對地方政府的）“地方政府法團主義”(local state corporatism )的概念來解釋這種現象（Oi, 1992, 1999; Pearson, 1994; Unger and Chan, 1995; Walder, 1995; Wank, 1995）。

　　同時，地方政府在中國經濟增長中的角色演變也推動了學術界對中央—地方關系的理論化研究。有研究者認為，在中國，地方政府對企業(yè)的所有權有助于抑制中央的掠奪（Che and Qian, 1998）。一些學者進一步主張，“具有中國特色的市場保護型聯邦主義（market-preserving federalism with Chinese characteristics）已經出現”。在許多發(fā)展中經濟體和轉型經濟體，政府因其“掠奪之手”（grabbing hands）而被指責為經濟發(fā)展的阻礙（Bates, 2008; Shleifer and Vishny, 2002）。在我們看來，錢穎一及其合作者在一系列文章中所宣稱的“中國共產黨領導的政權到1990年代初就已經轉變成某種市場保護型聯邦主義”是一個十分大膽的論點。而如果這個論點成立，也將是一個具有非常重要含義的論斷。

　　然而，另一些學者對1980年代和1990年代上半期中國所實施的財政分權的作用并不樂觀。他們強調過多政府介入對中國經濟所產生的危害影響。用Susan Shirk (1993)的話來說，“當地方官員隱藏于市場改革的幕后時，他們所謂的改革將永遠是半吊子的，也就是必然會建立一種只經過部分改革的體制，而無法實現真正的市場經濟。這些地方官員傾向于保持對本地工廠的準所有權并利用這種所有權尋租，而非僅僅發(fā)揮市場競爭的仲裁人作用（Shirk, 1993: 196）”。有論者指出，這會導致最壞的兩個結果：一方面是地區(qū)封鎖、市場分割（Lyons 1987; Shen Liren and Dai Yuanchen 1990），另一方面是政府“對產業(yè)進行持續(xù)的官僚化管理” (Wong, 1992: 198)。Young (2000) and Poncet (2003)等學者發(fā)現，至少在1990年代中期之前，中國存在地區(qū)內產業(yè)結構過度重復、地區(qū)間價格分散不斷加劇的情況。這些都表明中國存在嚴重的地區(qū)間貿易壁壘。而且，由于中央政府分權后財政收入再分配下降，90年代以前的財政分權和財政承包制似乎加劇了地區(qū)間的不平等（Wang and Hu, 2001; Yang, 1997, 2004）。

　　在本文的剩余部分，我們將試圖從地方政府財政收入激勵的角度來參與這場正在進行的有關地方政府在中國增長和轉型中角色的爭論。以歷史回顧和制度分析為基礎，我們將從地方政府的收入激勵出發(fā)來檢視制度安排的變化如何塑造和重塑了改革不同時期地方政府的激勵，以及如何影響了國家—企業(yè)關系。我們把中央—省（地方）的關系視為一種兩者為實施有效控制和爭取自主發(fā)展空間的博弈。我們的結論是，并不存在什么“中國式的市場保護型聯邦主義”，中央—�。ǖ胤剑╆P系還遠未達到一種均衡的狀態(tài)。

　　我們以1994年財稅改革為分界點，把30年的改革時期粗略分為兩個階段。這種劃分基于兩個理由：第一，1994年以前時期，中國非農部門增長的主要推動力仍然是包含國有企業(yè)（以下簡稱國企）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內的政府所有制企業(yè)。相比之下，1994年以后的時期，大批企業(yè)進行重組，特別在地方，隨著非國營部門重要性上升，地方政府所有企業(yè)大部分遭遇了非公有化改制。第二，在1994年，中國啟動了被稱為“分稅制”的龐大財稅改革計劃來取代“財政承包制”。這次財政改革是中國不同級別政府間關系調整的一個關鍵步驟。它在很大程度上重塑了地方政府在經濟發(fā)展中的激勵。考慮到這兩大因素，亦即地方政府所有企業(yè)的重要性不斷下降（和相應的非國有企業(yè)重要性的上升）以及不同級別政府間財政關系的重新安排，我們就會看到地方政府在轉軌過程中的作用實際上從改革第一階段的企業(yè)所有者轉變?yōu)楦母锏诙A段的收稅者。我們認為，這種變化解釋中國既有轉型路徑的邏輯和未來的演化趨勢具有非常深遠的影響。

　　二、分權、地方發(fā)展和中央—省關系：第一階段（1978-1994）

　　中國的改革始于1970年代末期的農村地區(qū)。隨著改革的推進，農民獲得了以農戶為基礎從集體承包土地的權利，即所謂的家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制的影響是深遠的，因為它不僅僅提高了農業(yè)生產力和增加了農民收入，也給予了農民獲得了安排自己勞動時間的權利，這就開啟了中國龐大農業(yè)勞動大軍從純農業(yè)生產中解放出來的進程，使非農就業(yè)的增長包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展成為可能（Yang, 1996; Zweig, 1997）。

　　家庭聯產承包責任制實際上是中國下放權力改革的一個特別突出、但也絕非唯一的方面。同樣重要的部分就是“財政承包制”改革。由于國有企業(yè)利潤下降，政府預算內財政收入收到了負面影響。中央政府在1980年代啟動了一種與省級地方政府（即省政府）之間的財政責任體制，以應對財政下降（Oksenberg and James Tong, 1991; Wong, 1991）。在這種體制下，中央與省政府簽訂財政承包合同。盡管財政承包的具體形式因地區(qū)和時間而異，但總體來看，這種合同是要求將省政府把其財政收入的一定數額上繳中央，然后余額歸省。

　　財政承包制是更廣泛的分權改革的一部分，這種分權不僅給予地方政府更多的財政自主權，還使其承擔了財政開支的責任。同時，1980年代初開始，大多數國有企業(yè)也被甩給省、市、縣級地方政府（即“企業(yè)下放”）。到1985年，中央管理的國有工業(yè)企業(yè)僅占鎮(zhèn)或鎮(zhèn)以上全部工業(yè)產出的20%，與此同時，省、市級政府控制了45%，縣級政府35%（Qian and Xu, 1993）。在當時采取的企業(yè)承包體制下，地方政府一般與工廠廠長經理簽訂承包合同。

　　總體來看，中國1980年代的改革可以被歸納為一個多層次分權的過程：從中央政府分權到省級政府，從地方政府分權到工廠廠長、經理，從村集體分權到農戶等等。收入的分權和所伴隨的財政支出責任下放給地方政府尋求財政收入來滿足其支出責任提供了強有力的激勵（Oi, 1992; Walder, 1995; Wong, 1992）。

　　財政承包制在一定程度上限制了地方向中央國庫上繳的稅收數額，特別是允許地方政府保留其絕大部分新增的財政收入。這種財政承包體制不久就使地方政府在政府總預算中的份額不斷擴大，結果是中央政府在政府總財政收入中的份額不斷降低，從1984年的40%降低到1993年的22%（中國統(tǒng)計摘要2003）實際上， 如我們在本文后面所分析的，地方政府不僅擴大了在預算內收入中的份額，也獲得了不斷增加的“預算外財政收入”，如各種非稅收性稅費（Wong and Bird, 2008; China Statistics Yearbook, 1994～2007）。

　　改革第一階段（1978～1993）中的地方收入激勵與政府-企業(yè)關系。

　　在改革第一階段，與財政激勵一起推動地方政府卷入實業(yè)投資的是一系列經濟轉型過程本身提供的機會。這主要是因為計劃經濟條件下消費品長期短缺而造成了被高度壓抑的消費品需求，而市場化改革必然帶來這些消費品有較高的價格。這就吸引了中國各級政府，特別是地方政府介入生產這些產品的商業(yè)投資活動。在1980年代，進行商業(yè)投資的風險相對較低。除了扶持既有的本地企業(yè)，各級政府還急切向新產業(yè)投資，特別是設立生產如自行車、電視機、摩托等消費品的裝配線。地方政府利用其監(jiān)管權力，限制私營企業(yè)準入，并保護自己的企業(yè)免受潛在的中央政府抽稅（Che and Qian, 1998）。同樣，這一時期也存在不少廉價的貸款，其中許多貸款由各級政府劃撥，或是各級政府為本地企業(yè)從國家銀行體系求得（Brandt, Li and Roberts, 2005）。

　　結果是這一時期的國家和企業(yè)間的聯系得到強化。到1990年代初期和中期，事實上中國國家體系各個組成部分，從軍隊、武警到司法部門、黨的宣傳部門，都成立并擁有各種企業(yè)來創(chuàng)收（Naughton, 1992; Yang, 2004: 25-64）。這個時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引人矚目的擴張尤值一提。1978年至1993年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數從2800萬增加到1.23億。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為全國（總）產出增長做出了巨大貢獻（China Statistical Yearbook 1994: 363）。

　　在這個時期，地方政府也擁有多種工具和政策手段來扶持本地國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。只要經濟的計劃體制還存在，本地國企就會被列入地方計劃。因此，地方政府會確保對這些企業(yè)進行多種投入。但隨著經濟轉軌的深化，經濟發(fā)展逐漸脫離計劃，地方政府與企業(yè)也逐漸開始去適應這種變化：起初，地方政府可以通過實施保護性政策來支持其管轄地內的地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應對非本地企業(yè)的競爭。有大量證據顯示，在這一時期，地方政府有意采取實施了對非本地產品的限制性政策來保護企業(yè)和產業(yè)不受地區(qū)間競爭的影響。如Young (2000) and Poncet (2003)所指出的，在1980年代及1990年代初，存在產業(yè)結構重復和不斷加劇的價格分散，這表明中國內部不同地區(qū)之間存在比較嚴重的貿易壁壘。從某種程度上講，遍布全國的產業(yè)結構重復會導致產品市場上的競爭，而吊詭的是，許多地方政府保護主義措施正是地方政府抵制市場競爭力量的努力。

　　此外，地方政府還利用其對銀行在地方分支機構的影響來幫助本地國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得貸款。這種情況之所以能夠出現，是因為1980年代和1990年代初期中國實施的是一種分權化的金融體制。在這種體制下，地方政府能對銀行放貸施加相當大的影響。地方銀行分支機構依照雙重領導原則運營，銀行支行既屬于銀行等級體系，也受地方政府管轄。直到1990年代，地方政府仍對任命本地銀行領導具有一定的影響。同時，地方政府擁有許多股份合作制銀行和商業(yè)銀行的股權，并可以對這些機構施加相當影響。在這種體制下，地方政府能讓銀行提供補貼性貸款去扶持本地企業(yè)發(fā)展。地方政府可以在事先直接介入放貸計劃的制定，并要求銀行放貸給特定企業(yè)。事后，地方政府有權決定某企業(yè)是否必須償還貸款。1987年的一項調查顯示，多數國有銀行不良貸款是在地方政府施壓的情況下放出的。同樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中，地方企業(yè)也在推動中國農業(yè)銀行（ABC）以及農村信用合作社（RCCs）發(fā)放貸款上發(fā)揮了重要作用�；鶎诱疄猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款擔保，通常導致持有該企業(yè)的這些地方政府對放給該企業(yè)的貸款負有連帶責任。(點擊此處閱讀下一頁)

　　雖然地方政府影響其所擁有的國企不足為怪，但考察地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的作用還是有助于說明政府與企業(yè)間關系的演變。1980年代是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的黃金時期，當時，私營企業(yè)主對未來政府的政策是否會變并沒有很大的把握，而且當時許多政策確實是歧視私營企業(yè)的。在這種情況下，當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及村集體干部就扮演著企業(yè)家的角色。他們通常募集內部資金來啟動基層政府和社區(qū)所有的企業(yè)。雖然大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)享有相當大的經營自主權，但基層政府和社區(qū)的官員仍在企業(yè)投資、財務、經理遴選、稅后利潤使用等方面做戰(zhàn)略性決定（Byrd and Gelb, 1990; Oi, 1995）。同樣，地方官員也幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)爭取稅收優(yōu)惠。反過來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也給基層政府創(chuàng)造了后者用以提供本地公共產品的資金來源。戴慕珍惜（Oi，1999）曾提出“地方政府法團主義”的概念，她認為，改革初期集體所有制企業(yè)的發(fā)展可以同時服務于地方干部的政治和經濟利益。

　　總體來看，在中國30年改革的第一階段，地方政府援用多種手段支持地方政府（或基層社區(qū)組織）所有的企業(yè)，從而加強本地的收入。這些手段不僅包括免稅，還包括隱蔽企業(yè)收入來避免中央掠奪、對銀行放貸施加影響、無償或補貼使用各種投入（如土地、電力、水及其他生產性投入），乃至實施跨區(qū)域的保護主義政策。實際上，由于不能向控制地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣去控制私營企業(yè)的現金流，這個階段地方政府要對私營企業(yè)征稅也存在困難，所以當時地方政府幾乎沒有動力去發(fā)展私營企業(yè)。與此同時，外國直接投資（FDI）在這一時期主要聚集于經濟特區(qū)（SEZs）及少數其他城市，區(qū)域之間競爭投資的強度很小。

　　三、財政改革和地方政府角色演變：從所有者到征稅者（1994年至今）

　　1990年代中期以來，政策和經濟環(huán)境的變化開始深刻地重塑了地方政府和企業(yè)的關系。大致說來，若干主要因素，如競爭日漸加劇、財稅體制改革、銀行體制改革等多種因素一起發(fā)揮作用，在很大程度上降低了政府作為企業(yè)所有者能夠得到的好處，并促使地方政府從其所有的企業(yè)中逐漸退出。

　　具體來看，盡管改革早期存在嚴重的地方保護主義，但隨著企業(yè)——從被地方政府所有或所控制的國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到控制程度較小的外商投資企業(yè)和私營企業(yè)——的增多，最終促進多數產業(yè)部門內的競爭日益激烈（Naughton 2003; Bai, Du, Tao and Tong, 2004）。在1989年后出現的一輪經濟緊縮中，很多消費品的買方市場開始形成。不久這種從紡織品到消費電器的買方市場就成為常態(tài)，而不再是之前歷史階段觀察到的特例。實際上，激烈的國內競爭甚至延伸到國際市場；
21世紀初以來，由于中國制造商為爭奪對國外市場銷售而相互壓價，“中國價格”開始成為中國日益增強的制造能力的有效標簽（Engardio and Dexter Roberts, 2004）。

　　然而國內競爭的日益加劇對大量國企來說則不是什么好消息，這些企業(yè)由于沉重的社會負擔和粗放經營而步履維艱。據國家統(tǒng)計局有關獨立核算單位國有工業(yè)企業(yè)的數據，雖然1991年盈利國企的稅后利潤達402億元，但虧損的國企則總共虧損367億元，即使拋開政府補貼和可能存在的虛報賬目問題，凈利潤只有53億元。

　　1995年的產業(yè)普查資料顯示，不同所有權歸屬的國有工業(yè)企業(yè)利潤呈現不均衡分布。中央政府管理的4738家企業(yè)（公司）創(chuàng)造了330億元凈利潤，相比之下，由地方政府所有的83167家公司（企業(yè)）凈利潤只有30億元。而且，地方企業(yè)負債程度要比央企高2倍還多。簡單地說，1990年代中期，多數地方政府投資的是規(guī)模較小的企業(yè)和競爭比較激烈、產能利用率較低的行業(yè)。因此，這一階段地方政府官員與企業(yè)管理者發(fā)現要找到有良好利潤前景的新產品和新項目進行投資越來越難。而隨著中央政府控制的國有商業(yè)銀行被迫進行改革來加強風險管理，已經嚴重負債的地方國企也發(fā)現其信貸鏈日益收緊（Liu Shijin 1998）。

　　在1994年前的稅制下，國企依據生產或經營的產品被課以稅率不等的產品稅。稅率從3%~60%不等（Wong and Bird, 2005）。這樣，地方政府得以根據利潤總和與稅率評估一家國企的價值。因此，即使是一個虧損的國企（如煙草廠），，主要能夠上繳高額的產品稅，它對地方政府也仍可能是一項有利可圖的資產。但1994年，中國政府啟動了旨在加強中央政府財力的全面財稅體制改革。作為改革的一部分，高度多樣化的產品稅率被取消，代之以對所有制造、維修、裝配活動而統(tǒng)一征收17%的增值稅，以及對煙草及一些特定奢侈品課征的消費稅。增值稅由中央和地方分享，比例分別是75%和25%。Wong and Bird (2005)認為，財稅體制改革從根本上改變了政府擁有企業(yè)的積極性，“明顯地稀釋了地方政府直接擁有企業(yè)與地方財政收入的聯系”。

　　第三個主要因素，就是國有銀行部門收緊了信貸。因為當時國有銀行也正因不斷上升的不良貸款比率而陷入困境。1990年代末，中國領導層通過以9大地區(qū)支行取代32個省級支行，對中國的央行，即中國人民銀行進行改組，并直接任命地區(qū)支行一把手。這項改革以及其他對國有商業(yè)銀行的系列改革，目的在于抑制地方政府對銀行放貸的影響，加強銀行體系的統(tǒng)一性。由于面臨日益增多的不良貸款，國有商業(yè)銀行為自保而逐步收緊了放貸標準，強化了風險管理。隨著改革的深化，這些金融改革的措施逐步削減了地方政府對商業(yè)銀行分支機構施加影響以向本地國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放貸的能力。

　　上述三個因素，國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經營的式微、收入集權的分稅制改革及集權式的金融改革，足以解釋為何地方政府在1990年代中期以后日益把對本地的企業(yè)所有權視為包袱。由于與中央政府相比，地方政府擁有為數更多的小規(guī)模虧損國企，因而也就感受到更多的財政壓力。所以地方政府不得不率先進行國營部門改制。實際上，中國領導層也提出了“抓大放小”的官方戰(zhàn)略，啟動了大規(guī)模的的政府所有企業(yè)改制（Li, Li and Zhang, 1998）。截至2000年6月，全國范圍內76%的小型國企進行了某種形式的企業(yè)改制，包括重組、出售、組建合資企業(yè)、租賃等。隨著政府推出和國家所有權收縮，國營部門的就業(yè)也在下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾因產權不清而受窒礙，同樣未能幸免國企所面臨的壓力。不久，江蘇及其他因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而聞名的省份開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行整體私有化（Brandt, Li and Roberts, 2005）。

　　由于不能再依賴來自地方政府所有的國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤和稅收，1990年代中后期以來地方政府開始熱衷從其他來源吸引投資，包括海外制造業(yè)投資，以拓寬本地的稅基。這樣，地方政府越來越公平對待那些不隸屬本地政府的企業(yè)，特別是外資企業(yè)和私營企業(yè)。實際上，與隸屬地方政府的國企相比，這些非地方政府所有的企業(yè)具有更高的獨立性和流動性，因而地方政府需要對這些企業(yè)提供優(yōu)惠政策。由于眾多地方政府競相爭奪投資者，爭奪投資的激烈地區(qū)競爭亦變成常態(tài)。

　　四、財政收入激勵與中央—地方博弈

　　雖然中國的地方政府在法律上規(guī)定的財政自主權方面權限相當小，但相對于中央政府而言，地方政府仍然享有相當的非正式財政自主權。具體而言，地方政府獲得財政收入的努力并不局限于預算內財政。相反，地方領導人特別希望尋求預算外財政收入，這種收入因其不列入正式預算而賦予了地方政府更大的支配權。

　　即便在財政承包時代，地方政府也不能確信中央政府會兌現起財政承包合同上明確寫出的承諾。有時，陷于財政窘境的中央政府會向某些省 “借入”資金，但卻沒有償還。在這種背景下，各省自危，擔心中央掠奪；
一些富裕省份也因實施“藏富于民”（政策）而受矚目。

　　如前所述，作為加強其嚴重弱化財政地位的緊急舉措，中國領導層于1994年啟動了全面的財稅體制改革。在新實施的分稅制下，某些稅種或被分配給中央政府，或者分配給地方政府，或由中央與地方分享。這種分稅體制，配合以與新成立的相互獨立的國稅局和地稅局務措施，在一定程度上實現了中央與省財政關系的制度化。

　　1994年的財政改革大大地加強了中央政府對財政收入流的控制，把中央在政府預算收入中的份額從1993年的22%提高到了1994年后的50%。實際上，中央利用其對省級領導的政治控制，已經完全主導了財政體制的改革。在1994年分稅制之后，中央政府開始進一步染指若干以前歸地方專有的主要稅種，包括印花稅收入與所得稅，而這些行動幾乎沒有受到來自地方任何有力的反對。到2003年，中央政府開始收取60%的所得稅收入，只把剩余的40%留給了地方（Yang, 2004; Yang, 2006）。即使到現在，中國這次的財權重新集中過程是否已經終結都尚不明朗。最近還有些財政改革的建議，呼吁中央政府進一步收緊對財政體制的控制。（中國）國家發(fā)改委下屬的宏觀經濟研究院提出建議，全部的增值稅應歸中央政府。同時，財政部下屬的財政科學研究所也建議，中央政府應當占有全部所得稅，而只允許地方保留相對較高比例的增值稅。在這場中央和地方的貓鼠博弈中，貓儼然成了老虎。

　　中央—地方財政博弈并不限于預算收入，還擴展到了對非正式收入來源的控制。改革早期地方政府從中央政府手里奪得更大財政自主權的一個策略，就是把某些潛在收入從正式（預算內）賬戶轉到非正式（預算外）賬戶。在財政承包時代，預算外收入、包括各種收費的數額開始匹敵正式預算數額（Wong and Bird, 2005）。伴隨著1994年財政改革和其后的一系列改革，中央政府重新對一些列入官方統(tǒng)計數據的預算外收入項目進行了分類，每一次都降低了列入預算外統(tǒng)計的財政收入數額�？傮w來看，中央政府試圖把更多預算外資金劃入正式預算。即便地方政府預算外收入數額總量繼續(xù)上升，但預算外收入與預算收入的比例自1990年代中期以來迅速下降，這顯示出中央的財政控制力正在日益強大。

　　盡管中央政府試圖羈縻地方，但地方政府從未停止尋求新預算外收入來源的努力。隨著帶來陣痛的國營部門改制的展開，地方政府必須同時開始應對傳統(tǒng)財政收入來源的下降（過去地方政府財政收入來源曾高度依賴國營部門），又需要更多的資金以承擔轉軌期間不可避免增加的社會保障責任和公共服務支出要求�？傮w來看，1994年財政改革導致中央政府獲得的更高收入比例，而地方政府則面臨著日漸增加的財政支出責任。省級以下的政府情況更不樂觀，省級政府通過集中其地方財政收入中更大的份額和向更下級政府轉移財政支出責任來應對中央—省財政關系的調整。而且，省級政府并未強力利用財政轉移促進省級以下政府財政均衡化，這就損害了省級以下政府進行基礎設施投資、提供社會服務的能力（World Bank, 2002）。

　　在強大的財政壓力下，作為對中央政府財政集權的回應，地方政府不僅積極課征現有稅種（特別是營業(yè)稅），還努力開拓新的預算外收入來源。1990年代晚期以來，陷于財政困境的地方政府不斷把注意力轉向土地，因為地方政府在1994年財稅改革后被獲許保留出讓土地的所有收益（Yang, 2004: 208-213）。由于受到國土資源部敦促，要求遵守《土地管理法》（于1999年1月1日生效），對商用土地使用權進行公開拍賣，多數城市設立了土地銀行或土地儲備中心。這些土地銀行和中心從農村征收土地，整理以備商用，然后拍賣給商用地者來獲利。

　　在許多地區(qū)，土地出讓收入，特別是來自商用和住宅用地的土地出讓金，已成為地方預算外收入最重要的一個來源。不斷有研究顯示，土地轉讓費占省級以下政府收入的30%～50%，在某些發(fā)達地區(qū)甚至占到城市總財政收入的50%～60%（World Bank, 2002）。

　　2007年，中國地方政府共出讓用于商用和工業(yè)使用的土地22.65萬公頃。其中，“招拍掛”出讓土地11.53萬公頃，占總出讓面積的50.9%，比2006年提高了20.4個百分點。2007全年，土地出售收入創(chuàng)造了接近1萬億元，其中1月份至11月份達9130億元，而2006年為7677億元，相比之下，2001年僅為492億元。要言之，很多地方的政府已把土地收入當作事實上的“第二財政”。面對著這塊大蛋糕，，中央政府正試圖把土地收入中的相當部分置于正式預算監(jiān)管下不足奇怪。(點擊此處閱讀下一頁)

　　五、評估地方政府的角色

　　異質的地方政府行為

　　正如Frye and Shleifer（1997）指出，地方政府在經濟發(fā)展中既可能扮演“掠奪之手”，也可能扮演“幫助之手”。地方政府到底是掠奪企業(yè)，還是扶助企業(yè)發(fā)展，取決于在既定制度安排和地方要素稟賦環(huán)境之下其所面對的激勵。如本文前面所討論的，在中國的制度轉型過程中，這些制度性安排中最重要的是兩個維度的關系，即國家—企業(yè)關系和中央—地方關系。這些不斷演化的制度性安排影響了地方的財政激勵和地方政府對經濟介入的方式。

　　可以觀察到，中國不同地區(qū)的地方政府在其行為上存在很大的異質性。因此，簡單地做出中國地方政府是“援助之手”的結論顯然是倉促的。在較發(fā)達的沿海地區(qū)，地方政府在改革初期就采取有助于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有企業(yè)發(fā)展的措施（Oi, 1999; Bird and Lin, 1990）。但是隨著這些企業(yè)在改革第二階段，也就是1990年代中后期，被很快地改制，這些地區(qū)的地方政府開始鼓勵私營企業(yè)發(fā)展，并努力爭取來自其他地區(qū)乃至國外制造業(yè)的投資。可以說，較發(fā)達地區(qū)的地方政府在很大程度上收斂了其掠奪行為，也會相當迅速地拋棄那些被證明是對本地經濟發(fā)展不利的地方政策，同時他們還不遺余力地構筑較好的投資環(huán)境。我們近年來的田野研究發(fā)現，在富裕的江蘇、浙江和山東，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的地方政府也把注意力轉向提供基礎設施和促進制造業(yè)投資。這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革往往通過調整和裁撤政府機構、設立各類為企業(yè)服務的中心來實現。

　　然而，正如Bird and Lin（1990）多年以前在書中提醒我們的，在許多欠發(fā)達地區(qū)、特別是以農業(yè)為基礎的地區(qū)，地方政府表現卻大不相同。它們更傾向于扮演“掠奪之手”的角色。在這些地區(qū)，地方政府面臨著嚴重的財政約束，財政基本是“吃飯財政”。地方政府有非常強的動機通過掠奪企業(yè)和農民的方式來獲取預算外收入，具體形式包括向本地企業(yè)課收各種準財政收費，或向農民收取非法稅費，這通常是短視和不負責任的。1990年代后期和本世紀初， 農民負擔問題非常突出。而這些地區(qū)的基層治理也很容易陷入惡性循環(huán)、在財政壓力下，以農業(yè)為主地區(qū)的地方政府向農民課征了種類不計其數的非正式稅費，加劇所謂的“農民負擔”，局部地區(qū)甚至導致民怨沸騰（Bernstein and Lu, 2000; Li, 2004; Lin et al., 2007; Tsui and Wang, 2004）。據估計，欠發(fā)達地區(qū)的稅費總合占到當地農民年收入的20%～30%，遠遠高于中央明令規(guī)定的5%（Lin et al., 2007）， 從而導致大量農民抗爭，抗議地方官員過度收費（Bernstein and Lu, 2000; Lin et al., 2007; Zweig, 2003）。

　　在像中國這樣一個正在進行工業(yè)化的國家，地區(qū)的初始稟賦與經濟發(fā)展水平的差異在相當程度上帶來不同地區(qū)地方政府在基層治理水平上的差異。沿海地方通常比內陸地區(qū)具有更好的發(fā)展條件，啟動以市場導向的工業(yè)化也早于后者。當面臨更高的要素流動性和日益加劇的區(qū)域間投資競爭時，這些地方往往有能力改善投資環(huán)境，吸引更多外資，進而也會有更多財政收入可用來發(fā)展本地基礎設施（Yang, 1990）。相比之下，在當地稟賦不足、投資環(huán)境欠佳的欠發(fā)達地區(qū)，要素流動性較低（或者當地的生產要素因市場作用傾向于流向發(fā)達地區(qū)），地方政府往往更加短視，主要任務是保政府運轉和滿足吃飯財政要求，而非進行長遠投資（Yang, 1997）。即使這些地方政府進行投資時，其效率也因為自身稟賦條件差而更加低下（Ong, 2006）。

　　1994年進行的財政改革集中了財政收入，但卻下放了（財政）支出責任，對各地也造成了不同的影響（World Bank, 2002）。富裕地區(qū)的地方政府，特別是省級以下政府，由于具有堅實的來自非農部門的稅基，也能通過土地出讓金獲得不少預算外收入，因此通常有能力滿足（財政）開支要求。然而，許多欠發(fā)達地區(qū)的地方政府境況就不那么好。不得不日益依賴中央政府的轉移支付。面對高漲的（財政）收入壓力，這些地區(qū)的地方政府不僅非常努力去爭取上級政府轉移支付，也多次努力向能帶來財政收入的工業(yè)企業(yè)進行投資，并向本地現有企業(yè)和農民征收高額稅費。他們甚至同時在1990年代中后期也采取很多保護主義措施防止外地企業(yè)搶占本地市場。舉例而言，1990年代一段時期內許多內陸地區(qū)的地方政府大舉從正式或非正式金融機構如農村信用合作社（RCCs）、農村合作基金（RCFs）融資，也建立了不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。然而，這些企業(yè)因管理不善、地方官員決策失誤、腐敗和激烈競爭而很快倒閉。曾大力舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體很快陷入債務困境，不得不通過各種準財政收費來盤剝那些還沒有垮的企業(yè)，同時更加積極地從農民身上亂收費（Saich, 2001）。本世紀初以來，中國政府通過稅費改革逐漸減免農業(yè)稅費，基本終止了這種循環(huán)，但其負面效應使許多欠發(fā)達地區(qū)的縣、鄉(xiāng)基層政府的財政基礎被嚴重削弱。

　　盡管地方政府在治理質量上存在極大的異質性，但很明顯可以觀察到的一點，是中國所有的地方政府都基本上是財政需求推動的。地方政府為創(chuàng)收而采取的各種途徑，很大程度上是對各地不同的稟賦約束進行的回應。即便是較發(fā)達地區(qū)的地方政府，政府的“幫助之手”也經常是以失地農民為代價來為投資者提供廉價土地。農民只能看著土地被地方政府征收并得到非常有限的補償。正如Sargeson （1999）指出，即便在較發(fā)達地區(qū)，也出現了以下情況，即地方政府及其官員越來越把自身的利益和目標，不僅置于中央政府的利益和目標之上，還置于當地基層民眾的利益和目標之上。從這一點上看，“地方國家法團主義” 這個理論可能混淆了地方政府、個體官員和當地基層群眾的利益。

　　財政收入激勵及其負面影響

　　如前文所述，地方政府沉迷于無限制的GDP增長及其所帶來的財政收入增加，造成了多種負面影響。這一般是以長期可持續(xù)發(fā)展為代價來謀求短期經濟的增長或財政收入的最大化。其中最明顯的就是以環(huán)境為代價謀求地方增長。在社會發(fā)展方面，地方政府也傾向于把經濟增長和財政收入創(chuàng)造的代價轉嫁到失地農民和農民工身上。數千萬勞作在裝配線和建筑工地的農民工勞動力，通常被當作底層階級，雖辛勤勞作，卻最多被視為二等公民。地方政府機構（如工商局、勞動和社保局）傾向于幫助新出現的商業(yè)精英，壓制要求更好工作條件和更高工資的勞工訴求。社會學家Ching Kwan Lee認為，地方官員和企業(yè)主相互勾結，對勞工特別是農民工進行了某種“專制統(tǒng)治”。

　　 這些模式的負面影響并非是靜態(tài)的。拿對農民工的不公正對待的事例來說，近年來，大量的勞動權利案件，從2003年張志剛事件到2007年曝光的大量在山西黑磚窯勞動的奴工問題，都引起了公眾和精英的重視。這些案件促使有關政府廢除了針對城市外來人口的遣返體制，實施新的《勞動合同法》。與此同時，高速的經濟增長，農村地區(qū)政策的改善，人口結構的變化等因素，都造成了“民工荒”現象的出現。這些情況共同提升了農民工對資方的談判實力，導致越來越多的地方政府更關注保護農民工權利。

　　征收農地轉非農用途是中國經濟發(fā)展和城市化過程中最富爭議的議題之一。如前所述，在中國現有征地體制下，城市政府可以以較低的成本從農村地區(qū)征收農地，但同時由于區(qū)域競爭的壓力，不得不也以相對較低的價格向工業(yè)投資者出讓。為彌補給予工業(yè)投資者廉價土地帶來的財政損失，同時為政府自身和城市基礎設施發(fā)展提供預算外收入，地方政府傾向于以高價把商、住用地拍賣給房地產開發(fā)商。通過調整（往往是壓低）用于商、住業(yè)開發(fā)的土地供應量，城市政府可以利用土地銀行作為間接調節(jié)房價，最大化土地出讓金收入的工具。目前，中國的許多城市政府已在相當程度上依賴土地出讓金來進行基本建設。土地使用權拍賣和房產價格上漲相互促進，往往使得地方政府成為主要的受益者。

　　從農村基層征收土地用于工業(yè)開發(fā)，特別是中國本世紀以來興起的數以千計的經濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，有時被看作18、19世紀英格蘭、威爾士圈地運動的當代版本，只是中國的規(guī)模要大很多而已。對馬克思主義者來說，英國歷史上的圈地運動，不僅帶來了暴力與血腥，也為工業(yè)革命創(chuàng)造了失去土地的勞動力。當今中國發(fā)生的大規(guī)模土地征收， 受到“中國利維坦式（自利式政府）”地方政府的支持。廉價土地供應作為地區(qū)間投資競爭的一種主要政策工具，帶來了過去10年來中國投資拉動的經濟增長。由于作為核心生產要素的土地價格偏低，總投資，特別是制造業(yè)部門的投資，必然要高于社會最佳投資水平。任何人到許多開發(fā)區(qū)去看看，很容易就會發(fā)現眾多占據大面積土地、容積率非常低的工廠。這不僅會導致工業(yè)投資過度和效率低下，還會帶來國家經濟體系過度工業(yè)化的情況。如Blanchard and Giavazzi（2006）所說的，中國出口導向的制造業(yè)顯然存在過度投資的跡象，這導致中國制造業(yè)的投資只能帶來較低的回報。1990年至2003年，制造業(yè)部門占中國GDP的份額從43%增長到52%，而2003年世界平均水平只有23%，所有中等和高收入國家平均為41%。許多研究中國宏觀經濟的經濟學家一致認為，1990年代中期以后的中國高增長很大程度上是投資拉動的。自1990年代中期以來全要素生產率（TFP）對總體經濟增長的貢獻一直在下降。這說明總體經濟及制造業(yè)正在進行顯著的資本深化（Jefferson et al., 2000, Zheng and Bigstein, 2006）。

　　中國大規(guī)模的土地征用也惡化了城鄉(xiāng)關系。一項研究報告（Unirule, 2007）估計，有超過4千萬農民，因城市擴張和交通工程建設而失去土地。由于一系列原因，主要是地方政府傾向于低價征收（特別是考慮到城市土地價格不斷上漲的情況），失地農民對補償費的數額往往不滿。2005年一項對中國17省、1962名農民的調查顯示，過去10年來，與土地相關的突發(fā)事件數量增加了15倍多，而且這種情況似乎仍在增加。事實上，與土地相關的問題已成為近年來農村民怨和抗爭的最主要原因（Zhu and Prosterman, 2007）。據報道，2006年頭9個月，中國發(fā)生了1.79萬起“大規(guī)模農村事件”，總共有38.5萬農民參與抗議政府，其中約有80%與非法征地有關。

　　為應對不斷增多的農村抗爭事件，中央政府2007年以來引入了多項措施試圖去改善對失地農民的補償水平。與此同時，中央對土地使用，特別是具有爭議性的農地轉商用或工業(yè)用途施加了更嚴格的控制，對經濟開發(fā)區(qū)的控制更加嚴厲。同時要求地方對準備投入工業(yè)用的土地進行公開招標出讓，對商用土地拍賣更加嚴格，但這個結果是加劇了地價和房價上漲。

　　地價上漲已成為房產價格上漲的重要因素。人民群眾中比例不斷增大的群體，特別是不斷增多的剛剛走出校門的大學畢業(yè)生，更不用說進城的農民工，發(fā)現買房變得更加困難，如今住房負擔已成為影響政治穩(wěn)定的最突出公共政策議題之一。某些城市領導人（如廣州）已對公眾做出承諾，要穩(wěn)定甚至降低房價。

　　六、中國轉軌政治經濟學中的地方政府

　　雖然迄今為止我們的討論一直主要集中于探討中央—地方關系及其對經濟增長的影響，但我們所分析的經驗證據毫無疑問對理解中國經濟增長的政治經濟學具有更廣泛的理論意義。

　　具有中國特色的聯邦主義？

　　在解釋中國轉型中的強勁增長時，有學者主張，中國1994年以前的財政承包體制實現了地方政府與地方企業(yè)利益的統(tǒng)一，因而促使把地方政府——盡管不是所有的地方政府——轉變成當地企業(yè)的“幫助之手”（Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Shirk, 1993; Wong, 1992）。

　　錢穎一及其合作者進一步提出，存在一種具有中國特色的“市場保護型聯邦主義”（MPF）。在這種體制中，中央與地方政府權利和責任的劃分比較清晰和穩(wěn)定，由地方政府承擔基本支出和管理的責任，也享受較高的財政自主權。雖然這些學者也認識到“中國體制”與“發(fā)達西方國家的財政聯邦主義”存在不同，這些學者仍然主張“中國式聯邦主義”為中國的改革提供了相當大的政治保護，包含對中央政府的限制（Montinola,(點擊此處閱讀下一頁)

　　 Qian, and Weingast, 1995: 52）。

　　這種財政聯邦主義論斷的主要基石就是中央政府通過“財政承包制”實現的“不掠奪地方政府的承諾”。由于中國實施的是由執(zhí)政黨主導的一元化政治體制，從制度上看，顯然中國不存在對這種“不掠奪”承諾的制度性保證（Yang, 2006）。而這種承諾在一元化政治體制中出現的唯一可能，大概是能夠抑制中央掠奪能力的政治力量形成防止中央掠奪的集團。錢穎一以及一些其他學者認為，1980年代引入的財政承包體制把中央和省捆綁進一個至少是比較穩(wěn)定的財政安排中，劃分了不同級別政府稅收收入權利，因而有助于限制中央的掠奪。

　　然而，我們注意到，即便在1980年代，財政承包體制也曾進行過諸多調整，使得中央得以提高其從地方獲得的財政收入額（Wong, 1995）。而且，中央曾屢次從地方“借入”資金而不償還。1994年的財稅改革則突出地顯示出中央不僅有意愿、而且也有很強的能力去改變既有的財政安排。財政體制在1994年以前的多次調整很難讓人相信中央政府沒有任何能力和意愿去承諾不掠奪地方稅收。

　　表面上看，盡管1994年分稅制改革后，中央提高了其在預算財政收入中的比例，且不同稅種分別被劃撥中央或地方，或由中央、地方分享，似乎表現出一點“準聯邦財政體制”的跡象。但這次分稅制的改革也在事后被證明并不穩(wěn)定。相反，如前詳述（Yang, 2006），中央一次又一次單方面改變了政府間稅收安排，使得除了營業(yè)稅以外的所有主要稅種均由中央與地方分享，而且?guī)缀趺看巫兓紝χ醒胗欣２粌H1994年改革后成立了國稅局和地稅局，而且中央政府也屢次試圖加強對地方政府預算外收入的控制，把其中越來越大的份額納入正式預算�？傊驼g財政關系而言，中央處于決定主導地位。就中央—省財政關系而言，要談什么存在制度上任何有力的對中央政府的限制并沒有什么太大的意義。

　　這種財政聯邦主義（論斷）的第二塊基石，就是地區(qū)競爭與要素流動性有助于遏制地方政府對企業(yè)的掠奪。但是，如前文所述，在中國改革的早期階段，地方政府所有的企業(yè)（地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）在多數地區(qū)處于主導地位。在這種情況下，跨區(qū)域的資本流動性很低是不可避免的。這是因為這些企業(yè)是地方政府財政收入的主要基礎；
企業(yè)顯然不能自由搬遷。事實上，1990年代中期之前地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在地方經濟中的主導地位給了地方政府強大的激勵去通過搞貿易壁壘來保護本地企業(yè)，而這對全國市場和地區(qū)內經濟一體化發(fā)展構成了阻礙。與此同時，這一時期，外國直接投資的規(guī)模較小，主要集中在相對較少的享有優(yōu)惠性政策待遇的幾個地方，特別是經濟特區(qū)和沿海開放城市。

　　當然不能完全否認即使在1990年代中期以前也確實存在局部地區(qū)某種程度的資本流動性。然而，認為這一時期資本撤離選擇的微弱可能性足以構成改革早期抑制地方政府掠奪本地企業(yè)的機制， 則未免夸大其辭。相反，這個時期地方政府幾乎沒有掠奪本地企業(yè)的動力，因為它們就是當地企業(yè)的股東。雖然爭奪資本的地區(qū)競爭在1990年代中期以來越來越激烈，但僅此一項因素，不論在法律上或事實上，都不足以使得中國成為一個“經濟聯邦主義”。更不用說中國中央政府通過1994年財稅改革及隨后的相關調整，明顯鞏固了其主導地位。雖然中國媒體上往往會有關于中央政府難于在地方有效實施具體某項政策（特別是宏觀調控政策）的報道，但我們幾乎沒有看到有任何關于地方政府變得已經足夠強大，足以抵制中央集權行為的討論。

　　政治集權和地方自主性

　　Montinola, Qian and Weingast（1995, 81）撰文提醒我們：“過于強大的中央政府的問題就是可能進行集權�！彼麄冊谠u論1994年中國分稅制改革時就指出：“如果沒有進一步的制度性限制，財政集權后更強大的中央政府將會對過去15年改革已經取得的成功構成威脅，特別是如果中央政府由遠不如鄧小平這樣支持改革的領導人主政時�！�

　　當然，政治集權本身與聯邦主義并不矛盾。Blanchard and Shleifer（2001）指出，俄羅斯轉軌的失敗經驗表明，政治權力集中是經濟轉軌成功至關重要的成分。從這個觀點看，中央政府如果一直處于能獎懲地方政府官員的強力位置，就可以降低地方政府被利益集團俘獲（local capture）的風險和尋租的可能性。作為對Riker（1964）率先提出的主題的回應，他們指出，為實現能運行并持久的聯邦主義，必須進行政治權力的集中。

　　實際上，自1994年財政集權以來，中國的經濟增長速度并沒有降下來，而且2000年以來中國經濟開始加速增長，達到了年均10%以上。這些經驗事實明顯與中國式聯邦主義模型的預言相悖。為此，我們需要尋求其他途徑來解釋中國轉軌期的高速增長。

　　我們可以看到，通過1994年以來的各項財政改革，中國中央政府已經實現了相當程度的重新集權，就財政關系而言，與省級政府相比，中央政府絕對處于主導地位。然而，與此同時，中國國家領導人也并未退出市場化改革，反而實施了不少有利于改革的政策和決定，包括中國加入世貿組織，都是中國更擁抱市場經濟體制的表現。與東亞其他經濟體早先增長的故事類似，中國好像也是在政治權威主義下進行著比較穩(wěn)定且不斷改善的治理，同時給予地方政府和私營部門發(fā)揮的空間，以創(chuàng)造一個有利于投資進而有利于增長的環(huán)境（Yang, 2006）。實際上，與日、韓等早期東亞增長故事不同的是，外國投資者往往發(fā)現共產黨統(tǒng)治下的中國是特別有吸引力的投資目的地。

　　通過分解投資、消費與凈出口對增長的貢獻，經濟學家一般對中國的高投資率感到驚訝。中國投資率進入21世紀以來有些年份甚至激增到50%以上。顯然，即便在財政體制更加集權的情況下，地方政府絲毫沒有停止推動地方經濟發(fā)展。相反，過去10年來，或更長時期內，爭奪制造業(yè)投資的區(qū)域間競爭反而在不斷加劇。具體講，改革后一階段中國各地的地方政府都競相建立各種工業(yè)園和經濟開發(fā)區(qū)。一種通過“競次”（race to bottom，即打到底線的競爭，與“競優(yōu)”相對）來吸引投資的情況出現了。地方政府通過不嚴格執(zhí)行勞動保護和社會保險政策來壓低勞工工資，同時以環(huán)境損害為代價去試圖贏得區(qū)域間對制造業(yè)資本的競爭。在這種競爭中，地方政府競相提供低成本土地和基礎設施來向制造業(yè)投資者進行補貼�？紤]到中央政府在1994年財政改革后獲得了制造業(yè)部門增值稅的絕大部分，我們的問題是，為什么地方政府還會極力去推動工業(yè)發(fā)展呢？ 這個現象顯然是“財政聯邦主義”論點不能很好解釋的。

　　上述問題把我們的注意力轉向另一個被廣泛接受的對轉型期間中國經濟增長的解釋。這種解釋強調中國地方官員面臨的政治激勵和職業(yè)發(fā)展考慮。根據這種觀點，中國政治等級序列傾向于依據地方經濟發(fā)展的績效來獎懲地方官員，這就推動了地方官員發(fā)展地方經濟（Maskin et al., 2000; Edin, 2003; Tsui and Wang, 2004; Li and Zhou, 2005）。通過利用中國1979年~1995年間省級最高領導人的更替數據，Li and Zhou （2005）發(fā)現省級干部晉升的可能性隨著其所在地的經濟績效表現而提高，而其離崗的可能性也隨著經濟績效下降而提高。他們認為，這種情況出現的原因是省級領導人的經濟績效是中國人事考核中一項關鍵的指標。

　　 我們注意到，并非所有的地方都采用了嚴格的干部考核體制。具體講，Tsui and Wang （2004）指出，一種正式的績效考核標準主要在省級以下政府施行，特別是從縣城到鎮(zhèn)級政府或村組織。這種體制直到1990年代中期仍未被正式化。同樣需要指出的是，在中國根本沒有一個正式的中央與省之間的考核體制把增長（GDP或財政收入）與干部政治任命緊密聯系起來，這是因為省級干部本質上都是需要同時關照多個政策目標的多面手。事實上，一些富裕省份的官員由于擔心來自上級政府的可能掠奪，會有意識隱藏某些財政收入或低報GDP增長率。

　　雖然把增長與干部政治生涯激勵相聯系的假說看上去有道理，但我們認為這是一個畫蛇添足的假說。因為該假說忽視了以下一個事實，即那些即便不希望被提拔的干部(如一些發(fā)達沿海地區(qū)的官員未必希望晉升)，同樣也會有強烈的動機去發(fā)展地方經濟。反過來，我們認為，在理解中國經濟轉軌中增長的政治經濟學問題上，一個簡單但統(tǒng)一的分析框架，就是不斷變化的博弈規(guī)則（包括政——企關系和中央——地方關系）下的地方追求財政收入的激勵。它足以解釋中國轉型過程中的增長模式，不管是在中國轉型的初期，還是1990年代中期以后。

　　我們同樣認為，1990年代中期之后在地方層面上開始興起和強化的干部考核體制能被納入這種解釋框架。實際上，1994年后，不論是經濟較發(fā)達的地區(qū)、還是資源稟賦較差的地區(qū)，都普遍面臨財政集權改革帶來的巨大財政壓力。地方政府必須要創(chuàng)造（財政）收入。也面臨更嚴酷的預算約束和強制性財政支出責任，在這種情況下，加強干部考核體制實際上是省級以下的地方政府對這種財政壓力做出的一個理性回應。實際上，我們在中國不同地區(qū)的調查表明，干部考核體制近年來在一些地區(qū)開始從縣級上升到地級。而考核體系強化的本質，一方面是壓迫下級政府去通過各種途徑（如招商引資、收費）來創(chuàng)造更多的（可與上級政府分享的）財政收入，另一方面是通過“上級請客，下級買單”的方式來把開支責任壓給低一級政府。

　　結論

　　在本文中，我們基于大量現有文獻討論了地方政府在中國令人矚目的經濟轉型中所扮演的角色。我們認同為以下一個觀點：中國地方政府在經濟增長中起到了重要作用。

　　與現有文獻不同的是，我們強調財政激勵對資源稟賦差異極大的地方政府具有不同的影響。我們也強調財政激勵在不同時期的變化對地方政府行為產生了深遠的影響，特別是1994年引入財稅改革之后。

　　我們認為，中央已經主導中央—省財政關系。雖然中國也存在一些使人聯想到“財政聯邦主義”可能性的某些要素，但中央一再利用其政治和財政控制力，不斷以有利于中央的方式來重新制定游戲規(guī)則�；趯Ω母飼r期中國財政體制演變的回顧，我們不同意一些學者的觀點，他們認為出現了某種形式的中國式“市場保護型聯邦主義”。與此同時，我們討論了把干部考核體制作為理解地方推動增長動機觀點的適用性。我們的結論是這種干部考核體制的強化內生于中國轉軌過程，而不能作為中國轉軌中經濟增長的外生解釋變量。

　�。ū疚氖亲髡邽�2008年7月14～18日在芝加哥大學Gleacher Center舉行的“中國經濟轉型芝加哥會議”呈送的文章；
陶然，美國芝加哥大學經濟學博士、中國科學院中國農業(yè)政策中心副研究員；
楊大利，美國芝加哥大學政治科學系教授兼東亞研究中心主任、新加坡國立大學東亞研究所教授，電郵daliyang@uchicago.edu）

　　來源：《領導者》24期，天益網受權發(fā)布。

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