在監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象，共同面對(duì)一個(gè)不斷擴(kuò)張的市場(chǎng)時(shí)，必須在公開(kāi)、透明、公眾參與、法治嚴(yán)明的環(huán)境中加強(qiáng)監(jiān)管。否則，我們就會(huì)出現(xiàn)“事故頻發(fā)—加強(qiáng)監(jiān)管－監(jiān)管制度苛嚴(yán)—監(jiān)管環(huán)境更加封閉—事故隱患更加難以暴露—出現(xiàn)更加嚴(yán)重的事故”的惡性循環(huán)。

　　9月，各地因安全事故、食品衛(wèi)生事件，共免去19名瀆職高官職務(wù)，其中最高職務(wù)為正部級(jí)。有因承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而引咎辭職、有因“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)事件未及時(shí)上報(bào)、處置不力負(fù)有直接責(zé)任”而免職。到了10月份，又曝光了幾起事故瞞報(bào)事件。

　　在上半年結(jié)束的多個(gè)部委參與的“安全生產(chǎn)百日督查行動(dòng)”結(jié)束不久，卻通過(guò)事故頻發(fā)與官員去職來(lái)展現(xiàn)“行動(dòng)”成效，不得不讓人對(duì)“百日督查行動(dòng)”的實(shí)際效力打個(gè)大問(wèn)號(hào)，對(duì)“百日督查行動(dòng)”這類(lèi)政府監(jiān)管行為的內(nèi)部封閉運(yùn)行的弊端察之一二。

　　近些年來(lái)，政府管理者的思路是，哪個(gè)部門(mén)出問(wèn)題出事故多，就加強(qiáng)哪個(gè)部門(mén)的力量。這種思路本來(lái)無(wú)可厚非，但是，實(shí)際運(yùn)行中，這種“加強(qiáng)”往往只是一些人力、硬件、權(quán)力上的加強(qiáng)，而沒(méi)有對(duì)其法治化程度、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追查機(jī)制進(jìn)行很好的梳理，缺乏對(duì)管制權(quán)力的法治化、公眾化約束方面的加強(qiáng)，缺乏對(duì)“管制者——管制對(duì)象——社會(huì)公眾參與”這個(gè)管制系統(tǒng)的機(jī)理、機(jī)制的研究和突破。

　　越“狠抓落實(shí)”，越難落實(shí)

　　檢索一下國(guó)務(wù)院辦公廳今年4月開(kāi)始的“安全生產(chǎn)百日督查行動(dòng)”的相關(guān)新聞，不難發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府部門(mén)都對(duì)這一文件進(jìn)行了一字不漏的“轉(zhuǎn)發(fā)”，文件的宣傳可謂及時(shí)到位。遺憾的是，沒(méi)有任何一級(jí)政府或者監(jiān)管部門(mén)，在新聞媒體上披露過(guò)任何一次督查的結(jié)果。也就是說(shuō)，督查是在老百姓不知情的情況下進(jìn)行的，老百姓根本沒(méi)有機(jī)會(huì)也缺乏動(dòng)力和激勵(lì)，向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)身邊的安全隱患。而事后安全百日督查情況的體制內(nèi)循環(huán)，也無(wú)法讓老百姓的“火眼睛睛”發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　而另一面，我們的政府管理似乎總是面臨“落實(shí)”難題。整個(gè)中國(guó)行政體制規(guī)模浩大、機(jī)構(gòu)林立、文件會(huì)議眾多，無(wú)奈的是，絕大多數(shù)這類(lèi)行政資源卻都是圍繞著“落實(shí)”、“抓落實(shí)”、“狠抓落實(shí)”、“建立長(zhǎng)效機(jī)制”在運(yùn)行。當(dāng)前政府管理的確具有缺乏章法、有令不行、回應(yīng)性不夠的一面。但是，像安全生產(chǎn)、價(jià)格監(jiān)督、城市管理這類(lèi)與老百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，要么缺乏公眾參與政府管理的渠道，要么公眾參與流于形式，要么公眾參與成本過(guò)高。個(gè)中原委，令官場(chǎng)內(nèi)部人士也感到汗顏。聯(lián)想到，10月8日，山西省公布山西省16個(gè)廳局安全生產(chǎn)舉報(bào)電話。同日發(fā)布的《關(guān)于集中開(kāi)展煤焦領(lǐng)域反腐敗專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)的意見(jiàn)》也提出：“深入查處煤焦領(lǐng)域及非煤礦山領(lǐng)域的腐敗案件，望廣大干部群眾對(duì)掌握的問(wèn)題積極舉報(bào)�！惫P者不禁擔(dān)憂，舉報(bào)電話對(duì)遏制安全生產(chǎn)和煤焦領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的效力。

　　簡(jiǎn)而言之，仍然用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式來(lái)處理新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的外部性，必然出現(xiàn)管理理念不科學(xué)、管理流程不匹配、管理獨(dú)立于社會(huì)公眾之外封閉運(yùn)作、管理績(jī)效差的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)“管理者被俘獲理論”，說(shuō)的是被管理者天然有收買(mǎi)管理者的利益沖動(dòng)。管理者和被管理者應(yīng)該是貓和老鼠的關(guān)系，如果不對(duì)這種關(guān)系進(jìn)行強(qiáng)化，那么管理者隨時(shí)可能被“俘獲”。

　　事實(shí)也證明，來(lái)自政府的物質(zhì)、物力、級(jí)別、硬件的“加強(qiáng)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上來(lái)自“煤老板”、“舞廳老板”等的市場(chǎng)力量“公關(guān)”的力量大。三鹿奶粉事件早在3月份就已經(jīng)露出苗頭，為何能一再被瞞報(bào)？深圳“舞王”出事前，有關(guān)部門(mén)剛對(duì)該地區(qū)進(jìn)行過(guò)兩次安全排查，而“舞王”居然不在名單上。如果不能從公眾參與政府管制的角度，對(duì)這個(gè)將細(xì)節(jié)放過(guò)（而恰恰細(xì)節(jié)之中就有“魔鬼”），最終釀成大禍的管制環(huán)境（包括責(zé)任人、管理體制），進(jìn)行系統(tǒng)性的改造，貓和老鼠的管制難題，就仍然深深扎根在我們的政府體系內(nèi)部。隨時(shí)，都會(huì)有安全事故光臨。

　　兩種政府管制類(lèi)型的扭曲運(yùn)行

　　全國(guó)安全事件高發(fā)的態(tài)勢(shì)不僅沒(méi)有被控制，反而更加惡化，說(shuō)明單純寄望一個(gè)問(wèn)責(zé)制常態(tài)化、而不改造我們的管制理念、管制流程、管制環(huán)境，是解決不了問(wèn)題的。各種安全事故規(guī)律性的爆發(fā)，說(shuō)明我們的社會(huì)性管制存在體制性漏洞，不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)育后的管制環(huán)境的新變化。管理不科學(xué)是事故頻發(fā)的罪魁禍?zhǔn)祝^非特定的領(lǐng)導(dǎo)者失職瀆職、基層小吏被腐蝕被拉攏那么簡(jiǎn)單。這是個(gè)政府管制的新課題，單靠問(wèn)責(zé)制局部的“點(diǎn)”，無(wú)法解決全局性的管制績(jī)效問(wèn)題。

　　按照現(xiàn)代政府管制理論，政府部門(mén)主要承擔(dān)兩種管制：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)性管制，即對(duì)水電氣、火車(chē)票地鐵票、部分藥品等的價(jià)格管制；
一個(gè)是社會(huì)性管制，主要管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的各種外部性，尤其是負(fù)的外部性。像礦難、火災(zāi)、食品衛(wèi)生事件等都屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的負(fù)的外部性。

　　官員責(zé)任追究方面的不留情面，主要發(fā)生在社會(huì)性管制領(lǐng)域。通過(guò)高官行政免職，雖可看作對(duì)過(guò)去安全生產(chǎn)管理體制在領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)方面的一次痛心疾首后的“亡羊補(bǔ)牢”，但是混淆高官個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的體制性責(zé)任，用局部官員個(gè)人行為失范來(lái)遮蔽、矮化監(jiān)管體系的系統(tǒng)性責(zé)任，用大批量的官員行政懲戒來(lái)替代監(jiān)管流程再造，不觸及和動(dòng)搖事故頻發(fā)的體制基礎(chǔ)，仍難絕斷管制漏洞對(duì)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的威脅。

　　電話舉報(bào)等公眾參與方式，雖說(shuō)是一種低成本的安全監(jiān)管形式，但要發(fā)揮其作用，仍需政府管理部門(mén)轉(zhuǎn)變管制理念、創(chuàng)新管理方式、追問(wèn)管理績(jī)效。一句話，公眾參與政府管理，需要政府部門(mén)改造管制文化，提供公眾參與的“制度接口”，使得公眾參與管理成為政府日常管理的“千里眼”、“順風(fēng)耳”。事故頻發(fā)的當(dāng)月，不少人用常態(tài)化、長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)來(lái)冀望健全未來(lái)的安全管理機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制；
在事故處理高峰過(guò)去一個(gè)多月之后，筆者更愿意用改造我們的管制文化來(lái)認(rèn)識(shí)當(dāng)前這場(chǎng)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，更希望高層在強(qiáng)化企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體不動(dòng)搖的前提下，同時(shí)探索一條強(qiáng)化管制者監(jiān)管責(zé)任的新路，來(lái)走出管制困境。

　　其實(shí)，經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域的失范，更是導(dǎo)致社會(huì)民生問(wèn)題突出的一個(gè)重要原因。經(jīng)濟(jì)性管制的理由在于自然壟斷行業(yè)（供電、供氣、供水、供暖等公用事業(yè)）長(zhǎng)期平均成本遞減，由一個(gè)壟斷者經(jīng)營(yíng)更加有效率。但是這種自然壟斷特點(diǎn)是由其網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)屬性而非經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程決定的。所以，政府授予特定企業(yè)、組織經(jīng)營(yíng)自然壟斷行業(yè)的特權(quán)，同時(shí)為了社會(huì)公共利益，對(duì)其服務(wù)價(jià)格進(jìn)行管制。我國(guó)《價(jià)格法》第3條第1款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行并逐步完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。”

　　根據(jù)《藥品管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，列入國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄的藥品，國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄以外具有壟斷性生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的藥品這兩類(lèi)藥品實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，其他藥品的價(jià)格一律由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。我國(guó)新藥層出不窮，一年曾有10009種新藥，就反映了藥廠影響價(jià)格部門(mén)獲得新藥資格認(rèn)定，從而可以將普通仿制藥包裝成新藥高價(jià)出售的“行規(guī)”。正是通過(guò)新藥審批，“新藥”的利潤(rùn)空間、流通費(fèi)用和回扣空間變得巨大無(wú)比，以藥補(bǔ)醫(yī)的體制才能大行其道。

　　政府管制與市場(chǎng)力量的博弈

　　市場(chǎng)發(fā)育與政府管制是兩種交叉影響、相互牽制的力量。強(qiáng)化管制、放松管制、簡(jiǎn)化管制，都是針對(duì)市場(chǎng)發(fā)育的不同狀況，改善管制效率的不同方式。面對(duì)市場(chǎng)發(fā)育初期、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)目較少的市場(chǎng)，制定一定的門(mén)檻和經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，是該階段政府管制的主要特征。面對(duì)市場(chǎng)發(fā)育不斷深化，產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、資金約束壁壘不斷降低的市場(chǎng)，通過(guò)簡(jiǎn)化或放松管制，能夠鼓勵(lì)更多潛在的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入到市場(chǎng)中來(lái)，從而增進(jìn)市場(chǎng)效率，降低產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格。

　　不同行業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)的不同階段，都對(duì)應(yīng)著不同的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。站在政府管制者角度，針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，調(diào)整管制強(qiáng)度，有利于提高管制效率；
站在市場(chǎng)力量角度，競(jìng)爭(zhēng)者誘導(dǎo)、影響、“俘獲”（甚至是威脅、“綁架”）政府，通過(guò)形成有利于己的管制政策，排斥打擊市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和潛在競(jìng)爭(zhēng)者，最大限度獲取“消費(fèi)者剩余”，也是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一種變異方式。

　　不斷擴(kuò)張的市場(chǎng)規(guī)模，一方面對(duì)市場(chǎng)管制政策的調(diào)整提供激勵(lì)，另一方面也對(duì)傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)格局及其慣性運(yùn)作提供激勵(lì)。兩種激勵(lì)是“針尖對(duì)麥芒”的反向力量。迅猛發(fā)展的市場(chǎng)需求，充沛的產(chǎn)業(yè)投資密度和豐厚的產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)，足以支撐日益龐大的政府監(jiān)管部門(mén)的運(yùn)轉(zhuǎn)。市場(chǎng)發(fā)育的廣度拓展和深度挖掘，又會(huì)孕育龐大的中介、灰色的“潛規(guī)則”、“服務(wù)”鏈條換得市場(chǎng)發(fā)展的良機(jī)。但這種由市場(chǎng)發(fā)育及其附著的經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)形成的監(jiān)管，注定是“貓鼠共存”監(jiān)管模式。

　　在這種政府管制與市場(chǎng)力量勢(shì)均力敵、不相上下的領(lǐng)域，若是簡(jiǎn)單憑借出于“公益心”來(lái)加強(qiáng)政府管理，局限于提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，增加執(zhí)法檢查的頻率，加大懲罰金額額度，卻忽視政府管理的公開(kāi)化、透明化，公眾參與的法治化、便捷性的話，往往會(huì)適得其反：加強(qiáng)監(jiān)管，只不過(guò)抬高了市場(chǎng)力量拉攏腐蝕政府監(jiān)管部門(mén)的成本，加強(qiáng)監(jiān)管甚至成為利用社會(huì)心理和法律法規(guī)手段擴(kuò)張部門(mén)利益的義正詞嚴(yán)、冠冕堂皇的借口。在監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象，共同面對(duì)一個(gè)不斷擴(kuò)張的市場(chǎng)時(shí)，必須在公開(kāi)、透明、公眾參與、法治嚴(yán)明的環(huán)境中加強(qiáng)監(jiān)管。否則，我們就會(huì)出現(xiàn)“事故頻發(fā)—加強(qiáng)監(jiān)管－監(jiān)管制度苛嚴(yán)—監(jiān)管環(huán)境更加封閉—事故隱患更加難以暴露—出現(xiàn)更加嚴(yán)重的事故”的惡性循環(huán)。加強(qiáng)監(jiān)管，就會(huì)淪為加強(qiáng)監(jiān)管者權(quán)力，就會(huì)流于拉長(zhǎng)監(jiān)管鏈條，就會(huì)停步于監(jiān)管者內(nèi)部的監(jiān)管文件、會(huì)議、匯報(bào)和檢查。監(jiān)管的結(jié)果就局限于為監(jiān)管體系內(nèi)部掌握，少數(shù)人掌握。監(jiān)管的真實(shí)性、完整性、公正性會(huì)受到質(zhì)疑。否則，怎么會(huì)出現(xiàn)，兩次安全生產(chǎn)大檢查，深圳舞王歌舞廳都榜上無(wú)名？因?yàn)�，監(jiān)管者排除了對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)企業(yè)的查處。而無(wú)照經(jīng)營(yíng)方式成為發(fā)達(dá)地區(qū)非法生產(chǎn)企業(yè)幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)回避和逃脫監(jiān)管職責(zé)的一種制度安排，也就不足為奇。

　　企業(yè)和社會(huì)管制部門(mén)是一對(duì)矛盾的兩個(gè)方面，如果只強(qiáng)調(diào)企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任，而忽視政府的監(jiān)管責(zé)任，這對(duì)矛盾還是無(wú)法解決。從南丹礦難、松花江污染事件以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)“企業(yè)是安全生產(chǎn)事故的第一責(zé)任人”這一理念可謂充分理解了。2006年，發(fā)改委等三部委印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴(yán)格安全生產(chǎn)業(yè)績(jī)考核的指導(dǎo)意見(jiàn)》。對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)范。但是對(duì)政府的監(jiān)管責(zé)任，尤其是日常監(jiān)管責(zé)任，還缺乏法規(guī)規(guī)范。通過(guò)一些部委網(wǎng)站，我們發(fā)現(xiàn)，中央加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)的資金，更多地是被拿去添置計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、人員培訓(xùn)，而相應(yīng)的法治化建設(shè)和群眾參與機(jī)制、行業(yè)協(xié)會(huì)參與機(jī)制卻只字未提。貓抓不到老鼠，并不是因?yàn)橛布b備跟不上，最重要的是要明確、強(qiáng)化管制者與違法違規(guī)者之間的“天敵”關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)這種對(duì)立關(guān)系的社會(huì)性監(jiān)督。

　　問(wèn)責(zé)風(fēng)暴對(duì)公眾參與政府治理的啟示

　　目前的問(wèn)責(zé)制有很大缺陷。首先是管理手段超越了管理目的，罰款、檢查超越了查疑、補(bǔ)漏，寓管理于牌照發(fā)放之中，寓管理于資格審查之中，寓管理于管制者內(nèi)部“一手遮天”之中。問(wèn)責(zé)文化停留在事故發(fā)生后，沒(méi)有在整個(gè)政府活動(dòng)全過(guò)程扎根。

　　但是，9月份的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，突出的意義是，一方面強(qiáng)調(diào)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》對(duì)官員的剛性約束，另一方面說(shuō)明中央正在從傳統(tǒng)的重視企業(yè)這一安全生產(chǎn)主體，轉(zhuǎn)移到重視政府部門(mén)這一監(jiān)管主體上來(lái)。若能以此為突破口和契機(jī)，理順對(duì)監(jiān)管主體的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)力對(duì)應(yīng)關(guān)系，將監(jiān)管者放置于公眾參與的“汪洋大�！敝校覀兙湍艹絾渭兊木褪抡撌碌墓賳T問(wèn)責(zé)，逐步走出管制困境。當(dāng)然，連續(xù)19名高官的落馬，必然也會(huì)帶來(lái)很強(qiáng)的官場(chǎng)沖擊波，會(huì)讓官員心中形成一種問(wèn)責(zé)預(yù)期，那就是，出多大的事就會(huì)有相應(yīng)多大的官被免職。有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)的行政意識(shí)，必然會(huì)在官員頭腦中打下印跡。

　　溫家寶總理在今年政府工作報(bào)告上提出：“創(chuàng)造條件讓人們監(jiān)督政府”。一方面，這指出了人民監(jiān)督、公眾參與對(duì)保障政府工作健康有序運(yùn)行的必要性、重要性。另一方面，也包含了對(duì)當(dāng)前人民參與政府監(jiān)督條件的擔(dān)憂。就政府管制活動(dòng)而言，管制的體制變革，影響百姓生活生產(chǎn)條件的改善，直接影響民生狀況；
管制文化的創(chuàng)新，直接影響民間創(chuàng)業(yè)和財(cái)富積累的積極性，間接影響民生狀況；
管制理念的現(xiàn)代化直接影響公民管理國(guó)家事務(wù)的廣度與深度，影響服務(wù)型政府建設(shè)外部力量的聚集�？傊�，管制理念的變革也是為人民服務(wù)宗旨創(chuàng)新的新挑戰(zhàn)。改變不合時(shí)宜的政府管制，為市場(chǎng)發(fā)育提供公平規(guī)范的法律環(huán)境，也正成為民營(yíng)企業(yè)當(dāng)前極其重要的利益訴求。

　　加強(qiáng)監(jiān)管，需要的不僅僅是政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)秩序的干預(yù)力度和范圍的加深和擴(kuò)張，而是需要一個(gè)監(jiān)管成本與監(jiān)管效果的適當(dāng)權(quán)衡。政務(wù)公開(kāi)與群眾監(jiān)督舉報(bào)、公眾參與相結(jié)合，應(yīng)該成為創(chuàng)新政府管制文化，提高政府管制效率的重要突破口�，F(xiàn)代政府行政管理的兩大支柱是行政程序的公開(kāi)原則和公眾參與原則。在行政內(nèi)容公開(kāi)方面，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》2008年5月1日開(kāi)始生效；
在行政過(guò)程公開(kāi)方面，2008年10月1日通過(guò)首部地方性行政程序法《湖南省行政程序規(guī)定》。這些法律都為創(chuàng)新政府管制文化提供了良好條件。在“對(duì)政府而言，法不授權(quán)皆禁止，對(duì)公民而言，法不禁止則自由”的理念逐漸深入人心的今天，在資訊發(fā)達(dá)的信息社會(huì)，走出管制困境的低成本方式，就是政務(wù)公開(kāi)、監(jiān)管公開(kāi)、公眾參與。

　　發(fā)表于2008年11月5日《南風(fēng)窗》

　�。ㄗ髡邽橹醒朦h校研究室博士）

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