張文軍：“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”與黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變
發(fā)布時間:2020-06-10 來源: 散文精選 點擊： 
摘要 “共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”是黨的八大提出和鄧小平特別強調(diào)的一個重要思想，是對權(quán)力監(jiān)督理論的一項重大發(fā)展，同時也是對共產(chǎn)黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變提出的根本要求。當(dāng)前最主要的，是要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨要接受監(jiān)督的關(guān)系，“黨”與“民”的關(guān)系，“不搞群眾運動”與群眾監(jiān)督的關(guān)系，“黨的喉舌”與輿論監(jiān)督的關(guān)系等。
關(guān)鍵詞 權(quán)力監(jiān)督 執(zhí)政方式 以民為本
在當(dāng)代，關(guān)于權(quán)力需要監(jiān)督的思想理論已經(jīng)成為人們的共識，但是在實際運行中仍然是一個很大的難題。就共產(chǎn)黨的執(zhí)政歷史和現(xiàn)實而言，也存在著理論上認識不夠，實踐上監(jiān)督缺位的問題。這也是導(dǎo)致集權(quán)主義以及腐敗現(xiàn)象不斷滋生的一個主要原因。如果搞不好，不僅會損害國家和人民的利益，而且會危及黨的生存。轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，很有必要進一步加深對這一問題的認識并在實踐上探索岀一套切實可行的方法和途徑。
一、“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”的思想是對經(jīng)典作家權(quán)力監(jiān)督理論的豐富和發(fā)展
權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這是被經(jīng)典作家一再闡述的理論并被反復(fù)證明了的帶有規(guī)律性的事實。無論是古希臘的思想家亞里士多德還是英國的政治學(xué)家洛克，抑或是法國的啟蒙思想家孟德斯鳩，都曾經(jīng)主張對權(quán)力加以制約。自從無產(chǎn)階級政黨誕生以來，其創(chuàng)始人對自身的監(jiān)督問題就提到了議事日程。馬克思、恩格斯參與起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定：中央委員會是黨的最高權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，向代表大會負責(zé)并報告工作。這就意味著中央委員會必須接受黨的代表大會的監(jiān)督。德國社會民主黨還曾經(jīng)根據(jù)恩格斯的建議設(shè)置過中央監(jiān)察委員會，專門監(jiān)督中央委員會。由于當(dāng)時沒有一個無產(chǎn)階級政黨成為執(zhí)政黨，黨的權(quán)力范圍十分有限，因而對黨的監(jiān)督問題不是十分突出，也沒有形成一套關(guān)于黨的監(jiān)督的理論。但是，從人類歷史上建立的第一個短暫的無產(chǎn)階級政權(quán)巴黎公社的實踐來看，馬克思主義創(chuàng)始人關(guān)于對黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者要進行監(jiān)督的思想是十分明確的。巴黎公社用公社委員會代替了資產(chǎn)階級的官僚機構(gòu)，廢除了舊政府官吏的一切特權(quán)和高薪制，公社委員一律由民主直接選舉產(chǎn)生，接受人民的監(jiān)督，并隨時可以撤換。公社決策實行民主集中制。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中曾經(jīng)高度評價了上述創(chuàng)舉，認為它能可靠地阻止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財，“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來代替虛偽的責(zé)任制，因為這些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的�！盵1] (p96)他還在該文后面反復(fù)強調(diào)：一切社會公職，“都要由公社的勤務(wù)員執(zhí)行，從而也就處在公社的監(jiān)督之下”；
“因為這些公職應(yīng)由公社的勤務(wù)員執(zhí)行，因而總是處于切實的監(jiān)督之下”。[1] (p121) 可見，在馬克思看來，政權(quán)公務(wù)人員接受外部監(jiān)督是天經(jīng)地義的事情。恩格斯在巴黎公社起義20年之后為《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》單行本寫導(dǎo)言時，專門提到防止社會公仆變?yōu)樯鐣魅说挠行Х椒ㄖ痪褪侨嗣袢罕娬莆諊夜ぷ魅藛T的監(jiān)督罷免權(quán)。[1] (p13) 盡管由于當(dāng)時實踐條件的限制他們沒有就社會主義時期對執(zhí)政者的監(jiān)督提出一些具體的制度設(shè)計，但是，他們關(guān)于由人民來監(jiān)督政府及其工作人員這一最本質(zhì)的指導(dǎo)思想，對于我們今天用于監(jiān)督黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者，仍然是適用的。
如果說馬恩的權(quán)力監(jiān)督思想當(dāng)時主要還處于理論探索階段和實踐嘗試的話，那么在前蘇聯(lián)建立了世界上第一個社會主義國家之后，列寧和斯大林面對的則是共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下龐大的政權(quán)監(jiān)督的實踐考驗。俄國十月革命前，列寧在《國家與革命》中就重申和提倡巴黎公社為防止干部變成官僚而實行的公仆原則，包括干部的選舉撤換制度、低薪金制度和監(jiān)督制約制度等。十月革命勝利后，他更是不斷強調(diào)權(quán)力監(jiān)督問題。他認為，人民群眾是監(jiān)督的主體，“除了吸收工人和農(nóng)民外，還有什么辦法可以克服官僚主義�！盵2] (p49) 他提出，“使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人暫時都變成‘官僚’，因而使任何人都不能成為‘官僚’�！盵3](210) 這可以看作是“以權(quán)制權(quán)”理論最生動的詮釋。他還認為，人民群眾監(jiān)督的最重要手段是掌握罷免權(quán)。他針對當(dāng)時許多所謂民主國家只給人民以投票選舉權(quán)而不給人民以民主罷免權(quán)的現(xiàn)狀指出：人民掌握罷免權(quán)比起掌握選舉權(quán)更能反映人民民主的本質(zhì)特征。列寧強調(diào)，真正有效的監(jiān)督必須是在監(jiān)督主體與客體地位平等的情況下進行，否則，只能是一句空話。為此，他提出把原來隸屬于蘇維埃政府的工農(nóng)檢察院同黨的中央監(jiān)察委員會合并，使合并后的中央監(jiān)察委員會及其委員與中央委員會及其委員地位相同，以便于監(jiān)督國家最高行政機關(guān)、中央委員以至黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人。他還主張對黨內(nèi)的貪污受賄等腐敗行為實行嚴刑峻法，對共產(chǎn)黨應(yīng)比對非共產(chǎn)黨三倍嚴厲的懲處，認為那種對受賄者判以輕得令人發(fā)笑的刑罰對共產(chǎn)黨和革命者來說是可恥的行為。遺憾的是，列寧由于去世過早，沒有來得及真正解決這一問題。他的繼任者斯大林則走向了與列寧意愿相反的道路，完全擺脫了黨內(nèi)和黨外的監(jiān)督，使黨的機構(gòu)和他本人形成了不受監(jiān)督和制約的權(quán)力。這也是導(dǎo)致蘇共垮臺的深層次原因之一。
從中共執(zhí)政后的歷史來看，應(yīng)當(dāng)說，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)核心毛澤東是十分重視權(quán)力監(jiān)督的。建國前夕他曾提出過讓人民監(jiān)督我們的政府及其工作人員，從而走出歷代人亡政息的歷史怪圈的設(shè)想；
他也曾經(jīng)意識到斯大林犯的嚴重破壞法制的錯誤在英、法、美等西方國家不可能發(fā)生；
他更是在實踐上通過整風(fēng)運動、“三反”“五反”運動以及對腐敗分子的嚴厲懲處，試圖徹底消除權(quán)力腐敗現(xiàn)象。但是，由于他主要采取的是人治而不是法治，不是靠制度而是用階級斗爭、群眾運動等形式，因而沒能從根本上解決權(quán)力監(jiān)督問題。他本人晚年也由于缺乏監(jiān)督制約而犯了專制集權(quán)的錯誤，最終釀成了“文化大革命”的歷史悲劇。值得注意的是，毛澤東當(dāng)時只是提出要讓人民來監(jiān)督“政府”及其工作人員，而沒有明確提出監(jiān)督“黨”的機構(gòu)及其工作人員，這可能是導(dǎo)致后來監(jiān)督制度缺失的一個重要原因。
黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)核心鄧小平在這方面的突出貢獻在于，十分明確地提出了“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”的思想。1957年4月他在西安干部會上特別指出：“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督，八大強調(diào)了這個問題�！薄霸谥袊鴣碚f，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕。”“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”[4](p270) 他認為正是由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，大量干部居于領(lǐng)導(dǎo)地位，所以要受監(jiān)督；
正是由于憲法上規(guī)定了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，所以要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要受監(jiān)督，就要擴大黨和國家的民主生活�？梢哉f，它第一次揭示了我們以往所犯錯誤的體制性根源，第一次深刻論述了黨接受監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的內(nèi)在聯(lián)系。另外，鄧小平還指出了對共產(chǎn)黨及其黨員進行監(jiān)督的途徑和主體，即黨的監(jiān)督、群眾的監(jiān)督以及民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督。[4](p270-271)改革開放以后，鄧小平又深刻認識到制度建設(shè)的重要性，多次強調(diào)：“克服特權(quán)現(xiàn)象，要解決思想問題，也要解決制度問題�！盵5](p332) “我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵�。”“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性�！盵5](p333)他在回答外賓提出的如何避免和防止再發(fā)生“文化大革命”這樣的事情的問題時多次重申：“這要從制度方面解決問題”[5](p348)“我們正在考慮從制度上解決問題�！盵5](p349)可見，進行權(quán)力監(jiān)督方面的制度建設(shè)是鄧小平晚年一直在考慮的重大課題。我們看到，在鄧小平的引導(dǎo)下，經(jīng)過黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體以及十六大新選出的中央領(lǐng)導(dǎo)集體的努力，在權(quán)力監(jiān)督制度方面相繼出臺了一系列重要舉措，如干部選拔任用制度，干部任職回避制度、定期考核制度、戒勉談話制度、在職離職審計制度、雙規(guī)制度、責(zé)任追究制度、家庭財產(chǎn)申報制度等等。特別是經(jīng)過鄧小平身體力行，廢除了長期形成的最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制度；
又出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和紀律處分條例等。可以說，權(quán)力監(jiān)督的基本框架體系已經(jīng)初具雛形。但是我們也必須承認，有些制度還只是存在于理論層面，沒有真正落實到位。尤其是對黨的機構(gòu)及其主要領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督還缺乏一些具有外在性、規(guī)范性、剛性和可操作性的制度建構(gòu)，因而效果不夠理想。這也正是本文探討的關(guān)鍵所在。
二、“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”是新時期黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的根本要求
中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政之前，由于環(huán)境條件的限制，權(quán)與錢、權(quán)與利結(jié)合的機會、程度都比較小，因而權(quán)力腐敗問題并不突出。隨著黨執(zhí)政地位的確立和日益鞏固，權(quán)與錢、權(quán)與利結(jié)合的機會、程度大大增加，于是權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象開始蔓延滋長。同時，國際國內(nèi)的形勢發(fā)生了并不斷發(fā)生著深刻的變化，總的表現(xiàn)為經(jīng)濟全球化、文化多元化和政治格局復(fù)雜化。而我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式很大程度上還停留在戰(zhàn)爭年代黨政軍一體化或一元化的水平上，沒有跳出“馬上打天下”和“馬上治天下”的窠臼，這就很難適應(yīng)新形勢的要求。長期以來，我們較多地強調(diào)了共產(chǎn)黨與其他政黨、集團相比執(zhí)政的特殊性，即其天然的先進性，而往往忽視二者執(zhí)政的共同性。這也是黨的執(zhí)政方式?jīng)]能夠及時轉(zhuǎn)變的重要原因。一般來說，一個政黨、集團，在未取得執(zhí)政地位之前，往往比較注意自身的形象。有的提出一些容易贏得民心的口號、綱領(lǐng)，有的采取嚴格的紀律約束自己隊伍中的人員，其目的都是為了在激烈的政治斗爭中處于有利地位，進而取得執(zhí)政權(quán)。而一旦登上歷史舞臺之后，則往往淡化了過去提出的宗旨和口號，客觀上放縱自己隊伍中的人員，造成權(quán)利濫用，腐敗變質(zhì)，最終導(dǎo)致政權(quán)得而復(fù)失。正如毛澤東在黨的八屆二中全會上所指出的：“現(xiàn)在，有這樣一些人，好象得了天下，就高枕無憂，可以橫行霸道了。”[6](p325)歷史上許許多多的政黨和集團包括前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨都一再重復(fù)了這一興亡周期率。這至少說明兩點：即使是先進的政黨也不必然具有先進的執(zhí)政方式，搞不好同樣是要垮臺的；
先進政黨執(zhí)政也必須有監(jiān)督尤其是外在力量的監(jiān)督。而正是在這方面，我們存在著很大缺陷。
首先，黨內(nèi)監(jiān)督體制還不夠科學(xué)和完善。黨的各級機構(gòu)雖然均設(shè)有紀律檢查委員會，但卻是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，這就很難對同級黨委特別是“一把手”進行監(jiān)督，事實上存在著監(jiān)督空檔，出現(xiàn)了所謂“一把手”現(xiàn)象。退一步說，即便紀委與同級黨委地位是平列關(guān)系，那么誰來監(jiān)督紀委？近幾年來不斷出現(xiàn)的一些紀委主要領(lǐng)導(dǎo)成為腐敗分子的事例就很能說明問題。這里有一點需要特別注意，那就是監(jiān)督主體的消極化和不作為現(xiàn)象。從理論上講，當(dāng)監(jiān)督主體的風(fēng)險或成本大于其收益的時候，或者說監(jiān)督不僅不能給它帶來好處而只能帶來風(fēng)險和危害的時候，它就會失去監(jiān)督積極性甚至放棄監(jiān)督。當(dāng)“貓”不去捉“鼠”而能生存無憂，捉“鼠”反而要勞神費力甚至還有風(fēng)險時，不去捉“鼠”就是它理所當(dāng)然的選擇。從現(xiàn)實來看，一個地方查處的違紀違法案件愈少，不僅不會影響該地方的“政績”，反而有可能被當(dāng)作政治清明、安定團結(jié)的標志，這就會進一步加劇監(jiān)督主體的消極化和不作為。由于以上種種原因，使得黨內(nèi)監(jiān)督處于弱化和虛化狀態(tài)。這種狀態(tài)反過來又強化了專制和集權(quán)，形成惡性循環(huán)。因此，黨內(nèi)首先要建立科學(xué)和完善的監(jiān)督制約機制。
其次，從群眾對黨的監(jiān)督來看，至今尚未出現(xiàn)群眾監(jiān)督黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者的制度安排。在基層，群眾只能直接選舉村（街道居委會）級行政領(lǐng)導(dǎo)，同級黨的領(lǐng)導(dǎo)（支部書記）則由上級黨委指派任命。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的人大代表，也只是具有選舉同級政府中行政、司法領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，況且這種權(quán)利還常常由于必須體現(xiàn)“黨委的意志”而大打折扣。美國著名政治學(xué)家亨廷頓指出：“現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的最大區(qū)別是，人民在大規(guī)模的政治組合中參與政治并受其影響的程度�！盵7](p36-37)從某種意義上說，人民群眾參與政治特別是對權(quán)力監(jiān)督的程度是社會政治文明發(fā)展程度的標志。就現(xiàn)在來看，中國民眾真正參與政治并對執(zhí)政黨監(jiān)督的程度還比較低。憲法規(guī)定，作為體現(xiàn)和反映人民意志的代議制機構(gòu)全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，要在黨的中央委員會和地方各級委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。(點擊此處閱讀下一頁)
問題在于，黨委究竟應(yīng)當(dāng)以什么方式領(lǐng)導(dǎo)人大。象目前有些地方那樣，以黨管干部為名，先在黨委內(nèi)部擬定好國家機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部人選，然后讓人大照此毫不走樣地通過。不然，輕則說你不與黨委保持一致，重則說你搞非組織活動。有的地方為了體現(xiàn)“黨委意志”，還專門安排人員做人大代表的工作，甚至預(yù)先規(guī)定必須某人全票當(dāng)選，某人多數(shù)票當(dāng)選，某人零票落選（因為有差額）等等。對于那些經(jīng)人大代表聯(lián)名推薦并當(dāng)選的干部則采取“秋后算賬”的辦法，找機會將他們調(diào)任被認為不重要的崗位；
對于黨委推薦而在人大選舉中落選的個別干部，則在黨委系統(tǒng)安排其與推薦的行政職務(wù)同級別的職務(wù)，甚至直接任命為黨委常委成員。諸如此類的做法顯然是不適宜的。與其這樣，倒不如黨委直接任命職務(wù)更好，何必勞民傷財？另外，人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)成員實際上也是由黨委任命的，甚至相當(dāng)一些人大代表也是按照黨委的意見先內(nèi)定后推選出來的。在這種情況下，怎么能夠體現(xiàn)人民群眾對黨的監(jiān)督？
再次，關(guān)于民主黨派和無黨派民主人士對共產(chǎn)黨的監(jiān)督問題，從形式上來看似乎已經(jīng)比較完備。1982年9月中共十二大提出了“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，這個方針被當(dāng)年11月召開的全國人大五次會議和五屆全國政協(xié)五次會議分別通過的《中華人民共和國憲法》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》以法律和章程的形式確認下來。現(xiàn)在，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度已被作為中國的一項基本政治制度。全國政協(xié)和地方各級政協(xié)作為體現(xiàn)民主黨派和無黨派民主人士意志的政治機構(gòu)，設(shè)置也比較健全。存在的突出問題是：其一，政協(xié)機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員實際上是由同級黨委任命的，有些就是原黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)任，這些人往往還兼任黨組主要成員。這種政協(xié)黨化、政府化的現(xiàn)象不利于體現(xiàn)政協(xié)的本質(zhì)和發(fā)揮其對共產(chǎn)黨的監(jiān)督職能，不利于出現(xiàn)毛澤東曾經(jīng)提倡的那種“唱對臺戲”[4](p270)的局面；
其二，民主黨派和無黨派民主人士擔(dān)任國家行政、司法機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員偏少，甚至大大低于建國初期。五十年代初，中央人民政府6名副主席中有三位是非中共愛國人士和民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人；
最高人民法院院長，人民監(jiān)察委員會主任，政務(wù)院副總理及其他12個部委的正職均由民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和民主人士擔(dān)任，另有13位民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任部級單位副職；
在地方各級機構(gòu)中，也有一大批民主黨派和民主人士擔(dān)任要職。[8](p63—64)而現(xiàn)在，民主黨派和民主人士在國家各級機構(gòu)中擔(dān)任正職的已經(jīng)十分鮮見，這既不利于民主黨派和民主人士參政議政，也不利于他們對共產(chǎn)黨的監(jiān)督。筆者認為，既然是“互相監(jiān)督”，共產(chǎn)黨就應(yīng)當(dāng)充分尊重民主黨派在組織上的獨立和法律上的平等地位，并在參政職務(wù)比重上有所體現(xiàn)和保證。在當(dāng)前，首先把民主黨派和民主人士參政的職務(wù)比重恢復(fù)到五十年代初的水平，也不失為一個有益的舉措。
至于以新聞媒體為主的輿論監(jiān)督，由于長期以來偏重于強調(diào)新聞媒體的“喉舌”作用而忽視其監(jiān)督功能，因此，黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者基本上不存在輿論監(jiān)督特別是管轄范圍內(nèi)的輿論監(jiān)督問題。
從以上分析可以看出，鄧小平40年前提出的“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”的問題并沒有得到解決。黨的十六屆四中全會把加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)作為主要議題，說明我們黨對這個問題的認識有了新的突破。提高執(zhí)政能力必須首先轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式必須加強對黨的監(jiān)督。因為只有解決了為誰執(zhí)政、怎樣執(zhí)政的問題，執(zhí)政能力才會產(chǎn)生正效應(yīng)。否則，能力雖高，卻立黨為私，執(zhí)政為己，只能是南轅北轍。而好的執(zhí)政方式只有在各種監(jiān)督之下才會避免隨意性、不穩(wěn)定性并得到不斷完善。所以，提高執(zhí)政能力是目的，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式是手段，強化權(quán)利監(jiān)督是保證。
三、“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”與執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變亟須處理的幾個關(guān)系
1、要處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與對黨的監(jiān)督的關(guān)系。首先，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們奉行的基本原則，但是，這并不意味著不能對黨（具體主要為黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者）進行監(jiān)督。根據(jù)權(quán)力監(jiān)督理論的一般要求，權(quán)力大小與對它的監(jiān)督力度應(yīng)當(dāng)成正比。權(quán)力愈大，對其監(jiān)督的范圍和力度也應(yīng)愈大。在典型的西方政黨制度中，政黨只是推舉岀本黨的代言人執(zhí)政，而不是直接上臺執(zhí)政，因而對政黨的監(jiān)督主要表現(xiàn)為對行政機構(gòu)及其首腦的監(jiān)督；
在中國，共產(chǎn)黨直接執(zhí)政，重大事項直接決策，很大程度上黨政不分。人們理解的通常意義上的“政府”是包括黨政機構(gòu)在內(nèi)的廣義的政府。因此，監(jiān)督首先應(yīng)當(dāng)是對黨的機構(gòu)的監(jiān)督。其次，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的機構(gòu)負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)混為一談。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個集合概念，個別黨員乃至個別黨的團體的意志都不能完全代表黨的意志。這看起來雖然是個十分簡單的道理，但在現(xiàn)實中卻總有一些黨的機構(gòu)的負責(zé)人常常以黨的化身出現(xiàn)，他們的意志只能服從、追捧，不能監(jiān)督，更不能反對。否則，即以“不與黨保持一致”論之。正如鄧小平所指出的：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個問題�！盵5](p328—329)克服權(quán)力過分集中這一政治體制的“總病根”，最根本的方法只有實行民主監(jiān)督。其三，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是黨與時俱進的必然要求。而加強對黨的監(jiān)督則是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必要條件，也是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容之一。
2、要處理好“黨”與“民”的關(guān)系。從原本的意義上說，共產(chǎn)黨與人民群眾的關(guān)系是十分清楚的。《黨章》總綱中申明：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益�！盵9](p24)《憲法》總綱中也規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。[10](p40)”這就是說，在“黨”與“民”的關(guān)系中，“民”更具有根本性和終極性，民意至尊，民權(quán)至上�！包h”只不過是一個為“民”服務(wù)的政治組織�！肮と穗A級的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具�！盵4](p218)但是長期以來，這個關(guān)系似乎被有些人搞得模糊甚至顛倒了。在有些地方，以黨為本、以官為本代替了以民為本，黨領(lǐng)導(dǎo)支持人民當(dāng)家作主變成了代替人民當(dāng)家作主，形成了鄧小平曾經(jīng)明確反對的“因黨而驕”[4](p14)的現(xiàn)象。這是極其危險的。黨與民的關(guān)系，在體制運行上具體表現(xiàn)為黨委與人大的關(guān)系。胡錦濤指出：“中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，就是領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證人民當(dāng)家作主，維護和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益�！薄叭嗣翊泶髸贫仁侵袊嗣癞�(dāng)家作主的主要途徑和最高實現(xiàn)形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體�！盵11]人民的聲音、意志通過人大這一途徑來表達是最富有組織性和規(guī)范化的方式，它既能克服以往群眾運動的弊端，又可以減少和避免目前群體性上訪事件的發(fā)生。因此，人民群眾對黨的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)為人大對黨委的監(jiān)督�？墒牵覀兺鶑娬{(diào)的是黨委對人大的領(lǐng)導(dǎo)（這當(dāng)然是正確的），而不講人大對黨委的監(jiān)督，這不能不說是一個重要的理論和制度缺陷�，F(xiàn)在，很多地方實行了黨委書記兼任人大主任制度，其出發(fā)點或許是為了加強黨委對人大的領(lǐng)導(dǎo)或者提高人大的地位，但從實際運行來看則往往進一步強化了權(quán)力過分集中的弊端，使人大監(jiān)督黨委成為不可能。
與黨民關(guān)系相聯(lián)系，就是要處理好黨管干部和民選干部的關(guān)系。黨管干部是黨的組織領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，但怎樣“管”，卻值得研究。筆者認為，黨管干部主要不是按照黨委的意志任命干部，而主要應(yīng)當(dāng)是由黨的組織對黨的干部進行有關(guān)思想、學(xué)習(xí)、工作、廉政等方面的指導(dǎo)、培訓(xùn)、管理、監(jiān)督，由此提高黨員干部的素質(zhì)，從而在參與國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的競爭選舉中贏得民眾的信任和支持，這樣選拔出來的干部執(zhí)政才具有合法性基礎(chǔ)，才能為人民掌好權(quán)、服好務(wù)。換言之，黨的干部執(zhí)政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“權(quán)為民所授”的原則，靠黨員的先進性和競爭力來實現(xiàn)，而不是以黨的權(quán)力強制性地推行。具體來說，就是要在國家機關(guān)各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉中，適當(dāng)擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，真正充分尊重和支持人大代表提名并當(dāng)選的干部履行職權(quán)。對于黨委推薦而在人大選舉中落選的干部，不得在黨委和其他系統(tǒng)任命高于其原職的職務(wù)。如此等等。限于篇幅，筆者對此將另文探討。
3、要處理好不搞群眾運動與群眾監(jiān)督的關(guān)系。一個時期以來，有些地方因為中央提出今后不再搞以階級斗爭為主導(dǎo)的群眾運動而似乎又走向了另一個極端：不敢提群眾監(jiān)督或者以這樣那樣的理由取消了群眾監(jiān)督，從而客觀上放縱了一些黨員干部的違紀違法行為，造成腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，廣大干部群眾對此深表憂慮。實際上，那種“踢開黨委鬧革命”的群眾運動與群眾對黨的監(jiān)督是兩個完全不同性質(zhì)的問題，前者是破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)，后者則是在本質(zhì)上維護黨的領(lǐng)導(dǎo)，目的是使黨領(lǐng)導(dǎo)得更好。不搞群眾運動不是不要群眾監(jiān)督，而是要選擇好的群眾監(jiān)督形式�，F(xiàn)在有些地方常常以不搞群眾運動為名，排斥、壓制群眾的正當(dāng)意見和訴求，導(dǎo)致黨群關(guān)系、干群關(guān)系比較緊張。社會上屢屢發(fā)生的群體上訪乃至暴力沖突事件，大多是因為群眾表達意見的渠道被堵塞、黨群關(guān)系沒理順、干群矛盾不斷積累的結(jié)果。實踐反復(fù)證明，群眾的評判是最公正的，群眾的監(jiān)督是最有力的，群眾的參與是遏制和消除腐敗的最行之有效的方法，也是改善黨群關(guān)系、解決干群矛盾的根本途徑。目前的當(dāng)務(wù)之急，是真正充分尊重和擴大人民群眾對黨務(wù)政務(wù)的知情權(quán)、表達權(quán)，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉、彈劾、罷免權(quán)。正如鄧小平所強調(diào)的那樣：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分�！盵5](p332)達到上述目標，沒有必要采取群眾運動的形式，通過加強和完善人民代表大會制度完全可以實現(xiàn)。
4、要處理好“黨的喉舌”與輿論監(jiān)督的關(guān)系。報紙、廣播、電視等新聞媒體被作為黨的“喉舌”，長期以來在宣傳黨的路線、方針、政策方面發(fā)揮著重要作用。但是，無庸諱言，它在輿論監(jiān)督方面卻是一個弱項，特別是對黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督，更是一個盲點，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)下不監(jiān)上、監(jiān)弱不監(jiān)強、監(jiān)民不監(jiān)官、監(jiān)政不監(jiān)黨的現(xiàn)象。其主要原因是我們在強調(diào)“喉舌”作用的同時排斥其監(jiān)督功能。一些腐敗分子不怕上告，就怕見報。沒有強有力的媒體監(jiān)督，他們便會有恃無恐。在民主政治發(fā)展比較充分的國家，媒體監(jiān)督是一支強大的社會力量，可謂抑制腐敗的監(jiān)控器。從世界范圍來看，執(zhí)政黨及其代表人物接受媒體監(jiān)督已經(jīng)成為必然趨勢和普遍現(xiàn)象，沒有媒體監(jiān)督的權(quán)力是不可想象的。在中國，也許有人擔(dān)心，如果媒體對黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者進行監(jiān)督，會影響黨的威信乃至黨的地位的穩(wěn)固。其實這種擔(dān)心是沒必要的。如果黨的威信和地位是靠黨員特別是黨的干部的優(yōu)良品質(zhì)建立起來的，它不可能因為某些媒體的批評監(jiān)督而有所削弱甚至垮臺。相反，黨的機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者主動接受媒體監(jiān)督，只會增加黨的威信，有益于黨的地位的鞏固，�！按蝾A(yù)防針”只會增加“肌體”免疫力。至于有些黨的“蛀蟲”因被媒體曝光而繩之以法，這正是黨反腐敗斗爭所需要的。筆者認為，應(yīng)盡快出臺《新聞法》，對新聞媒體的監(jiān)督職能作出具體明確的規(guī)定。鑒于目前的現(xiàn)實狀況，是否可以這樣試行：讓一部分主流媒體側(cè)重于發(fā)揮“喉舌”作用，一部分非主流媒體側(cè)重于發(fā)揮監(jiān)督作用，二者在話語權(quán)上處于平等地位。這樣既可以體現(xiàn)導(dǎo)向性，又能夠反映出多樣性。當(dāng)然，“喉舌”作為“肌體”的重要器官，對“肌體”的健康狀況感受會更加深切，由它適時地對“肌體”的“疾病”作出預(yù)警，更不失為一種好的監(jiān)督形式。
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本文刊于《當(dāng)代世界社會主義問題》2006年第1期。
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