《經(jīng)濟觀察報》編者按：近年來，基本公共服務(wù)均等化、健全農(nóng)村基本公共服務(wù)已經(jīng)成為公共話題。今年5月，全國人大常委會副委員長、民革中央主席周鐵農(nóng)、全國政協(xié)副主席、民革中央常務(wù)副主席厲無畏率民革中央調(diào)研組到專門就健全農(nóng)村基本公共服務(wù)問題到安徽省進行了調(diào)研，于建嶸教授、蔡永飛博士隨同考察，對現(xiàn)階段我國發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)問題形成了一些認識。

　　觀點摘要

　　·雖然各級政府做了大量工作，但由于各種條件的限制，農(nóng)村公共服務(wù)仍存在體系不健全、數(shù)量有限、質(zhì)量不高等困境，難以滿足農(nóng)民的要求。發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)需要根據(jù)不同地區(qū)和民眾的要求，讓地方基層政府獲得相對獨立的立法權(quán)。從現(xiàn)實情況看，最好是縣級地方立法權(quán)。

　　·在我國，地方基層官員主要是對上負責的，官員做什么主要是為“上邊”做的，雖然理論上是要讓“人民滿意”，但事實上很難做到。因此，當前和今后發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)的一個根本性的對策就是要通過賦予縣級地方立法權(quán)來使農(nóng)村區(qū)域公共服務(wù)按照公眾特別是農(nóng)民的意愿來發(fā)展。

　　·現(xiàn)階段許多地方謀求地方立法權(quán)，只是為了擴大地方政府的權(quán)力，而不是讓地方政府的施政行為更符合當?shù)孛癖姷囊庠�，這樣的出發(fā)點和取向并不是很適當?shù)�。事實上，賦予地方立法權(quán)，最重要的含義就應(yīng)當是建立法治政府、責任政府、有限政府和效能政府。

　　·賦予縣級地方立法權(quán)需要進行多方面的改革和制度建設(shè)。其中，首要條件就是人大制度的改革，在減少職數(shù)的同時將人大代表專職化和去官員化。此外，還要對執(zhí)政黨組織建設(shè)和司法獨立等方面進行改革。

　　公共服務(wù)需要法制化

　　于建嶸：這次到安徽調(diào)研健全農(nóng)村基本公共服務(wù)問題，總的感覺是，雖然各級政府做了大量工作，但在目前城鄉(xiāng)二元體制下，我國財政體制基本上還是一種城市財政，對農(nóng)村公共服務(wù)的投入一直較少。按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財政每年對農(nóng)業(yè)投入的增長幅度應(yīng)高于其經(jīng)常性收入的增長幅度，但這一規(guī)定未能切實貫徹執(zhí)行。省以下財政體制還沒有理順，財政投入體制的一些弊端也使投入缺乏應(yīng)有的效益。同時，由于社會資金進入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域的渠道尚未暢通，政府仍是單一的供給主體。加上農(nóng)村公共服務(wù)體系尚不健全，政府提供的公共服務(wù)數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民的要求。特別是，中央和地方各級政府對農(nóng)村提供公共服務(wù)的職能尚不清晰。中央和省級政府涉農(nóng)部門的農(nóng)村公共服務(wù)，存在著各自為政，不分輕重緩急、一哄而起的問題。縣鄉(xiāng)政府的職能仍然較多為城市、為工業(yè)化服務(wù)，為農(nóng)服務(wù)的職能有所缺失，履行農(nóng)村公共服務(wù)職能的意愿和力度也不到位。

　　蔡永飛：你剛才所說的困境，的確是存在的。我一直有一個聯(lián)想。2005年，在美國地方選舉中密歇根州選出了一個18歲的年輕市長。18歲的小孩當市長這對我們中國人來說是不可思議的，為什么在美國會出現(xiàn)這樣的事情呢？原因非常簡單，美國市長的工作必須按照法律規(guī)定的程序來做，市長的施政綱領(lǐng)必須先提交給市民大會或者市鎮(zhèn)委員會，讓這些立法機構(gòu)通過，成為地方性法律，然后才能實施。重大事項決策要經(jīng)過立項申請、社會調(diào)查、民眾公聽、專家論證、政府審議、議會表決等程序。執(zhí)行這些決策也不是市長自己親自帶人去做，而是經(jīng)過決策機構(gòu)批準，由專業(yè)的社會組織去做。所以，即使當了市長，仍然可以是高中學(xué)生，可以繼續(xù)上學(xué)、寫作業(yè)、參加考試。美國記者托馬斯·弗雷德曼曾在《紐約時代周刊》撰文說：“美國強大的真正力量，來自于我們所繼承的良好的法律與制度體系——有人說，這是一種由天才們設(shè)計，并可由蠢才們運作的體系�！边@就是說，美國市鎮(zhèn)政府的運作程序就相當于傻瓜相機的程序，市長只是美國政治生產(chǎn)線上摁快門的人，市長的工作是相對簡單的工作。

　　于建嶸：應(yīng)當說，美國基層地方政府的依法施政是很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。我們的基層政府所管之事和美國市長的事情并沒有很大差別，無非是提供公共安全、公共設(shè)施、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品，比如，為社會和市場的運行提供基本的規(guī)則；
為公眾提供信息服務(wù)，包括有關(guān)政府運作的法律、法規(guī)、程序以及各種福利信息、市場信息；
提供公共產(chǎn)品，包括公民生活必需的道路、公園以及其他一些公共設(shè)施等，區(qū)別主要在于怎樣提供公共產(chǎn)品。

　　蔡永飛：是的，在怎樣提供公共產(chǎn)品這一點上，美國市鎮(zhèn)政府的做法有它的優(yōu)越性：從執(zhí)政目標來看，它的出發(fā)點是為當?shù)鼐用裉峁┕�共服�?wù)；
從執(zhí)政方式來看，它是依法執(zhí)政、民主執(zhí)政；
從執(zhí)政成本來看，既然是決策來自民意機構(gòu)，執(zhí)行過程也受到民意機構(gòu)的監(jiān)督，所以成本也應(yīng)該是最低的；
從執(zhí)政成效來看，效率可能不高，但所提供的公共產(chǎn)品一定是質(zhì)量較高的。既然我國地方基層也有人大這樣的民意機構(gòu)，它們也負有相應(yīng)的職責，因此我們也可以起建立一整套法制化、規(guī)范化的施政程序，讓基層官員完全按照法定程序履行職責。有了這樣的體制機制，我們就也可以選舉18歲的年輕人當基層地方官員了。

　　于建嶸：在我國，地方基層官員主要是對上負責的，不僅僅官員是上級黨委任命的，所設(shè)置的機構(gòu)也都來自上級政權(quán)的對應(yīng)機構(gòu)，這些機構(gòu)只能是主要對上級負責。很明顯，既然主要對上負責，官員做什么事情主要是為“上邊”做的，雖然理論上是要讓“人民滿意”的，但事實上很難做到，因為上級領(lǐng)導(dǎo)和機構(gòu)代替當?shù)鼐用裉岢鲆�求，肯定不如他們直接提出要求更符合自己的愿望，為當�(shù)鼐用裉峁┑墓�共服�?wù)也會更到位。

　　蔡永飛：這就說到了問題的關(guān)鍵，既然公共服務(wù)是為公眾提供的，那就必須符合公眾的要求，而各個地方千差萬別，公共服務(wù)不可能千篇一律，不同地方、不同人群對公共服務(wù)的需要的滿足是不同的，因此，既要有公共服務(wù)，就應(yīng)當有一個讓地方基層政府為之負責的相對獨立的立法權(quán)。從現(xiàn)實情況看，最好是縣級地方立法權(quán)。

　　從理論上說，我們國家的縣級地方人民代表大會的權(quán)力也是很大的。按照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法》第八條規(guī)定，縣級人民代表大會和縣以上各級人民代表大會同樣擁有15項職權(quán)，包括審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報告；
討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項；
選舉縣長、副縣長，等等，甚至還可以撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。但問題是，按照我國《立法法》第六十三條規(guī)定，只有省、自治區(qū)、直轄市和“較大的市”的人民代表大會及其常務(wù)委員會才可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)。在不具備法定的縣級地方立法權(quán)的情況下，人大組織法所規(guī)定的縣級人大的那些權(quán)力是很難落實到位的，地方和基層政府提供什么和怎樣提供公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)就到不了民意機關(guān)的手中。通過賦予縣級地方立法權(quán)來使農(nóng)村區(qū)域公共服務(wù)按照公眾特別是農(nóng)民的意愿來進行，是當前和今后發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)的一個根本性的對策。

　　賦予縣級地方立法權(quán)是推進“省直管縣”改革的需要

　　于建嶸：說到地方立法權(quán)，我看到2008年03月06日《南方都市報》有一篇報道，題目是《佛山要爭地方立法權(quán)》。報道說，經(jīng)過超過5年的醞釀，全國人大代表、佛山市市長陳云賢首次將提請升格佛山為“較大的市”的議案遞送到全國人大，理由是，佛山已經(jīng)邁進中國城市“GDP3000億俱樂部”，作為全國改革開放的前沿陣地，佛山經(jīng)濟總量大且發(fā)展速度快，但發(fā)展過程中存在著經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、文化提升、社會管理的推進與法律法規(guī)建設(shè)滯后的矛盾，如果能讓佛山列為“較大的市”，就可能解決佛山經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的瓶頸問題。其實，從過去獲得地方立法權(quán)的城市發(fā)展經(jīng)驗看，像佛山這樣的城市想要當“較大的市”，目的是要為擁有更大的改革和發(fā)展自主權(quán)提供法律保障，從而獨立解決現(xiàn)實發(fā)展中的諸多矛盾與沖突，為發(fā)展提供更大空間。

　　蔡永飛：這種中國特色立法權(quán)限的規(guī)定很有意思。在我國城市系列中，有中央政府直轄市、省會城市、特區(qū)城市、設(shè)區(qū)城市（地級市）和縣級市等5個類別。另外，還有國務(wù)院特批的經(jīng)濟計劃單列城市，其中既有部分省會城市，又有部分非省會城市。“較大的市”是《立法法》明確規(guī)定的一個法律概念，是指除直轄市以外有立法權(quán)的城市，包括省會城市、特區(qū)城市和國務(wù)院特批的設(shè)區(qū)城市。目前國務(wù)院批準的“較大的市”有49個，其中省會城市27個、經(jīng)濟特區(qū)城市4個以及國務(wù)院先后4次批準的18個城市，具體為：1984年10月批準唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶共13個市（重慶于1997年3月升格為直轄市）；
1988年3月批準寧波市；
1992年7月批準淄博、邯鄲、本溪市；
1993年4月批準蘇州、徐州市。其實，不僅僅這些“較大的市”需要這樣的自主權(quán)，在深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的今天，在各地加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的條件下，國家有必要修訂《立法法》，除了個別特殊情況以外，賦予所有縣級地方以立法權(quán)。為什么要讓各個地方往北京跑，然后再一點一點地往下放呢？

　　于建嶸：值得注意的是，現(xiàn)階段許多地方謀求地方立法權(quán)，實質(zhì)上他們所要求的所謂地方立法權(quán)只是擴大地方政府的權(quán)力，而不是讓地方政府的施政行為更符合當?shù)孛癖姷囊庠�，這樣的出發(fā)點和取向并不是很適當?shù)�。雖然地方政府擴大自主權(quán)所要做的事情無非也還是推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，但領(lǐng)導(dǎo)者的意愿和公眾的意愿并不是天然就能夠吻合起來的。

　　蔡永飛：你說的這一點非常重要。在現(xiàn)階段省份都在實施“省直管縣”改革的情況下，賦予縣級地方立法權(quán)只是順應(yīng)了這一改革趨勢，適應(yīng)了發(fā)揮縣級政權(quán)自主作用的需要，但賦予地方立法權(quán)，不僅僅是要調(diào)整中央和地方的關(guān)系，給地方以更靈活空間，調(diào)動地方發(fā)展的積極性和主動性，同時也是約束地方政府的權(quán)力。事實上，賦予縣級地方立法權(quán)，應(yīng)當成為推進“省直管縣”改革的條件。就是說，只有以賦予縣級地方立法權(quán)為條件、為契機，才能更好地實施“省直管縣”。

　　更重要的是，賦予縣級地方立法權(quán)也應(yīng)當是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的需要。第一，按照以人為本的要求，在縣級以下地方主要就是以農(nóng)民為本，通過賦予縣級人大的立法權(quán)，來保障農(nóng)民在地方經(jīng)濟社會發(fā)展特別是在發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)中的話語權(quán)是至關(guān)重要的。第二，要建立起以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的長效機制、形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，法制化是必然要求。如果說一些城市要求“較大的市”的立法權(quán)目標仍然主要是工業(yè)化、城市化的話，那么，把《立法法》規(guī)定的“較大的市”擴展到縣一級，才能實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，并建立起長效機制。

　　于建嶸：如果賦予縣級地方的立法權(quán)，參照《立法法》對“較大的市”立法權(quán)的提法，就是“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)”。如果縣級人大機關(guān)能夠以立法機關(guān)的名義制定法律法規(guī)，那么縣級政府作為法定的執(zhí)行機關(guān)，就必須依法執(zhí)行立法機關(guān)授權(quán)執(zhí)行的法律法規(guī)，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法》所規(guī)定的那些職權(quán)，包括審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報告；
討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項；
選舉縣長等等權(quán)力就應(yīng)當有了逐步落實到位的條件。同時，非常重要的是，國家法律所賦予的立法權(quán)所伴隨的法律監(jiān)督職能，也將形成必要的剛性，使“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”這樣的權(quán)力逐步成為可能。不言而喻，賦予縣級地方立法權(quán)，也是把依法治國方略貫徹到地方基層的必然要求。

　　可能有一些地方官員認為地方立法權(quán)就是方便實權(quán)者“以法治民”，如果帶著這樣的想法去爭取地方立法權(quán)那就大錯特錯了�；蛟S地方立法由于人口少、機構(gòu)小而使立法程序和廢止程序也很簡單，錯了也可以及時更改，因而便于解決實際問題，突破制度束縛，但并不是主政官員想怎么著就可以怎么著的。事實上，賦予地方立法權(quán)，最重要的含義就應(yīng)當是建立法治政府、責任政府、有限政府和效能政府。

　　首先，有了地方立法權(quán)，第一位的要求是地方政府不管要干什么，須得到立法機關(guān)也就是人大的批準。任何權(quán)力必須擁有合法性來源，領(lǐng)導(dǎo)者想干什么就干什么的觀念將會失去用武之地。政府領(lǐng)導(dǎo)者的決策必須是人大批準的法律法規(guī)，否則不能實施。比如說，對那些急于招商引資、加快發(fā)展的地方來說，或許政府官員以為可以降低高污染、高能耗企業(yè)的進入門檻，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但人大機構(gòu)則將會根據(jù)公眾意愿提高進入門檻。就農(nóng)村公共服務(wù)來說，應(yīng)當是農(nóng)民需要什么，政府才能做什么，而將不再是政府官員認為應(yīng)該做什么就做什么。其次，有了地方立法權(quán)，意味著地方政府的設(shè)置和人員的配備將可以根據(jù)當?shù)毓�共服�?wù)的需要來進行，而不是上級設(shè)置什么機構(gòu)下級就根據(jù)上級的要求也設(shè)置什么機構(gòu)。再次，有了地方立法權(quán)，意味著地方政府的財政預(yù)算必須得到剛性約束，也就是說，政府花錢必須得到立法機關(guān)的批準，而且花錢的過程必須是透明的、可監(jiān)督的。第四，有了地方立法權(quán)，意味著立法機關(guān)如果確認政府犯了錯誤，就可以依法對錯誤加以糾正，是誰的責任就追究誰的責任、該怎么追究就怎么追究。當然，地方立法權(quán)不可能被允許超出憲法和法律規(guī)定的范圍。沒有法律依據(jù)，不得隨意免除特定人應(yīng)負的義務(wù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，也不得使人民承擔義務(wù)，不得侵害人民的權(quán)利。

　　賦予縣級地方立法權(quán)的條件

　　于建嶸：從上述幾個方面的要求來看，賦予縣級地方立法權(quán)不是一件簡單的事情，需要進行多方面的改革和制度建設(shè)。其中，首要條件就是人大制度的改革。我認為主要可以從三個方面進行改革。

　　第一，在減少職數(shù)的同時將人大代表專職化。目前《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規(guī)定縣級人大代表名額基數(shù)為120名，每5000人可以增加1名代表；
人口超過165萬的，代表總名額不得超過450名；
人口不足5萬的，代表總名額可以少于120名。事實上，這個數(shù)量還是多了一些，不利于代表更好地發(fā)揮他們的作用。如果從專職化的目標來考慮的話，每個鄉(xiāng)級單位兩名代表就可以了。如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩名代表，一個縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40名代表，這樣的規(guī)模應(yīng)該可以“代表”了。關(guān)鍵是，這些代表可以根據(jù)當?shù)毓�共事�?wù)的需要，建立起一個個專門委員會，聘用專業(yè)人員和兼職志愿者，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出公共服務(wù)項目，推動人民代表大會批準。

　　第二，人大代表要去官員化。目前我國各級人大代表中“一府兩院”的官員所占比例太大，讓他們審議一府兩院的工作報告，往往只能是歌功頌德。從人大代表的職責來看，人大代表去官員化，就是要去政府官員和法院、檢察院的官員。國家的公職人員不應(yīng)同時充任兩項公職，負責兩項相互不同、甚至相互沖突的職責，如果要當人大代表，就不應(yīng)出任政府官員或“兩院”工作人員，二者只能居其一。如果說此項改革措施在省級以上人大機構(gòu)中實施還有困難的話，那么在縣級人大改革中實施應(yīng)當不是太難。

　　第三，根據(jù)實際需要決定會議時間�，F(xiàn)階段人大開會通常都規(guī)定了大致統(tǒng)一的時間，使會議不是根據(jù)實際需要來開，而是根據(jù)預(yù)定的會議時間來決定會議內(nèi)容，以至于會議在許多地方越來越變得儀式化和形式化。其實，各級各地人大對當?shù)毓�共事�?wù)的審議是非常不同的，完全應(yīng)該根據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要來決定會議時間的長短，該開多久就開多久。在人大代表數(shù)量減少的條件下，會議成本并不會提高多少。關(guān)鍵是，公共利益的需要必須成為決定因素，只要確實為公共利益所需要，成本問題應(yīng)當是不存在的。

　　蔡永飛：要賦予縣級地方立法權(quán)，加強縣鄉(xiāng)執(zhí)政黨組織建設(shè)也是極為重要的。首先是，執(zhí)政黨工作的定位需要進行調(diào)整�，F(xiàn)階段縣鄉(xiāng)黨組織的主要任務(wù)是直接行使執(zhí)政權(quán)，直接抓經(jīng)濟社會發(fā)展的具體事務(wù)。從改革的趨勢看，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式需要順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律而加以改變。這種改變，最重要的應(yīng)當是執(zhí)政黨由直接領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)橥ㄟ^政權(quán)機關(guān)來進行領(lǐng)導(dǎo)。如果能夠做出這樣的改變，執(zhí)政黨組織就可以把主要精力用于政黨組織本來應(yīng)該做好的工作上，就是深入聯(lián)系群眾，了解、概括、整合公眾的意見訴求，從形式到實質(zhì)都真正成為公眾利益的代表。這是包括農(nóng)村在內(nèi)的縣域地方健全和發(fā)展公共服務(wù)的十分重要的條件。只有執(zhí)政黨聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)得到充分發(fā)揚光大，賦予縣級地方立法權(quán)的目標才能夠?qū)崿F(xiàn)，公共服務(wù)均等化、公共服務(wù)水平和質(zhì)量不斷提高才能成為可能。其次，黨組織可以逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到選舉上來。提升公共服務(wù)的水平質(zhì)量，建立起對于公共服務(wù)提供者的監(jiān)督機制是重要條件，而有效監(jiān)督機制的重要形式就是選舉制度，通過選舉把符合公眾要求的公仆選上來、把不適應(yīng)公眾要求的人選下去。選舉民主是我國社會主義民主的重要形式，逐步提高縣級以下區(qū)域的選舉民主的水平和質(zhì)量，是發(fā)展社會主義政治文明的必然要求，也是賦予縣級地方立法權(quán)的重要條件�？梢詮臄U大差額選舉范圍開始，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和縣級機構(gòu)在選舉中逐步推進競選的嘗試。再次，黨組織應(yīng)當著力支持和促進各種社會組織的發(fā)展。各種社會組織不僅可以成為公共事務(wù)的參與者和公共服務(wù)的承擔者，在表達、整合公眾意愿訴求方面也可以成為黨組織不可或缺的助手。

　　于建嶸：賦予縣級地方立法權(quán)，一定要以司法獨立為前提。這個問題我們曾經(jīng)討論過�，F(xiàn)階段除了迫切需要以司法獨立來消除審判權(quán)力的地方化弊端以外，更重要的是，在縣級地方擁有立法權(quán)的條件下，更加需要以司法獨立來保障國家基本政令統(tǒng)一，來實現(xiàn)國家法制統(tǒng)一和地方自主權(quán)乃至地方自治之間的平衡，避免可能出現(xiàn)的地方濫用立法權(quán)，制定出同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的法律法規(guī)的問題。如果賦予縣級地方立法權(quán)的建議能夠得到接受，通過修訂《立法法》，建立起地方法律法規(guī)的合憲、合法審查制度，將是十分必要的。

　�。�刊《經(jīng)濟觀察報》2008年9月12日）

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