近日中共中央頒發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》。這個(gè)文件的出臺(tái)表明中共的反腐有了一個(gè)新開端，也就是要從制度層面入手來反對(duì)和遏制腐敗。

　　很長時(shí)間以來，中共的反腐運(yùn)動(dòng)從來就沒有停止過，但黨政官員的腐敗也從來沒有因?yàn)橐徊ㄓ忠徊ǖ姆锤瘮∵\(yùn)動(dòng)而有所減弱。從制度層面反腐的呼聲早就存在，有關(guān)方面也曾經(jīng)試驗(yàn)各種制度方法來反腐和防腐敗，但沒有什么大的效果。

　　不過，這次出臺(tái)的各種制度措施都比以往的更具綜合性和系統(tǒng)性。

　　中共的反腐敗實(shí)際上是中共政治改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如何防止黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層的腐敗，尤其是第一把手的腐敗，是改革開放以來中共的一個(gè)最大政治關(guān)切，原因很簡單，因?yàn)楦瘮��?huì)亡黨亡國。

　　上世紀(jì)80年代初，鄧小平強(qiáng)調(diào)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，其重中之重就是如何防止黨領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力腐敗。因?yàn)橹泄彩侵袊�唯一的�?zhí)政黨，不存在有效的外部制約力量，而內(nèi)部也缺乏分權(quán)、參與和制約機(jī)制，因此在一些地方，一黨執(zhí)政往往演變成一人執(zhí)政。

　　黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常居于全體黨員之上。而黨的組織原則包括民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制等則變成徒有虛名。一人執(zhí)政不可避免地導(dǎo)致權(quán)力的腐敗，權(quán)力的腐敗又進(jìn)一步導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和政治等各方面的腐敗。

　　這次出臺(tái)的《工作規(guī)劃》的重點(diǎn)之一顯然是要通過黨內(nèi)民主來解決黨的領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力腐敗問題。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要完善黨的地方各級(jí)全委會(huì)，常委會(huì)工作機(jī)制，建立健全中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議，地方各級(jí)黨委常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度。

　　去年中共十七大提出要實(shí)行黨內(nèi)民主，而《工作規(guī)劃》在很大程度上就是配合十七大，對(duì)黨內(nèi)民主的內(nèi)容進(jìn)行制度細(xì)化，只不過是《工作規(guī)劃》把黨內(nèi)民主放到了反腐和防腐的話語體系中了。

　　須處理黨政兩套平行制度

　　但黨內(nèi)民主問題的提出，卻絕對(duì)不能忽視與之密切相關(guān)的問題，那就是黨政關(guān)系。黨政關(guān)系是中國基本國家制度的主軸之一。黨政關(guān)系歷來困擾著中共領(lǐng)導(dǎo)層。黨政不分，以黨代政一直是中國政治的普遍現(xiàn)象。

　　上世紀(jì)80年代中期，鄧小平把黨政關(guān)系的改革定為中國政治改革的一個(gè)主題。為了解決這個(gè)問題，當(dāng)時(shí)有“黨政分工”和“黨政分開”等不同的提法，有關(guān)方面也進(jìn)行了一系列很有成效的改革和試驗(yàn)。天安門事件以后，領(lǐng)導(dǎo)層不再提黨政關(guān)系的改革，但并不是說，這方面沒有任何改革。

　　從中央高層到企事業(yè)單位，黨政關(guān)系實(shí)際上發(fā)生著很大的變化。但不管有怎樣的變化，黨還是居于政府之上。很多年來，中共一直強(qiáng)調(diào)要從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，但實(shí)際上是從革命黨向行政黨的轉(zhuǎn)型。究其實(shí)質(zhì)來說，黨是第一級(jí)政府，各級(jí)人民政府是第二級(jí)政府。

　　《工作規(guī)劃》所展示的改革，如果能夠?qū)嵭�，的確是黨內(nèi)民主的一大進(jìn)步。但另一方面它也必然影響到黨政關(guān)系。在中國的政治體制中，黨的建制的擴(kuò)大和黨的功能的加強(qiáng)經(jīng)常意味著政府權(quán)力的削弱和功能的弱化。中共仍然面臨著如何處理黨政兩套平行的制度體系及其領(lǐng)導(dǎo)班子關(guān)系問題。

　　從理想層面來說，黨政應(yīng)當(dāng)分野，黨管政治，政府管行政。政黨應(yīng)當(dāng)履行政治責(zé)任，而政府的焦點(diǎn)則是行政效率問題。就是說，黨權(quán)應(yīng)當(dāng)是政治權(quán)，不是行政權(quán)。一旦當(dāng)黨權(quán)演變或者擴(kuò)展成為行政權(quán)的時(shí)候，黨就演變成為直接行政組織。

　　如果黨只管政治，管重大問題的決策，而不涉及到政策的執(zhí)行，那么作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府仍可以有所作為。但一旦當(dāng)黨權(quán)演變?yōu)樾姓��?quán)，那么政府基本上只是一個(gè)輔助機(jī)構(gòu)。這樣就不可避免地產(chǎn)生諸多負(fù)面效果，包括政黨政治功能的衰落、行政成本的增加、行政效率低下和黨政沖突增加等。

　　黨政兩套機(jī)構(gòu)之間的沖突經(jīng)常體現(xiàn)成為兩套班子之間的沖突，而兩套班子之間的沖突又會(huì)體現(xiàn)成為黨委書記和行政首長之間的沖突。在同一級(jí)，黨委書記和行政首長兩者之間的沖突沒有任何協(xié)調(diào)機(jī)制。因?yàn)閮烧叨际巧霞?jí)任命的，只有上一級(jí)黨委和政府才能加以協(xié)調(diào)。

　　同時(shí)，上級(jí)各方面也不見得能夠?qū)ο乱患?jí)人事達(dá)成共識(shí)，很多人事糾紛往往會(huì)上升到中央。這是中國無窮人事糾紛的制度根源。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的多元化必然反映到人事制度層面。可以說，如果沒有制度上的改進(jìn)，黨政兩者之間的沖突會(huì)隨著時(shí)間的推移越來越甚。

　　從現(xiàn)實(shí)層面來說，在中國的政治體制內(nèi)，以黨領(lǐng)政不可避免。但以黨領(lǐng)政不是以黨代政。領(lǐng)政是對(duì)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，而不是代替政府形式行政。如果說黨內(nèi)民主是為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么黨政關(guān)系的改革也勢在必行。

　　社會(huì)的參與和監(jiān)督必不可少

　　如何改革黨政關(guān)系？這里實(shí)際上至少要涉及到兩個(gè)主要方面，一是黨機(jī)構(gòu)本身的改革，二是黨和政府的關(guān)系。

　　黨的機(jī)構(gòu)要改革。到目前為止，從中央到各級(jí)地方甚至是農(nóng)村的村一級(jí)和街道，黨和行政是兩個(gè)并行和重合的機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村，甚至在村民委員會(huì)不再屬于一級(jí)政府的情況下，黨的機(jī)構(gòu)仍然保持強(qiáng)勢狀態(tài)。

　　黨的機(jī)構(gòu)改革盡管從來就沒有提出來過，但這是一個(gè)值得考量的問題。政府機(jī)構(gòu)方面例如人民代表大會(huì)和政協(xié)就到縣一級(jí)，黨方面能否可以仿效？黨的機(jī)構(gòu)是否必須和政府機(jī)構(gòu)并行？在地方，黨的很多功能能否讓渡給政府行使，因?yàn)樵降降胤�，各方面的事�?wù)就越體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性，政治性相應(yīng)減低。

　　黨政關(guān)系方面，筆者一直認(rèn)為，黨要通過人民代表制度來干預(yù)和參與政治。共產(chǎn)黨不是西方制度下的議會(huì)黨，因?yàn)樗�居絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，但這并不意味著共產(chǎn)黨不能通過人民代表大會(huì)制度來產(chǎn)生政府、監(jiān)督政府和實(shí)行政府的輪替交接。

　　避開西方不談，中共也可以從其他一些政黨吸取經(jīng)驗(yàn)。如新加坡的人民行動(dòng)黨是通過選拔最優(yōu)秀的人才入黨，再參選送入議會(huì)來執(zhí)政的。共產(chǎn)黨也可以通過各種制度途徑，把自己的優(yōu)秀人才選入各級(jí)人民代表大會(huì)而執(zhí)政。

　　通過人民代表大會(huì)制度執(zhí)政不僅能夠理順黨政關(guān)系，更為重要的是可以把黨內(nèi)民主和社會(huì)民主結(jié)合起來。黨內(nèi)民主很重要，但不能替代社會(huì)民主。

　　黨內(nèi)民主是黨的自我監(jiān)督機(jī)制，盡管很重要，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要真正有效反對(duì)和預(yù)防腐敗，還必須有社會(huì)的參與和監(jiān)督。中共十七大提出了中國民主化的路徑是要通過實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主來引領(lǐng)人民民主。通過參與到人民代表大會(huì)制度來執(zhí)政，這不僅是改革黨政關(guān)系的關(guān)鍵，也是同時(shí)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主和社會(huì)民主的制度路徑，更是中國反腐和防腐的基本制度路徑。

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