村民自治作為農(nóng)村村級(jí)管理制度的基本設(shè)計(jì)，曾一度占據(jù)農(nóng)村治理乃至整個(gè)農(nóng)村問(wèn)題討論的中心。村民自治是農(nóng)村30年改革實(shí)踐的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的三個(gè)偉大創(chuàng)造之一。理解村民自治的30年，對(duì)于理解改革30年和農(nóng)村改革30年意義重大。

　　一、村民自治的性質(zhì)：家庭承包制下黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)民的重新組織

　　村民自治隨家庭承包制實(shí)行和人民公社解體而確立，其直接使命是解決人民公社制度解體后對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的重新組織問(wèn)題。它的制度精神是通過(guò)實(shí)行直接民主來(lái)實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的群眾性自治。

　　村民自治是家庭承包制下黨和國(guó)家通過(guò)基層組織來(lái)組織社會(huì)的一部分。家庭承包制實(shí)行以后，農(nóng)戶回歸家庭生產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織不再安排村民的社會(huì)生活，黨和國(guó)家需要足夠的組織手段來(lái)對(duì)村莊之中的眾多家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶進(jìn)行管理。光靠基層政權(quán)是不夠的，如果將政權(quán)下移到村，管理成本將非常巨大；
而讓群眾自治，同時(shí)又通過(guò)黨的基層組織對(duì)自治事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，則可以保證不增加管理成本而達(dá)成社會(huì)有序。這樣就能保證通過(guò)黨繼續(xù)對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行組織和動(dòng)員。

　　土地集體所有制確立了村民的村莊共同體意識(shí)和村莊共同財(cái)產(chǎn)，是村民自治的基礎(chǔ)。村民自治首先處理的是集體所有制之上的分戶經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系問(wèn)題，按照人人平等原則以土地集體所有的生產(chǎn)大隊(duì)為邊界結(jié)成自治組織，并通過(guò)選舉產(chǎn)生自治組織的公共權(quán)力，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，對(duì)村莊公共生活進(jìn)行管理；
其次，它確立了組織起來(lái)的農(nóng)戶同國(guó)家的關(guān)系問(wèn)題，組織起來(lái)的農(nóng)戶對(duì)社會(huì)生活實(shí)行自我管理，國(guó)家不干涉自治事務(wù)，自治組織協(xié)助國(guó)家完成有關(guān)行政任務(wù)。

　　幾經(jīng)爭(zhēng)論和實(shí)踐中的制度調(diào)整，目前村民自治努力的方向是“黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制”，這一概括正確表達(dá)了村民自治制度的性質(zhì)。說(shuō)明村民自治是在家庭承包制下通過(guò)賦予農(nóng)民自我組織和自我管理的權(quán)利，以重新組織農(nóng)村社會(huì)、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的制度安排。

　　二、村民自治的推進(jìn)方式：通過(guò)示范和行政指導(dǎo)落實(shí)法律

　　在黨中央確定要在全國(guó)村一級(jí)實(shí)行村民自治之后，主要是通過(guò)制定和執(zhí)行法律來(lái)推進(jìn)這項(xiàng)工作。改革之初的黨和國(guó)家基于對(duì)文革教訓(xùn)的反思，非常重視用社會(huì)主義法制來(lái)保障社會(huì)主義民主。1981年黨的十一屆六中全會(huì)決議確定“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。1982年黨的“十二大”指出，社會(huì)主義民主要擴(kuò)大到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面，要發(fā)展各個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治。1982年憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。”1983年10月，在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中，強(qiáng)調(diào)要在建鄉(xiāng)的過(guò)程中設(shè)立村民委員會(huì)。1987年，總結(jié)了地方經(jīng)驗(yàn)的《村民委員會(huì)組織法》在激烈爭(zhēng)議中以試行法名義通過(guò)，全國(guó)性的法律有了。

　　村民自治下一步工作主題是如何落實(shí)這部法律。民政部被確定為推行這部法律的部門(mén)。民政部在落實(shí)這部法律中遇到的主要是兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是由部門(mén)作為執(zhí)法者，怎樣調(diào)動(dòng)地方政府和社會(huì)各界的支持來(lái)貫徹落實(shí)法律，二是如何使這部全國(guó)性的法律具體落實(shí)到每一個(gè)村莊之中，適合農(nóng)村多樣化的現(xiàn)實(shí)。1987年以后的村民自治進(jìn)程體現(xiàn)了作為中央部門(mén)在中國(guó)的政治架構(gòu)中推行村民自治的一種特殊方式，這一方式在很大程度上決定了村民自治制度的特征。

　　民政部雖有條條的民政系統(tǒng)，可以作為執(zhí)法的組織依托，但是省級(jí)以下的民政部門(mén)是地方政府的組成機(jī)構(gòu)，其推進(jìn)工作必須以地方政府名義出面。《村委會(huì)組織法》展現(xiàn)的村級(jí)組織的建設(shè)目標(biāo)是“自治”，即“村民自我教育、自我管理和自我服務(wù)”，并且規(guī)定用民主的方式實(shí)現(xiàn)。這一目標(biāo)和人民公社時(shí)期通過(guò)外部力量對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育、組織的做法有一個(gè)徹底的改變，而達(dá)成自治的“民主”方式也需要付出很多的推進(jìn)成本，包括宣傳、動(dòng)員。這對(duì)于負(fù)有推進(jìn)責(zé)任的各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，需要認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變和組織機(jī)制的改變。

　　為了解決這一問(wèn)題，民政系統(tǒng)做的工作包括，第一，在意識(shí)形態(tài)層面上，將村民自治和社會(huì)主義民主政治建設(shè)緊密聯(lián)系起來(lái)，使村民自治工作成為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的有機(jī)組成部分；
第二，在理論上論證村民自治的歷史必然性，設(shè)計(jì)村民自治成長(zhǎng)的階段，展現(xiàn)工作可以進(jìn)展的有利條件；
第三，爭(zhēng)取相關(guān)部委的支持，擴(kuò)大村民自治工作同有關(guān)部委工作的聯(lián)系程度；
第四，通過(guò)建立村民自治示范村和村民自治示范縣來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府積極性，并探索村民自治的具體制度；
第五，通過(guò)行政指導(dǎo)的方式，將村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的具體制度傳授給各級(jí)地方政府，并加以督導(dǎo)。其中示范和行政指導(dǎo)的方式對(duì)于村民自治在全國(guó)的推開(kāi)具有非常重要的作用。

　　為了解決中央層面的立法如何適應(yīng)村莊實(shí)際的問(wèn)題，民政部廣泛動(dòng)員了學(xué)者資源、媒體資源和社會(huì)各種資源，來(lái)監(jiān)督村民自治在鄉(xiāng)村的推進(jìn)過(guò)程，研究探討法律的具體實(shí)施形式，并一直在研究對(duì)法律作具體的調(diào)整。

　　三、村民自治制度的特征

　　村級(jí)管理制度的制度安排先由國(guó)家立法，然后由部門(mén)推動(dòng)落實(shí)的工作方式，和由這種工作方式帶來(lái)的將法律落實(shí)到村莊的各種措施和安排，給村民自治制度帶來(lái)了重要的影響。村民自治制度由此具有了如下的特征。

　　第一，民主導(dǎo)向和權(quán)利導(dǎo)向。如果說(shuō)立法之初遵循的是通過(guò)“民主”實(shí)現(xiàn)“三自”的立法理念，而在落實(shí)法律中，“民主”則被具體化為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這“四個(gè)民主”，并逐步成為村民自治工作整體布局的代名詞，而“自治”的主旨被忽視。民主具有的意識(shí)形態(tài)正確性和程序正當(dāng)性非常適合自上而下的推進(jìn)方式。衡量村民自治進(jìn)展的指標(biāo)被置換為四個(gè)民主的制度化水平和村民民主權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)。在30年歷程的后期，尤其是正式法通過(guò)以后，確保農(nóng)民在四個(gè)民主中的民主權(quán)利成為村民自治工作的導(dǎo)向，權(quán)利導(dǎo)向成為民主導(dǎo)向在30年歷程后期的具體表現(xiàn)。

　　第二，程序至上。村民自治強(qiáng)調(diào)四個(gè)民主的制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)村民大會(huì)、村民委員會(huì)、村民代表會(huì)議的組織建設(shè)，村民自治制度特別突出合法程序的重要性，體現(xiàn)了程序至上的精神。在部門(mén)立法和行政指導(dǎo)的框架下，《村民委員會(huì)組織法》和各省有關(guān)的地方性法規(guī)都規(guī)定了具體嚴(yán)格的程序，并逐步完善了違法追究和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。越來(lái)越嚴(yán)格的程序帶來(lái)了村民自治制度的標(biāo)準(zhǔn)化和一致化，給法律落實(shí)怎樣適合多樣化村莊實(shí)際帶來(lái)了困難。

　　第三，以民主選舉為基礎(chǔ)。由于將村民自治作為基層民主工作來(lái)推進(jìn)，以民主標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量工作進(jìn)展程度，村民自治制度尤其注重選舉的優(yōu)先性和規(guī)范化。選舉民主被作為四個(gè)民主的基礎(chǔ)和整個(gè)村民自治工作的基礎(chǔ)，選舉程序日益嚴(yán)格，違法糾正日益加強(qiáng)。選舉成為村民自治事實(shí)上的核心。這種狀況形成至少有兩個(gè)重要原因：第一，從將村民自治作為一項(xiàng)基層民主工作去推進(jìn)的角度理解，選舉民主是民主的基礎(chǔ)，只有先民主選舉出公共權(quán)力，才有決策、管理和監(jiān)督；
第二，選舉是高度程序化的，符合“程序至上”的村民自治特征，便于國(guó)家規(guī)范和指導(dǎo)。因此，各級(jí)政府就首選了以選舉為核心推動(dòng)村民自治。

　　第四，村委會(huì)職能專業(yè)化。村民自治是在黨和國(guó)家放權(quán)的前提下確立的，它要求村莊盡可能調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)在資源，盡可能由村民自己解決自己的公共品供給和社會(huì)秩序提供，但其制度設(shè)計(jì)由國(guó)家主導(dǎo)完成并實(shí)施。30年來(lái)，在處理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村黨支部、村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系中村民委員會(huì)與這些組織并行，國(guó)家對(duì)村委會(huì)職能的規(guī)定越來(lái)越專業(yè)，越來(lái)越制度化。

　　四、村民自治的民主成就和自治難題

　　村民自治制度雖然主要由國(guó)家主導(dǎo)安排制度細(xì)則，但主要是由農(nóng)民支付組織成本。這一制度安排必須在農(nóng)民的實(shí)際使用中才能顯現(xiàn)其是否合用。近30年來(lái)，農(nóng)民逐步成為村民自治制度的使用者，但離制度期望的基層民主主體還有相當(dāng)距離，距立法之初設(shè)定的群眾性自治主體還有不少差距。村民自治的成就和問(wèn)題都存在于農(nóng)民的使用過(guò)程當(dāng)中。

　　村民自治的主要成就在于民主理念、民主規(guī)則和技術(shù)程序在農(nóng)村的推廣，各種村民自治組織通過(guò)民主方式建立，并按照民主方式加以運(yùn)行。這給農(nóng)村帶來(lái)了村莊的基本社會(huì)秩序，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，并為村莊公益事業(yè)的發(fā)展提供了制度平臺(tái)。它對(duì)基層民主和整個(gè)國(guó)家的民主化都在產(chǎn)生推動(dòng)和借鑒意義。對(duì)以上成就，黨在改革時(shí)期的重要文獻(xiàn)都給予了充分的肯定，我國(guó)民主政治建設(shè)的“四個(gè)民主”的原則即產(chǎn)生自村民自治，黨內(nèi)民主和縣鄉(xiāng)政治體制改革中的很多制度創(chuàng)新也從村民自治中獲得了很多有益借鑒。但是，村民自治制度的一個(gè)基本功能是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的良好治理。對(duì)此，30年的村民自治仍有很多難題需要克服。

　　第一，無(wú)村級(jí)財(cái)政支持，無(wú)法有效運(yùn)作，而加強(qiáng)村內(nèi)非正式資源動(dòng)員的空間有限。從農(nóng)民的角度說(shuō)，主要是想通過(guò)村民自治進(jìn)行村內(nèi)公共物品供給，它的重要前提是要有一定的財(cái)力。改革以來(lái)的村級(jí)公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)曾在改革中獲得較大發(fā)展空間，但也受到幾次打擊：一是村辦企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化過(guò)程中由興到衰；
二是村集體土地收益越來(lái)越?jīng)]有保障；
三是稅費(fèi)改革中村提留被取消。村民委員會(huì)作為公共權(quán)力組織，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，就無(wú)法完成自己的職責(zé)。對(duì)于多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村莊來(lái)說(shuō)，目前惟一可用的辦法就是向農(nóng)民收取，但是受到一事一議制度規(guī)定的收費(fèi)額度的限制。而且，目前村的人口規(guī)模使得村委會(huì)向一家一戶收錢(qián)或動(dòng)員勞力，交易成本很高。但是在直接民主理念下的《村委會(huì)組織法》還沒(méi)有完全肯定村民代表會(huì)議這一動(dòng)員村民資源的自治形式。

　　第二，選舉民主單方突進(jìn)，后三個(gè)民主滯后�！八膫�(gè)民主”中選舉單方突進(jìn)一方面使得選舉民主獲得重要進(jìn)展，但是也凸現(xiàn)出決策、管理、監(jiān)督上的制度供給滯后。其一，選舉成為村莊內(nèi)各種政治社會(huì)力量的競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)，但候選人的選舉動(dòng)機(jī)則偏向于個(gè)人和小集團(tuán)獲利，增加了賄選和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的可能；
其二，選舉后治理呈現(xiàn)出“村委會(huì)少數(shù)人自治”局面，村民沒(méi)有更多有效途徑監(jiān)督村干部。

　　第三，缺乏生發(fā)自治精神的內(nèi)在機(jī)制。村民自治更多的是作為外來(lái)的制度規(guī)范進(jìn)入村莊，怎樣從村莊自組織秩序中發(fā)掘自治的資源，仍然沒(méi)有探索出一個(gè)好辦法。村莊社會(huì)內(nèi)在的老人道德和能力資源，家族和民間宗教資源，風(fēng)俗和教化資源，經(jīng)濟(jì)上互助合作的各種組織，在越來(lái)越規(guī)范和一致化的村民自治架構(gòu)中，沒(méi)有發(fā)揮其作用的有效機(jī)制。村民自治沒(méi)有從根本上成為一種村莊的社會(huì)和生活安排，在很多地方的村莊社會(huì)解體過(guò)程中沒(méi)有發(fā)揮重新凝結(jié)社區(qū)的作用。

　　五、在農(nóng)村治理的整體制度安排中思考村民自治的發(fā)展方向

　　村民自治實(shí)現(xiàn)了家庭承包制下村莊范圍內(nèi)的農(nóng)民再組織，也取得了重要的民主成就，但從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的需要來(lái)說(shuō)，當(dāng)前應(yīng)該更為清晰地確立這一制度的功能。在它對(duì)其他層次的民主示范和借鑒作用已經(jīng)達(dá)成的情況下，村民自治更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的是它的原初目標(biāo)：農(nóng)村社會(huì)的良好治理。從中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的廣大和多樣性來(lái)講，這一良好治理應(yīng)該是自治的。民主只應(yīng)是實(shí)現(xiàn)自治的合理手段之一。

　　村民自治在實(shí)現(xiàn)自治上的成效不夠，一方面與村民自治推進(jìn)方式中注重自上而下的規(guī)范和突出民主取向有關(guān)，另一方面也與這一制度走向?qū)ｉT(mén)化從而和其他制度不能對(duì)接和整合有關(guān)。這兩個(gè)方面的問(wèn)題都有一定的歷史必然性，30年的村民自治，在我們探索一個(gè)農(nóng)村治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排上開(kāi)了一個(gè)不錯(cuò)的頭，目前應(yīng)繼續(xù)深化認(rèn)識(shí)，做出長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。

　　認(rèn)真考慮在農(nóng)村建立一個(gè)不同于城市的農(nóng)村治理制度安排的必要性。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、村莊社會(huì)以及它與大市場(chǎng)和現(xiàn)代國(guó)家的對(duì)接，產(chǎn)生了要設(shè)置一個(gè)具有農(nóng)村特點(diǎn)的制度安排的必要性。應(yīng)考慮將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、政治組織和社會(huì)組織整合在一個(gè)有機(jī)的組織體系之中，并能實(shí)現(xiàn)黨對(duì)這一組織體系的領(lǐng)導(dǎo)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的剩余少，農(nóng)村社會(huì)的技術(shù)手段和人際關(guān)系特點(diǎn)具有經(jīng)驗(yàn)性，因此，農(nóng)村治理不應(yīng)過(guò)分專業(yè)化和科層化�？梢钥紤]建立全國(guó)一體、層級(jí)健全、功能多樣的綜合農(nóng)協(xié)體系來(lái)對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行組織，農(nóng)協(xié)承接國(guó)家財(cái)政扶持并自我產(chǎn)生贏利支撐組織運(yùn)轉(zhuǎn)，由農(nóng)民作為主體參與并控制。村民自治組織是綜合農(nóng)協(xié)體系的村級(jí)基層組織，實(shí)現(xiàn)村莊公共品供給、村莊社會(huì)秩序和村內(nèi)農(nóng)戶利益表達(dá)的三重基本功能。

　　可以預(yù)期的一個(gè)變化是，村莊社會(huì)分層和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化使得村莊社會(huì)日益多樣化，村莊發(fā)展道路日益多樣化，村民自治形式也將越來(lái)越多樣化。村民自治的片面民主化思路將越來(lái)越受到挑戰(zhàn)。此外，村民自治的自治功能會(huì)進(jìn)一步依托逐步興起的各種農(nóng)村民間組織來(lái)實(shí)現(xiàn)，在這一過(guò)程中，村民自治將在一定意義上突破村莊的界限，實(shí)行多元組織參與的跨村莊的社會(huì)生活自治。

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