尚虎平：我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估悖論:高績(jī)效下的政治安全隱患
發(fā)布時(shí)間:2020-06-08 來源: 散文精選 點(diǎn)擊： 
[摘要]科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的社會(huì)，必然是政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的社會(huì)。然而我國(guó)在推進(jìn)地方政府績(jī)效評(píng)估的過程中，由于目標(biāo)管理的痼疾、“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”和對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈等原因使得地方政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與政治安全（主要指地方不服從中央的分離傾向）之間關(guān)系較為特殊，甚至出現(xiàn)了以目前的評(píng)估指標(biāo)來評(píng)估，績(jī)效越高，越有分離傾向的趨勢(shì)。我們建議可以采取把“政治和諧進(jìn)步”融入地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)；
不定期給績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“升級(jí)”和在權(quán)重之下，每級(jí)指標(biāo)設(shè)置合格線以根除我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的政治安全隱患。
[關(guān)鍵詞]地方政府績(jī)效評(píng)估；
政治安全；
目標(biāo)管理痼疾；
進(jìn)步學(xué)習(xí)；
退步學(xué)習(xí)；
公式博弈
一、問題的提出
政治安全問題是一個(gè)古老而常新的話題。我國(guó)自古就重視國(guó)家政治安全問題, 《易系辭下》強(qiáng)調(diào),“是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國(guó)家可保也�！薄渡袝穭t告誡：“居安思危,思則有備，有備無患。”
后冷戰(zhàn)時(shí)代國(guó)際局勢(shì)整體緩和，和平與發(fā)展的趨勢(shì)增強(qiáng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在這一時(shí)期也保持了高速發(fā)展，取得了巨大成績(jī)。特別是我國(guó)加入WTO后，經(jīng)濟(jì)問題更成為我國(guó)研究和探討的中心和重點(diǎn)，人們更多關(guān)注的是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與前景,而對(duì)挑戰(zhàn)因素則相對(duì)認(rèn)識(shí)不足，尤其是對(duì)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)大發(fā)展情況下所隱含的政治安全因素認(rèn)識(shí)不足, 也不愿投入過多精力加以研究�？陀^地講，目前我們對(duì)地方經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的時(shí)代背景下國(guó)家政治安全問題的研究和重視程度較之對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題本身的關(guān)心和重視程度是相對(duì)滯后的。對(duì)于政治安全在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位和作用，美國(guó)前助理國(guó)防部長(zhǎng)約瑟夫·奈曾說過: “安全就像氧氣，當(dāng)氧氣充足時(shí)，人們不會(huì)感覺到它的存在，但當(dāng)氧氣不足時(shí)，人們就不可能再干任何其他事情了。”（1）
筆者在此提出國(guó)家政治安全問題，并不是要回到過去“左”的老路上，更不是要脫離以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”和“科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下又好又快地建設(shè)全面小康社會(huì)”的總體要求，而是想在如此大好局面下居安思危，防止地方因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的分離傾向，以期取得更大的進(jìn)步、更可喜的局面。本文探討的“國(guó)家政治安全”是在我國(guó)推進(jìn)地方政府績(jī)效評(píng)估的背景下提出的，這是新時(shí)代的一種新的挑戰(zhàn)。筆者近年來一直從事地方政府績(jī)效評(píng)估研究工作，隨著研究的深入，筆者發(fā)現(xiàn)在目前地方政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)向、指標(biāo)、主體、權(quán)重等的設(shè)置下，績(jī)效評(píng)估結(jié)果越好，卻越有一種脫離全國(guó)一盤棋、統(tǒng)一大市場(chǎng)、統(tǒng)一政治局面形成的趨勢(shì)。剛剛結(jié)束的黨的17大上把“科學(xué)發(fā)展觀”寫進(jìn)了黨章，但筆者以為，科學(xué)發(fā)展觀也應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等的協(xié)調(diào)、和諧與可持續(xù)發(fā)展。這就要求我國(guó)既要做到經(jīng)濟(jì)自身的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，更要做到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化、經(jīng)濟(jì)與政治的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展�？茖W(xué)發(fā)展觀，必然蘊(yùn)含政治科學(xué)發(fā)展的內(nèi)容；
和諧社會(huì)必然包括政治的和諧；
全面小康社會(huì)必然包括政治的民主與康健。近年來我國(guó)逐漸重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)、和諧社會(huì)的建設(shè)，逐步解決了或正在解決著經(jīng)濟(jì)自身、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展問題，而且在地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中也逐漸加大了對(duì)這些方面的權(quán)重，然而從筆者近年來地方政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)和檢索到的各種數(shù)據(jù)來看，目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)與評(píng)估實(shí)施卻沒有能夠完全反應(yīng)地方政府績(jī)效提升對(duì)中央政府（2）的政治承諾，甚至有加大地方分離傾向的錯(cuò)誤導(dǎo)向作用。這就是為什么會(huì)發(fā)生在地方政府績(jī)效顯著的廈門出現(xiàn)“遠(yuǎn)華案件”，地方政府績(jī)效相當(dāng)優(yōu)秀的江蘇出現(xiàn)“鐵本”事件，地方政府“績(jī)效”更高的上海會(huì)出現(xiàn)社保基金案和溫總理親赴上海解決“宏觀調(diào)控”問題以及各地，特別是“績(jī)效”甚高的一些地區(qū)城市房?jī)r(jià)居高不下，宏觀調(diào)控失效乃至負(fù)效的根本原因。2005年以來，由溫家寶總理掛帥、克服種種阻力而強(qiáng)力推行的幾次“宏觀調(diào)控”，與其說是調(diào)控中國(guó)經(jīng)濟(jì)，不如說是調(diào)控因“績(jī)效”成績(jī)膨脹而出現(xiàn)不服從中央、具有分離傾向的地方政府。
古語有云：“安危相易，福禍相生”。事物的發(fā)展總有其有利的一面，也必然有其不利的影響。在我國(guó)以績(jī)效評(píng)估作為推進(jìn)地方發(fā)展的管理工具并取得了舉世矚目的成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到它的負(fù)面效應(yīng)，尤其是目前所推行的尚不夠完善、科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估的負(fù)面效應(yīng)，特別是在各地高“績(jī)效”掩蓋下的地方分離傾向。自古至今，我國(guó)各族人民都信奉“天下大勢(shì)，合久必分，分久必合”，但反過來，這也證明了我國(guó)地方分離、地方割據(jù)思想也是根深蒂固的。鄧小平同志在世之時(shí)就再三強(qiáng)調(diào)“中央要有權(quán)威”，“中國(guó)有十一億人口，分散起來力量小，集中起來力量大”（3），以此來反對(duì)地方主義與分離傾向，并提出六個(gè)“協(xié)調(diào)”，其中一條就是中央與地方的協(xié)調(diào)（4）。
國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的類似典型問題，也值得我們引以為鑒（楊小云，邢翠微，1999）。法國(guó)在二戰(zhàn)之后大力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，70年代末開始引入“新公共管理”理念，在地方政府中推行績(jī)效評(píng)估，以績(jī)效評(píng)估作為提高地方政府效率、效益與效果的管理工具，大大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也引出了地方的分離傾向，因此，梅尼在1992年的《權(quán)力》雜志中尖銳地批評(píng)說，地方分權(quán)改革十年后的法國(guó)成了一個(gè)“領(lǐng)主共和國(guó)”，各地的政府儼然成了獨(dú)立的領(lǐng)地（5）。加拿大幾乎與美國(guó)同步開始了以績(jī)效評(píng)估為管理工具的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。從20世紀(jì)70年代開始，在“績(jī)效評(píng)估”的促動(dòng)下，加拿大西部經(jīng)濟(jì)獲得飛速發(fā)展，這使得西部一直是加拿大最具發(fā)展活力的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)重心西移在一段時(shí)期內(nèi)成為加拿大國(guó)內(nèi)流行的話題，然而與此問題緊密相連的卻是愈演愈烈的加拿大西部政治分離運(yùn)動(dòng)。盡管西部分離運(yùn)動(dòng)有其固有的歷史根源，但簡(jiǎn)單的地方政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)向，卻是最新的誘致因素（付成雙，2000）。
二、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的引入及其取得的成就
（一）發(fā)達(dá)國(guó)家地方績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)
“績(jī)效”評(píng)估是一種新型的管理方法與管理工具，是一種非常重要的管理手段，它在私營(yíng)部門中的功效早已有所體現(xiàn)（Sanderson I, 2001）。20世紀(jì)70年代，西方政府管理極權(quán)化和官僚化導(dǎo)致的政府壟斷和官僚主義；
“福利國(guó)家”、“人民社會(huì)主義”和“混合經(jīng)濟(jì)”政策的推行導(dǎo)致的政府管理失控、低效率、巨額的財(cái)政赤字和政府干預(yù)的高額成本，使整個(gè)社會(huì)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政赤字、民眾的信任危機(jī)等一系列的政府管理非低效行為。為了解決這些問題，各國(guó)紛紛進(jìn)行改革，引進(jìn)私營(yíng)部門的管理方法，形成了一股“新公共管理”潮流，政府部門的“績(jī)效”管理是這股破除政府管理的非績(jī)效行為大潮的主力軍。
從發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的做法來看，政府部門的“績(jī)效”評(píng)估是把一些政府部門以往不予量化的工作量化，用定性定量的指標(biāo)來衡量政府部門的工作，它希圖以數(shù)量化的方法來解決政府各種低效、浪費(fèi)行為(Light,2006)。這種管理模式視行政管理活動(dòng)及其產(chǎn)生的結(jié)果為政府行政管理活動(dòng)的核心和關(guān)注的焦點(diǎn)，其核心價(jià)值觀是政府部門工作的效率和數(shù)量，并且通過這種服務(wù)質(zhì)量的提高來保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利，最終維護(hù)整個(gè)社會(huì)的秩序和健康發(fā)展，使得政府的管理行動(dòng)都是高效、經(jīng)濟(jì)與公民滿意的。合理而科學(xué)的使用績(jī)效管理手段可以提高公共部門的工作效率，改善政府的公共責(zé)任機(jī)制，防止官僚主義和形式主義的泛濫。因此，公共部門的“績(jī)效”管理引起了西方各國(guó)政府的重視，地方政府績(jī)效評(píng)估在發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行的如火如荼，也取得了巨大的成功。概括而言，西方國(guó)家地方政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)主要有（6）：
第一，地方政府績(jī)效評(píng)估要建立在政府角色的合理定位基礎(chǔ)上，地方政府績(jī)效評(píng)估主要評(píng)估政府該做的事，評(píng)估履行法定職責(zé)的程度。
第二，地方政府績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)是要追求績(jī)效的持續(xù)性改進(jìn)，克服運(yùn)動(dòng)式行政管理的弊端，促進(jìn)政府管理方式的變革。
第三，地方政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)組織的使命和任務(wù)，績(jī)效評(píng)估的每一個(gè)環(huán)節(jié)，要緊緊圍繞組織使命的完成來展開。
第四，地方政府績(jī)效評(píng)估的主題應(yīng)該多元化，要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃地建立一些專門從事政府績(jī)效評(píng)估的組織和社會(huì)中介組織，建立一套完整的地方政府績(jī)效評(píng)估制度規(guī)范，營(yíng)造良好氛圍，促進(jìn)政府極小的持續(xù)提高和改進(jìn)。
第五，地方政府績(jī)效評(píng)估要堅(jiān)持以公民為導(dǎo)向的原則，評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)從為公民服務(wù)的立場(chǎng)出發(fā)，同時(shí)在評(píng)估過程中要有公民的廣泛參與，為人民服務(wù)，使地方政府績(jī)效的最終體現(xiàn)。
第六，要增加地方政府績(jī)效評(píng)估的公開性和透明度，做到內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)公開、過程公開、結(jié)果公開，同時(shí)要科學(xué)地使用評(píng)估結(jié)果，使評(píng)估發(fā)揮發(fā)揮最大效益，為組織績(jī)效的持續(xù)提高提供動(dòng)力與技術(shù)支持。
(二)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的引入
鑒于西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估取得巨大成功,我國(guó)在改革開放之始就開始了探討與引進(jìn),以期提高我國(guó)地方政府的效率。我國(guó)地方政府引入績(jī)效評(píng)估管理工具，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情加以改進(jìn)，筆者經(jīng)過對(duì)時(shí)間的追溯和績(jī)效評(píng)估模式的結(jié)合，歸納出了我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估模式演化樹（如圖1），我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的模式變遷基本遵循演化樹所描述的路徑，概略介紹如下 （7）：
1、以崗位責(zé)任制和目標(biāo)管理責(zé)任制為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
20世紀(jì)70年代末，我國(guó)黨和政府提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作指導(dǎo)思想，鄧小平同志在1980年發(fā)表了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革》的重要講話，提出了在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改革開放時(shí)期“官僚主義是總病根”的政治論斷。為解決官僚主義弊端，1982年中央自上而下在全國(guó)發(fā)動(dòng)了改革開放以來第一次政府機(jī)構(gòu)改革，大幅度精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)和人員編制。為了配合機(jī)構(gòu)改革以及鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果，1982年勞動(dòng)人事部下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》，1984年中共中央組織部、勞動(dòng)人事部又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》。這兩個(gè)通知的下發(fā)和貫徹，都是規(guī)范黨政干部工作行為和加強(qiáng)黨政干部管理工作的重要舉動(dòng)。在此后的幾年中，就全國(guó)范圍來看，均不同程度地建立了崗位責(zé)任制，并進(jìn)一步發(fā)展為機(jī)關(guān)工作目標(biāo)管理責(zé)任制。
2、地方人大對(duì)其選舉和任命的領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)估
早在1986年，各地人大為了加強(qiáng)司法監(jiān)督工作，開展了對(duì)司法機(jī)關(guān)的評(píng)議活動(dòng)，以后發(fā)展到政府行政執(zhí)法部門的評(píng)議。這種評(píng)議稱為執(zhí)法評(píng)議或者工作評(píng)議。評(píng)議主體是人大代表，評(píng)議內(nèi)容是司法和執(zhí)法情況。1989年以后，在探索如何行使人大的監(jiān)督職能，發(fā)揮人大的監(jiān)督作用的過程中，有些地方又開展了組織政府組成人員和法院、監(jiān)察院的領(lǐng)導(dǎo)人員向同級(jí)人大常委會(huì)述職，由人大常委會(huì)進(jìn)行評(píng)議的活動(dòng)。1995之后在許多省市迅速開展起來，有些地方基本上是省、市、縣三級(jí)政府全面鋪開，如山西達(dá)95％以上，浙江省達(dá)90％左右。這項(xiàng)活動(dòng)在全國(guó)引起了較大反響，各地人大相互學(xué)習(xí)效仿，先后召開5次全國(guó)性的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，被普遍認(rèn)為是人大對(duì)干部監(jiān)督的一種好形式。
3、以社會(huì)服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
作為國(guó)際公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新生事物，社會(huì)服務(wù)承諾制度源于1991年英國(guó)的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)。1994年6月，山東省煙臺(tái)市建委借鑒英國(guó)公民憲章運(yùn)動(dòng)和香港公共服務(wù)承諾制的經(jīng)驗(yàn)，率先在煙臺(tái)市建委系統(tǒng)實(shí)施社會(huì)服務(wù)承諾制。1996年7月，在總結(jié)煙臺(tái)市社會(huì)服務(wù)承諾制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中宣部和國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦決定“把宣傳和推廣社會(huì)服務(wù)承諾制度，作為今年下半年加強(qiáng)行業(yè)作風(fēng)和職業(yè)道德建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，建設(shè)部、電力部等八個(gè)部委將先行一步，推廣社會(huì)服務(wù)承諾制度”。隨后，社會(huì)服務(wù)承諾制度在全國(guó)范圍和多種行業(yè)普遍推開。
4、以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
效能監(jiān)察在我國(guó)始于1989年。當(dāng)年12月舉行的第二次全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議明確提出，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能“既包括效能監(jiān)察，又包括廉政監(jiān)察”。就廉政抓廉政，往往抓不住問題，或者問題暴露了才去處理。從效能監(jiān)察入手，目的在于把監(jiān)督的關(guān)口前移，加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督，做到防范在先，使紀(jì)檢監(jiān)察工作緊貼改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。到1999年，全國(guó)已有23個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）不同程度地開展了效能監(jiān)察工作。
5、以效能建設(shè)為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
效能建設(shè)是在拓展效能監(jiān)察活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的新的思路和新的運(yùn)作機(jī)制。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
它于20世紀(jì)90年代中期發(fā)端于福建省漳州市等地，后來在省委、省政府的指導(dǎo)和推動(dòng)下，在福建全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的單位全面展開。
6、以地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)考核為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
作為深化干部制度改革，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核成為我國(guó)績(jī)效評(píng)估工作開展的一個(gè)重要方面。最為典型的是中央組織部1995年下發(fā)的《縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)考核辦法》，該文件對(duì)縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)制定了一個(gè)比較全面的績(jī)效指標(biāo)體系，主要由三部分構(gòu)成：一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)。重點(diǎn)考核國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)民人均純收入、經(jīng)濟(jì)外向度108等指標(biāo)和體現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)效益、對(duì)外開放、國(guó)有企業(yè)改革、科技貢獻(xiàn)率等指標(biāo)。二是精神文明建設(shè)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。重點(diǎn)考核思想道德教育、計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、科技教育、衛(wèi)生環(huán)保、城市建設(shè)與管理等內(nèi)容。三是黨的建設(shè)目標(biāo)。重點(diǎn)考核領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、黨員、干部隊(duì)伍的思想政治建設(shè)和廉政建設(shè)等方面的內(nèi)容。
7、以公共支出績(jī)效考評(píng)為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
我國(guó)財(cái)政部從2000年開始探索在我國(guó)財(cái)政管理體制中建立公共支出績(jī)效考評(píng)制度，并首先在中央級(jí)教科文專項(xiàng)資金的范圍內(nèi)開展研究和實(shí)踐。在近兩年進(jìn)行的試點(diǎn)中，嘗試建立了一套由財(cái)政部統(tǒng)一組織管理，財(cái)政部、教科文部門和項(xiàng)目單位分級(jí)實(shí)施的組織模式。在《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》中，對(duì)各方職責(zé)作了這樣的界定：財(cái)政部負(fù)責(zé)制定教科文部門項(xiàng)目考評(píng)的規(guī)章制度，確定考評(píng)項(xiàng)目，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查教科文部門項(xiàng)目考評(píng)工作，并選擇重大項(xiàng)目直接組織實(shí)施考評(píng)工作。
8、以提高公民滿意度為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估
20世紀(jì)90年代末，很多地區(qū)如北京、上海、大連、沈陽、珠海、南京等地已紛紛舉辦了“公民評(píng)議政府”活動(dòng)，即以公眾為主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行滿意度評(píng)估，并將結(jié)果用于組織績(jī)效的持續(xù)改善。如1998年沈陽市的“市民評(píng)議政府”；
1999年珠海市的“萬人評(píng)政府”；
2000年邯鄲市的“市民評(píng)議政府及政府部門問卷調(diào)查活動(dòng)”、廣州市的“市民評(píng)政府形象”活動(dòng)；
2001年南京市的“萬人評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)”、遼源市的“萬名市民評(píng)議政府活動(dòng)”；
2002年溫州市市民對(duì)“48個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)部門滿意度測(cè)評(píng)調(diào)查”、邵陽市的“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合測(cè)評(píng)”；
2003年北京市的“市民評(píng)議政府”、錦州市的“市民評(píng)議政府機(jī)關(guān)”和“評(píng)選人們滿意公務(wù)員”活動(dòng)等。盡管各地活動(dòng)的名稱不盡相同，但本質(zhì)上都可歸結(jié)為“公民評(píng)議政府”。這些“公民評(píng)議政府”活動(dòng)，開創(chuàng)了我國(guó)地方政府“自下而上”績(jī)效評(píng)估的先河，是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)“自上而下”評(píng)估模式的有益補(bǔ)充，具有重要的現(xiàn)實(shí)與研究?jī)r(jià)值。
9、引入通用模型進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估
國(guó)家行政學(xué)院在研究歐盟成員國(guó)使用的通用績(jī)效評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建了中國(guó)通用績(jī)效評(píng)估框架（CAF）。CAF模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素，共9大標(biāo)準(zhǔn)，其中領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理屬于促進(jìn)要素；
員工結(jié)果、顧客/公民結(jié)果、社會(huì)結(jié)果和關(guān)鍵績(jī)效結(jié)果屬于結(jié)果要素。9大指標(biāo)下又包括27個(gè)次級(jí)指標(biāo)。CAF模型在哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進(jìn)行了試點(diǎn)，初步取得了效果。人事部中國(guó)人事科學(xué)研究院課題組的研究成果也屬于此類。還有不少政府部門，運(yùn)用企業(yè)和國(guó)外政府績(jī)效管理理論和方法，如平衡計(jì)分卡、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理等，摸索出各具特色的績(jī)效評(píng)估模式。如南京市地稅局將平衡計(jì)分卡理論引入績(jī)效評(píng)估和管理中，取得了明顯的成效。
（三）我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估取得的成就
我國(guó)地方政府引入績(jī)效評(píng)估之后，盡管沒有能夠像西方國(guó)家一樣取得翻天覆地的變化，但也取得了令世人矚目的巨大成就，主要表現(xiàn)為：
�。薄⒋龠M(jìn)了地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心
以GDP、財(cái)政收入等直觀的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為政府績(jī)效考評(píng)的關(guān)鍵指標(biāo)，盡管近年來頗受詬病，但卻有助于引導(dǎo)地方政府抓住工作中的主要矛盾和中心環(huán)節(jié)，集中人力、財(cái)力、精力加快發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，并以地方財(cái)力的增長(zhǎng)帶動(dòng)文化、教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展和精神文明建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步。事實(shí)上，采取利益分成和績(jī)效考評(píng)的方法激發(fā)各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性是近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)的重要原因。
2、激發(fā)了地區(qū)之間競(jìng)相發(fā)展經(jīng)濟(jì)
地方政府績(jī)效考評(píng)體系及其衍生出的“以速度論英雄、以實(shí)績(jī)用干部”的官員任用規(guī)則，使得政府官員不僅關(guān)心本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，更關(guān)注橫向比較的排名位次。同級(jí)地方政府之間在優(yōu)惠政策、配套服務(wù)等方面形成你追我趕的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，政府官員普遍培育了自加壓力、不斷趕超、勇于爭(zhēng)先的發(fā)展意識(shí)（Li, H., and L. Zhou, 2004）。
3、形成了務(wù)實(shí)、高效的政府組織文化
對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)按年度、季度甚至月度進(jìn)行考評(píng)，促使地方政府改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的辦事拖沓、手續(xù)煩瑣的狀況，不斷轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，提高工作效率，為經(jīng)濟(jì)、為企業(yè)、為項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況看，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也都是在提高政府工作效率方面先行一步，如提供“一站式”服務(wù)，簡(jiǎn)化辦事程序；
承諾“高效率、低成本、零障礙”服務(wù)，實(shí)行“有事快辦、急事急辦、特事特辦”等。
４、增強(qiáng)了地方政府為人民服務(wù)意識(shí)
一般地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)中都設(shè)計(jì)了“顧客”指標(biāo)，或者如上文所述，很多地方的績(jī)效評(píng)估干脆直接采用了“萬人評(píng)政府”的方式，這樣就迫使地方政府必須考慮人民的感受、人民的反響，否則他們的績(jī)效評(píng)估結(jié)果可能就不會(huì)很高。這樣就從一個(gè)側(cè)面促進(jìn)了我國(guó)地方政府的為人民服務(wù)意識(shí)。
三、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的問題：高績(jī)效下的政治安全隱患
盡管我國(guó)地方政府引入績(jī)效評(píng)估取得了巨大的成功，但也帶來了許多問題。對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中存在的問題，目前學(xué)者們研究的比較多的主要在于強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向（彭國(guó)甫，2004；
臧乃康，2005，2006，2007a，2007b；
薄貴利，2007 ）、評(píng)估主體單一（卓越，2004；
顏如春，2005；
陳國(guó)權(quán)、李志偉2005；
周志忍，2006；
曾友中，2007）、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)（卓越，2004；
彭國(guó)甫、盛明科，李樹承，2004；
范柏乃、朱華，2005；
倪星，2007；
卓越，2007；
陳天祥，2007）、評(píng)估實(shí)施走樣（范柏乃，2005；
孫曉娟，2007；
朱繼巖，2007）、評(píng)估信息失真（張創(chuàng)新、蘆剛，2007；
狄佳，2007；
朱國(guó)瑋，2005）、評(píng)估溝通不暢（陳小林，2005；
蔡立輝，2007；
包國(guó)憲，2007）以及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的錯(cuò)誤（卓越2005；
鄭志龍，2007）等，所有這一切，還都屬于就評(píng)估談評(píng)估，沒有能夠站在更高的角度上來看問題。近年來，隨著黨中央對(duì)“科學(xué)發(fā)展觀”的強(qiáng)調(diào)，人們逐漸跳出了就評(píng)估談評(píng)估的圈子來看待績(jī)效評(píng)估中存在的問題，強(qiáng)調(diào)地方政府績(jī)效評(píng)估要加入綠色GDP指標(biāo)、要注意可持續(xù)發(fā)展、要促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展等。然而筆者在此研究的問題，還不是這些“科學(xué)發(fā)展觀”所關(guān)注的表面問題，或者說這些問題還不是“科學(xué)發(fā)展觀”的全部問題。目前地方政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重大問題，也是被人民、地方政府，甚至中央政府以至黨中央都忽視或者輕視了的問題在于我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中存在一個(gè)巨大的悖論，即高績(jī)效下存在著政治安全隱患，也就是地方分離傾向，而且績(jī)效越高的地方，這種風(fēng)險(xiǎn)越大。
�。ㄒ唬┠繕�(biāo)管理的痼疾使績(jī)效評(píng)估帶來政治安全隱患
此處講的“目標(biāo)管理”并非上文所講的某種績(jī)效評(píng)估方式，而是指管理學(xué)上所強(qiáng)調(diào)的 “目標(biāo)至上”原則，它是科學(xué)管理原理的精髓所在。我國(guó)管理學(xué)界普遍存在一種認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，認(rèn)為目標(biāo)管理是彼得.德魯克（Peter F Drucker）獨(dú)創(chuàng)的，但實(shí)際上，作為科學(xué)管理的目標(biāo)管理始于泰勒的科學(xué)管理原理。開創(chuàng)了科學(xué)管理時(shí)代的泰勒之所以被公認(rèn)為科學(xué)管理的鼻祖，就是因?yàn)樗淖兞诉^去生產(chǎn)與管理的混沌一體，明確提出了設(shè)立“計(jì)劃部”的重要性。所謂“計(jì)劃部”實(shí)際就是根據(jù)組織宗旨，制定組織所追求的目標(biāo)，并把它層層落實(shí)。實(shí)際上，凡是科學(xué)管理都是追求目標(biāo)導(dǎo)向的。一個(gè)組織，沒有目標(biāo)就如同無頭蒼蠅。自泰勒之后，吉爾布雷斯、甘特等人都對(duì)目標(biāo)導(dǎo)向的管理做出過杰出貢獻(xiàn)，特別是甘特及其學(xué)生的目標(biāo)導(dǎo)向管理方式被斯大林大規(guī)模引入蘇聯(lián)的工業(yè)企業(yè)以及政府管理，使得蘇聯(lián)20世紀(jì)30年代取得了跨越式發(fā)展，一躍超過日、法、英、德等最發(fā)達(dá)國(guó)家，成為僅次于美國(guó)的世界強(qiáng)國(guó)。因此，孔茨（Harold Koontz）才說“一直在嘗試的目標(biāo)管理，由德魯克明確提出”。（8）盡管目標(biāo)管理取得了了不起的成就，但卻如孔茨所說，具有他的痼疾。最大的痼疾在于不包含在目標(biāo)中的工作如何推進(jìn)，是否目標(biāo)之外的工作可以束之高閣？
具體到我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估來看，目標(biāo)管理的痼疾表現(xiàn)非常明顯，但目前卻被地方領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員等實(shí)踐操作者忽視，更被許多政府績(jī)效管理專家所忽視。如圖2所示，我國(guó)行政管理是一個(gè)四級(jí)委托過程，首先由人民把政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、文化和諧繁榮、社會(huì)和諧昌盛、生態(tài)和諧自然這樣的美好的和諧愿景委托給中國(guó)共產(chǎn)黨（主要表現(xiàn)為黨中央）；
黨中央通過人民代表大會(huì)和任命中央政府（國(guó)務(wù)院）領(lǐng)導(dǎo)的方式把人民的委托再次委托給中央人民政府；
中央人民政府然后又委托給地方人民政府（省級(jí)）；
接著還有逐級(jí)的委托（9）。地方政府受托之后就要投入行政管理并產(chǎn)生結(jié)果，對(duì)結(jié)果根據(jù)人民的愿景進(jìn)行評(píng)估，就是績(jī)效評(píng)估(Brown,2007; Heikkila, Isett,2007)。從對(duì)人民的受托責(zé)任來說,科學(xué)周到的地方政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該建立在體現(xiàn)人民所要求的科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮的基礎(chǔ)上，所有評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置都以此為藍(lán)本。
注:① 該指標(biāo)體系實(shí)際由唐任伍教授與唐天偉博士開發(fā);②此處的一級(jí)指標(biāo)下直接包含三級(jí)指標(biāo),所以一級(jí)指標(biāo)同時(shí)也是三級(jí)指標(biāo)。
然而人民委托給中央并由中央委托到地方的和諧愿景并未全部表現(xiàn)在目前地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)中。如表1所總結(jié)的目前我國(guó)各地政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)之中，均缺少對(duì)政治和諧（政治安全，尤其是控制地方分離傾向）的指標(biāo)設(shè)置。這就是典型的目標(biāo)管理的痼疾，未列入目標(biāo)（指標(biāo)）的政治安全，是否真的可以不要？不要的后果會(huì)是什么？從這些影響最大的指標(biāo)體系來看，完全忽視了對(duì)地方政府遵從中央意志與人民意志的考核，因此近幾年出現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)諸侯的現(xiàn)象，即那些越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，按照目前我國(guó)各種地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)評(píng)估所獲得的績(jī)效越高，不服從中央的趨勢(shì)也明顯。這就是為什么各地，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市房?jī)r(jià)居高不下，任憑中央調(diào)控，都毫無回落跡象的一個(gè)非常重要的原因。更有甚者，目前一些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至出現(xiàn)了借提高地區(qū)發(fā)展績(jī)效，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等為名目，進(jìn)行地方串聯(lián)，有的做法已經(jīng)明顯超越了公共管理學(xué)所追求的“跨域治理”、“多中心治理”的范圍，甚至有的做法有逆中央政策、意志而動(dòng)的趨勢(shì)，這些行動(dòng)很多已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的范疇，帶有一定的經(jīng)濟(jì)政治分離色彩。這就是鐵本事件、政府命令喝酒事件（10）、社�；鸢浮X事件等發(fā)生的深層次原因。我國(guó)自古便有地方割據(jù)的傳統(tǒng)，而由經(jīng)濟(jì)割據(jù)肇始最終走向政治問題的事情，我國(guó)歷史上也不鮮見。所以，筆者以為，要改變目前地方政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果越好，違背中央的趨勢(shì)越明顯這種現(xiàn)象，亟需從評(píng)估的根子，即指標(biāo)體系的設(shè)置上下功夫。必須把科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的和諧政治理念滲透到地方政府績(jī)效評(píng)估體系中去，把人民所委托給黨中央，并由黨中央委托給國(guó)務(wù)院進(jìn)而委托給各級(jí)政府的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮融入到地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中去，從而解決目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中目標(biāo)管理的痼疾，消除地方分離的政治安全隱患。
（二）績(jī)效評(píng)估中的“進(jìn)步學(xué)習(xí)”使得地方政府不顧中央要求全神貫注于政治和諧之外的績(jī)效
評(píng)估學(xué)中有一個(gè)專業(yè)詞匯叫做“進(jìn)步學(xué)習(xí)”，是指被評(píng)估者在評(píng)估的過程中因在知曉先前自己被評(píng)估的行為中得分高的那些行為后，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
在之后的評(píng)估中有選擇的只采取這些行動(dòng)，而不去做事情。進(jìn)步學(xué)習(xí)的例子在日常應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)檢查中表現(xiàn)最為明顯，某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)喜歡列隊(duì)歡迎，那接待他的時(shí)候不論什么時(shí)候到來都列隊(duì)歡迎。
我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的過程中，各個(gè)地方政府都在被評(píng)估的過程中摸索到了一些規(guī)律，那就是緊緊圍繞GDP不放，只要抓住這個(gè)就抓住了一切。于是，為了GDP，沿海城市大肆降低招商引資門檻，很多地方不顧中央的決定，優(yōu)惠程度甚至都達(dá)到了出讓部分地方主權(quán)的地步；
而資源富區(qū)“進(jìn)步學(xué)習(xí)”的結(jié)晶就是多賣資源，無限度地賣資源，為了有更多的資源賣出，不顧中央各種禁令，不顧條件開展生產(chǎn)，于是各種生產(chǎn)安全事故頻出；
既不靠海，又無資源的地區(qū)“進(jìn)步學(xué)習(xí)”的結(jié)果很可能就是截流國(guó)家配套支持地方的各種資金與資源，并把他們轉(zhuǎn)到能夠產(chǎn)生GDP的項(xiàng)目上去，等等�？傊�，不論何種“進(jìn)步學(xué)習(xí)”，都沒有一條：保持與中央的一致，把人民所委托的“政治和諧進(jìn)步”貫徹到日常的行政管理行為中去，因?yàn)�，如上文所述，目前我�?guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)中壓根就沒有設(shè)置這樣的指標(biāo)�！斑M(jìn)步學(xué)習(xí)”的結(jié)果就是：歪曲了政治和諧是可取的、帶來了政治安全隱患也沒有關(guān)系、導(dǎo)致地方離心主義進(jìn)而分離主義也沒有什么大不了。因?yàn)榧词谷绱�，也不妨礙地方政府取得績(jī)效評(píng)估中的高分，這也從一個(gè)方面解釋了為什么目前地方政府“績(jī)效”很高的地區(qū)，與中央的離心度越高，中央調(diào)控越容易失效。如果任由這種“進(jìn)步學(xué)習(xí)”再前進(jìn)一步，出現(xiàn)政治分離傾向也不是沒有可能。
(三) 績(jī)效評(píng)估中的“退步學(xué)習(xí)”使得地方政府形成“獨(dú)立王國(guó)”
與“進(jìn)步學(xué)習(xí)”相反，“退步學(xué)習(xí)”是指學(xué)習(xí)了錯(cuò)誤的教訓(xùn)，即被評(píng)估者在評(píng)估的過程中因在知曉先前自己被評(píng)估的行為中未得分或者得低分的那些行為后，在之后的評(píng)估中有選擇的對(duì)此改進(jìn)，以求獲得高分。退步學(xué)習(xí)的例證很多。老師教學(xué)生們?nèi)绾慰荚�，如何做之前總是做錯(cuò)的試題，這樣做的目的在于改善成績(jī)很差的部分人的績(jī)效。營(yíng)利性的考試輔導(dǎo)行業(yè)對(duì)此絲毫不加掩飾——其目標(biāo)就是要確保顧客的考試成績(jī)高得足以成為有競(jìng)爭(zhēng)力的錄取候選人。
我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中,績(jī)效結(jié)果比較低的政府通過橫向?qū)Ρ?發(fā)現(xiàn)如果自身低績(jī)效的方面是提高整體績(jī)效的關(guān)鍵點(diǎn)的話,就會(huì)模仿已經(jīng)成功獲得高績(jī)效的地方政府的行為（經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱此為“羊群效應(yīng)”
到1985年，分別為435萬臺(tái)、144萬臺(tái)、887萬臺(tái)；
而1988年則發(fā)展到產(chǎn)量分別為1038萬臺(tái)、757萬臺(tái)和1046萬臺(tái)。1992年，各地政府競(jìng)相決策上馬機(jī)械電子和重化工業(yè)，不顧自身?xiàng)l件紛紛將汽車、電子、機(jī)械、石化等產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。1996年的統(tǒng)計(jì)顯示，有22個(gè)省（區(qū)、市）將汽車工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，其中整車成為絕大多數(shù)省份發(fā)展的重點(diǎn)；
有16個(gè)省份將機(jī)械工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)；
24個(gè)省份將電子工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)，電子工業(yè)中的通訊設(shè)備、計(jì)算機(jī)、電子聲像等作為發(fā)展重點(diǎn)；
14個(gè)將冶金工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)。這些行為都屬于績(jī)效評(píng)估中“退步學(xué)習(xí)”的后果。近年來，地方政府的“退步學(xué)習(xí)”熱情仍然非常高漲，長(zhǎng)三角在新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)中，各地正在上演新一輪的“機(jī)場(chǎng)建設(shè)大戰(zhàn)”。有人做過統(tǒng)計(jì)，目前長(zhǎng)三角地區(qū)每萬平方公里的機(jī)場(chǎng)密度為0.8個(gè)，超過美國(guó)每萬平方公里0.6個(gè)的水平。與如此高密度的機(jī)場(chǎng)布局相對(duì)應(yīng)的是許多機(jī)場(chǎng)的資源閑置和大量虧損，但這仍然阻止不了一些地級(jí)市加入這場(chǎng)造機(jī)場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的熱情（11）。
這種績(jī)效評(píng)估中“退步學(xué)習(xí)”的直接后果就是違背了中央“全國(guó)一盤棋”的政策，造成了嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)局面，造成了一個(gè)個(gè)“獨(dú)立的王國(guó)”（12）是我國(guó)今后進(jìn)一步發(fā)展的巨大障礙，也是造成地區(qū)分離隱患的經(jīng)濟(jì)原因。我國(guó)由于幅員遼闊,自古以來就有“山高皇帝遠(yuǎn)”的說法，隨著績(jī)效評(píng)估中“退步學(xué)習(xí)”的強(qiáng)化,各地重復(fù)建設(shè)而使得各地經(jīng)濟(jì)同質(zhì)性強(qiáng)化,而利益異質(zhì)性強(qiáng)化，而作為利益表現(xiàn)形式的政治異質(zhì)化必然加強(qiáng)，這就有可能出現(xiàn)兩種分離傾向：其一是各地區(qū)間相互分離；
其二是地方與中央的分離。民國(guó)初年，全國(guó)分裂割據(jù)局面，與此有類同之處。因此，鄧小平同志在世之時(shí)就曾強(qiáng)調(diào)：在新的時(shí)代中，造成動(dòng)亂不安的可能來源有三個(gè)：軍隊(duì)、地方經(jīng)濟(jì)分離主義以及少數(shù)民族。（13）目前我國(guó)人民軍隊(duì)思想建軍、科學(xué)強(qiáng)軍進(jìn)行的井然有序，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展欣欣向榮，唯有因地方政府績(jī)效評(píng)估過程中“退步學(xué)習(xí)”引起的地方經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化下的經(jīng)濟(jì)割據(jù)危險(xiǎn)尚未消除，成為一個(gè)政治安全隱患，需要我們引以為戒，警鐘長(zhǎng)鳴。
（四）績(jī)效評(píng)估中對(duì)公式博弈使得地方政府實(shí)際上變成了“地方企業(yè)”
“績(jī)效評(píng)估中的公式”是指績(jī)效評(píng)估中所采用一般式，也有學(xué)者稱其為“通用模式”、“通用模型”、“通用公式”等等。對(duì)績(jī)效評(píng)估公式博弈是指被評(píng)估者研究目前評(píng)估公式的固有缺點(diǎn)，有針對(duì)性地對(duì)容易完成的變量、容易取得高分的變量進(jìn)行大力投入，而對(duì)其他變量采取忽視甚至視而不見、不予理睬的態(tài)度，盡管如此，被評(píng)估者仍然能夠在評(píng)估中獲得自己想要的結(jié)果。
管理學(xué)歷史上曾經(jīng)產(chǎn)生過許多績(jī)效評(píng)估公式，有的采用線性回歸模式、有的采用指數(shù)回歸模式、有的還采用灰色關(guān)聯(lián)度分析，等等。但隨著實(shí)踐與研究的深入，無論是實(shí)務(wù)界還是理論界基本上都達(dá)成了共識(shí)，一個(gè)有效、科學(xué)的地績(jī)效評(píng)估共識(shí)，應(yīng)該具備簡(jiǎn)約性、預(yù)報(bào)性、普及性、穩(wěn)定性、薪酬適應(yīng)性等（Gaebler，1999; Coplin., et al,2002; Edwards, Thomas,2005）。與此相適應(yīng)，目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的一般式也都趨向簡(jiǎn)化和有利于操作�；旧隙甲裱�
目前我國(guó)地方政府在績(jī)效評(píng)估中對(duì)公式的博弈主要采取了兩種方法：其一，去完成權(quán)重最大的績(jī)效類型；
其二，在權(quán)重最大的績(jī)效分類項(xiàng)目完成有困難的情況下，加大其他容易完成的項(xiàng)目，甚至開發(fā)一些容易完成、容易引起轟動(dòng)的項(xiàng)目。這兩種情況中，第一種情況最為普遍，在全國(guó)各處的地方政府中均有體現(xiàn)。因?yàn)椴还苣膫�(gè)地方的績(jī)效評(píng)估公式，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”相關(guān)項(xiàng)目的權(quán)重總是最大的，在這個(gè)項(xiàng)目上得高分，就可以“一俊遮百丑”。經(jīng)濟(jì)建設(shè)中最顯性的指標(biāo)是GDP，于是各地方政府就展開了圍繞提高GDP的各項(xiàng)工作：有的屬于經(jīng)濟(jì)意義上的，而有的屬于損害和諧政治局面、損害中央利益但卻能提高GDP的行為。當(dāng)然，對(duì)公式博弈中倒向某一個(gè)最大權(quán)重指標(biāo)，從而變相成為單項(xiàng)指標(biāo)考核的績(jī)效評(píng)估事件在國(guó)外也有很多。Marshall W. Meyer(2005)追蹤了美國(guó)許多組織采用平衡記分卡（BSC）進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的的情況，發(fā)現(xiàn)最后這些組織在員工對(duì)評(píng)估公式博弈的基礎(chǔ)上最終基本上評(píng)估指標(biāo)都倒向了“財(cái)務(wù)”緯度，最終這些組織只能終止平衡記分卡的評(píng)估方式，改用以財(cái)務(wù)為導(dǎo)向的評(píng)估公式。第二種情況在目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中主要表現(xiàn)在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)也極力去完成最大權(quán)重的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”變項(xiàng)，但因?yàn)檫@些地區(qū)一般底子薄、資源稀缺（缺乏多樣性）、環(huán)境不良，在GDP上面趕超發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府非常困難，于是他們就采取完成簡(jiǎn)單項(xiàng)目，或者增添一些吸引眼球、引起轟動(dòng)的項(xiàng)目。這樣他們?cè)诳傮w績(jī)效評(píng)估中尚能得到一個(gè)令人滿意的結(jié)果。這能夠解釋為什么經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)常會(huì)冒出新奇事情，比如有很多地方都突然成為了孫悟空的故鄉(xiāng)，并由政府出面大力宣揚(yáng)；
有的地方突然要搞李鴻章紀(jì)念堂等。就是近幾天冒出的陜西出現(xiàn)“華南虎”的行為，也未必是某個(gè)好事者興起的謠言。
對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈，看起來不影響政治安全，實(shí)則不然。我國(guó)目前地方政府在對(duì)績(jī)效公式博弈中無不落在了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這個(gè)績(jī)效項(xiàng)目上，這就使得各地政府蛻變成了類似于企業(yè)的組織，一切唯錢是舉，一切唯利是圖。凡是有利于GDP增長(zhǎng)的都是好事情，都可以毫無保留的接收過來，這就使得地方政府成了逐利的“地方企業(yè)”。企業(yè)當(dāng)然不會(huì)顧及政治安全隱患。這樣，各地不顧中央政策，把為人民服務(wù)變成了“企業(yè)”營(yíng)利服務(wù),凡是有利于 “利潤(rùn)”增長(zhǎng)的行為，都屬于應(yīng)該發(fā)揚(yáng)光大的行為，這就必然要損害中央的權(quán)威、國(guó)家的法令、政策。而中央對(duì)地方明確禁止的許多事項(xiàng)、比如土地出讓權(quán)數(shù)量、招商引資范圍、免稅讓利條件、人民工作期間基本人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障等等，任何一項(xiàng)的侵蝕都會(huì)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益。在“企業(yè)”逐利行為下，地方政府都會(huì)置人民所委托的科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然逐級(jí)委托不顧，想辦法蠶食這些中央明令禁止的事項(xiàng)。我們所列舉的鐵本、上海社�；鸢钢皇潜槐┞冻鰜淼�，還有更多被掩蓋了的行為。這些都是地方政府在對(duì)績(jī)效評(píng)估公式博弈下所產(chǎn)生的政治安全隱患，我們一定要加以重視，提高警惕。
四、根除地方政府績(jī)效評(píng)估下政治安全隱患的對(duì)策
意識(shí)到了地方政府績(jī)效評(píng)估之于我國(guó)政治安全的隱患，只是萬里長(zhǎng)征走完了第一步，真正需要做的，是對(duì)癥下藥，找到解決辦法。筆者以為，由于政治安全隱患（地方分離隱患、不服從中央隱患）主要因?yàn)槟壳暗胤秸?jī)效評(píng)估指標(biāo)具有目標(biāo)管理的痼疾，未能反映我國(guó)人民委托于中央，并由中央委托給地方的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的愿景，要根除這些隱患，只要有針對(duì)性地找到解決辦法，就可以防患于未然。筆者以為，可以采取下列措施：
�。ㄒ唬┌� “政治和諧進(jìn)步”融入地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)
從上文我們可以看出，目標(biāo)管理痼疾在我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的表現(xiàn)在于，作為目標(biāo)分解與落實(shí)的載體，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中不包含“政治和諧進(jìn)步”的任何因素。既然指標(biāo)中不包含，在績(jī)效評(píng)估中必然不考核，而地方政府為了在績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)上得分，就必然會(huì)想辦法來滿足這些指標(biāo)要求。一個(gè)可行、有效的方法就是損害指標(biāo)中未曾列舉的因素，“拆了東墻補(bǔ)西墻”，從而以損害政治和諧進(jìn)步的做法來取得績(jī)效評(píng)估中的良好成績(jī)。
在剛結(jié)束的黨的17大上明確把“科學(xué)發(fā)展觀”寫進(jìn)了黨章，然而，沒有政治和諧進(jìn)步的社會(huì)，必然不是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的社會(huì)，必然不是可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)�？梢赃@樣說，在地方政府中融入了人民所委托給中央的愿景——“政治和諧進(jìn)步”因素的績(jī)效評(píng)估，才是科學(xué)的績(jī)效評(píng)估，才是科學(xué)發(fā)展觀在地方政府績(jī)效評(píng)估中的切實(shí)落實(shí)，只有這樣才能解決由于目標(biāo)管理的痼疾所引致的我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中所帶來的政治安全隱患。著名行政學(xué)家蓋布勒曾說：“不評(píng)估效率，你就不可能知道效率；
不知道效率，你就可能在獎(jiǎng)勵(lì)低效率和無效率”。（14）套用蓋布勒的名言，我們這樣的說法同樣成立：“不評(píng)估政治和諧進(jìn)步，你就不可能知道政治和諧進(jìn)步；
不知道政治和諧進(jìn)步，你就可能在獎(jiǎng)勵(lì)政治低和諧進(jìn)步或者政治不和諧進(jìn)步”。因此，我們一定要把“政治和諧進(jìn)步”融入到地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)中去以便于根除目標(biāo)管理痼疾帶來的政治安全隱患。
�。ǘ┎欢ㄆ诮o績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“升級(jí)”以根治“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”所導(dǎo)致的政治安全隱患
“進(jìn)步學(xué)習(xí)”是被評(píng)估者學(xué)習(xí)了自身評(píng)估中的成功經(jīng)驗(yàn)；
“退步學(xué)習(xí)”被評(píng)估者是吸取了自身評(píng)估中的失敗教訓(xùn)。在我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
“進(jìn)步學(xué)習(xí)” 使得地方不顧中央要求全神貫注于政治和諧之外的績(jī)效�？梢赃@樣說，為了取得績(jī)效評(píng)估中的好成績(jī)，除了政治和諧進(jìn)步，其他的事情都可以做，包括了損害政治和諧進(jìn)步�！巴瞬綄W(xué)習(xí)”使得地方政府變成了一個(gè)個(gè)具有不服從中央精神、損害中央利益，具有分離傾向而宏觀調(diào)控不暢的“獨(dú)立王國(guó)”，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。要解決“進(jìn)步學(xué)習(xí)”與“退步學(xué)習(xí)”所引發(fā)的政治安全問題，就是要對(duì)包含了“政治和諧進(jìn)步”內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不定期地進(jìn)行升級(jí)，這就如同對(duì)付病毒的殺毒軟件和防火墻，如果不及時(shí)升級(jí)，再先進(jìn)的軟件都會(huì)被病毒攻克。
對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)升級(jí)，是指地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置、篩選，要在社會(huì)變遷，人民委托給中央并由中央逐級(jí)委托的愿景變化了的前提下，隨時(shí)反映人民新的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的要求并把它們用科學(xué)方式落實(shí)到指標(biāo)中去，從而避免地方政府根據(jù)自己先前的經(jīng)驗(yàn)或者教訓(xùn)來投機(jī)取巧，以損害國(guó)家政治安全的方式來賺取績(jī)效評(píng)估中的高評(píng)價(jià)。這是根除因地方政府績(jī)效評(píng)估中“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”所導(dǎo)致的政治安全隱患的有效措施。
（三）權(quán)重之下，每級(jí)指標(biāo)設(shè)置合格線以根除因?qū)?jī)效評(píng)估公式博弈所導(dǎo)致的政治安全隱患
對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈，目前主要表現(xiàn)為對(duì)最大權(quán)重指標(biāo)的重視，和特別容易完成指標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，這使得我國(guó)地方政府變成了一個(gè)個(gè)的“逐利企業(yè)”，為了財(cái)政收入最大化、GDP最大化等利益而嚴(yán)重?fù)p害中央利益導(dǎo)致了政治安全隱患。
要解決這些問題，就需要在指標(biāo)的權(quán)重之外，由其他更加科學(xué)的措施。筆者建議，除了要有權(quán)重作支撐，每個(gè)指標(biāo)還應(yīng)設(shè)置完成的底線，即合格線。比如“政治和諧進(jìn)步”的權(quán)重為0.10，“經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展”的權(quán)重為0.55，如果按照原來方式，地方政府必然采取博弈形式，只去注重“經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展”指標(biāo)而不管“政治和諧進(jìn)步”指標(biāo)。但如果在權(quán)重下同時(shí)設(shè)置及格線，比如“政治和諧發(fā)展”得分不足0.07，就可以一票否決，整個(gè)績(jī)效評(píng)估不合格。以此類推，其他指標(biāo)都可以設(shè)置及格線，如果不能及格，則可以判定整個(gè)績(jī)效評(píng)估不合格，這樣,地方政府就不能只重視指標(biāo)全重較大的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視了政治、社會(huì)、文化指標(biāo)，也就不能采取以損壞國(guó)家利益、政治和諧的方式來取得經(jīng)濟(jì)效益的措施了。如此，就可以解決因?qū)讲┺亩l(fā)的政治安全問題。
五、結(jié)束語
孟德斯鳩曾說：“一個(gè)共和國(guó)，如果小的話，則亡于外力；
如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善”。（15）在我國(guó)改革開放取得巨大成功、17大順利召開、全國(guó)掀起以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)全面建設(shè)小康社會(huì)的熱潮下，我們應(yīng)該居安思危，為國(guó)家與民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著想。筆者在近年研究政府績(jī)效評(píng)估的過程中，發(fā)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)估結(jié)果與政治安全（主要指地方不服從中央的分離傾向）之間關(guān)系較為特殊，甚至出現(xiàn)了以目前的評(píng)估指標(biāo)來評(píng)估，績(jī)效越高，越有分離傾向的局面。針對(duì)這種情況，筆者追述了我國(guó)引進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估之后，政府績(jī)效評(píng)估在我的9種發(fā)展形式，并總結(jié)了政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)所取得的成就，即促進(jìn)了地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，激發(fā)了地區(qū)之間競(jìng)相發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有利于形成務(wù)實(shí)、高效的政府組織文化和增強(qiáng)了地方政府為人民服務(wù)意識(shí)。然而，在這些成就之外，也出現(xiàn)了地方政府不服從中央的分離傾向，就如同比利時(shí)、加拿大、法國(guó)、愛爾蘭等國(guó)在地方發(fā)展中出現(xiàn)的苗頭類似，帶來了一定的政治安全隱患。這些隱患主要因?yàn)槟繕?biāo)管理的痼疾、績(jī)效評(píng)估中的“進(jìn)步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”和對(duì)績(jī)效評(píng)估公式的博弈。針對(duì)這些原因，筆者提出可以采取把“政治和諧進(jìn)步”融入地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)；
不定期給績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“升級(jí)”和在權(quán)重之下，每級(jí)指標(biāo)設(shè)置合格以根除我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中的政治安全隱患。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮，從而真正地餞行科學(xué)發(fā)展觀。
然而，所有這一切都是建立在文本分析、資料整理與提煉分析的基礎(chǔ)上的，還屬于定性研究，究竟因地方政府績(jī)效評(píng)估所導(dǎo)致的政治安全隱患程度有多高、臨界值如何界定，尚需進(jìn)一步的量化研究。
Abstract: The society guided by the philosophy of scientific development should be a harmonious society with rapport political condition, economy development, cultural prosperity and social life. However, with the performance appraisal of local governments developing, some hidden troubles (mainly the separation trend of the local governments) of political security occurs as a result of the inherited defects of MBO, positive learning, perverse learning and secure personal gain on equity in the performance appraisal. What’s more, there seems a trend that the higher the performance the local governments score, the more likely they would show a strong trend to separate. In order to root up the hidden problems, we suggest that we could add “rapport political condition” into the appraisal indexes, upgrade the indexes randomly, set up the “pass-line” on each index.
Key words: performance appraisal of local governments; political security; the inherited defects of MBO; positive learning; perverse learning; secure personal gain on equity
注釋：
�。�1）轉(zhuǎn)引自孟祥青. 論中國(guó)的國(guó)際角色轉(zhuǎn)換與對(duì)外安全戰(zhàn)略的基本定位[J]. 世界經(jīng)濟(jì)與政治,2002 (7): 10
�。�2）本文研究的“政府”，主要指狹義政府，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。
�。�3）見《鄧小平文選》，第277，358頁。
�。�4）見《求是》評(píng)論員文章，《認(rèn)清形勢(shì)，乘勝前進(jìn)》，1995年第7期，第7-8頁。
�。�5）轉(zhuǎn)引自楊小蕓，邢翠微. 西方國(guó)家協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的幾種模式啟示[J]. 政治學(xué)研究，1999，（2）：33
�。�6）此處參照了李明.發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的啟示[J]. 瞭望新聞周刊，2004，(29):30
�。�7）此處借鑒了吳江.基于價(jià)值管理的政府績(jī)效評(píng)估體系研究[D]. 吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2007
（8）見Harold Koontz. The Management Theory Jungle Revisited. The Academy of Management Review, Vol. 5, No. 2, 175-187.
�。�9）為了分析的便利本文暫時(shí)只分析到省級(jí)（第三級(jí)委托），更進(jìn)一步的研究會(huì)作進(jìn)一步的探討。
�。�10）指湖北漢川市以漢川政辦發(fā)（２００６）１１號(hào)《關(guān)于倡導(dǎo)公務(wù)接待使用小糊涂仙系列酒的通知》的方式，要求公務(wù)員接待必須喝小糊涂仙酒的事件，這種行為完全違背中央精神，但卻有利于地方政府“績(jī)效”提升，因?yàn)樵摼破饭臼秦暙I(xiàn)GDP的大戶。
�。�11）見魏后凱. 從重復(fù)建設(shè)走向有序競(jìng)爭(zhēng)——中國(guó)工業(yè)重復(fù)建設(shè)與跨地區(qū)資產(chǎn)重組研究[M]. 北京：人民出版社，2001，3-4
�。�12）見《鄧小平文選》第三卷，第277頁，358頁。
（13）見香港 《南華早報(bào)》，1995年 11月 20日。
�。�14）見T Gaebler,1999, Positive Outcomes: Raising the Bar on Government Reinvention. Chatelaine Press.
（15）見孟德斯鳩. 論法的精神[M]. 上海：商務(wù)印書館，1987：130頁。
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說明：
[1] 本文受南京審計(jì)學(xué)院研究課題《我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究》資助，課題編號(hào)：NSK2007/B24
[2] 尚虎平（1974-—），甘肅平?jīng)鋈�，南京審�?jì)學(xué)院公共管理與績(jī)效評(píng)估研究院講教師，教育部高職高專公共管理類教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)秘書長(zhǎng)，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士。主要研究方向：領(lǐng)導(dǎo)能力評(píng)估、政府績(jī)效評(píng)估。
原載《管理世界》，2008年第4期，69-79頁
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