熊彼特（Chumpter.Joseph.Alois）曾經(jīng)指出，研究財(cái)政能使人們「洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量，同時(shí)也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式」；
「財(cái)政上的變化是一切變化的重要原因之一」，反之，「所有的變化都會(huì)在財(cái)政上有所反映」1。財(cái)政體制「改變的不一定是當(dāng)事人，而是制度所蘊(yùn)涵的激勵(lì)機(jī)制使官員們的行為發(fā)生了變化」2。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問(wèn)題，就不得不研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，因?yàn)閹缀踵l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一切問(wèn)題，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制有著直接或間接的關(guān)聯(lián)。一般認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了從中央集權(quán)的「統(tǒng)收統(tǒng)支」體制，到行政性分權(quán)的「財(cái)政包干」體制，再到經(jīng)濟(jì)分權(quán)的「分稅制」體制，以及目前正在建立的公共財(cái)政體制四個(gè)階段。沿著財(cái)政體制的歷史發(fā)展脈絡(luò)，本文回顧了四種不同財(cái)稅體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的影響，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何受這種影響而發(fā)生的行為模式轉(zhuǎn)化與角色變遷。

　　一　統(tǒng)收統(tǒng)支時(shí)期：中立型政權(quán)代理人

　　新中國(guó)成立初期，中央政府實(shí)行高度集中的「統(tǒng)收統(tǒng)支」型財(cái)政管理體制。1951年，政務(wù)院在《關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》中規(guī)定，財(cái)政、財(cái)力集中在中央和大區(qū)兩級(jí)，縣鄉(xiāng)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政。除將地方捐稅等極少數(shù)零星收入歸地方?jīng)_抵部分財(cái)政支出外，全國(guó)各地的財(cái)政收入均統(tǒng)一上繳中央，地方政府的開(kāi)支均由中央核撥。隨著大行政區(qū)的撤銷(xiāo)和縣級(jí)政權(quán)的逐步完善，到1953年政務(wù)院開(kāi)始實(shí)行中央、省(市、區(qū))、縣(市)三級(jí)預(yù)算，實(shí)行「劃分收支、分級(jí)管理」的財(cái)政體制，首次將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算列入國(guó)家預(yù)算范圍。在此期間，雖然間或有部分地區(qū)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，但是，縣對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行的財(cái)政管理體制基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)財(cái)政不是嚴(yán)格意義上的一級(jí)完備的財(cái)政，鄉(xiāng)政府不過(guò)是由上級(jí)政府派駐并支付開(kāi)支的鄉(xiāng)（區(qū)）「公所」。

　　1958年鄉(xiāng)政府改組為人民公社，原來(lái)的鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)業(yè)社的財(cái)務(wù)合并成為公社財(cái)政，同年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)農(nóng)村財(cái)貿(mào)管理體制的決定》，對(duì)人民公社實(shí)行以「財(cái)政包干」為中心內(nèi)容的農(nóng)村財(cái)政管理辦法，公社財(cái)政體制由此形成。在人民公社時(shí)期，雖然有些地方建立了「公社財(cái)政」，但是，建立在「政社合一」基礎(chǔ)上的「公社財(cái)政」更是一種高度集權(quán)的「統(tǒng)收統(tǒng)支」體制，「公社財(cái)政」有名無(wú)實(shí)3。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下，地方財(cái)力十分有限，地方財(cái)政沒(méi)有獨(dú)立的預(yù)算，地方預(yù)算由中央財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)編制和監(jiān)督執(zhí)行。地方財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)由中央財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)地方預(yù)算，中央每年進(jìn)行逐項(xiàng)核定。因此，鄉(xiāng)本身幾乎沒(méi)有甚么機(jī)動(dòng)財(cái)力。直至1980年代以前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是一級(jí)報(bào)賬單位，人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)均由縣財(cái)政撥款。

　　與高度集權(quán)的「統(tǒng)收統(tǒng)支」財(cái)政體制相應(yīng)，農(nóng)村基層政權(quán)形成了公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)「政社合一」的人民公社政治體制。公社的主要職責(zé)是貫徹和執(zhí)行國(guó)家下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃和生產(chǎn)任務(wù)，尤其是必須完成國(guó)家規(guī)定的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品征購(gòu)和派購(gòu)任務(wù)，同時(shí)監(jiān)督、管理及協(xié)調(diào)下級(jí)位的生產(chǎn)、分配等其它活動(dòng)。生產(chǎn)大隊(duì)則協(xié)助公社監(jiān)督、管理生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家的各項(xiàng)計(jì)劃和任務(wù)。生產(chǎn)隊(duì)則按國(guó)家指定的計(jì)劃生產(chǎn)甚么和如何生產(chǎn)。通過(guò)人民公社組織這種層層控制方式，國(guó)家權(quán)力史無(wú)前例地觸向農(nóng)村生產(chǎn)、交易和分配的方方面面，成為所有經(jīng)濟(jì)要素(土地、勞力和資本)的第一位決策者、支配者和收益者，公社在合法的范圍內(nèi)僅僅是國(guó)家意志的貫徹者和執(zhí)行者4，從上至下形成一個(gè)整體性社會(huì)結(jié)構(gòu)。強(qiáng)大的行政監(jiān)督使基層政權(quán)難以形成分利空間，「干部團(tuán)體雖然絕對(duì)支配著生產(chǎn)資料，但這種支配主要來(lái)自干部的管理身份，而不是來(lái)自他們的經(jīng)營(yíng)者身份，多數(shù)干部只能以其管理者身份所允許的方式──行政特權(quán)──分享剩余，而這種剩余在制度的限制下也相當(dāng)有限」5。這種高度控制的命令結(jié)構(gòu)體系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無(wú)法擁有獨(dú)立的利益而成為獨(dú)立的「部件」，從而弱化它的獨(dú)立意識(shí)和獨(dú)立行動(dòng)的可能性，縮小它的權(quán)力運(yùn)作空間，但另一方面，這也使它自身不致陷入瓜分社區(qū)利益的漩渦之中，藉此可以獲得一種相對(duì)超越的地位。借著這種超越的地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從而在社區(qū)的利益糾紛中保持一種公正的立場(chǎng)，獲得足夠的權(quán)威去有效地運(yùn)用上級(jí)政府賦予的權(quán)力，比較公正地處理和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的利益沖突。可見(jiàn)，在「統(tǒng)收統(tǒng)支」財(cái)政體制下，基層政權(quán)被完全統(tǒng)合進(jìn)「整體性社會(huì)結(jié)構(gòu)」和高度集權(quán)的行政命令體系之中，只是扮演了利益中立的起「上傳下達(dá)」作用的「國(guó)家代理人」或「國(guó)家代言人」的角色。

　　二、財(cái)政包干時(shí)期：廠商型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者

　　1980年國(guó)務(wù)院頒布了關(guān)于實(shí)行「劃分收支，分級(jí)包干」財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定，由過(guò)去的「一灶吃飯」改為「分灶吃飯」，明確劃分中央和地方財(cái)政的收支范圍。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，「隨著鄉(xiāng)政府的建立，應(yīng)當(dāng)建立一級(jí)財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)算決算制度，明確收入來(lái)源和開(kāi)支范圍」。此后財(cái)政部頒布《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理實(shí)行辦法》，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度被正式確定下來(lái)。隨著財(cái)政分配中「大鍋飯」被打破，籌集預(yù)算外支出的全部任務(wù)交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算外支出的多少完全取決于其獲得預(yù)算外財(cái)政的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承受財(cái)政壓力的同時(shí)，有了更大自主活動(dòng)的機(jī)會(huì)和空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的利益意識(shí)得到空前覺(jué)醒，開(kāi)始具有了十分明確獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益和行為目標(biāo)。

　　然而，剛剛恢復(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在擁有財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，也面臨著由行政體制變革所帶來(lái)的諸多困境，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始直接面對(duì)千家萬(wàn)戶，卻又不能用人民公社時(shí)期的強(qiáng)制性行政命令方式去處理；
另一方面由于上級(jí)政府的編制約束，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有隨著行政職能的擴(kuò)展而配備足夠的工作人員而面臨人事短缺問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不通過(guò)預(yù)算外收入來(lái)聘請(qǐng)臨時(shí)人員。政府活動(dòng)的擴(kuò)展和人事負(fù)擔(dān)的增加使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算外支出迅速膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨資源短缺的困難。處于整個(gè)國(guó)家行政體系結(jié)構(gòu)最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于其可支配資源的局限性，是不可能像上級(jí)政府那樣有機(jī)會(huì)借用他方資源（如干部借調(diào)）來(lái)彌補(bǔ)資源短缺問(wèn)題的，這就使其必須通過(guò)對(duì)本地資源的開(kāi)發(fā)來(lái)擴(kuò)大保證并增強(qiáng)政府的運(yùn)作能力。內(nèi)向利益追求使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越趨向于用自己的努力去滿足自己的需求，并通過(guò)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益主體性6。雖然自1980年代以來(lái)財(cái)政包干體制形式幾經(jīng)變化，但無(wú)論是1980年實(shí)行的「劃分收支、分級(jí)包干」體制，還是1985年進(jìn)一步發(fā)展成的「劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干」體制，以及1988年采取的各種不同形式的大包干體制，從本質(zhì)上看都屬于一種委托──代理關(guān)系的分權(quán)體制，這種體制把工業(yè)企業(yè)與政府天然地綁在一起，又把工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)與稅收天然地混在一起，還把政府的公共服務(wù)職能與資產(chǎn)所有者職能天然地混合在一起。對(duì)于企業(yè)上交的稅收，地方政府除了向上級(jí)政府上交額定的部分外，剩余的部分可以截留，這種財(cái)政制度安排，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了激勵(lì)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)中扮演著三種不同的角色：中央國(guó)有經(jīng)濟(jì)的「基層單位」，地方經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃者或「公有權(quán)主體」，以及地方經(jīng)濟(jì)的行政管理者7。這種「三重角色」為地方政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、追逐預(yù)算外資金提供了便利。憑籍地方集體經(jīng)濟(jì)的公有權(quán)主體身份、政治管理的組織頭銜、公共資源集體代表等「公共」地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)）或監(jiān)督權(quán)（非鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)）積極參與到社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，成為地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的「法人行動(dòng)主體」�！富鶎诱�權(quán)一個(gè)引人注目的新角色，是直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，成為經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者」8。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了公司的許多特征，官員們完全像一個(gè)董事會(huì)成員那樣行動(dòng)，政府變成為一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司。作為國(guó)家政權(quán)的最低一個(gè)層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是將自己應(yīng)該擔(dān)負(fù)的行政管理事務(wù)看作自己的主業(yè)，而是將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)看作是自己的主業(yè)；
作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的董事會(huì)，它依靠行政權(quán)力來(lái)實(shí)施經(jīng)營(yíng)，編織龐大的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以獲取更多的資源，控制更多的資產(chǎn)。美國(guó)漢學(xué)家戴慕珍（Jean C. Oi）把中國(guó)基層政府這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式稱之為「地方政府法團(tuán)主義」9。中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者趙樹(shù)凱則把基層政權(quán)這種以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是以預(yù)算外財(cái)政收入為最高動(dòng)力的運(yùn)行邏輯，形容為「基層政府公司化」10。在某種意義上，GDP是這個(gè)公司的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤(rùn)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種新角色，一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用（例如增加就業(yè)機(jī)會(huì)和收入）；
另一方面，則與其它經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會(huì)和市場(chǎng)控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)）。由此，基層政權(quán)開(kāi)始出現(xiàn)新的角色分化──在傳統(tǒng)的管理角色之外，發(fā)展出對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)角色，前者繼續(xù)人民公社以來(lái)的管理、控制和地區(qū)服務(wù)，后者則運(yùn)用公共身份從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，基層政權(quán)在政府和廠商兩種角色之間「互串」。由此，我們可以觀察到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接卷入到公共資源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)當(dāng)中去，大致扮演了一個(gè)「廠商型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者」的角色�；鶎诱�府這種對(duì)公共資產(chǎn)的壟斷經(jīng)營(yíng)保證其預(yù)算外資金的行為，本質(zhì)上是一種用政治手段擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)利益的行動(dòng)，這種角色雖然解決了基層政府資源緊缺所帶來(lái)的組織結(jié)構(gòu)困境，但它帶來(lái)的一個(gè)「副產(chǎn)品」是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的迅速膨脹。同時(shí)，由于其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要所發(fā)展出基層政府和社會(huì)之間在資源、市場(chǎng)、信息、資金以及保護(hù)制度等方面的相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，加劇了基層政權(quán)與社會(huì)利益的分立結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了公益與私利、公共服務(wù)角色與經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)角色的沖突，成為這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)沖突和基層政權(quán)政治困難的主要來(lái)源。

　　三　分稅制時(shí)期：贏利型政權(quán)經(jīng)紀(jì)人

　　1994年的「分稅制」改革劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)，規(guī)范了中央與地方的關(guān)系。有學(xué)者指出，中國(guó)的分稅制財(cái)政體制，實(shí)際上是一個(gè)把國(guó)家流轉(zhuǎn)類稅收和對(duì)利潤(rùn)所征稅收在中央、省和省以下地方政府之間分享，再輔之以各級(jí)政府自上而下有條件的專項(xiàng)撥款的體制。最終進(jìn)入地方政府預(yù)算的地方稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率、稅收征管、地方政府的收入任務(wù)和收入分享公式11。盡管分稅制改革的初衷主要是調(diào)整和規(guī)范中央和地方的財(cái)政稅收關(guān)系，扭轉(zhuǎn)過(guò)去中央財(cái)政收入偏低的局面，加強(qiáng)中央政府的整體調(diào)控能力，但這種做法在執(zhí)行中卻被地方各級(jí)政府自上而下廣泛仿效，其結(jié)果必然是財(cái)力自下而上逐級(jí)向上集中。中央從地方（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）增量分配中拿走一部分，無(wú)疑會(huì)縮減縣鄉(xiāng)財(cái)政的一部分財(cái)力。在縣一級(jí)財(cái)政困難加劇的狀況下，縣一級(jí)也可能通過(guò)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制而集中一部分財(cái)力，把縣級(jí)的部分困難轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。這種偏重的財(cái)稅體制與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起，從而在體制上進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的談判能力，以致上級(jí)政府可以憑借自身的優(yōu)勢(shì)地位和絕對(duì)的政治權(quán)力隨意平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資源。在「國(guó)稅不足地稅補(bǔ)，地稅不足財(cái)政補(bǔ)」的分稅包干體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往超收不能多得，減收卻依然要保持較高的上繳基數(shù)不變。中國(guó)基層社會(huì)流傳的「中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘」的說(shuō)法，就是這種分稅包干體制的形象寫(xiě)照。

　　而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊缺不相適應(yīng)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)卻無(wú)限膨脹擴(kuò)張，冗員沉重。從1994年到2000年，全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員由2251萬(wàn)人增加到2959萬(wàn)人，平均每年僅「人頭費(fèi)」一項(xiàng)就需增加地方財(cái)政支出上千億元12。縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級(jí)需要財(cái)政供養(yǎng)的人員約1316.2萬(wàn)人（不包括不在編人員），因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40%左右。另一方面，在財(cái)力逐層向上集中的同時(shí)，事務(wù)卻逐漸下移，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱。按照事權(quán)劃分原則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)層級(jí)政府提供。然而在財(cái)權(quán)向上集中的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻仍然需要承擔(dān)地方公共物品的提供職責(zé)，同時(shí)還要承擔(dān)上級(jí)政府指派臨時(shí)性任務(wù)。尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育方面，中央財(cái)政只承擔(dān)2%，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)11%，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政竟然承擔(dān)78%。在「財(cái)權(quán)上收」與「事權(quán)下移」的雙重?cái)D壓下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨沉重的生存壓力。

　　與此同時(shí)，1990年代中期以來(lái)中國(guó)農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了新的變化。分稅制前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)不少的利益，不但可以吸納大量農(nóng)村勞動(dòng)力，還可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排一些從行政崗位上退下來(lái)的干部，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)一部分工資支出，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集地方公共事業(yè)建設(shè)資金的重要管道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可自行控制的「錢(qián)袋子」。分稅制實(shí)行以后，增值稅和消費(fèi)稅是國(guó)稅納稅主要稅種，這兩個(gè)稅種納稅的對(duì)象限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既要交納國(guó)稅又交納地稅，稅負(fù)倍增。在市場(chǎng)化改革和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整等背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要么出現(xiàn)關(guān)門(mén)倒閉的趨勢(shì)，要么走向改革轉(zhuǎn)制的道路。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)或地處城市郊區(qū)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理費(fèi)或土地收益中獲得制度外收入；
而在廣大以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些收入就只能在農(nóng)民頭上直接征收�！敢欢愝p，二稅重，三稅四稅無(wú)底洞」，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)制度外財(cái)政的生存依賴，必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間矛盾沖突的白熱化。

　　在財(cái)政困境與壓力型體制的「狹促空間」里，基層政府只能在夾縫中求生存，表現(xiàn)出杜贊奇（Presanjit Duara）所描述的「贏利型經(jīng)紀(jì)人」13的明顯特征：在權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越把自身存在作為重要目標(biāo)，組織本身越來(lái)越具有自利性，基層政權(quán)變成了自己利益的代表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行出現(xiàn)了「目標(biāo)替代」現(xiàn)象，自利性目標(biāo)在一定程度上甚至取代了公共目標(biāo)，為公眾目標(biāo)工作演變成為自己工作，發(fā)工資演變?yōu)樾滦汀钢行墓ぷ鳌�，「抓發(fā)展促穩(wěn)定」轉(zhuǎn)變?yōu)椤缸スべY保穩(wěn)定」，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事情的角度、方法、重心悄悄地發(fā)生改變。他們不由自主地對(duì)那些能夠增加自身收入的事情平添了興趣，而對(duì)于公共目標(biāo)淡漠起來(lái)，而且越是公共性強(qiáng)的領(lǐng)域，政府的贏利性色彩越濃厚。在干部任用方面，選擇村干部的邏輯演變?yōu)椤刚l(shuí)能收上稅費(fèi)誰(shuí)就可以當(dāng)干部，誰(shuí)能完成稅收任務(wù)就是好干部」，甚至直接啟用鄉(xiāng)村地痞惡霸擔(dān)任鄉(xiāng)村干部，基層政權(quán)出現(xiàn)「黑惡化」的狀況14；
在治安管理方面，往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來(lái)打擊，另一方面又要想法保證這些非法活動(dòng)不滅絕以便使罰款收入有可持續(xù)性15；
在計(jì)劃生育工作中，依靠征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)來(lái)保障經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，「以罰代引、放水養(yǎng)魚(yú)」成為公開(kāi)的秘密，把計(jì)劃外懷孕的婦女扣在政府機(jī)關(guān)等待家屬交錢(qián)就放回已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象。引用一位干部的話說(shuō)，這個(gè)時(shí)候的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)到了「沒(méi)有不敢收的費(fèi)、沒(méi)有不敢花的錢(qián)」的地步。

　　誠(chéng)如杜贊奇所指出的，贏利型經(jīng)紀(jì)體制的惡性膨脹，必將導(dǎo)致「國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化」�；鶎诱�府成為國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之間的一條「灰色隔離帶」：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以國(guó)家的名義不斷增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的控制和榨取的功能，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，侵害了農(nóng)民的利益；
另一方面，選擇性地執(zhí)行國(guó)家政策，對(duì)自己有利的政策則積極執(zhí)行，對(duì)自己不利的消極對(duì)待甚至置之不理，國(guó)家對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、各類組織及其成員的約束能力不斷減弱，破壞了國(guó)家的權(quán)威。在這種情況下，由于利益驅(qū)使，任何積極的改革措施都得不到推行，相反，一切消極、腐敗卻得不到遏制。隨著基層政府的贏利色彩越來(lái)越濃厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身開(kāi)始成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。到上世紀(jì)90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)民的集資、攤派等行為的不斷擴(kuò)張，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題更加突出，以至在一些地方最終釀成農(nóng)民集體圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和大規(guī)模上訪等惡性事件的屢屢發(fā)生。

　　四　過(guò)渡財(cái)政時(shí)期：依附型政權(quán)守夜人

　　馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，「捐稅體現(xiàn)著表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的國(guó)家存在」16。農(nóng)業(yè)收成的分割在農(nóng)村社會(huì)具有根本性的建構(gòu)意義，甚至是農(nóng)村中國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的根本特征。農(nóng)民與國(guó)家的聯(lián)系主要是納稅關(guān)系。從2002年國(guó)家推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅，中國(guó)社會(huì)的國(guó)家與農(nóng)民之間關(guān)系發(fā)生了由「汲取」到「給予」的本質(zhì)性改變。稅費(fèi)改革規(guī)范了鄉(xiāng)村兩級(jí)的征稅行為，堵住了基層政府向農(nóng)民亂收費(fèi)的口子，免除農(nóng)業(yè)稅則讓農(nóng)民告別了延續(xù)2600多年的「皇糧國(guó)稅」，中國(guó)正式進(jìn)入了「工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村」的后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。它標(biāo)志著以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代的終結(jié)，國(guó)家進(jìn)入到一個(gè)主要由工商業(yè)為支撐的公共財(cái)政時(shí)代17。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革引起了地方政府間關(guān)系的重新調(diào)整，這種調(diào)整對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生了兩個(gè)結(jié)果：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開(kāi)始呈現(xiàn)「空殼化」的形式，轉(zhuǎn)移支付的相當(dāng)一部分變成了「養(yǎng)廉銀」來(lái)保障基層官員的工資發(fā)放，從而防止聚斂和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈18；
二是農(nóng)村稅費(fèi)改革通過(guò)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理，以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付制度的建立和加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被完全納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理體系之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此而整合到國(guó)家的政治體系之中，成為國(guó)家機(jī)器的一個(gè)組成「組件」。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金三部分組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在稅費(fèi)改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴預(yù)算外收入和自籌資金彌補(bǔ)。過(guò)去的亂集資、亂攤派和亂收費(fèi)主要發(fā)生在預(yù)算外和自籌資金部分。農(nóng)村稅費(fèi)改革將國(guó)家政策內(nèi)的收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅收之中合并征收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外收入、支出全部納入預(yù)算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的規(guī)范化堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度外收入，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政套上了「緊箍咒」，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的增收空間非常有限，基本上沒(méi)有任何合法性增收途徑──這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制外的部分自主性也完全喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政呈現(xiàn)收入「空殼化」與結(jié)構(gòu)模式化的特點(diǎn)，基層政府由過(guò)去聊以自保的「吃飯財(cái)政」轉(zhuǎn)化為無(wú)能自保的「討飯財(cái)政」。在規(guī)范化財(cái)政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解「空殼化」的財(cái)政壓力，就只能仰賴國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)財(cái)政的資金支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制由過(guò)去主要依賴制度外收入的非規(guī)范型財(cái)政蛻化為完全依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依附型財(cái)政。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主性的喪失導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政自主性闕如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為模式開(kāi)始出現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。

　　其一，在財(cái)政上對(duì)國(guó)家和上級(jí)政府資金的過(guò)度依賴，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式進(jìn)一步「官僚化」，基層組織被完全統(tǒng)合到國(guó)家官僚體系之中，成為名副其實(shí)的「守夜人」和「敲鐘者」。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于存在制度外財(cái)政，至少具有體制外的部分自主性。這種自主性雖然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)贏利化、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的導(dǎo)火索，但在執(zhí)政過(guò)程中，基層政權(quán)也不得不顧及農(nóng)民的需求和感受，也會(huì)根據(jù)農(nóng)民的偏好適時(shí)適當(dāng)舉辦一些鄉(xiāng)村公益事業(yè)，在扮演贏利型經(jīng)紀(jì)人的同時(shí)也扮演起保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人。這種「中介」角色，對(duì)于緩解、調(diào)節(jié)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系起到了不可替代的作用。隨著非稅收入的取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的「空殼化」，過(guò)去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的許多公共服務(wù)職能正在上移到縣級(jí)政府，政府權(quán)力和職能進(jìn)一步「虛置化」。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)資金的依附性生存，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)價(jià)值取向發(fā)生了由過(guò)去的「上下兼顧」到「兩眼向上」的轉(zhuǎn)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越注重主宰著他們生存資源的上級(jí)政府的政治偏好，甚至在財(cái)政緊缺的情況下也會(huì)做出違背農(nóng)民意愿和偏好的各種「政績(jī)工程」、「形象工程」和「馬路工程」來(lái)刻意迎合上級(jí)意圖。由于農(nóng)民不再成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要來(lái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民的關(guān)系由過(guò)去與農(nóng)民面對(duì)面的治理形式，變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的「懸浮型」19。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能完全形式化為韋伯說(shuō)的「自動(dòng)售貨機(jī)」角色，上級(jí)政府投入硬幣（政治偏好），基層政府自動(dòng)輸出貨物（政府行為）。

　　其二，由于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入難以平衡基層政府剛性支出缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍陷入了生存困境之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)出一種「保障干部團(tuán)體生存安全」的「生存?zhèn)惱怼供ぉど�存而不是發(fā)展──構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)邏輯。其生存之道不外乎為三：一是「借債生存」。在不能把手伸進(jìn)農(nóng)民口袋的情況下，要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，辦法之一就是借錢(qián)。私人企業(yè)、民間的富人和富裕階層越來(lái)越成為鄉(xiāng)村兩級(jí)政府組織所依賴的對(duì)象。二是「變賣(mài)資產(chǎn)」。變賣(mài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的固定資產(chǎn)或者一次性出讓固定資產(chǎn)的承包權(quán)，變賣(mài)倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房、土地，出賣(mài)山林經(jīng)營(yíng)權(quán)、水電站、水庫(kù)的承包權(quán)等等，不一而足，處理公有資產(chǎn)往往是「能變賣(mài)的不出租，能出租的不入股」的竭澤而漁方式，有的把租金都收到了幾十年以后，把后屆政府的資源都提前透支完了。三是截留、挪用上級(jí)專項(xiàng)項(xiàng)目資金。中央及省市財(cái)政支農(nóng)的資金有相當(dāng)大的比重是以項(xiàng)目的形式下達(dá)的，由于制度的不完善，這些項(xiàng)目資金在分配上有很大的彈性空間，這使得基層政府越來(lái)越重視「跑項(xiàng)目」，所謂「跑部錢(qián)進(jìn)」。湖南某鄉(xiāng)黨委書(shū)記就直言不諱的告訴筆者，往上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目的主要?jiǎng)訖C(jī)是希望能從項(xiàng)目資金中挪用部分用作彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，如果不能截留挪用，他們寧愿不要這個(gè)項(xiàng)目，這樣至少可以不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貼錢(qián)應(yīng)付和招待上級(jí)政府的各項(xiàng)檢查驗(yàn)收。由是觀之，基層政府已經(jīng)由過(guò)去要錢(qián)、要糧、要命（計(jì)劃生育）的「三要政府」，變成跑借貸、跑變賣(mài)、跑項(xiàng)目的「三跑政府」。

　　由此可見(jiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的同時(shí)，產(chǎn)生的一個(gè)意外后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的「迷失」。喪失財(cái)政自主性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府蛻變?yōu)橐环N依附型政權(quán)，一方面，對(duì)上級(jí)資金的仰賴使其越來(lái)越依附于「上位」的國(guó)家，另一方面，借債運(yùn)轉(zhuǎn)的生存?zhèn)惱硎蛊湓絹?lái)越依附于「下位」的鄉(xiāng)村富人階層。這種「雙向依附」改變了基層政權(quán)的運(yùn)作基礎(chǔ)，基層組織與作為鄉(xiāng)村社會(huì)主體的普通農(nóng)民之間的關(guān)系出現(xiàn)「斷裂」，使整個(gè)國(guó)家政權(quán)「懸浮」于鄉(xiāng)村社會(huì)之上�；�礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。這種「斷裂」的嚴(yán)重后果之一，是破壞了締造鄉(xiāng)村基層組織合法性權(quán)威的「權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)」，消解基層政權(quán)的政治整合能力和鄉(xiāng)村社會(huì)治理的權(quán)威基礎(chǔ)，基層組織陷入「政權(quán)軟化」的治理危機(jī)。

　　五　結(jié) 語(yǔ)

　　財(cái)政是政府存在和運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)。從一定意義上講，財(cái)政不僅是經(jīng)濟(jì)范疇，也是政治范疇；
財(cái)政制度不僅是經(jīng)濟(jì)制度，也是政治制度。財(cái)政決定了組織結(jié)構(gòu)變革的起因和路徑。財(cái)政體制的變遷直接推動(dòng)了基層政府行為模式和角色的轉(zhuǎn)化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)每一次「角色換幕」的背后，我們幾乎都能從財(cái)政體制的「蛛絲馬跡」中尋找到問(wèn)題的答案。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成長(zhǎng)歷程來(lái)看，它的設(shè)置基于國(guó)家意志的需要而得以確立，是國(guó)家改造鄉(xiāng)村社會(huì)的工具，同時(shí)能得以依靠鄉(xiāng)村社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源而維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是在另一方面，自設(shè)立之時(shí)開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是一個(gè)具有自我利益傾向的行動(dòng)主體，并會(huì)圍繞自我利益展開(kāi)行動(dòng)，當(dāng)作為國(guó)家工具失去自主運(yùn)作空間，或者財(cái)政資源不足時(shí)，它就會(huì)在制度之外尋找生存空間與資源，這構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色變遷的財(cái)政邏輯。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)稅的取消使中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)入了后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，也將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了改革的風(fēng)口浪尖。當(dāng)前學(xué)術(shù)界為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提出了各種各樣的方案，但無(wú)論哪種改革方案，都無(wú)法回避「人往哪里去、錢(qián)往哪里來(lái)」的問(wèn)題。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問(wèn)題最終必然要還原到財(cái)政問(wèn)題上來(lái)。任何一級(jí)政權(quán)的運(yùn)作都離不開(kāi)財(cái)政資源的消耗。稅費(fèi)改革通過(guò)取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)政的公共管理和公共服務(wù)職能，力圖將國(guó)家─農(nóng)民的「汲取型」關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N「服務(wù)型」關(guān)系。然而，在財(cái)政赤字的壓力下，許多基層政府連職工薪水都無(wú)法得到有效保障的前提下，要求基層政府比較城市政府一樣提供較高水平的公共服務(wù)，無(wú)異于緣木求魚(yú)。在沒(méi)有徹底改變地方財(cái)政收支劃分法則或直接增加地方的財(cái)政收入前，任何強(qiáng)化或弱化基層政府的改革方案只能是治標(biāo)不治本的做法�；鶎诱�府由于財(cái)政自主性缺失和「生存?zhèn)惱怼顾�衍生的依附性質(zhì)，事實(shí)上已經(jīng)使它與農(nóng)民的關(guān)系越來(lái)越遙遠(yuǎn)。當(dāng)基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)系越來(lái)越松散，甚至成為對(duì)農(nóng)民而言無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的一級(jí)政府組織時(shí)，除了撤銷(xiāo)，任何其它關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方案設(shè)計(jì)似乎顯得毫無(wú)意義了。然而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，由縣一級(jí)政權(quán)來(lái)直接管理數(shù)百上千個(gè)村莊，其治理效能是讓人懷疑的。

　　在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制的構(gòu)建就顯得尤為重要了，它影響甚至決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的成功與否。然而，在中國(guó)這樣一個(gè)有著深厚集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，任何關(guān)于集權(quán)與分權(quán)的改革，在各級(jí)政府的層層操作中都容易陷入「一放則亂、一統(tǒng)則死」的怪圈之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政的存在及其擴(kuò)張，實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性要求的一種異態(tài)反映。而財(cái)政體制的演變又遵循著一定的政治邏輯，它自身不可避免的帶有政治體制的時(shí)代特點(diǎn)和歷史痕跡。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，應(yīng)該是政治體制改革和財(cái)政體制改革的雙管齊下，在縣鄉(xiāng)政治體制上由「壓力型」體制向民主合作體制轉(zhuǎn)變，在財(cái)政體制上要消除縣鄉(xiāng)之間偏重的財(cái)政承包制度，在上層控制與地方自主之間尋求最佳均衡點(diǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)成為一級(jí)自主規(guī)范的公共財(cái)政，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從消極的依附型「敲鐘者」回歸到積極的自主型「服務(wù)者」，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　真正擔(dān)負(fù)起本社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)職能。

　　注釋

　　1 轉(zhuǎn)引自何帆：《為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲：當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政問(wèn)題》（北京：今日中國(guó)出版社，1998），頁(yè)35-36。

　　2 Jean C. Oi, "The role of the Local State in China"s Transitional Economy，China Quarterly, no.1(1995):37-46.

　　3 吳理財(cái)：〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及其治理：江西省洪鎮(zhèn)調(diào)查〉，載項(xiàng)繼權(quán)編：《走出「黃宗羲」定律：中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的調(diào)查與研究》（西安：西北大學(xué)出版社，2004），頁(yè)165。

　　4 周其仁：〈中國(guó)農(nóng)村改革：國(guó)家和所有權(quán)關(guān)系的變化〉，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》，1994年第8期。

　　5 張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》（杭州：浙江人民出版社，2002），頁(yè)50。

　　6 邱澤奇：〈在政府與廠商之間：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析〉，《二十一世紀(jì)》，1998年第4期，頁(yè)156。

　　7 童吉渝：《轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府行政行為研究》（昆明：云南教育出版社，2001），頁(yè)62。

　　8 張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》（杭州：浙江人民出版社，2002），頁(yè)51。

　　9 Jean C. Oi, "Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China"，World Politics, no.1(1992):99.

　　10 趙樹(shù)凱：〈農(nóng)村發(fā)展與「基層政府公司化」〉，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2006年第10期。

　　11 譚秋成：〈地方分權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能〉，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2002年第2期。

　　12 張新光：《「三位一體」的農(nóng)村改革觀》（北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2006），頁(yè)60。

　　13 杜贊奇（Presanjit Duara）著，王福明譯：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900─1942年的華北農(nóng)村》（南京：江蘇人民出版社，1984），頁(yè)66。

　　14 于建嶸：<農(nóng)村黑惡勢(shì)力和基層政權(quán)退化：湘南調(diào)查>，《戰(zhàn)略與管理》，2003第5期。

　　15 趙樹(shù)凱：<鄉(xiāng)村治理：組織和沖突>，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第6期，頁(yè)1-8。

　　16 《馬克思恩格斯選集》，第1卷（北京：人民出版社，1995），頁(yè)181。

　　17 徐勇：〈現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財(cái)政的終結(jié)〉，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第2期，頁(yè)20-25。

　　18、19　周飛舟：〈從汲取型政權(quán)到「懸浮型」政權(quán)〉，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。

　　劉祖華　行政管理學(xué)碩士，湖南省社科院新農(nóng)村建設(shè)研究中心特聘研究員，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》雜志編輯。

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　《二十一世紀(jì)》(http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c)　《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第七十二期　2008年3月31日

　　本文于《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第七十二期（2008年3月31日）首發(fā)，如欲轉(zhuǎn)載、翻譯或收輯本文文字或圖片，必須聯(lián)絡(luò)作者獲得許可。

相關(guān)熱詞搜索：中國(guó) 變遷 邏輯 角色 財(cái)政