摘要：現(xiàn)有治理理論多聚焦在正式的機(jī)構(gòu)制度上，在國家與社會非此即彼的二元對立框架中，把正式制度等同于國家，區(qū)別于社會。然而，最近的檔案研究表明，中國地方行政實踐廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員來進(jìn)行縣級以下的治理。與正式部門的官僚不同，這些準(zhǔn)官員任職不帶薪酬，在工作中也極少產(chǎn)生正式文書。一旦被縣令批準(zhǔn)任命，他們在很大程度上自行其是；
縣衙門只在發(fā)生控訴或糾紛的時候才會介入。這種行政實踐誕生于一個高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下，所作出的適應(yīng)。這個來自中華帝國的簡約治理遺產(chǎn)，有一定部分持續(xù)存在于民國時期、毛澤東時期和現(xiàn)今的改革時代。我們或許可以把它看作為中國政治的“傳統(tǒng)”、“前現(xiàn)代”和“近現(xiàn)代”中特別執(zhí)著的特性。它很可能會在塑造有中國特色的政治現(xiàn)代性中扮演一定的角色。

　　關(guān)鍵詞：檔案證據(jù) 縣以下政府 鄉(xiāng)保 村長 鄉(xiāng)村教育 稅務(wù)管理 世襲主義 官僚制 儒化的法家 毛澤東時期 改革時代

　　近二十多年來的檔案研究顯示，清代民事司法體系的一套原則和方法，其實出人意料地被廣泛應(yīng)用于眾多其他的治理領(lǐng)域。時至今日，已經(jīng)積累了不少證據(jù)，足使我們能夠作出一些有關(guān)清代基層治理的初步結(jié)論，而這些結(jié)論又足以促使我們重新思考有關(guān)中國帝國和中國現(xiàn)代國家本質(zhì)的一些主要理論闡述。

　　首先，簡要地重述一下我們對于民事司法體系的認(rèn)識：清代對民法的整體看法被概括在它的“細(xì)事”范疇中。這是一個接近西方現(xiàn)代法律“民事”范疇的概念。清代的認(rèn)識是，有關(guān)土地、債務(wù)、繼承和婚姻（以及老人贍養(yǎng)）的糾紛都是“細(xì)”微的、相對不重要的事情。這首先因為，在國家眼里這些事件的罪過遠(yuǎn)不如刑事案件來得嚴(yán)重，于是國家很少或者根本不加以懲罰。其次，比較不那么明顯的一點是，國家認(rèn)為這些事情最好由社會（社區(qū)、親族）以妥協(xié)為主的糾紛調(diào)解機(jī)制而不是國家以依法斷案為主的法庭來處理。事實上，大多數(shù)糾紛正是由社區(qū)和親屬調(diào)解解決的。

　　但是，還有很多有關(guān)“細(xì)事”的糾紛并不能由此解決，而是告到了法庭上。在這些場合里，國家首先依賴的是一個半正式過程。在此過程中，法庭體系和（因控訴而）再度啟動的社會調(diào)解一同運作。兩種體系之間的聯(lián)系由社會提名、國家批準(zhǔn)確認(rèn)的不帶薪準(zhǔn)官員“鄉(xiāng)保”擔(dān)當(dāng)�？h令收到訴狀、辯詞和各種稟呈的時候，通常會寫上簡短的批詞，而那些批詞一般會被公布，或通過鄉(xiāng)保傳達(dá)給訴訟人。作為縣令意見的初步表達(dá)，這些批詞會在重新啟動的社會調(diào)解過程中起重要作用，一方或另一方可能會更愿意妥協(xié)，由此達(dá)成調(diào)解協(xié)議。如果這樣的庭外調(diào)解成功了，縣令幾乎沒有例外地會認(rèn)可調(diào)解結(jié)果，因為對他來說，那樣的結(jié)果要比任何法庭裁決來得理想。這個依賴準(zhǔn)官員以及法庭體系和社會調(diào)解間互動的半正式過程運用非常廣泛，幾乎是個制度化了的常規(guī)程序。在告到法庭的所有“細(xì)事”案件中，可能有40%通過這種方式得以解決。只有在民間的和半正式的調(diào)解過程失敗時，縣令才會正式開庭按照法律裁決糾紛（Huang 1993b；
1996：第五章；
中文見黃宗智2001）。

　　這種治理的基本進(jìn)路——有了控訴才介入，并盡可能依賴民間調(diào)解和半正式程序——不僅運用于民法體系中，也廣泛地運用于整個清代地方行政中。盡管高層權(quán)力十分“集權(quán)化”，但是不同于現(xiàn)代官僚政府及其使用的正式監(jiān)督和形式化文書，清代利用準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制進(jìn)行地方治理的方法也許可以用“簡約治理”和“簡約主義”來概括。本文將從總結(jié)已經(jīng)積累的證據(jù)開始，對中國過去和現(xiàn)在的治理方式提出一些看法。

　　歷史證據(jù)

　　由于戰(zhàn)爭和革命的破壞，晚清、民國的縣政府檔案存留下來的相對稀少，但是仍然有一定數(shù)量的資料相當(dāng)完整地幸存下來，并在過去二十多年內(nèi)得到比較細(xì)致的研究。它們展示了民事（細(xì)事）司法的方法如何被應(yīng)用于行政的其他領(lǐng)域，包括縣以下的稅收、教育和司法管理，村莊治理，甚至于縣衙門自身的管理。綜合在一起，這些研究提供了一幅清代地方治理主要手段和特性的綜合畫面。

　　晚清寶坻縣例證

　　晚清寶坻縣的檔案資料（第一歷史檔案館，順天府檔案資料）向我們展示了該縣的縣以下行政的實際運作，區(qū)別于宣示于眾，僅僅顯示國家意圖和設(shè)計的規(guī)章制度。檔案揭示，縣以下的準(zhǔn)官員鄉(xiāng)保是個關(guān)鍵性的人員，每人平均負(fù)責(zé)管理二十余個村莊（寶坻縣總共約900多個村莊）的稅務(wù)征收和司法事務(wù)。這些鄉(xiāng)保是縣衙門和地方社會之間的主要聯(lián)絡(luò)人。他們是不帶薪的準(zhǔn)官員，來自地方社會，由地方提名，經(jīng)國家批準(zhǔn)確認(rèn)。處在國家與社會的交匯點上，他們具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人。他們可能是地方社會中的強(qiáng)勢人物，也可能僅僅是他們推舉的作為應(yīng)付國家索取緩沖器的小人物；
他們可能是地方利益的代表，也可能是利用自身和國家的聯(lián)系，在地方上濫用權(quán)力，謀取個人利益的人。一些鄉(xiāng)保僅僅是縣衙門諭令和通告的傳遞者，而另一些鄉(xiāng)保卻握有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，甚至可以依靠自己的權(quán)威解決糾紛。這些不同在很大程度上依地方情況和鄉(xiāng)保個人品性而異（Huang 1985：224-31稅收部分；
1996：127-31司法管理部分；
中文見黃宗智1986，2001）。

　　我們對鄉(xiāng)保的了解并非來自任何形式化官僚行政的文書，而是主要來自涉及鄉(xiāng)保任命和針對鄉(xiāng)保的控訴“案件”。寶坻縣檔案收有1830年至1910年間關(guān)于鄉(xiāng)保任命和再任命的案件99例。[1]有時，案件涉及運用手段謀求鄉(xiāng)保職位的地方人士間的爭奪，有時卻又正好相反，案件涉及用盡各種可能手段避免被任命為鄉(xiāng)保的爭奪。就后一種情形而言，我們有眾多被提名的和現(xiàn)任鄉(xiāng)保逃亡的例子。甚至在一個例子里，一人一再容忍提名人的敲詐，以求避免自己被任命（Huang 1985：238；
中文見黃宗智1986）。此外有很多涉及鄉(xiāng)保的控訴案例，訴狀通常指責(zé)鄉(xiāng)保濫收稅款或濫用權(quán)威（例如Huang 1985：225，28-30；
中文見黃宗智1986）。例如，在一個記錄特別豐富的案件里，鄉(xiāng)保田奎因為濫用職權(quán)一度被罷免，幾年后，當(dāng)他在1814年試圖重新出任鄉(xiāng)保時，再次遭到多位地方領(lǐng)導(dǎo)人的控告（寶坻縣檔案，87，1814，12.4；
參見Huang 1985：229；
中文見黃宗智1986）。在另一個案例里，擁有20000畝土地的縉紳、大地主董維增，一次又一次挑選并提名自己手下的一個人當(dāng)鄉(xiāng)保，目的是借此逃避田賦。1896年，當(dāng)?shù)仄渌�精英�?lián)合起來控告董和他的鄉(xiāng)保，糾紛由此進(jìn)入了司法系統(tǒng)（寶坻縣檔案，94，1896，5；
1898，2；
1898，7.15；
參見Huang 1985：230；
中文見黃宗智1986）。

　　正是這樣的記錄使我們得以勾畫出鄉(xiāng)保的圖像。與此相對照，縣衙門程序化的訴訟紀(jì)錄只能給我們提供一個在縣官“飭令”、“查情”、“稟報”等程序化用詞中，沒有生動面孔的鄉(xiāng)保。唯有從涉及鄉(xiāng)保自身的案件和糾紛中，我們才能知道他們是誰，做了什么，卷入了什么樣的糾紛。

　　但是過去的學(xué)術(shù)研究，包括我自己的在內(nèi)，都沒有從材料中提煉出基層行政的特有方法，而這正是本文的焦點所在。在這些涉及鄉(xiāng)保自身的案例中，縣令的行為和他們在民事案件中的所作所為非常相似。在沒有針對他們的正式控訴時，鄉(xiāng)保一般都在沒有官方監(jiān)督和正式文書要求的情況下，按自己的意愿行事。因此，他們很少出現(xiàn)在縣衙門程式化的文書中。唯有在縣令因關(guān)于鄉(xiāng)保的控告或任免而卷入時，才會產(chǎn)生關(guān)于鄉(xiāng)保的正式檔案記錄。在那些案件里，縣令基本像在民事案件里一樣作為。他的優(yōu)先選擇是讓社會機(jī)制解決糾紛。如果這一機(jī)制失敗，他會作出明確的判決。在關(guān)于鄉(xiāng)保任免糾紛時，如果雙方對峙，他會毫不猶豫裁定由何人任職；
在涉及濫用權(quán)力的持久糾紛時，他會判決哪方在理，或罷免或保留現(xiàn)任鄉(xiāng)保。這種治理方法的目的在于，用最少的官僚付出來維持現(xiàn)存體系。

　　正如在我關(guān)于“民事”訴訟的研究中所展示的那樣，清代縣令既沒有時間也沒有動機(jī)在法庭上卷入曠日持久的調(diào)解，為他眼目中的下層人物達(dá)成自愿妥協(xié)而付出努力。對他來說，讓訴訟雙方達(dá)成自愿協(xié)議要遠(yuǎn)比直接判決耗費更多的時間和精力。[2]并且，考慮到國家制度將“細(xì)事”當(dāng)作應(yīng)由社會自己解決的事務(wù)，那些拒絕社會調(diào)解而在訴訟程序中一直堅持到正式庭審的當(dāng)事人，一般都是比較固執(zhí)地堅持自身立場的人。無論縣令的道德教化多么熱誠或高尚，這些案件通常不易經(jīng)過教化、調(diào)停得到解決。在實踐中，僅從行政效率來考慮，便要求縣令按照法律作出明確的判決（Huang 1996；
2006a；
中文見黃宗智2001，2007a）。關(guān)于鄉(xiāng)保的控訴的案件道理相同。

　　但是，這一事實并沒有阻止縣令在其寫作中或發(fā)表的案例中仍舊用儒家理想化的詞匯將自己表達(dá)成一個憑籍道德楷模和說教來進(jìn)行治理的人。正是因為這種意識形態(tài)化的表達(dá)，有的學(xué)者把縣令看作是法庭上道德化的調(diào)解人。[3]事實上，大多數(shù)縣令通常只是職業(yè)化的官僚。遇到非判決不能解決的糾紛時，他們會選擇迅速地根據(jù)法律判案。在那樣的案件之外，大多數(shù)縣令在他們在某地有限的任期中，在治理上盡可能從簡，沒有必要便不介入——換句話說，盡可能依賴民間的社會機(jī)制和半正式治理方式。

　　民國順義例證

　　我們當(dāng)然可以說，在民國時期，國家試圖通過“現(xiàn)代國家建設(shè)”或科層制化（bureaucratization,“官僚化”）的方式（見下文），深化自身對鄉(xiāng)村社會的控制。國民政府通過將國家正規(guī)官僚機(jī)構(gòu)延伸到縣以下新建的“區(qū)”，加強(qiáng)其對鄉(xiāng)村社會的權(quán)力。每一個區(qū)有一個由國家支付薪水的區(qū)長，具有正式文書和警察、甚至武裝保安的支持。這一重要的官僚化步驟出現(xiàn)在清末開始的各種改革之后。在新政時期，國家試圖通過在自然村一級設(shè)立村長這一準(zhǔn)官員職位，而不是像過去的鄉(xiāng)保那樣的跨村職位，強(qiáng)化自己對鄉(xiāng)村社會的影響力。

　　然而，伴隨著20世紀(jì)官僚化的“國家建設(shè)”，舊的草根階層的簡約治理仍然有相當(dāng)部分保留了下來。這里，像清代一樣，我們的信息來源依然主要是涉及新村莊領(lǐng)導(dǎo)的任免和針對他們的控訴的檔案。資料來自河北省順義縣。從1929年到1931年，順義縣政府共收到88份涉及村長的訴狀。其中70份來自要求允許其辭職的現(xiàn)任或剛被提名的村長（順義縣檔案，3：42和50，1929.1-12；
3：170，1930.9-1931.9）。其他6份是針對現(xiàn)任村長濫用職權(quán)，主要是在管理稅務(wù)中濫權(quán)的控訴。剩下的包括5份由其他村莊領(lǐng)導(dǎo)遞交的要求任命新村長的訴狀，5份報告現(xiàn)任村長的死亡并要求新任命的訴狀，以及兩個特殊的案例。[4]

　　這些記錄告訴我們，清代寶坻縣關(guān)于鄉(xiāng)保的記錄所揭示的行政方法仍然廣泛地應(yīng)用于民國的鄉(xiāng)村治理。像鄉(xiāng)保那樣，新的村長是由地方領(lǐng)導(dǎo)提名并得到縣令批準(zhǔn)確認(rèn)的。他不是帶薪的官員，更多地是村莊社區(qū)的代表而不是國家官員。除非有針對他的控訴，或者有任命新村長的必要，否則，大多數(shù)時候他都是自行其是的（Huang 1985：241-44；
中文見黃宗智1986）。

　　1929-1931年間順義縣資料中大量要求辭職的訴狀的出現(xiàn)是由于國民黨政府強(qiáng)化對鄉(xiāng)村的控制，增加賦稅、尤其是雜稅（即“攤款”——主要是為了建立警察、保衛(wèi)團(tuán)和學(xué)校的征收），而加重了對鄉(xiāng)村政府的壓力。與清政府在寶坻縣只試圖控制到人均管轄20個村莊的鄉(xiāng)保一級不同，新政府試圖通過村長直接把自己的觸角延伸到自然村一級。與清政府滿足于通過鄉(xiāng)保在跨村一級運作不同，新政府希望讓新的村長對稅收負(fù)責(zé)。與清政府在兩個世紀(jì)內(nèi)將許多事務(wù)盡可能留給地方自身負(fù)責(zé)不同，新政府試圖征收更多稅款來進(jìn)行現(xiàn)代化改革——建立現(xiàn)代警察、武裝力量和學(xué)校制度。最后，在國民黨和軍閥交戰(zhàn)時期的戰(zhàn)略區(qū)域，軍隊的過境要求村莊提供糧食、畜力、住宿、人力和其他后勤服務(wù)（Huang 1985：278-80，284-85，288-89；
中文見黃宗智1986）。

　　這些新的壓力致使許多舊村長申請離職，許多新被提名的村長試圖逃避負(fù)擔(dān)。一些人借口年老體衰或健康不佳，另一些人借口自己是文盲，沒有能力或資格任職，還有一些人則借口自己有其他的責(zé)任和義務(wù)。在好幾個例子里，剛被提名的村長轉(zhuǎn)身就提名他人做村長，而那個被提名者又反過來申請要求避免這樣的“榮譽(yù)”，并堅持最初的那個人更有資格擔(dān)任村長一職。許多乞求脫離村長職務(wù)的請愿人都提到了新增稅款給村長增加的壓力。(點擊此處閱讀下一頁)

　　另外一些人則提到了戰(zhàn)時的軍事索取。

　　這些資料使我們確信，國民黨治下的鄉(xiāng)村治理仍然帶有許多和清代寶坻縣檔案所揭示的一樣的特性。和清政府在鄉(xiāng)保任命上的做法一樣，國民黨政府也從地方抽取人員，要求本鄉(xiāng)本土的領(lǐng)導(dǎo)從社區(qū)成員中提名村長。國家并不任命或派遣這樣的村長，而將自己的角色限于批準(zhǔn)社區(qū)的提名。而且，和鄉(xiāng)保一樣，新的村長也是沒有薪水的準(zhǔn)官員。除非村長像鄉(xiāng)保一樣成為被控告對象，或者自己要求辭職或由他人替代，否則只要滿足稅收指標(biāo)，村長都可以無監(jiān)督地依自己的意愿行事。這也正是為什么關(guān)于村長的主要信息來源是針對他們的控訴或者他們自己提交的呈訴。

　　從30年代到40年代初期，日本滿鐵（即南滿洲鐵路株式會社）所作的田野調(diào)查提供了重要的口述史信息，確證和充實了我們從檔案記錄中得到的認(rèn)識。滿鐵研究人員在1939-1942年間調(diào)查的華北六個村莊，為半正式的鄉(xiāng)村治理提供了細(xì)致具體的例證，可以分為三種不同的模式。在魯西北的后夏寨和冷水溝，由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提名的早期村長大部分一直供職到40年代初期。他們通常更多地代表社區(qū)利益，而不是國家。他們所在的社區(qū)是以一個有內(nèi)聚力的整體來和國家打交道的。這些村莊內(nèi)的社區(qū)紐帶大部分都在20世紀(jì)的變革中維持了下來�？h政府根本沒有干涉村莊事務(wù)。我們關(guān)于這些事務(wù)的認(rèn)識來自于口述史而不是縣檔案（Huang 1985：259-64；
中文見黃宗智1986）。

　　另一方面，在沙井和寺北柴（前者靠近北京，后者在冀中南），在國家對村莊經(jīng)濟(jì)新的壓力和索取之下，長期擔(dān)任村長的人辭職了。這導(dǎo)致了權(quán)力真空，使得濫用權(quán)力的“無賴”得以竊取村長職位，并利用職務(wù)為自己謀取私利。但是，這些村莊的社區(qū)紐帶依然足夠強(qiáng)勁，在濫權(quán)行為面前，村民們聯(lián)合起來，向縣政權(quán)提起申訴，并最終罷免了這些無賴。在沙井的案例里，這一過程發(fā)生在日據(jù)時代的1939年。在村莊（聯(lián)合了鄰近的石門村）向縣政府提起針對無賴樊寶山的正式申訴后，后者被罷免并遭到刑事處罰（有期徒刑兩年）。在寺北柴的案例里，這一過程發(fā)生在30年代早期。當(dāng)長期擔(dān)任村長的張樂卿辭職以后，無賴?yán)顕?yán)林在接下來的兩年里接替了他的位子。直到村莊向縣政府提起申訴之后，李才被罷免，張重新回來擔(dān)任村長。這里，我們的認(rèn)識來自滿鐵調(diào)查員所提供的村莊口述史和他們搜集的縣政府檔案（Huang 1985：264-70；
中文見黃宗智1986）。

　　在第三種模式里，在冀東北的吳店和侯家營，社區(qū)的舊有領(lǐng)導(dǎo)放棄了位子，而讓“無賴”式的人物獨占了村政府。在日本人進(jìn)行調(diào)查的1941-1942年間，兩個村莊都處在濫用權(quán)力的村長的管理之下，但是村莊并沒有能夠團(tuán)結(jié)起來提起正式申訴�？h政府完全沒有介入村莊事務(wù)；
因此，我們對發(fā)生在這兩個村子里的事情的了解全部來自村莊的口述史（Huang 1985：270-74；
中文見黃宗智1986）。

　　這些滿鐵資料確證，清代依賴準(zhǔn)官員和糾紛解決進(jìn)行統(tǒng)治的簡約治理方法，仍然被國民黨政府，甚至日本占領(lǐng)軍政府所沿用。他們并沒有試圖在村長位子上放上帶薪官員，把村政府正式官僚化。相反地，他們繼續(xù)采用了半正式行政的進(jìn)路，將自身限定在批準(zhǔn)和認(rèn)可下面提名的領(lǐng)導(dǎo)人上。只有在針對濫用權(quán)力的控訴和新的任命發(fā)生時，政府的官僚機(jī)構(gòu)才會介入。（而且，正如我們已經(jīng)看到的那樣，當(dāng)新的壓力和張力打破了舊有的社區(qū)聯(lián)結(jié)紐帶時，這種做法很容易為機(jī)會主義者和無賴竊取權(quán)位打開方便之門。）在原則上和方法上，這種統(tǒng)治方式和清政府處理“細(xì)事”的方式有一定的相似和延續(xù)之處。

　　晚清和民國獲鹿縣的稅務(wù)管理

　　李懷印對保存較好的（河北中南部）獲鹿縣晚清至20世紀(jì)30年代檔案資料的研究為上面的觀察提供了進(jìn)一步的確證。在獲鹿，和寶坻縣鄉(xiāng)保一級相當(dāng)?shù)目h以下關(guān)鍵“官員”是所謂的“鄉(xiāng)地”。和鄉(xiāng)保一樣，鄉(xiāng)地沒有薪水，由社區(qū)提名（通常依照長期存在的“村規(guī)”輪流任職），并得到縣令的確認(rèn)。但是，與鄉(xiāng)保不同，每個鄉(xiāng)地通常與一個特定的村莊相連。相對于寶坻縣人均負(fù)責(zé)20個左右村莊的鄉(xiāng)保，這里典型的情形是一個鄉(xiāng)地負(fù)責(zé)一個村莊。如李懷印所觀察的那樣，這一情況的出現(xiàn)可能是因為冀中南較之寶坻縣所在的冀東北生態(tài)更穩(wěn)定，土地生產(chǎn)率更高，由此保障了更緊密聯(lián)結(jié)的村莊社區(qū)和更高程度的社區(qū)團(tuán)結(jié)（Li 2005：9；
2000：第一章）。較高程度的社區(qū)團(tuán)結(jié)和較高程度的縣行政滲透似乎矛盾，其實共存。但政府的行政方法是相同的。這里，有關(guān)“鄉(xiāng)地”的資料主要來源同樣是涉及鄉(xiāng)地的提名和確認(rèn)的“案件”，以及針對他們?yōu)E用權(quán)力和職責(zé)的控訴。和真正科層制化的組織不同，在政府的正式檔案里，我們很少得見鄉(xiāng)地的日常行為。有關(guān)鄉(xiāng)地的文書大多限于非常規(guī)的，縣令干預(yù)了的“案件”和“訴訟”。

　　獲鹿縣稅務(wù)管理的主要模式是由鄉(xiāng)地先預(yù)付應(yīng)征款項，然后再由他們在社區(qū)成員中分配稅額，收繳稅款。如果進(jìn)行順利，縣政府收到了應(yīng)征稅款，那么征收大體上由鄉(xiāng)地個人負(fù)責(zé)，基本上任其自己運作。只有當(dāng)這一體系的運作出現(xiàn)問題，在糾紛、控告和人事變動中，縣令才會介入（Li 2000：第五章；
參見Li 2005：第四、五章）。

　　在清末新政和緊隨而來的民國時期的“現(xiàn)代”“國家建設(shè)”中，鄉(xiāng)地體系和新建立的村長體系并存了下來。但是二者都遵循著舊有的簡約治理原則：除非糾紛和申訴發(fā)生，這些不帶薪的準(zhǔn)官員基本自行其是。

　　東北地區(qū)海城縣的鄉(xiāng)村學(xué)校和教育管理

　　這里要提及的另一批檔案證據(jù)來自東北地區(qū)的海城縣，材料相當(dāng)完整，是Elizabeth VanderVen（樊德雯）博士論文（2003）的核心內(nèi)容。在海城縣，中央政府從新政時期開始呼吁按照中央的指導(dǎo)方針建立鄉(xiāng)村社區(qū)學(xué)校。部分村莊過去有教授《三字經(jīng)》、《百家姓》和《千字文》的私塾（其上是教授《四書》《五經(jīng)》的私塾。）當(dāng)時整個教學(xué)體系都被導(dǎo)向國家主辦的科舉考試�，F(xiàn)在舊的私塾體系要被新的學(xué)校體系替代。后者預(yù)期將教育普及到所有兒童，并強(qiáng)調(diào)數(shù)學(xué)、地理、歷史、科學(xué)、“國文”、體育、音樂等新式科目（VanderVen 2003：第三章）。

　　中央政府為新型鄉(xiāng)村學(xué)校所做的設(shè)計雖然相當(dāng)詳細(xì)，它并沒有為它們劃撥任何官方資金。一般村莊都是利用村里的廟宇或村政府自己的收入來建造校舍，自行選擇和聘雇學(xué)校老師。它們可以收取學(xué)費，以資學(xué)校運轉(zhuǎn)，但是由于它們在設(shè)計上是社區(qū)的“公共”學(xué)校，學(xué)費通常很低。有的新學(xué)堂是經(jīng)過改造的私塾，在課程里將新式和舊式的科目合到了一起（VanderVen 2003：第三章；
VanderVen 2005）。

　　就地方教育管理而言，晚清政府（在1906年）建立起了部分科層制化和部分半正式的“勸學(xué)所”。這些縣以下的勸學(xué)所負(fù)責(zé)監(jiān)察地方和村莊的教育。他們并不是縣衙門的一部分，也不從屬于某一行政部門，在這一點上，他們和過去的鄉(xiāng)保類似。但是，他們在一定程度上官僚化了：所里任職的官員有薪水，對在其管轄權(quán)限內(nèi)的學(xué)校做定期的巡視，并將結(jié)果報告給縣令。所的長官（至少在理論上）是由地方社會提名并得到縣令任命的。而他反過來（至少在理論上）選擇本所的其他“紳董”和工作人員，理論上要經(jīng)由縣令確認(rèn)。由于這些教育機(jī)構(gòu)的成員無一例外地來自地方自身，他們通常更認(rèn)同地方的利益。在例行的匯報之外，除非遇到糾紛或控訴，這些機(jī)構(gòu)在很大程度上可以自行其是（VanderVen 2003：第六章）。

　　我們關(guān)于這些學(xué)堂和教育機(jī)構(gòu)的信息部分來自他們向縣政府遞交的官僚化了（甚至具有固定的表格）的有關(guān)學(xué)校的定期報告。這些報告涵蓋了教學(xué)質(zhì)量、學(xué)校管理、學(xué)生表現(xiàn)、健康狀況、衛(wèi)生工作等各方面內(nèi)容。但是，就像我們在搜集有關(guān)鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地的資料時那樣，在這里，更多的信息來自涉及鄉(xiāng)村違反規(guī)則、特殊的申訴或糾紛等有待縣令解決的“案件”。在這種場合里，這些教育機(jī)構(gòu)的官員們很大程度上像鄉(xiāng)保一樣充當(dāng)村莊和縣衙門之間的聯(lián)絡(luò)人�？h令主要在這些申訴和糾紛中直接介入（VanderVen 2003：第六章）。

　　VanderVen的發(fā)現(xiàn)在李懷印完成他的博士論文之后對冀中南獲鹿縣教育所作的研究中得到進(jìn)一步的確證。和VanderVen的一樣，李懷印的材料主要由涉及新式學(xué)校的糾紛和申訴的“案件”組成。這些材料顯示了和東北海城縣相同的部分科層制化、部分半正式行政的原則和方法（Li 2005：第八章）

　　使人驚奇的是這種由國家發(fā)起、結(jié)合了村莊社區(qū)和地方精英參與的治理模式產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的結(jié)果。它開創(chuàng)了全國范圍的鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)。很多今天的鄉(xiāng)村學(xué)校都可以追溯到這個時期。文革時期廣泛建立的村莊集體（大隊）學(xué)校尤其清晰地顯示了與這些建于20世紀(jì)初期的學(xué)校的連續(xù)性。像新政和民國時期的前身一樣，集體制下的村辦小學(xué)主要是由村莊（集體）自己出資建立的。當(dāng)然，它們是在中央指導(dǎo)和所制定的藍(lán)圖之下實施基礎(chǔ)教育的。實際上，它們是村莊在國家簡約主義的設(shè)計下由社區(qū)自己積極參與和推動的產(chǎn)物。

　　清代四川巴縣的衙門行政

　　最后，白德瑞（Bradly Reed 2001）對四川省巴縣衙門檔案的研究表明，同樣的治理原則和方法甚至也被應(yīng)用于衙門自身的管理。根據(jù)清政府的設(shè)計，縣令是縣衙門里唯一由中央任命的帶薪官員。很早以前瞿同祖的研究就明白地指出了縣令的“非正式”（瞿的用詞）私人“幕友”所扮演的重要角色：特別是縣令帶著隨他去各處赴任的刑名幕友和錢谷幕友的至關(guān)重要的作用�？h令用他自己正�！靶剿�”以外的“非正規(guī)”收入（來自禮物之類）支付這些師爺?shù)氖杖耄–h’ü 1962）。而白德瑞的研究向我們展示了衙門的常務(wù)工作人員——那些在衙門各房里任職的胥吏和衙役——的運作。

　　這些吏役也是半正式人員。他們中的絕大多數(shù)被假定應(yīng)該是根本不存在的，因為清代行政法規(guī)明確地將縣胥吏和衙役的人數(shù)分別限制在幾十人以下，僅相當(dāng)于19世紀(jì)大多數(shù)縣真實人數(shù)的很小比例。他們的收入也被條例限定在19世紀(jì)吏役實際收入的小部分的數(shù)額上。然而，這些居于正規(guī)條例外的灰色人物擔(dān)負(fù)著衙門的常務(wù)行政工作。他們一般都展現(xiàn)了一種準(zhǔn)官員的價值觀，將自己的資格和志向與正規(guī)官僚相比擬。

　　白德瑞所用材料的核心也是“案件”記錄。再一次地，這些案件主要涉及在各房吏役的任命和再任命中，圍繞該房控制權(quán)所展開的爭奪，或者是房與房之間，圍繞縣衙門的權(quán)力和財政控制權(quán)所展開的爭奪。正如白德瑞指出的那樣，由于縣衙門財政收入的大部分來自刑房在地方糾紛案件中所收取的費用，刑房也就成了特別容易發(fā)生沖突的地方。當(dāng)這些沖突爆發(fā)的時候，沖突的一方或另一方會向縣令提起申訴，希冀縣令介入來解決糾紛（Reed 2001：第二章）。

　　正是通過有關(guān)這些糾紛的“案件”記錄，我們了解到各房及其吏役的實際運作情況。白德瑞強(qiáng)調(diào)，這些案件向我們展示了縣衙門日復(fù)一日的運作，非正規(guī)的吏役如何悖論地組成衙門的常務(wù)工作人員，他們?nèi)绾瓮瑫r帶有非正規(guī)人員的不合法性和正規(guī)官僚的合法性（亦即白德瑞所謂的“非法官員”，“illicit bureaucrats”），在法定規(guī)則之外承擔(dān)著地方政府的必要職能。

　　我在這里要補(bǔ)充指出的是衙門管理運作與司法、稅務(wù)、教育管理運作間的共同之處。再一次地，我們看到了對準(zhǔn)官員的依賴，他們不是由政府撥款而是由地方社會，或由衙門從自己提供的服務(wù)所獲得的收入，來維系的半正式人員。這種方法也是為了讓正式的國家機(jī)構(gòu)盡可能少地介入地方事務(wù)，避免使用程式化的監(jiān)察和文書工作等官僚政治手段�？h令，作為正式科層制的代表，僅在因糾紛而產(chǎn)生控訴的時候才介入地方事務(wù)。否則的話，基本上任其自己運作。

　　值得注意的是，縣令幾乎完全以管理他治下的村莊的辦法來管理縣衙門各房。各房頭目由各房自己提名，然后由縣令認(rèn)可。每一房“代表”的準(zhǔn)官員薪酬由各房自己負(fù)擔(dān)。每一房首先依賴自己的內(nèi)部機(jī)制解決糾紛。縣令只有在不介入便無法解決糾紛時，或者在產(chǎn)生針對吏役濫用權(quán)力的控訴時，才會介入。一旦介入，縣令接下來便按照他處理細(xì)事案件的方式，解決糾紛，處理控告。這同樣也是簡約主義的行政。

　　集權(quán)的簡約治理

　　韋伯在他的兩個理想政府類型“世襲主義君主制度”和科層制（“官僚制”）之間作了重要的區(qū)分。前者以一個把國家當(dāng)作統(tǒng)治者個人領(lǐng)地的世襲君主制度為其特色；
后者以一個非人格化的，帶薪官僚階層行使專業(yè)職能的現(xiàn)代政府為其特色。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是，當(dāng)他討論帝國時代中國的歷史時，他認(rèn)識到實際和他提出的用以闡明理論聯(lián)系的兩個理想模型不同，頗具洞見地使用了“世襲主義[君主制]的官僚制”(patrimonial bureaucracy)的概念，而不是簡單地使用兩個模型中的一個或另一個去進(jìn)行描述。正如我在另文提及的那樣，韋伯的建議可以理解為一個既矛盾又統(tǒng)一的框架——一個是“世襲主義的君主制度”同時又是科層制化的“官僚制度”的體系（Weber 1978：1047-51；
請比較Huang 1996：229-34；
中文見黃宗智2001）。孔飛力在關(guān)于1768年叫魂恐慌的研究中強(qiáng)調(diào)“君主獨裁”和“官僚制”間的沖突（Kuhn 1990），我的建議則是將二者看作在單一悖論體系中相互依存的兩個部分。

　　然而無論如何，韋伯的理論框架對厘清中華帝國治理的兩個重要特征很有說服力：（1）盡管在理論上皇帝有世襲權(quán)力，但是實際上他在很大程度上依靠官僚體系來確保自身統(tǒng)治的穩(wěn)定性，并賴以抗衡世襲制統(tǒng)治的分裂傾向（導(dǎo)向獨立的地方世襲領(lǐng)地）；
（2）雖然韋伯本人并沒有清楚地表達(dá)出這一點，官僚制盡管具有自我復(fù)雜和延伸的傾向，但是世襲制的統(tǒng)治明顯限定了政府機(jī)構(gòu)必須盡可能地保持簡約；
否則的話，地方官員和皇帝本人將會被過多的中間階層隔開，由此威脅到賴以編織這個體系的官員對皇上的個人忠誠，促使地方（世襲制）統(tǒng)治的分權(quán)傾向壓倒官僚制的中央集權(quán)（Weber 1978：特別是1047-1051；
請比較Huang 1996：第九章；
中文見黃宗智2001）。（“世襲主義的官僚制”，作為世襲主義君主制和官僚制兩個概念的融合，其實證偽了韋伯本人從前現(xiàn)代的、前官僚化的國家變化到現(xiàn)代的、官僚化的、理性國家的直線理論體系。）

　　但是韋伯的概念并沒有考慮到本文中心議題的半正式治理。無論是他的理想化治理模型，還是關(guān)于中國歷史實際的“世襲主義的官僚制”概念，最終都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)和功能上。這是從國家和社會非此即彼二元對立概念出發(fā)的思路。沿襲這樣的思路，治理問題變成局限于與民間社會對立的政府正規(guī)機(jī)構(gòu)。

　　這樣的概念框架，在官方治理之外，能夠考慮到中國非正式的士紳精英和宗族扮演的角色，就像韋伯本人所考慮的那樣。這也是過去中國研究關(guān)注比較多的課題（例如Chang 1955，1962；
Ch’ü 1962；
Freedman 1966）。但是這樣的概括并不能涵蓋作為本文上述討論核心的半正式鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、村長和“非法官員”。其實，它也不能涵蓋瞿同祖所突出的“非正式”“幕友”，也不能涵蓋與政府協(xié)作，在公共事務(wù)和地方治理中，扮演越來越重要角色的晚清和民國時代的士紳以及商人精英。新式的商會特別能說明問題：它們是由政府（在1904年）提倡建立并受其管束的，但同時代表“私人領(lǐng)域”（private）個體商人的利益，并逐漸承擔(dān)了很多政府職能，例如維持新式的市政服務(wù)，建立公共安全機(jī)構(gòu)和調(diào)解糾紛。[5]

　　在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了中央集權(quán)化的程度（相對于其他與之抗衡的權(quán)力）——他稱之為“專制權(quán)力”（despotic power）——和政府深入社會的程度——他稱之為“基層滲透權(quán)力”(infrastructural power)（Mann 1984；
Mann 1986）。由此，考慮到政府權(quán)力在行政、立法、司法三個部門間的分立，這些部門間的相互制約以及市民社會的權(quán)力，我們可以說當(dāng)今美國政府的專制權(quán)力程度比較低，但是它的基層滲透權(quán)力程度卻非常高（無論在其稅務(wù)局權(quán)力、警察或聯(lián)邦調(diào)查局在追捕逃犯時的觸角，還是戰(zhàn)爭動員，都可以見到）。與此不同，考慮到以皇帝個人名義代表的中央權(quán)威，中華帝國的專制權(quán)力程度很高，但是，考慮到官僚機(jī)構(gòu)僅僅能延伸到在19世紀(jì)人均負(fù)責(zé)管理25萬人的縣令一級，它的基層滲透權(quán)力的程度很低。低度基層滲透權(quán)力和高度專制權(quán)力的矛盾結(jié)合是思考中國帝國政府及其和當(dāng)今美國政府不同處的一個有效路徑。

　　Mann的見解在王業(yè)鍵對中華帝國土地稅的研究那里得到很好的支持。盡管清政府高度集權(quán)，王業(yè)鍵的研究證明，土地稅（田賦、附加和耗羨）收入相對于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出只占很小的一個比例：在18、19世紀(jì)，稅入僅僅占到產(chǎn)出的2-4%。相比較而言，明治時代的日本和歐洲封建國家（更不用說現(xiàn)代國家）的稅入則占到產(chǎn)出的10%，甚至更多（Wang 1973；
參見Huang 1985：278-81；
中文見黃宗智1986）。稅收當(dāng)然是衡量政府基層滲透權(quán)力機(jī)構(gòu)和影響力的一個很好的標(biāo)志。晚期帝國政府獲取的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的低比例稅收證明了這個政府相對低下的基層滲透權(quán)力。當(dāng)然，這也表明了有限的財政收入對官僚體系規(guī)模的限制。

　　但是盡管有上述見地，和韋伯的分析一樣，Mann的分析也不能闡明政府正式機(jī)構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分仍然局限于和市民社會的民間權(quán)力并置對立的政府正式機(jī)構(gòu)。他不能說明作為我們討論焦點的半正式治理。換句話說，Mann的專制權(quán)力和基層滲透權(quán)力間的區(qū)分，不能把握發(fā)生在政府官方和民間社會的中間領(lǐng)域內(nèi)的治理方法。

　　正是在這一背景下，我提出了存在于國家、社會之間的“第三領(lǐng)域”概念，突出這二者之間重疊和合作的治理領(lǐng)域。在民法體系內(nèi)，第三領(lǐng)域存在于以依法判決為主的官方法庭體系和以妥協(xié)為主的民間社會調(diào)解機(jī)制之間。向衙門正式提起控訴通常并不意味著社會調(diào)解的終結(jié)，而是刺激了更多的努力進(jìn)行調(diào)解。同時，縣令對訴狀、辯詞和各種呈稟的批詞，作為縣令初步意見的明示，會對社會調(diào)解起一定作用。法庭體系則幾乎沒有例外地認(rèn)可庭外調(diào)解的結(jié)果，其背后的理論是庭外居中調(diào)解有助于把糾紛雙方的敵意最小化，避免糾紛惡化或重現(xiàn)（Huang 1993b；
Huang 1996：第五章；
中文見黃宗智2001）。

　　同樣，處在官方政府機(jī)構(gòu)縣衙門和民間社會調(diào)解機(jī)制之間的鄉(xiāng)保也體現(xiàn)了清代治理中的“第三領(lǐng)域”。鄉(xiāng)保在國家社會間的灰色領(lǐng)域內(nèi)運作，同時向縣令和提名他的地方社區(qū)負(fù)責(zé)（Huang 1993a；
參見1996：127-31；
中文見黃宗智2003；
2001）。我們在上面也已經(jīng)看到20世紀(jì)的村長，甚至帝國時代的縣衙門房長，也擁有共同的特性。這些特性也可見于20世紀(jì)扮演公共服務(wù)和政府角色的士紳和商人精英。20世紀(jì)的鄉(xiāng)村教育同樣并不簡單屬于社會或國家，而是二者合作的結(jié)果。

　　我提出“第三領(lǐng)域”概念的目的并不是要否認(rèn)“國家”（譬如，正式的官僚機(jī)構(gòu)）和“社會”（譬如，自然村莊）領(lǐng)域的無可否認(rèn)的客觀存在，當(dāng)然也不是要繼續(xù)沉溺于國家、社會非此即彼的二元對立建構(gòu)之中，而是要超越那樣的建構(gòu)。正如我們已經(jīng)看到的那樣，清代治理涵蓋了二者之間的一個巨大領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域內(nèi)，二者相互重疊，協(xié)力運作。

　　但是，我的“第三領(lǐng)域”概念雖然突出了中間區(qū)域的存在，顯示出其中準(zhǔn)官員的身份，但它沒有很好地把握這個領(lǐng)域中的簡約治理方法。帝國的官僚體系本來可以選擇全面官僚化和各部門職能專業(yè)化，以及與之相連的形式化文書工作。這樣的話，會是一種繁密的“官僚政治”進(jìn)路。然而，帝國政府相反選擇了接近簡易做法的一端，它堅持使用準(zhǔn)官員而不是帶薪的正式官員，除非發(fā)生糾紛和控訴，盡可能不介入此“第三領(lǐng)域”。僅當(dāng)只有介入才能保障這一廣泛領(lǐng)域內(nèi)治理的連續(xù)和平穩(wěn)運作時，政府才會介入。

　　為了把握這一治理進(jìn)路和政府的整體組織，我在這里提出了“集權(quán)的簡約治理”概念。之所以是中央“集權(quán)”，是因為帝國以皇帝個人名義聲稱擁有絕對（世襲）的權(quán)力。行政權(quán)威并沒分割于相對獨立的政府各部門，也沒有為政府和市民社會所共享，而是聚集在中央。

　　這樣一種中央集權(quán)制要求一個簡約的正式官僚機(jī)構(gòu)。盡管帝國政府有一個宏大的徹底控制社會的設(shè)想，特別是它的十進(jìn)制戶籍管理組織——里甲、保甲制度（見Hsiao 1960），然而事實上，世襲主義制的邏輯要求政府機(jī)構(gòu)保持最少數(shù)量的科層，以免切斷整個體系倚為紐帶的個人忠誠，造成地方性的世襲分割。當(dāng)然，從一個長時期過密化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中抽取的有限賦稅也是對官僚機(jī)構(gòu)充分科層制化的另一個限制，恰巧契合了清政府減少國家強(qiáng)加于社會的負(fù)擔(dān)的愿望。由此，清政府規(guī)定將每個縣的胥吏和衙役人數(shù)分別控制在幾十個之內(nèi)，試圖將地方縣令下的胥役限制在最低限度上（Ch’ü 1962：38，58）。清王朝并且許諾了“盛世滋丁，永不加賦”。

　　這樣一個簡約的正式官僚機(jī)構(gòu)繼而導(dǎo)致了對通過準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制進(jìn)行治理的半正式的簡約行政方法的依賴。正因為正式機(jī)構(gòu)結(jié)束在縣令一級，縣以下的行政必須依賴準(zhǔn)官員來完成。對準(zhǔn)官員和社會調(diào)解機(jī)制的依賴，要求正式官僚體系只在糾紛或申訴中介入。

　　當(dāng)然，這一“集權(quán)的簡約治理”概念在某一層次上會使人聯(lián)想起韋伯的“世襲主義的官僚制”和Mann的高專制權(quán)力-低基層滲透權(quán)力。與它們的不同在于，這個概念不僅試圖把握政府正式組織的性質(zhì)，而且試圖把握政府行政的實踐。它不僅試圖指出政府正式機(jī)構(gòu)的組織方式，而且試圖闡明在官方政府和民間社會之間的灰色領(lǐng)域內(nèi)運作的半正式行政實踐。

　　儒法合一的治理

　　儒法合一的，或者可以說是“儒化的法家”治理，能夠涵蓋這樣的治理實踐的一部分。法家的意識形態(tài)是要通過法律、刑罰和官僚制度來進(jìn)行治理。[6]這種嚴(yán)苛現(xiàn)實主義的治理意識形態(tài)被儒家的仁政理想所中和。[7]在地方治理的層次上，這種融合帶來了將縣令看作“父母官”的理想。我們可以說，這一理想把一個代表刑罰、紀(jì)律和去人格化行政的法家的嚴(yán)厲父親和一個依賴仁慈、和諧和道德楷模的儒家慈祥母親結(jié)合在一起。二者同樣視中央集權(quán)為理所當(dāng)然，因此把政府比喻為父母親，把被統(tǒng)治的人民比喻為兒童子女（子民）。

　　另外，儒家還信奉對社會事務(wù)至少干預(yù)的理念。儒家的政治理想是一個近乎自我管理的道德社會。政府官員們的理想角色限定于以樹立道德楷模為主要治理方法。這樣，法律的理想原點是社會自己解決糾紛，國家機(jī)構(gòu)尊重社會機(jī)制進(jìn)行的糾紛調(diào)解。國家只有在這種機(jī)制失敗，自己不得不介入的時候，才進(jìn)行干預(yù)。訴訟是失�，F(xiàn)象，依法判決的庭審則出自于應(yīng)付這種失�，F(xiàn)象的必要。這就是將民法看成“細(xì)事”的意識形態(tài)支柱。這樣的仁政對民眾而言應(yīng)是盡可能不繁重的——因此這也是18世紀(jì)將政府官員和稅額指標(biāo)定在極低度政策的根源。

　　在這里，讀者自然會聯(lián)想起已被眾多學(xué)者研究過的11世紀(jì)司馬光與王安石的論爭。司馬光可以被看作是這里所討論的儒家簡約治理諸多方面的代表：他主張將官僚機(jī)構(gòu)保持在簡約的狀態(tài)上，讓社會盡可能自我治理。王安石則提倡依賴帶薪的正規(guī)官吏來進(jìn)行治理；
司馬光反之，要求把縣以下的治理寄托于社會自身的士紳精英（Bol 1993：169，173-76，177-81；
比較蕭公權(quán)1982：515-17，487-93）。司馬光的觀點后來成為整個明清時代占統(tǒng)治地位的儒家主流政治觀點。

　　但是，這種儒家簡約主義不能充分涵蓋帝國統(tǒng)治的意識形態(tài)——就此而言，甚至不能概括司馬光自身政治觀點的全部。就像我們已經(jīng)看到的那樣，帝國政府實際運作中的意識形態(tài)其實來自儒家和法家的融合。這一融合有著比11世紀(jì)司馬光王安石辯論更加深遠(yuǎn)的歷史根源。甚至司馬光自己，也視依賴高度繁瑣的官僚規(guī)章制度為理所當(dāng)然。事實上，他的政治觀點可能更好被概括為“儒化的法家”治理意識形態(tài)，而不是簡單的“儒家簡約主義”。

　　然而，即便是這里闡述的“儒化的法家”概念也不能全面涵蓋上面描畫的簡約治理的各個維度。上面討論的對準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制的運用，作為一種治理方法，是來自行政實踐的結(jié)果，而不是意識形態(tài)的原則。無論是儒家的簡約主義，還是法家的治理都沒有預(yù)見到使用鄉(xiāng)保那樣的準(zhǔn)官員來作為國家官僚制度和社會調(diào)解之間的聯(lián)結(jié)，在二者之間創(chuàng)造出治理的“第三領(lǐng)域”，也沒有預(yù)見到要求縣令只有在非介入不能解決糾紛的時候，才采取直接行動。在儒家簡約主義理想延續(xù)不變的情況下，這些方法是政府在人口增長的背景下，逐步擴(kuò)延的結(jié)果�？紤]到統(tǒng)治者堅持的世襲制集權(quán)，而又同時希圖把世襲制統(tǒng)治內(nèi)在的分裂化最小化，并承諾把稅收最小化，以及由此而來的簡化政府機(jī)構(gòu)的愿望，使用糾紛解決方式的半正式行政可能是維護(hù)整個體系的高效率、低負(fù)擔(dān)的辦法。這就是帝國政權(quán)行政實踐的隱藏邏輯，而“儒化的法家治理意識形態(tài)”概念最多只能涵蓋其部分內(nèi)容。

　　儒化的法家概念更不能夠把握產(chǎn)生于20世紀(jì)現(xiàn)代化需要中的那些簡約治理維度。(點擊此處閱讀下一頁)

　　準(zhǔn)官員村長的設(shè)置，部分正規(guī)化、部分半正規(guī)化的“勸學(xué)所”的成立和由地方精英和新式商會承擔(dān)的公共服務(wù)職能，都是這些維度的例證。更重要的也許是，在新式鄉(xiāng)村學(xué)校興起中，國家推動與民眾參與相互結(jié)合。儒家簡約治理設(shè)想認(rèn)為，地方士紳精英在地方行政中承擔(dān)關(guān)鍵作用，乃是理所當(dāng)然，這也是司馬光政治觀點的核心。但在20世紀(jì)的鄉(xiāng)村中，這樣的士紳精英早已不存在了。新式學(xué)校中的民眾參與更多來自儒家視野以外的村民和村莊農(nóng)民領(lǐng)袖。儒化的法家歸根到底是農(nóng)業(yè)國家及其等級秩序的治理意識形態(tài)；
它不能涵蓋20世紀(jì)半正式行政的實踐。

　　當(dāng)代中國的科層制化和簡約治理

　　自從韋伯系統(tǒng)概括近代西方民族國家政府機(jī)關(guān)的逐步擴(kuò)張（和“理性化”）以來，“科層制化”（“官僚化”，bureaucratization）被看成從前現(xiàn)代到現(xiàn)代治理的主要變化。從這個角度來看，中華民國和當(dāng)今中國共產(chǎn)黨的政黨國家相當(dāng)清楚地顯示了一條“官僚化”之路。從國民黨統(tǒng)治在縣級政府之下設(shè)立官僚化的“區(qū)”開始，到隨后的中華人民共和國設(shè)立更加復(fù)雜的“公社”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級行政機(jī)構(gòu)，國家機(jī)構(gòu)比過去任何朝代都更加深入社會。由國家支付薪水的官員呈幾何狀增長，從晚清的25000多增長到1949年以后政黨國家的以百萬數(shù)計算的國家干部——1979年“機(jī)關(guān)團(tuán)體”人員共500萬人，1989年1000萬人（1999年到達(dá)頂峰1100萬人，2002年是已發(fā)表官方統(tǒng)計數(shù)字中最新的一年，人數(shù)稍微少了一些，見《中國統(tǒng)計年鑒》1990：114；
2005：125）。大量繁雜的官僚規(guī)章、程序和文書工作伴隨著這一無容置疑的官僚化進(jìn)程。

　　考慮到這樣一個明顯并惹人注目的官僚化進(jìn)程，人們很容易忽視與之平行的另一過程：那就是帝國和民國時期簡約治理傳統(tǒng)的部分特征的持續(xù)存在。在改革時代之前，被稱作“集體”政府的村“政府”實際上具有許多過去的半正式行政方式的特性。最低一層由國家支付薪水的干部是公社（鄉(xiāng)）一級的干部；
村干部（即生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊干部）沒有中央政府的財政支持，而是由村莊自己負(fù)擔(dān)——集體干部吃“集體糧”，而不是“國家糧”。而且，在作為政黨國家代理人或“官員”的同時，他們也是村莊的代表。當(dāng)然，新的政黨國家利用了向下延伸程度遠(yuǎn)甚于正式政府機(jī)構(gòu)的黨組織來控制這些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)。由此，村的共產(chǎn)黨黨支部可以說相當(dāng)于舊制度下的村長。支部服從于一個達(dá)到前所未有的中央集權(quán)化程度的政黨國家的控制。然而很多過去的治理方法還是保留了下來。就支部成員而言，他們幾乎都是鄉(xiāng)村自身的成員，和鄉(xiāng)村自身的利益緊緊纏繞在一起；
不可避免地，他們不會僅僅認(rèn)同政黨國家，也會認(rèn)同自己的村莊。

　　事實上，當(dāng)代中國的鄉(xiāng)村治理需要被理解為官僚統(tǒng)治和延續(xù)下來的簡約治理方法之間的互動，不僅僅是前一種或后一種模式。村（大隊）小學(xué)為二者的復(fù)雜歷史提供了一個例證。我們已經(jīng)看到，從20世紀(jì)鄉(xiāng)村教育運動的一開始，鄉(xiāng)村社區(qū)就積極參與到鄉(xiāng)村教育的發(fā)展之中。很多鄉(xiāng)村學(xué)校主要是由村莊自身發(fā)起和出資的。國家設(shè)定了教育的指導(dǎo)方針，對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且試圖樹立一定程度的正規(guī)化教育，但學(xué)校還是主要由社區(qū)自身維持和運作的。1949年以后，盡管國家控制程度提高，許多1949年以前的傳統(tǒng)還是保存了下來。特別是在文革時期（1966-1976），“民辦公助”辦學(xué)模式——“民辦”指由大隊（村）和公社（鄉(xiāng)）辦理，“公助”指由政府在資金、師資等方面提供不同程度的幫助——成為典型，推動了農(nóng)村義務(wù)教育空前程度上的普及（Pepper 1996：414ff）。在國家制定的指導(dǎo)方針下，鄉(xiāng)村大多管理和維護(hù)著自己的學(xué)校。很多學(xué)校雇用自己的教師，其工資起碼一部分由集體工分來支付。農(nóng)村的民辦學(xué)校和城市的精英學(xué)校在質(zhì)量上雖然有明顯的差距，但是這個民辦體系成功地為絕大多數(shù)農(nóng)村人口提供了免費的小學(xué)教育。

　　然而，在改革時代，市場化和鄉(xiāng)/村財政收入的減縮（相對于其職責(zé)），把整個半官方的鄉(xiāng)村教育體系推入了危機(jī)狀態(tài)。免費的教育被一個為錢驅(qū)動的，大規(guī)模增收學(xué)、雜費的教育體系所取代。教育變成農(nóng)民沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，許多人根本就無法承擔(dān)。鄉(xiāng)/村的財政短缺又導(dǎo)致了教師工資的拖欠、名額的不足和對（便宜的）代課教師的廣泛依賴等現(xiàn)象，導(dǎo)致了教學(xué)質(zhì)量的急劇下降。整個體系實際上已在崩潰的邊緣搖搖欲墜（李梁、許桐琿2005）。

　　中央政府因此在最近幾年宣布了九年（小學(xué)和初中）免費義務(wù)教育的意圖，教育部宣稱要將全國380萬鄉(xiāng)村教師納入正式預(yù)算，保障一定標(biāo)準(zhǔn)的工資（教育部2005年12月9日）。這當(dāng)然會導(dǎo)致更高程度的正規(guī)化和更深層的國家控制，并相應(yīng)降低地方社區(qū)的半正式參與。

　　今天，鄉(xiāng)村教育正徘徊在十字路口，有的人可能說是陷于漩渦之中。在毛澤東時代，大隊和公社提供了以簡約主義進(jìn)路為基礎(chǔ)的免費民辦教育；
改革時代的市場化卻將早期的教育體系腐蝕成為一個極其昂貴和充滿故障的體系；

新的21世紀(jì)福利國家模式則希望全部由國庫出錢，為所有人提供免費的九年制義務(wù)教育。這種過去和現(xiàn)在的混合，究竟會形成什么樣的前景還是個未知之?dāng)?shù)。但是，舊有的國家發(fā)起與社區(qū)參與（建立在地方自我本位的公共服務(wù)動機(jī)上，而不是簡單的牟利之上）相結(jié)合的半正式進(jìn)路，仍有可能起一定的作用。也許，同樣的邏輯也適用于衛(wèi)生保健，其價格今日已像教育一樣超出了大多數(shù)農(nóng)村人口承擔(dān)的能力（宋斌文、熊宇紅、張強(qiáng)2003）。[8]

　　這些觀察也許可以擴(kuò)展到鄉(xiāng)村治理的整體。首先，毛澤東時代集體制的大隊和公社成功地提供了免費教育、衛(wèi)生服務(wù)以及高度的公共安全，雖然是以政黨國家對農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)的過分的全能主義控制為代價的。[9]這是一個矛盾的結(jié)合，同時包含全能主義政黨國家的高度官僚化治理和過去的半正式簡約行政進(jìn)路。

　　事實上，毛澤東時代的鄉(xiāng)村治理可以看作一個具有相當(dāng)強(qiáng)烈的反官僚主義治理傳統(tǒng)，一個可以追溯到延安時代以來的“簡政”口號的傳統(tǒng)。文革時期的政府機(jī)構(gòu)在它控制文化和思想的努力上可能比官僚化的共產(chǎn)黨政黨國家更加“全能主義”，但是就正式的國家機(jī)構(gòu)而言，它毋庸置疑比后者傾向簡約。當(dāng)然，毛時代的政治運動和過去的簡約主義治理有很大不同，但是這些不同不能取消二者在治理方式上所有的共性。

　　就改革時代而言，它首先在80年代成功地利用了良好的鄉(xiāng)村集體干部和新式市場刺激的結(jié)合，推動了令人矚目的“鄉(xiāng)村工業(yè)化”，并且提高了農(nóng)民的收入和生活水平。但是在市場化下，鄉(xiāng)村治理逐漸屈服于貨幣主義和功利主義。首先，隨著黨組織權(quán)力的退卻和鄉(xiāng)村自治的呼吁，村、鄉(xiāng)干部比改革之前有了更大的行動自由。事實上，地方治理在很大程度上，不再像改革以前那樣，完全遵循黨的要求辦事，而是在稅收和計劃生育等基本任務(wù)之上，只要避免黨所明令禁止的事情，便多可

　　自行其是。隨著公共服務(wù)道德的崩潰，地方干部變得更加功利主義和自私自利。權(quán)力濫用廣泛出現(xiàn)在省、地、縣地方政府為企業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)開發(fā)的征地之中（以期增加地方政府/官員的小金庫，或提高其所謂“政績”），以及為了自身或某些個人利益出售國有企業(yè)，并且使用專橫權(quán)力支持那種行為，鎮(zhèn)壓抗議和反抗。這些行為多數(shù)沒有受到中央的嚴(yán)格制裁。政黨國家的官僚機(jī)構(gòu)越來越多地主要只是在國家既定目標(biāo)不能達(dá)成，或糾紛發(fā)生的時候，才介入干預(yù)。各級上訪部門堆積了大量民眾對各級政府或某干部的申訴。[10]這種權(quán)力濫用最極端的案例可以看作全能主義和簡約主義的最惡劣的融合，近乎一種新型地方官僚世襲主義。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，一種新的地方治理模式正在興起，可能會用新的公共服務(wù)型福利國家來取代過去的和改革早期的控制提取型國家。農(nóng)業(yè)稅已被廢除，中央政府宣布了它徹底改造鄉(xiāng)村教育和衛(wèi)生服務(wù)的愿望。但是國家向新模式的轉(zhuǎn)型并不容易，多半會帶來許多意想不到的結(jié)果。村干部變得越來越只是簡單地由上級政府撥款支薪的職工，不再是由地方社區(qū)財政自己負(fù)擔(dān)的準(zhǔn)官員。這似乎意味韋伯式的“官僚化”或“理性化”，但是這一變化是伴隨社區(qū)(集體)資源和稅收的銳減以及村/鄉(xiāng)干部所承擔(dān)的角色和功能的銳減（停止征稅，因缺少財力和權(quán)威而停止提供公共服務(wù)，對生育控制的可能放松）而發(fā)生的。[11]令人擔(dān)憂的是，村級治理的正規(guī)化和官僚化可能僅存于形式上，缺乏實質(zhì)內(nèi)容，附帶繁瑣的文書卻沒有真正的工作，正如近期的一個調(diào)查報告所指出的那樣（董磊明2006：第三部分）。官僚體系的上層到底能否全面承擔(dān)和接手公共服務(wù)仍待觀察。

　　當(dāng)然，在今天高度工業(yè)化和全球化的中國，對為農(nóng)業(yè)國家設(shè)想的“儒化的法家”治理模式的多種要求已經(jīng)不復(fù)存在了。官僚體系的規(guī)模也不再受到以農(nóng)業(yè)為主的國民經(jīng)濟(jì)的有限稅收的限制。而對教育、衛(wèi)生、市場和交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代要求意味著新的政府和過去必定會有很大不同。簡約主義治理模式必須聯(lián)系今日從汲取控制型國家到公共服務(wù)型國家的轉(zhuǎn)型，才可能起作用。然而，20世紀(jì)早期地方自治和由地方推動的公共服務(wù)先例，以及毛澤東時代的國家+地方參與模式（起碼部分源于舊有的簡約治理傳統(tǒng)），排除其過度“全能”弊端，仍然值得借鑒。民眾參與和控制關(guān)乎地方利益的項目，有可能會推進(jìn)近幾十年來被市場經(jīng)濟(jì)原子化了的社區(qū)紐帶的重新建立。考慮到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和村莊將長期存在，簡單地依賴西方科層制化的福利國家模式，不見得能夠解決政府轉(zhuǎn)型中的實際問題。

　　就我們在這里的目的而言，重要的一點是我們不能簡單地用從現(xiàn)代西方舶來的“科層制化”、“官僚化”、“理性化”和“現(xiàn)代化”等概念，或者它們的對立面（去官僚化）來理解人民共和國治理的變化。我們還要把20世紀(jì)治理實踐中占有一定地位的半正式行政，及其依賴的準(zhǔn)官員和糾紛解決治理方法，納入我們的思考之中。

　　上面討論的多對不同的概念——韋伯的世襲主義的官僚制，Mann的高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及“儒法和一的治理”——有明顯的重合。我們或許可以將高專制權(quán)力或者中央集權(quán)權(quán)力和法家聯(lián)系起來，而將簡約主義主要和儒家聯(lián)系起來。我們或許也可以把官僚（科層制）治理主要和法家聯(lián)系在一起，而將君主世襲制及其對簡約治理的要求主要和儒家聯(lián)系在一起。

　　但是這幾對概念都更多地展示了政府制度上的結(jié)構(gòu)和目的，較少涉及政府的實際運作或治理實踐，而恰恰是后者賦予了前者實質(zhì)內(nèi)容。這里的區(qū)分在于政府的正式結(jié)構(gòu)和實際運作之不同，在于政府機(jī)構(gòu)和行政實踐之不同。正如本文所建議的那樣，中華帝國的政府機(jī)構(gòu)確實應(yīng)看作是官僚制和世襲主義制，高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家的矛盾結(jié)合。但是，中華帝國在其政府與社會的關(guān)鍵性交匯點上的實際運作，則寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時才介入的方法。由此，我在這里提出了“集權(quán)的簡約治理”的概念。正如我們已經(jīng)看到的那樣，帝國時期遺留下來的這一治理傳統(tǒng)，有一定部分的內(nèi)涵在國民黨時代、毛澤東時期和改革時代的治理中留存下來。新時代對福利國家的需求當(dāng)然會使舊有的簡約治理傳統(tǒng)的部分內(nèi)涵成為過時，但是簡約主義中的半正式行政方法以及國家發(fā)起結(jié)合社會參與的模式，也許仍然可能在中國起一定的作用，在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個角色。

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　　[1] 這是王福明用該縣20個里中5個里的材料整理出來的案件數(shù) （從翰香1995：
26-33）

　　[2] 當(dāng)然，這也是當(dāng)今改革時代，隨著案件數(shù)量的增長，法庭傾向少采用調(diào)解而更多訴諸簡單判決的原因。

　　[3] 關(guān)于我和滋賀秀三在這個問題上的爭論，見 Huang 1996：12-13；
中文見黃宗智2001。(點擊此處閱讀下一頁)

　　[4] 一份是一名村長提起的針對幾個村民的控告。另一份是三名新成立的（雖然遠(yuǎn)不是普遍建立的）“檢查委員會”成員提起的針對一名村長沒有遵照國民黨新指示公布村莊賬目的控訴。在1996年的書中，我說有“大約120份”這樣的訴狀（Huang 1996：
43-44；
中文見黃宗智2001）。更細(xì)致地看，那個數(shù)字包括了15份訴狀復(fù)件，10份不涉及村長的訴狀，6份只是由個別村民提起的普通民事訴狀——總共是119份。因此當(dāng)時說一共“大約120份”。

　　[5] 參見Rowe 1984, 1989, 和Rankin 1986。他們的研究先是將這一趨勢等同于哈貝馬斯的和國家并置對立的“公共領(lǐng)域”，但后來更多地將它看作國家與社會間的中間領(lǐng)域（Rowe 1993， Rankin 1993）。我1993年的論文對這些評述作了總結(jié)（Huang 1993a: 220-221）。

　　[6] 關(guān)于法家法律的“儒化”請參見瞿同祖 1961; 并比較 Bodde and Morris 1967。

　　[7] 正如瞿同祖（Ch’ü 1961）所揭示的那樣，法家意識形態(tài)同樣也和儒家的社會等級觀融合。

　　[8] 楊團(tuán)（2006）提出了極具啟發(fā)性的“第三條道路”醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系模式。

　　[9] 相較于舊的“極權(quán)主義(totalitarianism)”概念，鄒讜建議使用“全能主義(totalism)”一詞（參見鄒讜1994：
222ff）。

　　[10] 從1990年新《行政訴訟法》頒布開始，可以通過法庭對政黨國家代理人濫用權(quán)力的行為進(jìn)行申訴（參見 Pei 1997）。但是直到今天，半正式的上訪體系仍然是普通公民賴以抵制這些權(quán)力濫用行為的首要途徑。

　　[11] 集體單位瓦解之后，鄉(xiāng)村教育衛(wèi)生服務(wù)的資金一度來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提留和統(tǒng)籌的費用。但是，2003年（在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目標(biāo)下）的稅費改革取消了所謂“三提五統(tǒng)”。其后兩年，資金缺口一度由擴(kuò)征的農(nóng)業(yè)稅（幾乎翻翻）彌補(bǔ)。但是，隨著2005年農(nóng)業(yè)稅的正式廢除，鄉(xiāng)一級政府在稅收和財政上真正完全被“挖空”了。（周飛舟 2006）

　　*作者題記：
本文中文版原載《中國鄉(xiāng)村研究》第五輯， 2007， 1-23頁，并納入《中國國家的性質(zhì)：中西方學(xué)者對話，（一）》專輯，載《開放時代》2008，第2期：10-29頁。英文原作Philip C. C. Huang, “Centralized Minimalism: Semiformal Governance by Quasi–Officials and Dispute Resolution in China,” Modern China, 34, 1 (January 2008)。在此感謝白凱（Kathryn Bernhardt）、夏明方、李懷印、彭玉生、Bradly Reed、Elizabeth VanderVen和汪洋在本文修改過程中提出的寶貴意見。汪洋為本文譯出初稿，謹(jǐn)此致謝。譯稿經(jīng)我自己詳細(xì)校閱修改，基本準(zhǔn)確，但因概念眾多，不容易翻譯，文字去理想甚遠(yuǎn)，尚盼讀者見諒。

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