摘 要：現(xiàn)階段中國社會組織利益訴求活動中存在的主要問題是經(jīng)濟組織（集團）與地方政府的利益聯(lián)盟。經(jīng)濟組織（集團）通過與地方政府的聯(lián)盟，使其擁有了影響地方政府政策制定過程的無可比擬的優(yōu)勢，使其他社會組織（集團）的利益訴求難以進入政府決策過程。必須遏止利益聯(lián)盟現(xiàn)象，使社會組織的利益訴求規(guī)范化。

　　關(guān)鍵詞：社會組織；
利益訴求 ；
利益聯(lián)盟；
組織政治參與

　　市場化改革以來，社會利益結(jié)構(gòu)逐漸分化，代表社會各階層的組織化利益訴求逐趨活躍。在這種形勢下，經(jīng)濟組織（集團）卻通過與地方政府的聯(lián)盟，使其擁有了影響地方政府政策制定過程的無可比擬的優(yōu)勢，從而使其他社會組織（集團）的利益訴求難以進入政府的決策過程，地方政府制定的政策難以具有社會整體性的合法性基礎(chǔ)和獲得廣泛的民意支持，而這在社會生活中直接誘導了群體性事件的發(fā)生，影響了社會的和諧發(fā)展。因此，對社會組織利益訴求活動中的利益聯(lián)盟現(xiàn)象進行研究具有重要的現(xiàn)實意義。

　　一、利益聯(lián)盟產(chǎn)生的背景

　　任何現(xiàn)象的產(chǎn)生都有其背景，利益聯(lián)盟現(xiàn)象亦不例外。應該說，利益聯(lián)盟現(xiàn)象的產(chǎn)生是有其深刻的時代變遷和權(quán)力運作背景的。在過去十幾年的 “放權(quán)讓利” 改革過程中，“放權(quán)”是沿著兩條不同的路線進行的，一條是中央政府向地方政府的放權(quán)，另一條是政府向企業(yè)和社會的放權(quán)。值得注意的是，這兩種放權(quán)主要是國家向地方、向企業(yè)和社會下放經(jīng)濟權(quán)。放權(quán)在很大程度上是對利益格局的調(diào)整，而利益格局的調(diào)整必定創(chuàng)造出自由利益空間。這就吸引了各個利益群體對這種自由利益空間的參與性競爭，吸引了各個方面對改革的積極介入，從而使改革獲得了比較高的參與動力。改革初期，農(nóng)村的放權(quán)改革基本上是沿著第二條放權(quán)路線進行的。聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行以及人民公社體制的解體，使國家對農(nóng)村經(jīng)濟生活的卷裹變得不那么嚴密。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這種環(huán)境中得到了飛速發(fā)展，在農(nóng)村經(jīng)濟中所占的地位越來越重要。但在這種情況下，獲得較大自主權(quán)的地方政府與經(jīng)濟活動的關(guān)系卻發(fā)生了重新粘合的過程，也就是說地方政府愈來愈多地卷入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場經(jīng)營活動之中。而在城市改革過程中也出現(xiàn)了偏差，不僅普遍存在地方政府與經(jīng)濟活動的重新粘合，而且還出現(xiàn)了“放權(quán)過程中截流現(xiàn)象”，即本來是向企業(yè)和社會下放的權(quán)力被地方政府截流了。這導致了地方政府權(quán)力的膨脹，使重新粘合現(xiàn)象更趨嚴重。

　　這里,問題產(chǎn)生的一個重要原因是國家沒有（一時也不可能）對它與地方政府、地方政府與社會之間的權(quán)力關(guān)系作全面規(guī)范。這就使日益擴大的地方政府權(quán)力在許多方面缺乏有效控制。由于要集中力量快速發(fā)展生產(chǎn)力（這在指導思想上并不錯），國家在對地方政府的政績考察上強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)成就而相對忽視社會生活的其他方面，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展指標的實現(xiàn)而相對忽視對政府行為的限制。這就在實際上使地方政府獲得了經(jīng)濟和社會生活調(diào)節(jié)和控制上的“不作為權(quán)”——只要把經(jīng)濟搞上去，其它方面的建設(shè)可以少搞或不搞，社會公平問題、各階層的利益差別以及兩極分化問題可以不問或少問；
獲得了對經(jīng)濟社會生活領(lǐng)域擴張權(quán)力的可能。一方面是地方權(quán)力特別是經(jīng)濟權(quán)力的擴大，地方“不作為”自由空間的獲得，另一方面是國家在經(jīng)濟發(fā)展以外的諸多領(lǐng)域（包括經(jīng)濟管理）對地方控制和約束的相對弱化，這樣，在較大范圍內(nèi)，地方成了一個“準自治體系”，非大局觀和地方保護主義產(chǎn)生就是證明。

　　由于受地方利益和地方上某些經(jīng)濟社會組織（集團）的利益的驅(qū)使，“政策執(zhí)行變通化”的現(xiàn)象迅速普遍化和常態(tài)化。中國的改革可以稱之為一種“目標開放性的改革”，也就是說，從改革的一開始，就是“摸著石頭過河”。與蘇聯(lián)和東歐的改革情形不同，中國最高決策層為這次改革提供的大多是原則性（主要是經(jīng)濟發(fā)展的原則性）的指導。國家政策往往具有很強的原則性，缺乏具體的措施，更缺少法律形式的措施。在這種“目標開放性的改革”過程中，國家更多的是鼓勵下級積極探索。變通這樣一種運作方式在很大程度上是為國家所鼓勵的，或者說至少是默許的，特別是改革的初期就更加是如此。然而，國家對變通的鼓勵，與地方對變通的運用，完全出于不同的考慮。國家鼓勵或者示意地方進行變通，是為了發(fā)展經(jīng)濟而鼓勵地方在中央基本政策方針的指導下大膽試驗與探索，而地方的變通則往往基于局部利益驅(qū)動而尋求對中央方針政策的突破。因此，當改革的意識形態(tài)障礙已經(jīng)基本破除，地方權(quán)力已經(jīng)大大擴張之后，變通的運作方式在某些地方變成為了“對抗”國家的慣常手段。在這樣的權(quán)力運做方式下，地方政府與資本集團結(jié)成利益聯(lián)盟就是自然而然的了。

　　二、利益聯(lián)盟產(chǎn)生的路徑及其后果

　　（一）利益聯(lián)盟產(chǎn)生的路徑

　　地方政府的“政策執(zhí)行變通化”是在一種利益驅(qū)動下形成的，而這種利益驅(qū)動又同一種特定的利益關(guān)系相聯(lián)系。隨著地方政府權(quán)力的擴大和經(jīng)濟社會組織自主性的增強，中國社會在很大程度上形成了一種可以稱之為“準法團主義”(法團主義：corporatism)的社會利益關(guān)系。在中文中，corporatism有著眾多的譯詞。在不同的情況下，corporatism曾經(jīng)被翻譯為社團主義、合作主義、統(tǒng)合主義、法團主義。盡管對于法團主義的概念存在種種歧義，但有一點獲得了共識，即法團主義強調(diào)的是利益分化基礎(chǔ)上的合作，以及在這種合作中所表現(xiàn)出來的國家與社會利益群體之間新的結(jié)合關(guān)系。無論是將法團看作是一種利益的共同體或者利益聯(lián)盟，還是看作是不同的利益主體在其中進行活動的“場域”，都標示著國家介入社會生活特別是經(jīng)濟生活的走勢。之所以說中國社會結(jié)構(gòu)日益法團主義化，是基于這樣一個基本事實：雖然改革以來理順政府與企業(yè)的關(guān)系一直是國家改革的始終如一的主題，雖然國家經(jīng)濟體制改革的基本目標之一就是政府從具體的經(jīng)濟事務中脫離出來，并賦予企業(yè)以經(jīng)營的自主權(quán)，但是出于地方經(jīng)濟發(fā)展和地方利益的需要，實際上處于具體操作層面的地方政府及其官員不可避免地要加深對經(jīng)濟組織（企業(yè)集團）的依賴。他們往往把權(quán)力介入到經(jīng)濟活動中去，從而使自己和經(jīng)濟生活重新粘合起來；
雖然改革的基本目標之一是從政府統(tǒng)制的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，但地方政府卻不是更加超越于市場之外，而卻日益成為市場經(jīng)濟中的一個積極的行動者和利益主體，自覺或不自覺地同資本利益集團逐漸結(jié)成利益聯(lián)盟。于是，一種可以稱為政府行為企業(yè)化、市場化的趨勢出現(xiàn)了。

　　所謂政府行為企業(yè)化和市場化，指的是這樣的一種現(xiàn)象，即政府特別關(guān)注微觀經(jīng)濟活動、經(jīng)濟組織，政府與經(jīng)濟活動、特別是與企業(yè)活動出現(xiàn)新的結(jié)合，政府按照企業(yè)性的目標定義自己的目標趨向，安排自己的活動，片面追求經(jīng)濟指標甚至在政策上屈從企業(yè)特別是大企業(yè)（集團）的資本利益，而忽視政府本應承擔的公共職能、國家的公共價值目標和建設(shè)目標。政府行為的市場化和企業(yè)化是一種國家權(quán)力非公共化傾向，主要表現(xiàn)為以下的幾個方面：
[1] 1、層層下達經(jīng)濟增長的指標，將經(jīng)濟增長速度作為衡量政府官員政績的基本標準。從最近的一些報道來看，在有的地方這些標準已經(jīng)達到了措施相當具體的地步：有的是立下某種軍令狀，達不到某個指標就辭職；
有的是農(nóng)村居民的收入或儲蓄達不到一個什么樣的增長速度就下臺；
還有的是，縣委或縣政府的領(lǐng)導干部只從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值超過多少元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中提拔，有的地方甚至在經(jīng)濟發(fā)展總結(jié)表彰大會上，當場宣布將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)超過多少元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導干部增補為縣委常委。這樣考核官員的標準，事實上是以行政方式要求官員加強對經(jīng)濟生活的直接干預。2、以“為企業(yè)辦實事”為名對經(jīng)濟項目和企業(yè)活動直接介入。近些年來，“為企業(yè)辦實事”成為一個不斷被人們提倡的口號。但也正是在這樣一個口號之下，一些政府機構(gòu)甚至個人頻繁介入企業(yè)活動，尤其是頻頻介入國有企業(yè)人事、經(jīng)營等決策活動。更有甚者，政府官員直接到企業(yè)兼任董事長、總經(jīng)理。3、政府機構(gòu)直接從事贏利性活動，以“創(chuàng)收”作為政府活動的出發(fā)點。政府從事贏利活動大都出于財政原因，也有出于某些集團和個人私利原因。這里面既包括政府部門直接辦公司創(chuàng)收，運用經(jīng)濟管制權(quán)“尋租”，也包括在政府財政上開各種各樣的口子，用非規(guī)范化的手段從民間（主要是企業(yè)）抽取資源，還包括在執(zhí)行政策過程中，巧里名目，亂罰款、搞攤派。更有甚者，政府經(jīng)營土地，從開發(fā)商手中抽取回扣。4、還有一種是政府官員與企業(yè)私下結(jié)合，為企業(yè)提供不正當?shù)姆⻊�，并從中謀取個人利益。在日常生活中，可以看到，所謂“官員與企業(yè)家交朋友”的現(xiàn)象相當普遍地存在著，而這種“朋友”關(guān)系在很大程度上是以權(quán)錢交換為基礎(chǔ)的，因而在有的報道中又將其稱之為“官員傍大款”。5、政府對除經(jīng)濟發(fā)展以外的其他公共性事務的興趣減弱。在不少地方，幾乎所有由政府承擔的非贏利的公共事業(yè)都管理不善，甚至處于全面的衰敗之中，科技和教育（尤其在農(nóng)村）陷入困境，文化環(huán)境和自然環(huán)境的破壞日益嚴重。

　　當政府象一個企業(yè)那樣考慮經(jīng)濟效益，甚至以收益最大化作為自己目標的時候，政府往往會從一個公共秩序的維護者淪落成為市場活動中的贏利者。這就強化了政府利益與市場活動中的資本集團利益的一致性，使二者之間的“利益聯(lián)盟”得以產(chǎn)生。

　�。ǘ├媛�(lián)盟的后果

　　地方政府和經(jīng)濟組織（集團）的聯(lián)盟促使經(jīng)濟在一定階段飛速發(fā)展，但卻使財富相對集中，社會既得利益集團開始形成，社會發(fā)展的過程與方向為經(jīng)濟組織（集團）所左右，而這就會使人們產(chǎn)生怨憤情緒，使有些人對國家政策的合理性和合法性產(chǎn)生懷疑，甚至激起某些人的不軌行為和某些地方的社會動蕩。

　　在現(xiàn)代社會，政府必須與市場資本集團保持一定的距離。當政府因單純經(jīng)濟目的或自身利益要求而與社會經(jīng)濟生活相粘合時，就必然與資本利益相互粘連，與資本結(jié)成共同的利益紐帶，從而受社會中處于強勢地位的資本集團的影響，喪失在市場和社會中相對超越的地位，其自主性必然被削弱。這時，由于政策制定“更多地受到壟斷集團的影響，產(chǎn)生了以犧牲下層利益和整個社會發(fā)展的長遠利益為代價的政策制定過程”，那么，其發(fā)展結(jié)果就只能是“轉(zhuǎn)型期社會的失控”。[2]

　　三、遏止利益聯(lián)盟現(xiàn)象，規(guī)范社會組織的利益訴求

　　正是利益聯(lián)盟使經(jīng)濟組織（集團）之外的組織化利益很難進入政策制定過程，地方政府制定的政策難以具有社會整體性的合法性基礎(chǔ)和獲得廣泛的民意支持，而這在社會生活中直接誘導了群體性事件的發(fā)生，影響了社會的和諧發(fā)展。因此，必須遏止利益聯(lián)盟現(xiàn)象，規(guī)范社會組織利益訴求活動。而這就必須規(guī)范地方政府的權(quán)力，促使社會組織自主而有序地參與政治。

　�。ㄒ唬┮�(guī)范政府權(quán)力

　　政府權(quán)力的規(guī)范化是一個大課題，它主要內(nèi)容包含了國家向社會分權(quán)、中央向地方分權(quán)的規(guī)范化。當國家與社會、中央與地方的關(guān)系以法律的形式明確下來，社會就能以權(quán)利來制約權(quán)力，中央就能以權(quán)力來控制權(quán)力。這樣，地方政府就能超越具體的社會利益，面向整個社會來進行利益整合。

　　由于正處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程之中，中國仍不具備完善的中央與地方權(quán)限劃分的制度安排和權(quán)力的監(jiān)督與約束機制。中央權(quán)力一放松，分權(quán)往往容易失控，導致地方政府向社會擴張權(quán)力，把中央擁有的自主行使的權(quán)力的合法性基礎(chǔ)削弱，其原因——同西方工業(yè)化國家比較——就在于這種分權(quán)改革沒有為中央政府與地方政府實現(xiàn)良性互動提供健全的制度條件。

　　要規(guī)范地方權(quán)力，實現(xiàn)中央政府與地方政府的良性互動，需要做好以下幾個方面的工作：

　　1、繼續(xù)以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，推進政府機構(gòu)改革。從高度集中計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變到社會主義市場經(jīng)濟體制，政府職能必須轉(zhuǎn)變。圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個中心，要大力精簡中央和地方的政府機構(gòu)，實行機構(gòu)改革。這種改革要兼顧政府管理的科學、民主和效率的目標。

　　2、合理劃分中央政府與地方政府的職責權(quán)限。將應屬于中央政府宏觀調(diào)控權(quán)，主要是全國性的產(chǎn)業(yè)政策和生產(chǎn)力布局、收入分配政策、財政政策、貨幣的發(fā)行、基準利率的確定、匯率的調(diào)節(jié)、重要稅收的調(diào)整以及涉外經(jīng)濟政策等列為中央專有權(quán)，把應屬于地方政府的權(quán)力，主要是執(zhí)行中央方針政策權(quán)、地方經(jīng)濟規(guī)劃權(quán)、地方社會生活的控制權(quán)、地方人事權(quán)、外貿(mào)權(quán)和重大企業(yè)管理權(quán)等明確、規(guī)范地下放到地方。

　　3、建立必要的監(jiān)督制約機制。在縱向權(quán)力劃分明確并在相關(guān)法律加以規(guī)范的前提下，還要對政府權(quán)力實行有效的監(jiān)督和制約。不管是在全國人大設(shè)立國家監(jiān)督委員會，還是由國務院、地方政府代表和人大三方組建監(jiān)督委員會，或者由最高法院監(jiān)督和處理中央政府與地方政府關(guān)系糾紛或者采取其它方案，(點擊此處閱讀下一頁)

　　無論采取哪種方案，有一點是肯定的，即必須建立必要的權(quán)力監(jiān)督制約機制。

　　4、加強法律化、制度化建設(shè)。中國政府管理的法制建設(shè)薄弱，缺乏適應市場經(jīng)濟要求對政府行為和對在中央與地方的關(guān)系的完善的法律規(guī)范。要盡快制定或完善行政組織法、程序法、編制法、地方財政法等法律，明確界定政府權(quán)力、規(guī)范權(quán)力行使程序，規(guī)范縱向權(quán)力劃分的原則、內(nèi)容、監(jiān)督機制。

　　政府權(quán)力的規(guī)范意味著其超越社會與市場的能力的構(gòu)建，而這就能從權(quán)力運作的層面有效地遏止利益聯(lián)盟現(xiàn)象的發(fā)生，并為社會組織自主、有序地進行利益表達政治參與提供有利條件。

　�。ǘ┐偈股鐣M織自主而有序地參與政治

　　公民社會是社會組織的總和，社會組織的政治參與是公民社會的基本政治功能；
只有在公民社會組織自主有序參與的環(huán)境下，才能在權(quán)利的層面形成對政府權(quán)力的民主控制，防止其擴張與變異，保證政府承擔其公共責任，為社會提供有效的公共服務與公共產(chǎn)品。

　　要適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟利益日趨多樣化的發(fā)展形勢，使國家根據(jù)社會組織所反映的人民的利益來制定公共政策，就要改變現(xiàn)狀，提高社會組織體制內(nèi)參與政治的自主性有序性。為此，需要采取以下三條措施：[3]

　　1、完善市場經(jīng)濟體制�，F(xiàn)階段中國的市場經(jīng)濟是在國家宏觀調(diào)控下依靠市場機制作為資源配置方式的經(jīng)濟形態(tài)。從總體上看，現(xiàn)階段中國資源配置手段還是復合性的，既有市場手段也有行政手段，既有公開的制度化手段，又有在正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中進行的隱蔽性手段。市場試圖按照自己的邏輯來構(gòu)造一種基于公共選擇而產(chǎn)生的內(nèi)生秩序，同時還在很大程度上經(jīng)受著權(quán)力的侵蝕，作為規(guī)范性的市場經(jīng)濟形態(tài)并沒有在中國完全成型。成熟的市場經(jīng)濟是公民社會從而社會組織自主而有序地參與政治的經(jīng)濟深層動因。所以中國必須大力培育和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，在國家宏觀調(diào)控的前提下，去掉不必要的行政干預，讓政府組織放棄過多的干預經(jīng)濟的活動的權(quán)力。這一方面能讓市場說它應該說的故事，使社會組織面向和依托市場，拓展其與市場和社會的聯(lián)系，真正從源頭上培育社會組織的自主性和自主性利益，為社會組織體制內(nèi)自主有序參與政治創(chuàng)造條件；
另一方面也能讓自己抽出身來管理好自己應該管理的事務，有效控制地方政府權(quán)力不恰當?shù)臄U張，加強對社會組織參與政治的宏觀管理。

　　2、進行適應性政治體制改革。市場呼吁利益關(guān)系明確的社會組織及有序的政治參與，而這又不是單靠市場本身所能解決的，因為這還牽涉到國家政治體制。中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，一方面要依靠國家的有效調(diào)控，實現(xiàn)社會資源總量的平衡化和資源配置的合理化，另一方面又要通過市場的力量促發(fā)政治體制的遞進性再生，為社會組織提供充足的活動空間和有序的政治參與的制度通道，使社會組織的能量充分釋放。國家管得過死，會使社會組織無所作為。然而，國家在宏觀層面該管的還是應該管，而且應該強化宏觀管理的意識和提升宏觀管理的技術(shù)水平。在現(xiàn)階段，國家必須改革和更新政治體制。改革的一個基本任務就是調(diào)整國家和社會的權(quán)力關(guān)系，把應該讓渡給社會組織的權(quán)力讓渡給社會組織，把應該屬于社會組織的活動空間騰挪給社會組織，使社會組織自主有序地在體制內(nèi)進行利益表達；
同時，作為在一定程度超越市場和社會生活的獨立力量的國家要在遵循規(guī)律的基礎(chǔ)上加強對社會組織政治參與的宏觀調(diào)控。這樣，國家就能在相對自主的基礎(chǔ)上建構(gòu)其自主性，以超越的姿態(tài)來調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，引領(lǐng)社會向前和諧發(fā)展。

　　3、培養(yǎng)積極公民。這里的積極公民是指積極在組織內(nèi)外穿梭尋求利益的公民。積極公民積極尋求利益的行為有助于推動社會組織自主而積極地參與社會事務和政治活動。積極公民和社會組織的政治參與和利益表達活動不僅能促進社會成員之間的機會平等，而且也使政府能從積極公民和組織的政治參與中獲得比較準確的政治信息，制訂和執(zhí)行正確的公共政策，從而獲得廣泛的社會認可、支持與豐富的合法性資源，從而有利于國家合理調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，保證社會和諧發(fā)展。

　　對現(xiàn)階段來說，要培養(yǎng)積極公民，其一，必須突破單位體制的局限，推動單位外社會體系的發(fā)育。因為只有資源散布在社會中，而不是局限在單位中，公民才有動力和可能在組織間積極交往，去尋求市場化了的社會資源。現(xiàn)在，市場化改革已使中國單位體制松動，單位已經(jīng)不是實現(xiàn)個人利益和社會化的唯一通道。單位體制同構(gòu)性的弱化和單位組織唯一性的變更，意味著社會在發(fā)展中已經(jīng)開始具有形成自主性的可能。其二，培育與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的公民政治文化�，F(xiàn)階段主要是培育與市場經(jīng)濟相適應的公民的主體意識、利益意識、權(quán)利意識、自由意識、競爭意識等現(xiàn)代政治觀念，使公民自覺參與社會和政治生活，積極維護和爭取自身的利益。

　　當利益聯(lián)盟現(xiàn)象得到有效遏止，社會組織的利益訴求活動得到規(guī)范之后，社會就能在新的層面不斷向前和諧發(fā)展。

　　參考文獻

　　[1]孫立平.向市場經(jīng)濟過渡過程中的國家自主性問題[J].戰(zhàn)略與管理,1996,(4).

　　[2] 程浩/黃衛(wèi)平/汪永成.中國社會利益集團研究[J].戰(zhàn)略與管理,2003,(4).

　　[3] 潘修華.論中國公民社會組織政治參與的建設(shè)問題[J].北京航空航天大學學報社科版.2003,(3).

　　文章發(fā)表于《理論與改革》2006年第3期，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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