案例：山西重獎環(huán)保執(zhí)行人員和江蘇無錫處罰執(zhí)法不力事件

　　山西省近年城市污染嚴(yán)重，很多城市污染名列全國大氣污染最嚴(yán)重的城市。為此，政府出臺了很多措施，嚴(yán)厲治理四個月，但效果似乎不佳。2007年5月，山西省環(huán)保局和財政局兩部門突出新招，聯(lián)合制定了對重點城市空氣質(zhì)量改善工作的獎勵辦法：對退出全國大氣污染最嚴(yán)重城市排名前5名的，獎100萬元；
空氣質(zhì)量指數(shù)位次前移10位的則獎勵200萬元。省級考核的11個重點城市及119個縣（區(qū)），退出全省大氣污染最嚴(yán)重城市排名前5名的，獎100萬元；
空氣質(zhì)量指數(shù)位次前移10位的，獎勵200萬元。這個辦法規(guī)定，獎勵對象以個人為主，主要為各重點城市的市縣（區(qū)）委和政府的主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員。這一做法在山西省環(huán)保工作中尚屬首次，全國也無二例。此事引起了各個方面的關(guān)注，儼然成了公眾事件。

　　山西省環(huán)保局局長劉向東接受記者采訪時回應(yīng)說，山西環(huán)境狀況非常惡劣，在國家監(jiān)控的113個城市中，污染最嚴(yán)重的5座城市全在山西，“重賞之下必有勇夫”，錢少了，公眾不會關(guān)注，100萬、200萬可以觸動神經(jīng)，能引發(fā)更多人討論。把環(huán)保擺在高位，就是需要一些吸引眼球的措施。

　　所以巨資獎勵只是導(dǎo)向，目的是要讓更多的人重視環(huán)保。山西省省長于幼軍說，現(xiàn)階段，治理污染、炸煙囪、關(guān)閉污染企業(yè)等工作，很多都是市委書記、市長、縣委書記、縣長到第一線帶著執(zhí)法隊在干，他們在第一線操作、執(zhí)行的難度、阻力可想而知，甚至還要冒著個人生命危險，已經(jīng)有在執(zhí)法過程中被打的情況。所以環(huán)保工作抓好了，給他們重獎也是應(yīng)該的。于幼軍表示，因為環(huán)境治理是一個最艱難、最繁重的工作，只要能摘掉全國污染源最嚴(yán)重的帽子，戴上環(huán)保和造林綠化比較好的“綠帽子”就要獎勵。

　　無錫“水危機”引發(fā)一場“環(huán)保風(fēng)暴”：當(dāng)?shù)匾恍┢髽I(yè)因違法向太湖排污而遭到嚴(yán)肅查處或遭勒令停產(chǎn)整頓，相關(guān)政府部門責(zé)任人也因“監(jiān)管失責(zé)”被問責(zé)查處。無錫市轄下的宜興市5位政府官員分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分。無錫市環(huán)保局也發(fā)布消息稱，自2007年5月30日以來，環(huán)保部門在全市共檢查了439家企業(yè)的排污狀況，已責(zé)令9家超標(biāo)排污企業(yè)整改，勒令3家企業(yè)限排，環(huán)境保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系，短期內(nèi)可能是負(fù)相關(guān)關(guān)系，但長期來看，卻是正相關(guān)關(guān)系。正是這種交叉關(guān)系，使得一些地方政府為了短期發(fā)展利益而犧牲環(huán)境，并進(jìn)而犧牲可持續(xù)發(fā)展的利益。目前，我們的政府已經(jīng)確立科學(xué)發(fā)展觀，把環(huán)境保護(hù)與發(fā)展置于同等重要的位置。環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行得如何呢？從目前來看，情況并不樂觀，因為各級政府及其部門似乎還習(xí)慣于用運動式的方法來推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行，還沒有找到能夠讓環(huán)境保護(hù)政策得到實實在在執(zhí)行的路子。如今年初夏山西省和江蘇省無錫市出臺了重獎和重罰的措施，就可以說是以運動方式執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策的新的例子。他們的重獎和重罰能夠發(fā)揮作用嗎？如何從政治執(zhí)行的理論來理解環(huán)境政策執(zhí)行難的問題？

　　對12家企業(yè)做出行政處罰，有1家企業(yè)報呈市政府建議關(guān)停或搬遷。無錫市政府也在其官方網(wǎng)站“中國無錫”網(wǎng)的首頁醒目位置，開通了“舉報違法排污，保護(hù)我們的母親湖”專題信箱，吸收網(wǎng)民的舉報線索。

　　“重獎和受罰” 事件中影響環(huán)境政策執(zhí)行的因素分析

　　山西省重獎環(huán)保執(zhí)行人員和江蘇省無錫市處罰環(huán)保執(zhí)法不力事件，說明了環(huán)境執(zhí)行難的問題的確已經(jīng)引起了相關(guān)部門的高度重視，并試圖通過增強獎罰力度來改善環(huán)保政策執(zhí)行難的現(xiàn)狀，但這種運動式，陣風(fēng)型措施能否真正發(fā)揮應(yīng)有的功效，還是一個值得思考的問題。

　　首先從政策問題的性質(zhì)看。運動式的方法，對于復(fù)雜的政策問題，只具備象征意義，而不具備有實質(zhì)意義。環(huán)境保護(hù)涉及的領(lǐng)域廣泛、目標(biāo)群體眾多，特別是各種有可能致污的企業(yè)從大到小不計其數(shù)，并且與權(quán)力關(guān)系密切。環(huán)保政策的執(zhí)行困境在于某些企業(yè)唯利是圖；
在于一些地方政府唯經(jīng)濟(jì)政績是求；
在于個別企業(yè)倚仗自己是“納稅大戶”而目無法紀(jì)；
在于一些監(jiān)管部門大搞貓鼠勾結(jié)；
在于長期形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和管理辦法。對于這么復(fù)雜的問題，只靠簡單的運動式的重獎或者處罰，顯然是不可能解決問題的。

　　其次從政策自身來看，政策的社會認(rèn)同，不僅是認(rèn)知層次，更重要的是利益認(rèn)同。環(huán)境保護(hù)政策應(yīng)該說已經(jīng)得到了普遍的認(rèn)同，應(yīng)該執(zhí)行起來比較順利。但是，環(huán)境政策一旦進(jìn)入實踐層次，其結(jié)果就可能因為利益問題而受到阻礙。重獎和重罰，往往只涉及少部分人的利益改變，而且只是非常短期進(jìn)行了利益改變，讓一部分人與環(huán)境保護(hù)政策利益上正相關(guān)，讓另一部分人與環(huán)境保護(hù)政策在利益上負(fù)相關(guān)，但這種改變具有的不確定性和短期性的特點，可能對環(huán)境保護(hù)政策只具有象征性的影響，而不具有持久影響。從這兩個案例來看，重獎和重罰都是在強大的壓力下不得已而為之的環(huán)保政策執(zhí)行措施：山西省重獎是在“全國大氣污染或空氣質(zhì)量考核”中丟臉了--省內(nèi)11個重點城市環(huán)境空氣無一達(dá)標(biāo)--的情況下采取的。江蘇重罰是在中央電視臺新聞頻道播出《無錫藍(lán)藻重災(zāi)未除，企業(yè)排污不斷》的情況下采取的。運動式的重獎和重罰，聲勢大，可以有新聞效應(yīng)，給社會輿論一個交代，但是若缺少根本性的治污責(zé)任經(jīng)濟(jì)補償制度，沒有建立起排污的責(zé)任追究機制，甚至也沒有建立起污染即時查究制度，光靠運動式的治理，靠行政命令式的單方推動，要根治當(dāng)?shù)氐奈廴攫蟊�，顯然勉為其難。一旦運動過后，污染必然故態(tài)復(fù)萌，甚至變本加厲。所以，政策執(zhí)行如何具有連貫性和經(jīng)常性，而少一些運動性，是一個值得思考的問題。

　　第三，從政策資源的支撐看，復(fù)雜問題的政策執(zhí)行需要資金、機構(gòu)以及高素質(zhì)人員和信息基礎(chǔ)。山西重獎和無錫懲罰官員，依賴的資源是有限的。山西依賴的是政府收取的排污費，無錫依靠的主要是政府、紀(jì)委、監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)重視。這兩項資源實際上都不可持續(xù)。一旦污染得到良好的治理，排污費就會枯竭。領(lǐng)導(dǎo)的重視，在快速變化的社會，是不可持續(xù)的，領(lǐng)導(dǎo)的時間和注意力資源有限，而除了環(huán)境問題之外，還有很多問題需要他們?nèi)リP(guān)心和重視。這些資源總量上有限，可持續(xù)性有限，其結(jié)果只能支撐運動式的短期政策執(zhí)行。但環(huán)境保護(hù)政策需要打持久戰(zhàn)。

　　第四，從執(zhí)行人的利益導(dǎo)向看，良好的政策執(zhí)行需要公共利益與私人利益兼容；
相互激勵，而不是相互沖突。環(huán)境領(lǐng)域的利益結(jié)構(gòu)錯綜復(fù)雜，關(guān)鍵是要理順其利益結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在的關(guān)鍵是破壞環(huán)境的地方政府、企業(yè)和個人往往有利可圖，但因環(huán)境破壞而受到損害的人卻無利可圖。這需要重新設(shè)計政策，讓有利可圖的人不去破壞環(huán)境，讓受到損害的人不僅能夠得到賠償，而且能夠得到超額賠償。這樣，保護(hù)環(huán)境的政策執(zhí)行就會有強有力的動力基礎(chǔ)。與此相比，運動式的重獎和重罰，實際上扭曲了激勵和約束結(jié)構(gòu)，把環(huán)境保護(hù)當(dāng)作是少數(shù)官員個人的事情，這顯然削弱了保護(hù)環(huán)境政策的利益結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，使得環(huán)境保護(hù)政策難以得到廣泛的利益支持。

　　當(dāng)然，這些政策實施要產(chǎn)生實際效應(yīng)還需要一個過程。但從上文的理論分析來看，無論是重獎還是重罰，對環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行都起不了多大作用。我們完全可以拭目以待。這兩個案例給我們教訓(xùn)是，環(huán)保政策要順利執(zhí)行，必須進(jìn)行全面考慮，而不應(yīng)僅僅考慮政策執(zhí)行的排場和表面上的轟動效果。其核心是要建立適當(dāng)?shù)闹贫劝才�，理順環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的利益結(jié)構(gòu)，讓損害者受罰，讓受害者得到賠償。在此，政府的主要角色不是去處罰政府官員，也不是去獎勵政府官員，而是提供一個制度平臺，讓受害者能夠得到行政和法律的救濟(jì)，讓損害者受到行政和法律的處罰。在這樣的一個平臺里，政府、企業(yè)和個人都是平等的主體誰都可以啟動環(huán)境問責(zé)，誰都可能因為破壞環(huán)境或者保護(hù)環(huán)境不力受到處罰。

　　來源：《中國改革》2007 年第9 期

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