論文摘要：在現(xiàn)代違憲審查制度的發(fā)展過程中，作為直接保護公民憲法權利的憲法訴愿制度發(fā)揮著越來越重要的作用。為了在公民憲法權利與憲法秩序的價值之間尋求合理的平衡，憲法訴愿制度設計了統(tǒng)一而規(guī)范的功能體系。本文以公民與國家關系的基本原理為基礎，探討了憲法訴愿制度在不同領域發(fā)揮的功能，并分析了未來的發(fā)展趨勢。

　　關鍵詞 憲法訴愿 基本權利 憲法秩序

　　面對公權力對基本權利的侵害，個人應通過什么途徑獲得救濟？個人能否直接面對憲法法院主張自己的基本權利？在憲法實施過程中個人的憲法地位、訴訟資格和基本權利的救濟程序是各國憲法學界普遍關注的基本問題。當通過普通法律程序不能有效地保護憲法規(guī)定的基本權利時，國家是否有義務為公民的基本權利救濟提供有效的途徑？憲法訴愿制度的產(chǎn)生為個人面對國家直接尋求基本權利救濟提供了現(xiàn)實的機制。目前，這一制度主要是由實行憲法法院制度的國家所采用，但其基本理念與功能已產(chǎn)生了廣泛的社會影響。本文以個人、社會與國家關系為基礎，探討現(xiàn)代憲法訴愿制度發(fā)揮功能的基礎與具體形式。

　　一、確立國家與個人關系的合理界限：憲法訴愿的價值基礎

　　現(xiàn)代憲法是對個人與國家關系進行調(diào)整與妥協(xié)的產(chǎn)物。在利益的多元化格局中，憲法發(fā)揮著利益協(xié)調(diào)功能，并通過利益的協(xié)調(diào)實現(xiàn)社會和諧的目的。從功能分析的角度看，憲法是一個社會共同體存在的基礎和最高的價值目標，對于社會統(tǒng)一價值的實現(xiàn)起著重要的作用。社會整合首先以人的尊嚴與價值的維護為出發(fā)點，社會整合過程與效果取決于人在社會結構中的地位與發(fā)揮的實際功能。社會和諧功能表現(xiàn)為：憲法的基礎是市場經(jīng)濟和社會的法治主義原理；
合理地協(xié)調(diào)社會的平均正義與分配正義；
為了實現(xiàn)憲法所體現(xiàn)的根本價值，形成社會共同遵循的價值體系，有必要通過憲法保障制度對不同形式的社會價值進行整合，建立和諧的社會環(huán)境；
憲法所具有的教育功能為社會整合提供統(tǒng)一的價值基礎；
推動憲法規(guī)范社會化的進程，使社會成員在日常生活中實際感受到憲法價值與利益等。

　　當個人面對國家，主張其憲法規(guī)定的基本權利受到侵犯時，能否直接對法律和國家權力活動提起挑戰(zhàn)？在傳統(tǒng)的憲法理論看來，個人作為社會共同體的一員，首先要通過一般法律規(guī)定的途徑尋求法律救濟，不能直接面對憲法法院提起訴訟。這里可能存在著憲法與法律的不同社會功能，同時也涉及到個人對憲法的基本認識與價值判斷問題。具體說來，個人不能直接面對憲法法院的原因主要在于：一是憲法具有共同體基本價值的屬性；
二是從憲法與法律所承擔的社會功能看，法律是憲法價值的具體化，通過法律獲得權利救濟的途徑是非常廣泛的；
三是憲法問題與法律問題之間存在著功能上的界限，社會上的糾紛首先表現(xiàn)為法律糾紛，當糾紛達到一定程度超越法律界限時，才有必要轉(zhuǎn)化為憲法問題，需要通過憲法途徑獲得解決；
四是司法資源上的有限性，如個人權利救濟直接進入憲法程序，便有可能增加司法資源的負擔，使憲法問題的解決遇到實體和程序上的障礙�；�于上述理念和體制上的原因，長期以來個人直接向國家主張基本權利救濟的形式與資格受到了嚴格的限制。

　　但是，隨著國家與社會、個人與國家關系的變化與調(diào)整，個人提起基本權利救濟的范圍和形式發(fā)生了變化，迫切需要從客觀上建立其系統(tǒng)的基本權利救濟制度。憲法訴愿制度的出現(xiàn)適應了這一發(fā)展要求。

　　憲法訴愿源于德語“Verfassungs_beschwerde”一詞，起源于奧地利的個人訴愿制度，經(jīng)過瑞士的國法訴愿制度的發(fā)展，最后成熟于德國。[2]最初出現(xiàn)在1818年5月26日的巴伐利亞王國憲法規(guī)定的“憲法權利保護的訴愿”。該憲法規(guī)定，公民在其憲法賦予的權利受到侵害時，具有訴愿權。1849年《法蘭克福憲法》第126條中規(guī)定：帝國憲法有權制裁“侵害聯(lián)邦憲法所規(guī)定的權利”的行為。[3]1885年，憲法學者Max von Seydel在其學術著作中使用“訴愿權”概念，憲法訴愿開始成為學術界使用的學術用語。在憲法訴愿制度建立初期，憲法訴愿的理念中不僅包含著對個人權利救濟的內(nèi)涵，同時也體現(xiàn)著憲法制度下各種權利救濟的形式與功能。1919年巴伐利亞的新憲法將訴愿權規(guī)定為憲法訴愿。該邦憲法中規(guī)定，憲法訴愿案可以向國事法院提起。

經(jīng)過歷史的變遷，憲法訴愿作為嚴格的法律概念得到普及是1949年以后。1949年12月，德國憲法法院法草案中曾使用“憲法訴愿”的用語。1951年3月通過的《聯(lián)邦憲法法院法》第90條規(guī)定了“憲法訴愿”，并經(jīng)過各個州的憲法實踐活動，于1969年1月憲法修改時，補充了第94條第2款，將憲法訴愿制度規(guī)定在基本法中，[4]使之正式成為具有憲法地位的制度。

　　在奧地利，1867年在《國家基本法》第3條規(guī)定了類似訴愿審判的制度，即公民對憲法上保障的基本政治權利受侵害而提出訴愿時，帝國法院應予以受理[5]。盡管當時規(guī)定，訴愿的保護要通過行政的救濟程序，但以司法形式保護基本權利已產(chǎn)生了積極影響。在1920年憲法中，憲法訴愿制度得到了進一步的具體化，第144條中明確規(guī)定了市民提起憲法訴愿的具體程序。當時訴愿的范圍主要限定在行政官廳的決定與處分，與德國的憲法訴愿制度之間形成了鮮明的對照。通過1975年的憲法修改，擴大了憲法訴愿的范圍，規(guī)定因法律的違憲而導致基本權利受侵害者可提起違憲審判請求。瑞士的憲法訴愿制度是整個憲法裁判制度的重要組成部分，早在1848年的聯(lián)邦憲法第105條規(guī)定了相關的訴愿制度，并與議會功能結合在一起。在1874年憲法第113條中進一步明確了憲法訴愿的范圍與功能。根據(jù)1978年12月12月通過的憲法，西班牙實行了憲法法院制度，憲法第161條規(guī)定了憲法訴愿的審判權，規(guī)定：憲法法院有權審理以憲法規(guī)定的基本權及基本自由受侵害為由而提起的憲法訴愿。在訴愿范圍上，西班牙排除了對“法律”提起訴愿的可能性，體現(xiàn)了西班牙獨特的憲法文化特色。韓國在1987年憲法中采用了憲法訴愿制度，并通過《憲法法院法》進一步具體化，確立了個人通過憲法訴愿權對抗國家權力的制度。

　　在憲法訴愿制度發(fā)展過程中，在國家與個人關系的調(diào)整以及個人的憲法救濟權的性質(zhì)問題上一直存在著學術爭論。比如，在德國的憲法法院法制定過程中，是否規(guī)定憲法訴愿的問題上，出現(xiàn)了贊同和反對兩種觀點，其爭論的核心仍然是個人權利的救濟界限問題。以德國聯(lián)邦議會的法律委員會主席為代表的部分人提出反對意見。主要理由是：從德國基本法賦予個人主觀公權的保護程度看，德國并不需要概括性的保護制度；
憲法訴愿制度有可能對法治國家通過司法進行的權利救濟帶來不確定性；
如實行憲法訴愿制度，可能導致訴訟量的大大增加，使憲法法院承受太多的壓力；
作為憲法訴愿審判程序的基本權概念是不確定的，以其作為標準而進行權利救濟的判斷，在一定程度上損害了法治國家的性質(zhì)與功能等。而贊同意見則認為，實行憲法訴愿制度，有利于公民個人參加憲法生活，強化基本權的權利性；
個人在國家生活中，雖然受到不同法律制度的保護，但法律的保護并不是絕對的，憲法性權利的實現(xiàn)需要依賴于更為具體化的救濟程序。一般的司法程序存在著忽視憲法價值的現(xiàn)象，個人通過憲法訴愿主張其憲法權利有利于強化保護功能，突出“國家—社會關系”中個體的存在意義；
憲法訴愿既是保護個人權利的制度，同時也是維護法制統(tǒng)一性的客觀的保護制度；
普通法院可以審理法律問題，但并不熟悉憲法問題的判斷，專門性的憲法問題需要專門的憲法法院進行合理的判斷；
憲法訴愿制度是一種補充性的制度，應尊重普通法律程序的價值，不會對普通程序的發(fā)展造成負面影響等。經(jīng)過充分的討論，1951年的聯(lián)邦議會最終同意正式確立憲法訴愿制度。委員會報告中指出：憲法訴愿制度有利于憲法與公民的共同發(fā)展，提高公民的民主意識，有利于發(fā)揮憲法法院基本權利的保護功能。根據(jù)這種認識，最終的草案中規(guī)定：當任何人的基本權利中的一個或基本法第33條、38條、104條和101條規(guī)定的基本權利受到侵犯時，有權提起憲法訴愿；
對侵害的權利，如有其他權利救濟程序時，應窮盡其他權利救濟程序。

　　從德國等國家憲法訴愿制度發(fā)展的歷史和經(jīng)驗看，憲法訴愿功能與個人的地位的確定，即憲法體制中個人權利的保護有著密切的關系，其制度設計的重要目的是在多樣化的權利保護體系中開辟個人接近國家的途徑，擴大控制“公權力”的范圍，體現(xiàn)國家尊重與保障人權的基本理念，保障個人的主體地位。在憲法法院的職權中，以個人的名義能夠提起基本權利救濟的只有憲法訴愿制度。在這種意義上，憲法訴愿制度是個人通過憲法程序?qū)で蠡�本權利救濟的有效形式之一，“是擴大公民基本權保障的近代憲政史發(fā)展的歷史產(chǎn)物”。

　　二．主觀性憲法權利的救濟程序：憲法訴愿的人權保障功能

　　現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容與精神是人權的保護與人的尊嚴的維護。各國憲法普遍對公民的基本權利和自由作了不同形式的規(guī)定，任何法律、法規(guī)等規(guī)范性文件應當依據(jù)憲法對公民的基本權利和自由作具體化的規(guī)定，以保證公民基本權利和自由的實現(xiàn)。如果法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的內(nèi)容違背憲法的規(guī)定或者精神，必然會損害憲法規(guī)定的公民基本權利和自由。憲法訴愿制度的建立，首先從客觀上保證了法律、法規(guī)等規(guī)范性文件與憲法規(guī)定的一致性，對于人民主權原則與公民的基本權利的實現(xiàn)提供了統(tǒng)一的保護基礎。

　　現(xiàn)代的憲法訴愿制度一般分為兩種類型，即權利救濟型和規(guī)范控制型。所謂權利救濟型，是指因公權力的行使或不行使而憲法規(guī)定的基本權利受侵害者提起的救濟。所謂規(guī)范控制型（或違憲審查型），是指對違憲法律的控制，以維護法律體系的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性。從建立憲法訴愿制度的基本目的看，國家對公民的基本權利具有保護的義務，任何一種對基本權利的侵害都是對憲法權威的破壞。因此，憲法訴愿制度對每一個公民來說是一種直接主張其基本權利和尋求救濟的重要途徑。通過憲法訴愿制度獲得基本權利救濟主要有以下方式與內(nèi)容。一是，憲法訴愿所保護的權利是憲法上規(guī)定的基本權利，不包括一般法律上保護的法律權利；
二是憲法訴愿請求人自己的基本權利所侵害，不同于一般意義上的民眾訴訟；
三是在各種權利救濟中具有特殊性的程序，即是一種事后的、特殊情況下提供的權利救濟方式，并不是事前的、預防性的救濟制度。如前所述，對權利的救濟有很多的方式，其中處于核心地位的救濟方式是憲法訴愿制度。因為，它是直接為個人設計的救濟方式，客觀上強化了基本權利的效力。在憲法法院行使的職權中，除憲法訴愿外，沒有一個制度是直接向個人開放的，在這一點上憲法訴愿的個體性是十分突出的。在韓國實行的違憲審查型憲法訴愿是具有特色的一種制度。根據(jù)韓國憲法法院法的規(guī)定，法院的判決不屬于訴愿的對象，因此對法院判決的不服不能直接通過憲法訴愿得到解決。為了彌補這一缺陷，韓國“憲法法院法”對第68條第2款做了具有靈活性的規(guī)定，擴大了個人權利保護的范圍。通常情況下，啟動違憲審查程序，有三種形式：一是各級法院在審理案件過程中，如發(fā)現(xiàn)成為審判依據(jù)的法律可能存在違憲時依據(jù)職權向憲法法院提請審查。這種情況稱之為依據(jù)職權審查。二是本案件的當事人認為，本案中適用的法律可能違憲，請求法院向憲法法院提出違憲審查提請，法院審查后認為有理由時，向憲法法院提起審查請求。這種情況稱之為依據(jù)當事人的請求；
三是法院對當事人的違憲審查請求不采納時，當事人以法院裁決不服為由，直接向憲法法院提起憲法訴愿。這一途徑，實際上為個人直接向法律規(guī)定提出挑戰(zhàn)提供了制度與程序的可能性，有利于個人面對強大的公權力主張其合法的利益。

　　當然，憲法訴愿對個人基本權利的救濟并不是一般意義上進行的，除具有事后性、現(xiàn)實性等特點外，還需要具備提出訴愿的要件。根據(jù)《德國憲法法院法》和《韓國憲法法院法》的規(guī)定，公民個人提起憲法訴愿要具備基本權利被侵害的事實、相互的關聯(lián)性與現(xiàn)在性等基本要件。

　　首先，個人向憲法法院提起憲法訴愿時，要說明其憲法上保護的基本權利受到了侵害，客觀上存在具體的侵害事實。“憲法上保護的基本權利”是廣義的概念，合理地確定其范圍是認定個人訴訟資格的前提。根據(jù)《德國聯(lián)邦憲法法院法》第90條第1款的規(guī)定，任何人都能因其基本權利或者在基本法第20條第4項、第3條、第38條、第101條和第104條中規(guī)定的權利，受到公權力的侵害時，向聯(lián)邦憲法法院提起憲法訴愿。[6]韓國憲法法院對基本權利的侵害范圍的規(guī)定是“憲法上規(guī)定的基本權利”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　可以解釋為憲法文本上規(guī)定的基本權利和通過憲法解釋可以推導的基本權利。為了在基本權利和法律權利之間確定合理的界限，奧地利憲法法院在判例中確立了如下標準：行政行為以法律為基礎時發(fā)生；
行政行為依據(jù)違憲的法律為基礎；
行政行為表面上是具有法律基礎，但其法律的適用是不可能的情況；
行政行為可能基于使法律成為違憲的解釋；
行政廳作出任意的行為；
行政廳對法律的解釋存在瑕疵，其適用的法律違背了平等原則等。如不存在上述情形中的一種，就不能認定存在憲法保障的基本權利侵害。侵害基本權利與侵害法律權利是兩個不同的問題，僅僅違反法律而導致的侵害應通過一般的法律程序解決。從實體法的角度看，基本權利的解釋應在嚴格的范圍內(nèi)進行，首先在“文本”的框架內(nèi)，就具體的侵害事實判斷其權利的性質(zhì)。韓國憲法法院在能否以憲法基本原理來判斷公權力行使或不行使違憲性問題上，明確提出“僅僅以公權力的行使或不行使違反基本原理為由提起憲法訴愿是沒有依據(jù)的，即使存在一定的違憲性，但不具有基本權利主體的人，不能提出權利主張”。一般意義上講，基本權利受侵害包括內(nèi)容上的侵害與程序上的侵害。如某一法律程序上沒有瑕疵，但在實體內(nèi)容上存在著違憲的內(nèi)容，就需要違憲審查機關的判斷。形式的侵害是指法律或行為的內(nèi)容沒有瑕疵，但在程序上存在著違憲的內(nèi)容。對內(nèi)容上具有正當性的法律，如沒有嚴格按照法律程序適用時，也可通過憲法訴愿提出救濟。

　　其次，個人提起憲法訴愿時，必須證明基本權利的侵害與自己利益之間存在關聯(lián)性。其基本要求是：被侵害的基本權利是自己行使的權利形態(tài)；
該基本權利的侵害是由于公權力的行使或不行使而導致的；
這種侵害是現(xiàn)實存在的。按照德國和韓國的憲法訴訟理論，這種關聯(lián)性包括自我關聯(lián)性（Selbstbetroffenheit）、直接關聯(lián)性（unmittelbare Betroffenheit）與現(xiàn)在關聯(lián)性（ gegenwartigeBetroffenheit）。自我關聯(lián)性強調(diào)侵害事實與請求人有關系，即因公權力的行使或不行使請求人自己的基本權利直接受到了侵害，第三者利益或間接的利益不能成為提起憲法訴愿的理由，否則憲法訴愿有可能變?yōu)橐话阈缘拿癖娫V訟。直接關聯(lián)性強調(diào)請求人能夠直接證明基本權利受侵害，一般在對法律或規(guī)范提起的憲法訴愿中具有實際的意義。在具體的訴訟活動中合理地判斷“直接性”因素是十分重要的，有的國家確立了相關的判斷標準。如德國憲法法院把“直接性”量化為可操作的具體規(guī)則，使之成為法律上具有直接性價值的因素。[7]現(xiàn)在關聯(lián)性指的是，提起憲法訴愿的請求人的基本權利因公權力的行使或不行使現(xiàn)實上（現(xiàn)在）受到侵害，不是指未來受侵害或具有受侵害的可能性。如果以未來潛在的侵害為由提起的訴愿是不能成立的，實行憲法訴愿制度的國家通常對此做了具體的規(guī)定。如認為公權力行使或不行使的依據(jù)是違憲時，提出挑戰(zhàn)的法律必須是“現(xiàn)今適用的法律，即審判聯(lián)邦議會以2/3通過的已經(jīng)生效的法律。在憲法訴愿中涉及將要頒布的法律條文時，法院一般作駁回處理”。[8]由于憲法訴愿制度具有向個體開放的性質(zhì)，在整個憲法訴訟的案件中憲法訴愿的數(shù)量是最多的，德國憲法法院每年受理的憲法訴愿案件約6000多件，其中成功獲得權利救濟的不到5%。1984年，奧地利憲法法院受理的案件總數(shù)為1214件，其中962件是憲法訴愿事件。

　　三．客觀憲法秩序的維護：憲法訴愿的公權力制約功能

　　法治國家首先是憲治國家，要通過憲法治理，建立基于社會共識的憲法秩序。統(tǒng)一而穩(wěn)定的憲法秩序是公民權利得到有效保護的基本條件。如前所述，憲法訴愿的重要類型之一是規(guī)范性的控制，即案件的當事人向法院提出違憲法律審判提請申請，但被法院駁回時，為了主張法院審判依據(jù)的法律的違憲性而提起的訴訟。其訴訟利益表現(xiàn)在，通過對法律合憲性與否的爭議，為自己權利的救濟尋求合法的依據(jù)，并在客觀上維護憲法秩序。因為審判活動中，如適用違憲的法律，不僅侵犯當事人的基本權利，同時侵害了客觀上存在的憲法秩序。

　　在維護憲法秩序方面，憲法訴愿制度力求合理協(xié)調(diào)多數(shù)人民主與少數(shù)人利益之間的沖突，力求把公權力的活動納入到憲法秩序所允許的范圍之內(nèi)。從一般的原理上講，凡是違憲的公權力都是無效的，對此應建立嚴格的糾錯機制。近代以來國家意義上的民主，實質(zhì)上就是議會政治。而議會政治的實質(zhì)是多數(shù)統(tǒng)治，它已成為民主社會追求的基本價值目標。民主政治發(fā)展到現(xiàn)階段，多數(shù)人的利益基本上得到制度保護，民主的合法性是容易得到公認的。但是，自由和平等同樣是民主國家不可動搖的價值追求。政府要保護和尊重個人自然的或基本的權利，政府權力不能侵犯私人的權利與自由。

　　為了維護憲法秩序的穩(wěn)定與統(tǒng)一， 通過憲法訴愿形式對公權力的行使或不行使都規(guī)定了嚴格的控制界限，盡管各國的規(guī)定不僅一致，但制約公權力是憲法訴愿追求的共同目標。公權力一般包括立法作用、行政作用與司法作用。屬于憲法訴愿的立法作用包括國會制定的法律、行政立法與自治立法等內(nèi)容。當然，對立法作用的控制也有一定的條件限制，即只能對已通過的法律提起訴愿請求，不能對制定過程的合憲性等問題提出憲法訴愿。另外，被懷疑為違憲的法律必須與自己的切身利益有關，具有保護的個體利益等。行政作用是涉及范圍最廣泛的公權力活動，屬于憲法訴愿的對象，但一般情況下先經(jīng)過行政訴訟后其權利得不到有效救濟或不屬于行政訴訟受案范圍的行政作用才能提起憲法訴愿。在有關司法作用能否成為憲法訴愿對象的問題上，各國的制度設計是不同的。如在韓國，檢察官的不起訴屬于憲法訴愿的范圍，而且數(shù)量比較多，對于人權保障發(fā)揮了積極的作用，但法院的判決則不屬于憲法訴愿范圍。在德國，法院的判決則屬于憲法訴愿的范圍。經(jīng)過法律規(guī)定的程序，對已經(jīng)作出的終審判決仍然不服時，當事人可以按照《憲法法院法》規(guī)定的程序，提起憲法訴愿。但為了尊重法院的獨立司法權，憲法法院在有關法院判決的審理上也確定了相應的界限：（1）對一般的法律程序、事實認定等問題憲法法院通常不做判斷，只是認為侵害達到一定程度時慎重地行使審查權；
（2）法院在解釋和適用法律時，要充分考慮基本權利對其審判活動的影響，以保證基本權利在具體法律關系中不受侵犯，確立控制法院活動的憲法界限。（3）審查標準的具體化問題。如何既要尊重法院的獨立性，節(jié)約司法資源，同時能夠有效地保護基本權利方面，德國憲法法院提出了具體化的標準，包括：在個別法的解釋和適用過程中，對基本權利理解上出現(xiàn)了明顯的瑕疵，如法官原則上誤判等；
依據(jù)裁判結果，侵犯了基本權利；
客觀上無法執(zhí)行，而且是任意的法院判決；
法官在法的形成過程中脫離了憲法的界限；
基本權利侵害達到一定程度等。[9]

　　在公權力的控制方面，公權力作為的特征是比較明顯的，各種制度設計是相對容易的。但對公權力不作為的控制是有一定難度的。按照憲法訴愿的原則，由于公權力的不作為而導致的基本權利的侵害也可通過憲法訴愿得到救濟。在公權力不作為案件中，首先明確的一個問題是憲法上作為義務的規(guī)定，如沒有憲法上的作為義務就不能產(chǎn)生憲法訴愿的救濟問題。當然，憲法上的作為義務的規(guī)定既包括憲法文本上的規(guī)定，同時也包括通過憲法解釋而明確規(guī)定的作為義務。由于不作為義務類型的多樣化，憲法法院的判斷應基于價值與事實統(tǒng)一的原則，注意在兩種不同的價值之間尋求合理的平衡。比如，立法不作為通常有單純立法不作為、真正立法不作為與不真正立法不作為三種形式，其中成為憲法訴愿對象的是真正立法不作為。單純立法不作為屬于國會立法政策與裁量問題，由立法機關作出具體判斷；
所謂不真正立法不作為，是指國會履行了立法義務，但履行義務不充分，是在積極立法中存在著缺陷；
所謂真正立法不作為，是指憲法明確賦予國會立法義務，但國會實際上沒有履行義務，客觀上不存在應存在的法律現(xiàn)象。由于這種現(xiàn)象的存在，公民的基本權利受到了侵害時，請求人以侵害事實為依據(jù)，提出憲法訴愿請求。在行政立法不作為的憲法判斷中，憲法法院一般也要考慮行政立法作為義務的存在。

　　總之，對公權力的作為或不作為行為憲法訴愿制度確立了嚴格的控制系統(tǒng)，以保證所有公權力遵循憲法秩序的價值與原則，合理地確定公權力與私權利之間的界限，維護憲法作為社會共同體最高規(guī)則的地位。

　　四．主觀性權利與客觀憲法秩序的統(tǒng)一：憲法訴愿的維護社會共同體價值功能

　　隨著憲法與社會關系的調(diào)整，憲法概念的內(nèi)涵不斷發(fā)生了變化，其憲法價值不斷向社會生活的各個領域擴張。當憲法成為國家統(tǒng)治權基礎的時候，在國家與社會生活的各個領域，憲法成為人們共同遵循的價值基礎和依據(jù)。憲法既保護個人的價值，同時為社會和諧發(fā)展奠定了共同遵循的價值基礎。自第二次世界大戰(zhàn)后，人們經(jīng)過歷史的反思，發(fā)現(xiàn)了價值體系的憲法理念，并期待以此為基礎建立新的憲法概念與理念。作為價值體系的憲法概念必然要求價值的普遍化，保障憲法規(guī)范的最高性價值。近代憲法向現(xiàn)代憲法的轉(zhuǎn)型，很大程度上依賴于個體與社會共同體價值的互動，片面強調(diào)個體或共同體價值在憲法體系中遇到了越來越大的挑戰(zhàn)。憲法作為個體價值與共同體價值平衡的尺度，需要確立更加規(guī)范化與現(xiàn)實化的標準，更凸現(xiàn)了當代的歷史使命。在某種意義上，憲法訴愿制度的產(chǎn)生和發(fā)展在一定程度上因應了這一時代發(fā)展要求。

　　在憲法裁判制度發(fā)展的歷史上，不同類型的制度在個體權利與共同體價值維護方面遵循著不同的理念與程序。如在德國憲法裁判制度中重點維護的是個人的基本權利，而在奧地利和瑞士等國家則強調(diào)客觀憲法秩序的維護，憲法訴愿的范圍是十分有限的。而在韓國的憲法訴愿制度中，兩者價值的平衡得到了較充分的體現(xiàn)。憲法訴愿本質(zhì)上具有主觀權利保護與客觀憲法秩序的維護雙重性，并在具體的審理過程中保持兩者的平衡�；�于雙重性價值的維護，憲法法院在憲法訴愿案件的受理和審理過程中，建立了一定的標準。一般情況下，憲法訴愿的案件應具有主觀權利的保護利益，如主觀的權利保護利益消失或不存在，憲法訴愿的請求也就失去意義。但在特殊案件中，雖然沒有主觀權利的保護利益，但存在客觀憲法秩序保護利益時憲法法院可以進行判斷。在1999年5月27日的憲法判例中，韓國憲法法院認為，“憲法訴愿制度具有保護個人的主觀權利救濟與維護憲法秩序的雙重功能。在審判過程中，即使主觀權利保護利益被消失，但如存在基本權利侵害的反復出現(xiàn)、為憲法秩序的保護具有緊要而重大意義時，可以認定審判請求的利益”。按照一般原理，憲法訴愿制度是救濟基本權利受侵害的公民利益，故提起憲法訴愿后，構成基本權利侵害原因的公權力的行使被取消、出現(xiàn)新的公權力行為等情形時，基本權利侵害也隨著結束，也就沒有必要繼續(xù)審理案件。如在韓國，根據(jù)法律規(guī)定，在監(jiān)獄的接見室里，辯護人和犯人見面時隔著玻璃門。請求人提起憲法訴愿，請求對其安裝玻璃門的事實行為進行違憲審查。后來，在審理過程中根據(jù)司法部的指示，各地監(jiān)獄拆除了玻璃門，使犯人與辯護人能夠坐在一起談話�；�于這種情況，憲法法院認為，請求人希望保護的利益已得到實現(xiàn)，沒有必要繼續(xù)審理。但出現(xiàn)如下情況時，即使沒有主觀的權利保護利益，憲法法院仍可認定本案的利益：（1）本案中出現(xiàn)的權利侵害現(xiàn)象有可能反復出現(xiàn)；
（2）雖然失去了主觀權利保護利益，但本案涉及的憲法問題十分重要，需要從憲法角度進行解釋和說明。如在憲法審判進行過程中，出現(xiàn)事實關系或法律關系的變動，請求人主張的基本權利侵害已中止，原則上審判請求已失去利益，但即使這種情況下，如客觀上存在維護憲法秩序的必要性，應繼續(xù)對本案中的憲法問題進行判斷。這時，客觀上的憲法價值超越了具體當事人具體利益的保護范圍。（3）基于主觀權利與憲法秩序之間價值的平衡要求，不能只依據(jù)主觀的權利保護為尺度，需要對本案進行綜合的憲法判斷。（4）侵害行為雖然結束，但確認侵害行為的違憲性對以后的民事訴訟的賠償、不當?shù)美�的返還等可能產(chǎn)生一定的保護利益等。當然，“反復出現(xiàn)的侵害”的判斷，并不是抽象和理論上的概念，必須以客觀上存在足以認定的事實為基礎，并能夠表明客觀價值的維護意義。比如在韓國，1996年未滿20歲的幾位公民以“選舉法規(guī)定20歲為行使選舉權年齡的規(guī)定違反憲法平等原則”為由提起了憲法訴愿。憲法法院沒有在國會議員選舉之前作出判斷。選舉結束后，提起訴愿的請求人中，有些人已滿20歲，主觀權利保護的利益不再存在。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但憲法法院認為，國家為什么規(guī)定選舉年齡，規(guī)定為20歲是否對18歲、19歲的公民造成不平等等問題是一個重大的憲法事項，以后類似的情況有可能還會出現(xiàn)，它直接關系到憲法秩序的維護，客觀上存在進行憲法判斷的必要性。

　　從古典的主觀性權利的保護到客觀憲法秩序的雙重保護，反映了憲法功能的新變化，并為通過憲法治理社會提供了符合現(xiàn)代社會發(fā)展要求的理念和制度。憲法訴愿制度在兩者價值的維護方面發(fā)揮了獨特的功能。

　　五．權利救濟的特別程序：憲法訴愿的“補充性”功能

　　在憲法訴愿的功能分析中，如何處理一般性權利救濟和特別的權利救濟是理論和審判活動中值得思考的重要課題。如果不注意兩者的界限，有可能把憲法法院誤解為最高法院的“上訴法院”，也有可能把憲法訴愿的權利救濟功能過于“大眾化”，使之變?yōu)橐话阈缘拿癖娫V訟。

　　所謂憲法訴愿的“補充性”功能，是指憲法訴愿的請求人應窮盡其他法律規(guī)定的救濟程序后才能提起憲法訴愿請求，憲法法院才能受理，也稱之為“補充性原則”。從實行憲法訴愿制度國家的經(jīng)驗看，補充性原則的內(nèi)容一般包括：（1）請求人在正式提起憲法訴愿以前，首先要經(jīng)過其他法律的權利救濟程序，如對行政處分提起憲法訴愿前，要經(jīng)過行政審判和行政訴訟程序等；
（2）憲法訴愿的補充性原則所需要的“依據(jù)法律規(guī)定的救濟程序”具有特定的含義，即合法和正當?shù)某绦�，并不包括缺乏合法性的權利救濟，否則會加劇請求人利益的損害。（3）憲法訴愿意義上的“權利救濟程序”指的是直接針對公權力行使或不行使，請求判斷其效力的有無的具體程序，并不是指事后的訴訟程序。（4）經(jīng)過其他權利救濟程序是一種實體的判斷，不包括因形式要件不具備而不受理等情況。（5）還有一種情況是，同時存在幾種權利救濟程序時，原則上要求經(jīng)過法律規(guī)定的所有救濟程序。但請求人為多人時，其中一部分人經(jīng)過其他權利救濟程序，其他人沒有經(jīng)過時，通常解釋為經(jīng)過了權利救濟程序。

　　那么，為什么憲法訴愿制度必須遵循補充性原則？這里存在著憲法訴愿制度的本質(zhì)要求與功能的客觀界限。首先，這一原則決定于憲法訴愿的本質(zhì)屬性，即憲法訴愿不是一種選擇性的權利救濟形式，而是例外的、特殊的權利救濟手段，是在當事人的基本權利救濟找不到可選擇的途徑時運用的制度。它既不能代替已有的權利救濟程序，也不能超越法律規(guī)定的合理界限。在現(xiàn)實生活中，對基本權利的侵害往往是以法律的違憲性為基礎的，通過對法律規(guī)定的權利救濟程序，一般的基本權利侵害問題能夠得到救濟。但由于法律發(fā)展的實際狀況和基本權利類型的多樣化，在具體當事人的權利受侵害時客觀上有可能存在無可依據(jù)的法律規(guī)定的情況，或通過了相關的救濟程序后仍得不到救濟時，需要通過一個開放性的權利救濟通道來解決“灰色區(qū)域”的基本權利侵害現(xiàn)象。其次，補充性原則的確立有助于合理地分配一個國家的司法資源，保證憲法法院集中精力解決重大的憲法問題。如果憲法訴愿來代替一般法律的權利救濟功能，其結果必然加大憲法法院的工作負擔，既削弱普通權利救濟的功能，同時也給憲法訴愿功能的發(fā)揮造成各種障礙。在德國，由于法院的判決也成為憲法訴愿的對象，兩者之間功能的合理分配具有特殊的意義。第三，憲法訴愿的補充性原則有助于建立權利救濟的統(tǒng)一體系。一國的權利救濟體系是有機統(tǒng)一的，每個部分都有自己的功能與特色，需要在不同的救濟程序之間建立良性的互動關系，有助于發(fā)揮權利救濟的整體性功能。在奧地利，憲法訴愿與其他權利救濟之間是“相對補充”的關系，原則上要求“窮盡其他救濟”原則后才可以提起憲法訴愿。

　　在憲法訴愿制度的運作中堅持“補充性”原則具有客觀必要性，但這一原則的適用并不是絕對的，在價值形態(tài)與判斷標準上存在著一定范圍內(nèi)的“例外”情況。所謂“另外”情況，是指不受“權利救濟窮盡原則”的限制，直接可以獲得憲法法院的救濟。根據(jù)德國、韓國等國家的憲法判例，以下幾種情況下可以不受“補充性”原則的約束。（1）對法律直接提起憲法訴愿的情況。依據(jù)法律直接產(chǎn)生基本權侵害問題時，對法律本身的效力無法通過普通法院的訴訟而解決時，可直接提起憲法訴愿。如在1994年生計保護標準的違憲確認判決中，韓國憲法法院認為，本案的審判對象并不是行政機關的具體處分，而是根據(jù)保健部長官的指示確定的生活費的標準，因在現(xiàn)行的行政訴訟上沒有救濟途徑，可解釋為補充性原則的例外。（2）憲法上規(guī)定了基本權利，但因議會的“真正立法不作為”，請求人無法依據(jù)具體法律尋求救濟的情況。（3）雖然客觀上存在權利救濟的途徑，但如事先經(jīng)過該程序缺乏期待的可能性或法律救濟程序不清楚的情況。韓國和德國憲法法院在多數(shù)的判例中確立了該“例外”情況。具體包括請求人有正當?shù)睦碛烧J為如經(jīng)過其他救濟程序會給他的利益帶來無法挽回的損失、即使經(jīng)過其他權利救濟程序幾乎沒有得到救濟的可能性、能否經(jīng)過權利救濟程序客觀上不確定時，可以不適用“權利救濟窮盡”原則。（4）根據(jù)當事人的具體情況。對特定的憲法訴愿中的憲法利益，請求人無法了解客觀上的權利救濟程序時也可適用“例外”原則。對于憲法法院來說，“例外”情況的認定是十分復雜的問題，需要在進行分類研究的基礎上，確定相關的標準。如《德國憲法法院法》第90條第2款明文規(guī)定的適用“補充性”原則的情形包括：憲法訴愿具有“一般重要性”的意義；
如先經(jīng)過權利救濟，會給憲法訴愿提起人帶來無法挽回的損失時不一定經(jīng)過事先的權利救濟程序。根據(jù)德國憲法裁判理論，具有“一般重要性”指的是訴愿涉及“根本的憲法問題，通過憲法判斷，不僅可以救濟當事人的利益，同時為可能為以后出現(xiàn)的多數(shù)類似憲法問題的解決提供可期待的依據(jù)。韓國憲法法院判例中認定的“例外”情形主要包括：對造成侵害的公權力的行使或不行使無具體的權利救濟程序；
訴愿請求人有正當?shù)睦碛烧J為未經(jīng)權利救濟程序；
通過已有的權利救濟程序，幾乎不能期待權利救濟；
權利救濟程序的可行性存在明顯的不確定狀態(tài)等。

　　從憲法訴愿的性質(zhì)看，尊重法律體系中的各種權利救濟程序是憲法訴愿制度發(fā)揮作用的基本前提�；�于“權利救濟的特別程序、最后程序和獨立程序”的性質(zhì)，在權利救濟中憲法訴愿應保持相互的協(xié)調(diào)，不能削弱已有的權利救濟體系的功能。但權利救濟的“窮盡”并不是絕對的，應基于權利保護的原則，具體分析實踐中可能出現(xiàn)的問題。如前所述，當客觀上出現(xiàn)應該作為“例外”情況對待的情形時，如仍堅持“窮盡”原則，其結果必然損害權利救濟的本質(zhì)屬性，不利于有效地保護公民基本權利。

　　六．憲法價值社會化：憲法訴愿的教育功能

　　憲法體現(xiàn)一定的社會價值，是特定社會關系的具體表現(xiàn)。在保護每一個社會主體基本權利的同時，憲法體現(xiàn)著社會公共利益，是人類共同生存與發(fā)展的道德與社會基礎。憲法訴愿制度一方面提供個人挑戰(zhàn)法律的途徑，另一方面也為憲法本身價值的社會化奠定了基礎。憲法規(guī)范應在社會生活中保持一定程度的“中立”性與保守性，維護社會共同體價值，盡可能控制某些社會激進的改革。在具體的憲法訴愿案例中，我們看到的一種現(xiàn)實是，凡是具有典型意義的憲法訴愿案例都產(chǎn)生了一定的社會影響，對社會主體在現(xiàn)實生活中感受憲法價值，統(tǒng)一對憲法問題的認識，具有重要意義。這種社會化的表現(xiàn)形式主要有：一是通過對憲法價值觀的闡釋，進一步明確憲法規(guī)范的內(nèi)涵，強化規(guī)范的效力；
二是通過對利益多元化中的憲法問題的判斷，及時地解決社會沖突，化解社會矛盾，把沖突納入到憲法程序之中；
三是履行著普及憲法知識的功能，提高社會主體的憲法意識；
四是憲法訴愿的案例直接成為憲法學教育的內(nèi)容，推動憲法學的發(fā)展。從實行憲法訴愿制度國家的經(jīng)驗看，由于現(xiàn)實生活中有了鮮活的案例，可以要求學生在案例中提煉原理，并在案例中檢驗所學的憲法原理。在這種意義上，憲法訴愿在憲法學的教學中能夠扮演著“中介”和“紐帶”的作用，有助于改善憲法學教學。五是有助于培養(yǎng)學生的憲法學思維方式等。在社會轉(zhuǎn)型時期，憲法問題越來越呈現(xiàn)出多樣性，應通過憲法的社會化功能，消解憲法運行過程中的沖突與矛盾，使社會的各種改革在合憲性的基礎上進行，以維護憲法作為最高法的地位。

　　七．憲法訴愿功能的界限：評價與改革

　　在當代的權利救濟制度中，憲法訴愿制度擔負著維護人權和穩(wěn)定憲法秩序的雙重功能，是以個人的請愿權為基本出發(fā)點的權利救濟方式。盡管這一制度目前主要在實行憲法法院制度的國家中實行，但它的理念與功能已產(chǎn)生了越來越廣泛的社會影響。

　　憲法訴愿制度的存在豐富了現(xiàn)代基本權利救濟體系，強化了基本權利效力對公權力活動的控制，擴大了基本權利的適用范圍。從某種意義上講，憲法訴愿制度產(chǎn)生與發(fā)展歷史就是基本權利效力擴大的歷史。兩者之間雖不存在正比例關系，但內(nèi)在的密切聯(lián)系是不可否認的。另外，憲法訴愿制度本身體現(xiàn)了不同國家的憲法傳統(tǒng)與文化，包括不同民族對憲法價值觀的認識。按照德國學者的觀點，“保護公民的基本權利是憲法的一部分，基本權利是公民重要的權利，這些權利可以面對國家權力，比如生命權、健康權、言論自由權、結社自由權等。憲法訴愿是所有憲法審判程序的核心，是由聯(lián)邦憲法法院負責執(zhí)行的”。不斷強化基本權利效力是確立憲法訴愿范圍的基礎，既包括抽象規(guī)范的控制，又包括法院作出的判決。但在西班牙，憲法訴愿中不包括法律，除法律外的其他公權力活動受憲法訴愿的控制。在憲法訴愿請求人的范圍中，除包括自然人和法人外，還包括履行維護公益訴訟功能的法官，體現(xiàn)西班牙特有的法律傳統(tǒng)。奧地利的憲法訴愿只包括行政作用，而瑞士的憲法訴愿雖包括一切類型的“官權”行為，但聯(lián)邦的“官權”行為除外。韓國在引進憲法訴愿制度中，主要參考了德國的制度，但不像德國那樣包括法院的判決，而是根據(jù)韓國的憲政體制，建立了“向法院提出的違憲審查請求被駁回”時直接向憲法法院提起訴愿請求的制度，使個人直接對抗國家權力有了制度上的可能性。可見，是否建立憲法訴愿制度，或建立何種類型的制度主要取決于各國的歷史傳統(tǒng)和憲政體制。

　　對憲法訴愿的整體功能的評價學術界有不同的認識與評價。如前所述，自憲法訴愿制度建立開始，就充滿了各種爭論。人們在充分肯定其個人權利保護的意義的同時，也懷疑這一制度的現(xiàn)實功效，對其發(fā)展可能帶來的負面作用也表示的一定的擔心。比如，憲法訴愿案件的增加是否會加大憲法法院的工作壓力？個人直接面對憲法法院，會不會導致民眾訴訟的泛濫？以基本權利的保障為基礎的憲法訴愿是否可能破壞憲法規(guī)定的權力分立格局？憲法法院會不會成為凌駕于最高審判機關的“超級審判機關”等。這些擔心是有一定道理的。在實行憲法訴愿制度的國家中遇到的最大的問題是，憲法訴愿案件數(shù)量的膨脹，如韓國憲法法院受理的案件數(shù)的91%涉及憲法訴愿方面的內(nèi)容，而且其中50%是檢察官不起訴處分的訴愿。如從2006年1月到6月共受理案件896件，其中848件是憲法訴愿案件。[10]數(shù)量的增多對憲法法院的工作帶來了很大的壓力，即使在由16名法官組成的德國憲法法院很難適應憲法訴愿數(shù)量增加的工作壓力。還有一個問題是，憲法訴愿的勝訴率是比較低的，一般在5%左右。

　　基于上述原因，有關憲法訴愿制度的改革一直是學術界關注的話題。1993年為了減輕憲法法院的工作壓力，德國對“憲法法院法”進行了修改。在德國，也有學者提出應縮小憲法訴愿范圍，主張不要包括法院判決。如Zuck教授認為，對請求人基本權利保護的義務首先在于法院，當事人應在法院主張自己的利益，強化法院的責任。如果不進行改革，整個司法體系有可能受到損害，導致“法治國家的奢侈品”。與此相反，在韓國的憲法訴愿制度改革中部分學者主張把法院的判決也納入憲法訴愿范圍，擴大對公權力控制范圍。其主要理由是：有助于實現(xiàn)對基本權利的實質(zhì)性保障；
司法權是公權力，需要憲法法院的控制；
有助于合理地解決法院與憲法法院之間的關系，減少不必要的沖突；
減少因違憲審查制度兩元化而導致的最高法院與憲法法院之間可能出現(xiàn)的沖突與不協(xié)調(diào)等。因此，從總體的發(fā)展趨勢看，憲法訴愿制度將圍繞人權保障與憲法秩序的維護不斷擴大其功能范圍，既要突出價值層面的多樣性，同時也高度關注社會現(xiàn)實。在憲法訴愿制度運行過程中，個人的地位與利益的保護是重要的，但個人與秩序之間保持合理平衡也是法治國家追求的基本目標。

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　　[1] 中國人民大學法學院 教授，法學博士

　　[2] 丁泰鎬：“憲法訴愿的概念與歷史的發(fā)展，載《憲法研究》，1996年第4集。

　　[3]劉兆興：《德國聯(lián)邦憲法院總論》，法律出版社，1998年版，第308頁。

　　[4] 劉兆興：《德國聯(lián)邦憲法院總論》，法律出版社，1998年版，第311頁。修改和補充后的基本法第93條第1款4a規(guī)定：任何人都可以因公權力機關侵犯他的某項基本權利或本法第20條第4款、第33條、第38太哦、第101條、第103條和第104條規(guī)定的權利之一，提起憲法訴愿“。第4b規(guī)定；
當某一法律侵害本法第28條規(guī)定的自治權時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以提起憲法訴愿，但是在涉及州法律時，只有在無法向憲法法院提起訴愿時，才能向聯(lián)邦憲法法院提起訴愿。第94條第2項第2款規(guī)定：聯(lián)邦法律可規(guī)定提起憲法訴愿，必須是以過去已經(jīng)用盡法律途徑為前提，并且規(guī)定一種特別受理程序。

　　[5] 樸日喚：“奧地利的憲法訴愿制度”，《憲法研究》第一卷（1989），第257頁。

　　[6] 在1993年8月11日以前，未經(jīng)修改的《聯(lián)邦憲法法院法》第90條第1項規(guī)定中未包括基本法第20條第4項。轉(zhuǎn)引自劉兆興著：德國聯(lián)邦憲法法院法總論，法律出版社1998年，第311頁。

　　[7] 韓國憲法法院在1997年的判例中認定了如下關聯(lián)性：以法律的規(guī)定廢止地方自治團體與廢止該地域的住民之間的關系；
法務師法試行規(guī)則與事務員之間關系；
作為生計保護基準與享受其待遇的公民之間的關系；
從2000年開始實行教育評價上的絕對標準與受其影響的高等學校在校生之間關系等。

　　[8] 2005年6月27日，德國憲法法院法官Haas在北京大學的學術講演。

　　[9] K.Schlaich,aao,.s.138ff，轉(zhuǎn)引自《法與社會研究》，第7輯，1988年版，第157頁。

　　[10] 2006年7月7日，在中國人民大學法學院舉行的“東亞公法學的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢國際研討會”上韓國學者的發(fā)言。

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