1949年以來中國的行政區(qū)劃多有變動。1990年代至今，隨著改革的進程和城市化的推動，行政區(qū)劃變更成為政府、學(xué)界和民間共同關(guān)注的一個熱點問題。近年來，對行政區(qū)劃的爭論和設(shè)計曾在社會上多次引起較大的震蕩，而實施中的區(qū)劃調(diào)整措施也引發(fā)過社會騷動，甚至釀成大規(guī)�！叭后w性”事件。[1]

　　2004年初，主管行政區(qū)劃的民政部區(qū)劃地名司司長戴均良接受香港《文匯報》記者專訪時提出了中國行政區(qū)劃變更的總體思路，“縮省并縣、省縣直轄、創(chuàng)新市制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。[2] 此言既出，“一石激起千層浪”，媒體不斷炒作，各種傳言也不斷出現(xiàn)（如猜測某某市要直轄等，先后見諸公開報導(dǎo)的有深圳、青島、大連、南京、廣州、武漢、鄭州等[3]），各省民政部門也開始籌劃本地行政區(qū)劃的調(diào)整規(guī)劃[4]。此議造成干部、民眾心態(tài)不穩(wěn)，民政部有關(guān)官員受到很大壓力，于是官方開始不斷降低調(diào)門。是年5月，戴均良多次公開澄清。[5]

　　行政區(qū)劃本來只是一種為便于地方治理而設(shè)定的地理分區(qū)，一旦劃定或形成，就應(yīng)盡可能保持穩(wěn)定。中國歷史上王朝穩(wěn)定時期如此，西方各主要國家也是如此。區(qū)劃體系本身與各地的政治經(jīng)濟利益雖有關(guān)系，但畢竟較為間接。為何行政區(qū)劃問題在當(dāng)代中國有特殊的敏感性？在當(dāng)代中國，它不僅是某種區(qū)域的劃分，不只是對某種地方歷史、文化、人群的承認，更與相應(yīng)的干部級別、地方權(quán)力、資源支配等掛鉤。本文所要探討的問題是：為什么當(dāng)代中國的行政區(qū)劃會頻繁變動，又為何引起如此大的爭論和震動？為什么諸多行政區(qū)劃的變更產(chǎn)生了愈來愈多的問題？本文先將中國行政區(qū)劃的基本發(fā)展過程作一介紹；
然后評述1979年以來行政區(qū)劃方面的主要措施及其存在問題和爭論；
最后提出個人對這一問題的思考和見解。

　　一、中國行政區(qū)劃的變動與現(xiàn)狀

　　1949年以后，中國的行政區(qū)劃變動相當(dāng)頻繁，到1954年10月行政區(qū)劃才基本定型�！拔母铩逼陂g行政區(qū)劃無大變動，但各級權(quán)力機構(gòu)改稱“革命委員會”。1979年以后，各級“革命委員會”改稱人民政府[6]；
撤銷了“人民公社”，復(fù)稱為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)；
“地區(qū)”不再作為省與縣之間的一級政權(quán)機構(gòu)，而是作為省府的派出機關(guān)，稱行政公署。這些做法為1982年憲法所確認。其后，在改革開放的過程中，行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁，出現(xiàn)了大規(guī)模的“整縣改市”、“撤地設(shè)市”和“市管縣”等舉措，變化的動因多出于經(jīng)濟考慮和政府主導(dǎo)型城市化的需要。筆者曾以浙江省為例論述過這一過程。該省1983年至1985年撤銷了地區(qū)建制，實行市（地級市）管縣（縣級市）體制；
1985年到1992年又從“切塊設(shè)市”變?yōu)椤罢�縣改市”，市建制迅速增加，縣建制大幅度減少；
1992年到2001年，都市的區(qū)政府直轄范圍擴大，撤縣（市）設(shè)區(qū)，市轄區(qū)數(shù)量增多，市區(qū)的范圍大大擴張；
從2001年開始，撤并鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，增設(shè)“街道”，擴大鎮(zhèn)域范圍，培育中心鎮(zhèn)，鄉(xiāng)數(shù)量顯著減少。[7] 全國行政區(qū)劃變動的趨勢基本與此類同，只是東部地區(qū)進展快（如地區(qū)已全部改為地級市），西部省區(qū)則限于人口規(guī)模、自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平，還未全部實施。

　　按照1982年《憲法》第一章第30、31條的規(guī)定[8]，中國的行政區(qū)劃體系應(yīng)該是三級制，局部實行四級制，但現(xiàn)實中實際上存在著五級甚至實質(zhì)上的六級。依官方統(tǒng)計，至2004年底，中國有34個省級單位（4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)）、333個地級單位（283地級市、17地區(qū)、30自治州、3盟）、2,862個縣級單位（852市轄區(qū)、374縣級市、1,464縣、117自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)）、43,255個鄉(xiāng)級單位（19,892鎮(zhèn)、16,130鄉(xiāng)、277蘇木、1,126民族鄉(xiāng)、1民族蘇木、5,829“街道”）；
此外，在部分省區(qū)還有20個區(qū)公所。[9] 再加上具有政區(qū)性質(zhì)的行政村和城市社區(qū)的居民委員會[10]，行政層級達6級之多。這還不包括大量的準政區(qū)（如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等）及附加于正式政區(qū)之上的多樣的行政層級（如副省級市、副地級市、副縣級鎮(zhèn)等）。稱中國當(dāng)代的行政區(qū)劃體系為世界上最復(fù)雜的政區(qū)形態(tài)，當(dāng)不為過。

　　二、當(dāng)前行政區(qū)劃存在的問題

　　首先，在基層政區(qū)層面，國民待遇問題（即城鄉(xiāng)同等待遇）及居民（聚落）自治問題尚未解決。政區(qū)格局及其權(quán)力的空間配置方式本來應(yīng)該致力于維護公民（國民）的基本政治經(jīng)濟文化權(quán)利，這涉及到城、鄉(xiāng)之間的平等地位、居民的同等國民待遇問題。然而，1949年以后中國實行的是高度集權(quán)的體制，政府管得太多、太死，國家權(quán)力過于強大，導(dǎo)致個人的、群體的、社團的權(quán)利被壓抑，基層沒有自主權(quán)。在這種背景下，中國又選擇了一條以城市（大中城市聚落）剝奪鄉(xiāng)村（小的、分散的、相對無權(quán)和弱勢的鄉(xiāng)村聚落）的城市化發(fā)展之路，為了維系這一發(fā)展策略，就形成了城鄉(xiāng)分割的體制，由此又產(chǎn)生了基層政區(qū)管理體制的城鄉(xiāng)差異和城鄉(xiāng)居民的差別國民待遇。另一方面，盡管法律上[11]承認社區(qū)自治，如鄉(xiāng)村以行政村為單位的村民自治和城市以社區(qū)為單位的居民自治，但實際上基層自治受到上級政府的多重行政干預(yù)和約束，無法真正實現(xiàn)。事實上這種真正意義上的自治的實現(xiàn)，有賴于公民個人的、集體的、乃至聚落的、地方的政治經(jīng)濟權(quán)利的法律保障。

　　1980年代以來學(xué)界和行政部門圍繞著行政區(qū)劃的調(diào)整變動作了很多討論，其出發(fā)點基本上都是為了節(jié)省管理成本、改善治理。然而，由于各級地方官員的政績觀有偏差，唯上級、唯城市、唯經(jīng)濟是從，很少考慮民間和社會訴求，于是許多初衷良好的改革措施在現(xiàn)實中扭曲、變形，乃至走到反面。

　　中國現(xiàn)行行政區(qū)劃的管理層次多而亂，管理范圍小且差異懸殊[12]，由此導(dǎo)致的行政機構(gòu)疊床架屋、行政權(quán)力過分集中、行政人員臃腫扯皮等弊端有目共睹。以2004年為例，平均1個省級行政區(qū)管轄10.7個地級行政區(qū)（市、自治州、地區(qū)、盟），1個地級行政區(qū)管轄8.6個縣級行政區(qū)，1個縣級行政區(qū)管轄15.1個鄉(xiāng)級行政區(qū)�！坝捎诠芾矸�度小，必然層次重疊，人浮于事，為了有事做就會事無巨細地統(tǒng)管起來[13]”。如果只是減少政府層次、擴大管轄范圍，而不削減和下放政府權(quán)力，并不能從根本上解決問題，機構(gòu)早晚還會膨脹。因此，減少層次、擴大幅度，必須同時伴隨著政府和國家政治體制的改革。

　　在各級行政層級上，地級政區(qū)和鄉(xiāng)級政區(qū)的問題尤為突出。從法律上看，地級政區(qū)本應(yīng)是省級政府機構(gòu)的派出機構(gòu)，但1980年代中期以來采取的（地級）市管縣、（縣級）市方式卻把“地區(qū)”實體化了。這種地級市管理縣和縣級市的行政設(shè)置不僅沒有法律依據(jù)，而且造成了經(jīng)濟利益、行政管理以及城鄉(xiāng)關(guān)系方面的種種矛盾。[14] 鄉(xiāng)級政區(qū)的問題則是國家權(quán)力過分深入到基層社區(qū)，導(dǎo)致基層政府機構(gòu)及其工作人員過于龐大，農(nóng)民的供養(yǎng)負擔(dān)太重。[15] 顯然，取消地級政區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)的社區(qū)化（實現(xiàn)居民自治，政府只設(shè)立較小規(guī)模的監(jiān)督機構(gòu)和上級政區(qū)的派出機構(gòu)），是兩條行政改革的可行途徑。在此基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)在�。▍^(qū)）層級增設(shè)直轄市，適當(dāng)擴并縣級政區(qū)，從而理順中國的政區(qū)體系。

　　另外，“整縣改市”、“撤縣（市）設(shè)區(qū)”也存在著一系列爭論�！罢�縣改市”有利于擴大城市腹地，便于市政建設(shè)征地，便于城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、互相促進補充。“整縣改市”后，市的轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村人口過多，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作得不到足夠的重視�！俺房h改區(qū)”是1990年代以來（尤其在近期）為了加速大城市發(fā)展而興起的一種政區(qū)調(diào)整浪潮。在這種模式影響下，市轄區(qū)制度發(fā)生了重大變化，也出現(xiàn)許多問題，如市轄區(qū)的設(shè)置模式和命名不規(guī)范、缺乏統(tǒng)一標準，區(qū)界模糊、政區(qū)重疊或管轄真空，現(xiàn)行區(qū)界不符合城市發(fā)展和布局的變化。[16]

　　三、關(guān)于行政區(qū)劃改革的構(gòu)想

　　筆者認為，針對中國行政區(qū)劃存在的問題，可以將政區(qū)改革的目標概括為分權(quán)體制（準聯(lián)邦制）、聚落自治和都市善治。在省市級政區(qū)，應(yīng)借鑒一些聯(lián)邦制的經(jīng)驗和做法，切實給地方相當(dāng)大的自主權(quán)，形成有聯(lián)邦制成分的單一制和制度化的分權(quán)體制，將中央與地方關(guān)系明晰化、法律化�；鶎诱�區(qū)的聚落自治得到官方和學(xué)界的一致認可，更有一些基本的法律支撐，可按照人口聚居所形成的聚落，實行聚落中居民（城市聚落中的市民和鄉(xiāng)村聚落中的村民）的自治（即西方“市”制的最初含義），先在村（已實行）、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的層面推行自治[17]，待時機成熟、政治體制改革到位，再逐步向高層聚落推進。政府對都市地區(qū)（指Urbanized Area）、尤其是大都市區(qū)（指中等城市、尤其是大、特大城市地區(qū)Metropolitan Area）的管理體制改革（包括行政區(qū)劃調(diào)整），一向關(guān)注。城市型政區(qū)的改革既可滿足各級政府的發(fā)展取向和目標（主要在經(jīng)濟層面），又可以經(jīng)濟的發(fā)展來減緩和抵消行政區(qū)劃調(diào)整所必須付出的成本和代價而達到改革和理順政區(qū)體系（如增設(shè)直轄市以分省等）目的，并最終完成前述如聚落自治的政治訴求。因此，城市型政區(qū)的改革可以成為推進行政區(qū)劃改革的著手點和突破口。當(dāng)然，都市地區(qū)的政區(qū)形式和管理方式，必須有所變化。關(guān)于都市地區(qū)管理的理念和追求，從國外經(jīng)驗和學(xué)界研究成果來看，筆者將之概括為定位于達到“都市善治”的目標，即在都市地區(qū)的這一中層政區(qū)的改革過程中，必須以政府為主導(dǎo)，發(fā)生從“統(tǒng)治”（government）到“善治”（good governance）的變遷，并形成多樣的政區(qū)形式。

　　從中國當(dāng)代的實踐來看，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制失敗了，而“整縣改市”的矛盾不太尖銳，這說明，在權(quán)力配置方式?jīng)]有重大變化的條件下，城市政區(qū)及其管理體制的改革不可能完全照搬西方國家都市地區(qū)自下而上形成聯(lián)合政府的體制�，F(xiàn)階段，一方面要認同“善治”的理念和目標，并審慎進行政治體制改革，以逐漸改變權(quán)力配置方面的弊端；
另一方面，為達到加速城市化的發(fā)展訴求，又必須在現(xiàn)有權(quán)力配置格局之下尋求最合適的政區(qū)形態(tài)和管理體制。筆者認為，應(yīng)區(qū)分發(fā)展時段和改革進程，來確定都市地區(qū)的政區(qū)體系；
在當(dāng)前的城市發(fā)展階段和權(quán)力配置格局之下，對于明顯形成或?qū)⒁�形成的都市地區(qū)，可采取合并或兼并方式，利用政府的力量來加速中心城市的發(fā)展（當(dāng)然，其范圍要適當(dāng)），即目前所采取的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”模式；
隨著城市化的穩(wěn)定以及權(quán)力配置格局的變化，再通過協(xié)商、合作方式解決區(qū)域發(fā)展問題。西方國家之所以形成了比較發(fā)達的協(xié)商、合作機制，實在是有部分迫不得已的成分在內(nèi)，因為西方國家（尤其是美國）城市權(quán)力（地方自治政府）較強大，合并或兼并的實施，其阻力很大（成本太高）；
但城市發(fā)展面臨的共同問題又必須解決，故只能多在開展協(xié)作方面致力（效率難免降低）。相對而言，單純就管理效率而言，一個統(tǒng)一的、對內(nèi)部具有絕對權(quán)威的都市地區(qū)（城市）政府，更可以有效地解決都市發(fā)展所面臨的問題。

　　行政區(qū)劃的改革與政治體制改革一樣，不可能一蹴而就，也沒有絕對理想的政區(qū)狀態(tài)；
在國家權(quán)力配置趨于合理、中央與地方、政府與社會的權(quán)力得到合理劃分及其有效保障的條件下，行政區(qū)劃的調(diào)整就不再是一件會引起很大震蕩的事。筆者認為，可以考慮以下階段性任務(wù)。

　　第一階段：以“都市治理”為主要目標，適當(dāng)分�。ㄔO(shè)直轄都市區(qū)）、擴市（設(shè)省轄都市區(qū)）、并鎮(zhèn)（設(shè)縣轄市），基本取消中層政區(qū)（包括撤銷大部分“地區(qū)”和部分“自治州”（個別邊遠地區(qū)保留），廢除“市管縣”體制，形成主體的省、縣、鄉(xiāng)三級制（回歸1982年《憲法》的規(guī)定）；
同時在都市區(qū)取消復(fù)合制（指取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，如有必要，則要么設(shè)地區(qū)，要么設(shè)自治州），建立等級制（設(shè)區(qū)的市，即地級市；
不設(shè)區(qū)的市，即縣級市；
不設(shè)街道的市，即縣轄市）；
形成多種市和多種市內(nèi)部政區(qū)體制。如大都市區(qū)采取撤縣（市）設(shè)區(qū)模式，形成合理范圍；
內(nèi)部重劃市轄區(qū)，形成雙層治理模式。

　　第二階段：發(fā)展“聚落自治”，從村、居自治上升至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)自治（近期）、縣轄市（可直接稱“城”）自治（遠期）；
形成縣級政區(qū)之下的不同規(guī)模的聚落自治體（城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)），基層政區(qū)社區(qū)化、民治化（上級政區(qū)有派出機關(guān)監(jiān)督，即二元權(quán)力配置）；
縣級政區(qū)及其以上的“市”嘗試名稱改革，作為不同類型的中、高層政區(qū)，避免與基層的聚落型政區(qū)的“市”混淆，或者直接稱基層的縣轄市為“城”。

　　第三階段：形成“分權(quán)體制”，先以某些聯(lián)邦制思路處理特別地區(qū)問題（如香港、澳門特別行政區(qū)），(點擊此處閱讀下一頁)

　　再摸索以類似聯(lián)邦制思路處理民族地區(qū)問題，最后在各類型政區(qū)實行大致同等待遇，基本消除政區(qū)的特殊性，達致完全、真正的統(tǒng)一（實質(zhì)上，或法律意義上，或公民同等的國民待遇上的真正的“統(tǒng)一”）；
再將聚落自治上升為各級政區(qū)的“地方自治”。[18]

　　四、對行政區(qū)劃改革的一些深層思考

　　中國當(dāng)代行政區(qū)劃變動頻繁，為什么諸多改革難見成效，問題卻愈來愈多？問題的實質(zhì)何在？筆者認為，根源在于兩個問題沒有解決：一是地方治理結(jié)構(gòu)紊亂，有關(guān)制度不完善，法規(guī)不健全，隨意曲解法律、甚至違法的舉措時�？梢姸鵁o從監(jiān)督；
另一個則是更深層的，即產(chǎn)權(quán)制度模糊，除了個人產(chǎn)權(quán)不完善外，共有（公有）產(chǎn)權(quán)也不健全，即社區(qū)的、地方的（各級行政區(qū)）乃至中央政府的公有財產(chǎn)（資源）的產(chǎn)權(quán)劃分極其模糊，層級越高，對資源的支配力越大，導(dǎo)致行政區(qū)劃改革往往成為不同政區(qū)之間占有資源的競爭。中國行政區(qū)劃改革必須以這兩個問題的解決為前提；
否則所謂的改革只能引起混亂。

　　中國當(dāng)前地方治理結(jié)構(gòu)的紊亂，與中央與地方關(guān)系的不確定性相關(guān)。對此眾多學(xué)者作過許多分析，認識也基本一致。如潘小娟1997年即指出，中央政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限劃分不科學(xué)、不合理，無論是在中央與地方的權(quán)限劃分還是權(quán)限制約上，憲法和法律的規(guī)定都過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易操作，中央對地方的監(jiān)督也軟弱乏力。[19]

　　中國目前有關(guān)行政區(qū)劃的法規(guī)內(nèi)容過于簡略，用語模糊，多原則性規(guī)定而缺乏詳細的標準和實質(zhì)性內(nèi)容，缺乏可操作性。例如，當(dāng)前的行政區(qū)劃體系僅在《憲法》中有所規(guī)定，但具體各層級的含義、權(quán)責(zé)、劃分方式和標準等都語焉不詳，又缺乏相關(guān)法規(guī)（目前直接涉及行政區(qū)劃管理的只有國務(wù)院1985年頒布的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》[20]，這一行政法規(guī)僅規(guī)定了不同政區(qū)設(shè)立變更的審批權(quán)限）。尤其是現(xiàn)在將“市”分屬多個層級，既有憲法所規(guī)定的“直轄市”、“較大的市”和“市”，又有行政等級上的省級市、副省級市、地（州）級市和縣級市，即所謂的“三層四等”[21]，使用同一通名，人為增加了混亂。有的法規(guī)過于陳舊（如《城市街道辦事處條例》制定于1954年），卻既不廢止，也不修訂。

　　同時，不少法規(guī)內(nèi)容上有漏洞，執(zhí)行后發(fā)現(xiàn)了問題又無法解決，而只能暫停了事，對于違反現(xiàn)有法規(guī)的做法也缺乏監(jiān)督和糾錯機制。例如，1980年代以來所推出的幾種“設(shè)市標準”[22]，雖經(jīng)數(shù)次修訂仍無法滿足城市化發(fā)展的要求（現(xiàn)行“縣級市”的標準乃1993年制定，現(xiàn)在東部地區(qū)一般的縣均達到此標準，若照此實施全都可以改縣為市，那么東部地區(qū)的縣級行政區(qū)劃將幾近消失）。原有法規(guī)明文規(guī)定，只有“較大的”城市才能設(shè)市級行政區(qū)，但現(xiàn)實中各地把“地改市”擴展到?jīng)]有法律依據(jù)的所謂“地級市”；
而“整縣改市”則屬于“偷換概念”，將憲法條文的立法原意曲解以適應(yīng)現(xiàn)實需要，把適用于狹域型的城市地區(qū)的“市”建制轉(zhuǎn)變?yōu)閺V域型的“市”；
另外，作為城市政府派出機構(gòu)的街道辦事處體制也被擴展至未設(shè)市地區(qū)（目前，有些縣在縣政府所在地將鎮(zhèn)改為“街道”[23]），或者其職能被等同于具有基層政權(quán)性質(zhì)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府[24]。此外還有各種沒有法律依據(jù)的諸如開發(fā)區(qū)、度假區(qū)等等，以及在同樣類型政區(qū)之上隨意賦予的各種不同的級別。

　　地方政府之所以有調(diào)整區(qū)劃的愿望和沖動，有其深層的原因，即土地產(chǎn)權(quán)控制與區(qū)劃變動直接相關(guān)。在現(xiàn)行土地制度下，公有土地的產(chǎn)權(quán)界定非常模糊，于是各級地方政府都希望通過行政區(qū)劃變動來調(diào)整轄區(qū)范圍，從而獲得新的土地及其它資源和資產(chǎn)的支配權(quán)；
再憑借地方政府對公有土地的支配權(quán)，以極低廉的價格甚至無償獲得土地，進而通過推動房地產(chǎn)開發(fā)取得大量土地批租收入，又推動地方經(jīng)濟發(fā)展，借以獲得政績。這是當(dāng)前各地政府關(guān)注行政區(qū)劃調(diào)整的根源所在。

　　雖然憲法承認個人的私有財產(chǎn)[25]，但最重要的一項財產(chǎn)權(quán)利即土地卻被排斥在私有產(chǎn)權(quán)之外。依現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村的土地名義上屬農(nóng)民集體所有，但改為建設(shè)用地時必須先由國家征收或征用。由于“農(nóng)村集體”的土地產(chǎn)權(quán)在法律上模糊虛置，導(dǎo)致農(nóng)民難以利用現(xiàn)有法規(guī)抵制各利益集團利用“國家”的名義對農(nóng)民土地所有權(quán)的侵犯，而政府或一些濫用“國家”名義的既得利益集團卻成了農(nóng)村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對控制者。[26]

　　進一步來看，土地資源是地方性、屬地性最強的，但目前的相關(guān)法規(guī)卻規(guī)定其最終支配權(quán)在國務(wù)院。正如郭勵弘指出的：“政府的產(chǎn)權(quán)制度之所以這樣安排，起源于長期以來我們是以所有制的理念掩蓋所有權(quán)的權(quán)屬，由此導(dǎo)致‘國有’概念的混亂。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟一直是從所有制即生產(chǎn)關(guān)系的角度來詮釋‘國有’，簡言之，‘國有’就是全民所有，全民所有只能由國務(wù)院來代表，因此必須中央統(tǒng)一所有、地方分級管理�！�…市場經(jīng)濟國家都是從所有權(quán)即產(chǎn)權(quán)關(guān)系的角度來認識‘國有’，簡言之，‘國有’就是政府所有，而且是中央政府所有。在任何國家，沒有人把州、縣、郡、市等地方政府的資產(chǎn)叫作‘國有資產(chǎn)’；
同樣在任何國家，政府的全部資產(chǎn)都是由各級政府分級所有。[27]”中國這種公有資源的歸屬混亂令各級地方政府雖然事實上擁有對各自轄區(qū)內(nèi)各種資源和資產(chǎn)（包括土地）的擁有和支配權(quán)，但法律上并沒有獨立而明確的產(chǎn)權(quán)主體資格，更無力抵擋上級政府憑借國家名義或“公共利益”、通過行政區(qū)劃調(diào)整將其轄區(qū)內(nèi)的資產(chǎn)無償劃入另一政區(qū)。由于地方主要負責(zé)人的任用、升遷由上級黨政部門確定，當(dāng)?shù)鼐用駸o權(quán)過問，再加上各級政府負責(zé)人任期的有限性，使得地方政府（及其主要負責(zé)人）只追求近期政績和發(fā)展速度[28]，竭澤而漁，寅吃卯糧，以滿足短期發(fā)展的需要，把耕地減少、環(huán)境惡化等后果留給中央政府去承擔(dān)。

　　正是在這種狀況下，地方政府調(diào)整行政區(qū)劃的沖動十分強烈，其最主要的利益所在就是通過區(qū)劃調(diào)整獲得更多的對土地的支配權(quán)、收益權(quán)。不論是鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改“街道”，都可以擴大用地指標，讓地方政府得以合法地用極低的價格征收農(nóng)民“集體所有”的土地，租讓給房地產(chǎn)業(yè)或制造業(yè)廠商，從而獲取高額收益。經(jīng)過多年的“圈地運動”，全國圈地3,700萬畝，2002年底山東省已將國土規(guī)劃用地指標的80％用完，浙江省則用了規(guī)劃用地的97％，而廣東省早已用完國土規(guī)劃的用地指標。[29]

　　顯然，只有當(dāng)土地等資源、資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定明晰，或?qū)賯�人所有，或歸企業(yè)、機構(gòu)、社區(qū)所有，或由各級地方政府所有，或由中央政府（國家）所有，地方自治才能真正實現(xiàn)[30]，行政區(qū)劃體系才能真正理順，地方治理結(jié)構(gòu)才能合理而清晰。

　　行政區(qū)劃體系實際上只是整個政治體制、公共管理中一個外在的架構(gòu)。在現(xiàn)行的“無限政府”、“產(chǎn)權(quán)公有”（實際上是單一的國家所有，而且主要是中央政府所有）的制度環(huán)境下實行的行政區(qū)劃變動，必不可免地會產(chǎn)生一系列問題。審視1979年以來行政區(qū)劃的變動，尤其是“市”制的轉(zhuǎn)變（即“切塊設(shè)市”變?yōu)椤罢�縣改市”，體現(xiàn)為地級市擴張的“市管縣（市）”和“撤縣（市）設(shè)區(qū)”等），都是為了增強大、中、小城市的實力（重點在中心城區(qū)），而這是以犧牲周邊鄉(xiāng)村地區(qū)、外圍市縣的發(fā)展為前提的，在某種程度上也具有“劫貧濟富”的性質(zhì)。如果現(xiàn)行政治制度基本不變，那么在原有的行政區(qū)劃變動模式下所作的修修補補，如修訂設(shè)市標準、界定合理的管轄范圍等，均于事無補。中國的政治體制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)到憲政模式上來。只有產(chǎn)權(quán)明確，地方自治才能真正實行；
只有法律完善，政區(qū)體系才不致隨意變更；
而所有這些又依賴于獨立的司法保障。

　　【注釋】

　　[1] 最近的一次較大規(guī)模的由行政區(qū)劃調(diào)整而引發(fā)的群體性事件是所謂“大冶事件”，起因是湖北省擬將縣級市大冶市（原由地級市黃石市代管）改設(shè)為黃石市直轄的一個“區(qū)”，引起大冶市民不滿，在2005年8月4日向黃石市政府請愿，因警方等處理不當(dāng)，引發(fā)大冶市民逾萬人于6日沖擊黃石市政府大樓，并阻斷武漢到黃石的高速公路，終迫使政府將改設(shè)一事懸置�！懊绹�之音”和“路透社”都有報導(dǎo)，轉(zhuǎn)引自“湖北大冶市兩萬民眾抗議警察粗暴”，見“大紀元”網(wǎng)站（www.epochtimes.com/gb/5/8/7/n1011016.htm）。更多的地區(qū)則在區(qū)劃調(diào)整之前就預(yù)為防范，通過各種措施防止這類群體性事件發(fā)生。如2005年3月，在廣西南寧市行政區(qū)劃正式調(diào)整前，南寧市委辦公廳專門發(fā)布“關(guān)于調(diào)整南寧市部分行政區(qū)劃中維護社會穩(wěn)定工作的通知”，見“南寧政務(wù)信息網(wǎng)”（www.nanning.gov.cn/3751/2005_4_8/3751_55232_1112930643111.html）。

　　[2] “我國行政區(qū)劃改革規(guī)劃今年激活，關(guān)乎數(shù)十年布局”，見“新浪網(wǎng)”，2004年4月1日（http://news.sina.com.cn/c/2004-04-01/12262199508s.shtml）。

　　[3] “鄭州直轄傳聞引發(fā)熱論，重慶模式能否簡單復(fù)制”，見“新浪網(wǎng)”，2005年4月14日 （http://finance.sina.com.cn/g/20050414/18461518758.shtml ）。

　　[4] 戴均良，“行政區(qū)劃體制創(chuàng)新要順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展”，《中國社會報》，2003年6月24日（總第2592期）。

　　[5] “民政部辟謠：我國將設(shè)50個省區(qū)市屬不實傳言”，見“新浪網(wǎng)”，2004年5月11日（http://finance.sina.com.cn/g/20040511/0851753915.shtml）。

　　[6] 1979年，“五屆人大第十一次常委會”通過并公布了“關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市可以在1979年設(shè)立人民代表大會常務(wù)委員會和將革命委員會改為人民政府的決議”，見楊冠瓊著，《當(dāng)代中國行政管理模式沿革研究》（北京：北京師范大學(xué)出版社，1999），第398頁。

　　[7] 范今朝，“1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用──兼論中國未來行政區(qū)劃改革走向”，《經(jīng)濟地理》，Vol.24（2004），第4期。第449-453頁。

　　[8] 1982年《憲法》第30條規(guī)定：中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；
（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；
（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。第31條規(guī)定：國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)，在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況報全國人民代表大會以法律規(guī)定。見“中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)”網(wǎng)站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。

　　[9] 中華人民共和國民政部編，《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2005》（北京：中國地圖出版社，2005），第1頁。

　　[10] 關(guān)于行政村和居民委員會實際具有的政區(qū)意義，學(xué)者多予承認。如戴均良曾提到，“市區(qū)實行兩級政府，三級管理，加上居委會組織，實際有四個層次”，見戴均良著《中國市制》（北京：中國地圖出版社，2000，第141頁）。劉君德等也認為：“在中國目前的政治、經(jīng)濟體制下，社區(qū)的建設(shè)、服務(wù)和管理主要依靠政府去組織和引導(dǎo)，并投入大量資金進行社區(qū)建設(shè)，提供社區(qū)服務(wù)，改善社區(qū)環(huán)境等。因此，中國的社區(qū)組織形態(tài)表現(xiàn)為行政社區(qū)的特點，這與西方國家的社區(qū)有很大差別。非行政社區(qū)（自然社區(qū)）由于被行政區(qū)所分割往往得不到發(fā)展，甚至?xí)�出現(xiàn)相對的衰落�！币妱⒕�德等著《中國政區(qū)地理》（北京：科學(xué)出版社，1999，第210頁）。

　　[11] 如1987年頒行的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（該法于10年后經(jīng)修訂正式頒行，見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290810.htm）），1989年頒行的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290821.htm））。

　　[12] 可參見劉君德、馮春萍、華林甫、范今朝編，《中外行政區(qū)劃比較研究》（上海：華東師范大學(xué)出版社，2002年出版），第347頁。

　　[13] 浦善新等，《中國行政區(qū)劃概論》（北京：知識出版社，(點擊此處閱讀下一頁)

　　1995），第533頁。

　　[14] 戴均良，“行政區(qū)劃應(yīng)實行省縣二級制”，《中國改革》，2001第9期，38-39頁。

　　[15] 對于農(nóng)民負擔(dān)的沉重，目前多有論說�？蓞⒁娛瘶淙实染�，《村民自治：黃土地上的政治革命》之第一、第二章（北京：中國青年出版社，2000）。

　　[16] 劉君德、汪宇明，《制度與創(chuàng)新：中國城市制度的發(fā)展與改革新論》（南京：東南大學(xué)出版社，2000年出版），第181-186頁。

　　[17] 類似的主張在鄭法的“農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分”一文中有明確和完整的闡發(fā)。他提出，在改革“縣政府”和“建立農(nóng)民‘三自’組織”的制度安排下，可以“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”，“實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，并具體設(shè)計了有關(guān)的措施和方案。載《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期。

　　[18] 具體政區(qū)體系構(gòu)想可參見筆者相關(guān)論述，出處見注[7]。

　　[19] 潘小娟，“中央與地方關(guān)系的若干思考”，《政治學(xué)研究》，1997年第3期， 第16-21頁。

　　[20] 見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PQHN/20031219132854.htm）。

　　[21] 戴均良，《中國市制》（北京：中國地圖出版社，2000年出版），第63頁。

　　[22] 出處同上，第71-80頁。

　　[23] 如浙江省紹興縣，現(xiàn)除了下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，還轄4個“街道”。見“中國紹興政府門戶網(wǎng)站”（www.shaoxing.gov.cn/index/sxgk/xzqh.htm）。

　　[24] 根據(jù)現(xiàn)行的制定于1954年的《城市街道辦事處條例》(1954年12月31日全國人大常委會第四次會議通過)，城市街道辦事處設(shè)立的初衷是“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”，而具體設(shè)立的標準為“十萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；
十萬人口以下五萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處；
五萬人口以下的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，一般地不設(shè)立街道辦事處。街道辦事處的設(shè)立，須經(jīng)上一級人民委員會批準”。見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/20031219112446.htm）。

　　[25] 2004年3月14日第十屆全國人大第二次會議通過“憲法修正案”，“第十三條”增加了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”之規(guī)定。見“中國法律法規(guī)檢索系統(tǒng)”網(wǎng)站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。

　　[26] 于建嶸，“農(nóng)民是如何失去土地所有權(quán)？”，轉(zhuǎn)引自洪朝輝的“論中國農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的貧困”，載《當(dāng)代中國研究》2004年第1期，見《當(dāng)代中國研究》網(wǎng)站（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=040107&total=84#[26]）。

　　[27] 郭勵弘，“發(fā)行地方債券的前提是產(chǎn)權(quán)歸屬清晰”，見“國務(wù)院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)”（www.drcnet.com.cn/DRCnet.common.web/docview.aspx?chnid=172&leafid=203&docid=1212713 ）。

　　[28] 鄭永年、吳國光對此有過分析：“經(jīng)濟發(fā)展不僅能為地方政府帶來經(jīng)濟上的利益，而且還可以為地方官員創(chuàng)造政治上的優(yōu)勢。地方經(jīng)濟發(fā)展不僅增加了地方官員在地方上的統(tǒng)治合法性，而且也是地方官員美好政治前途的重要基礎(chǔ)。很顯然，在改革年代，地方經(jīng)濟發(fā)展已成為地方官員進京或地方官員和中央討價還價的籌碼。”見《論中央─地方關(guān)系──中國制度轉(zhuǎn)型中的一個軸心問題》第二章“發(fā)展型地方主義的興起：簡略的歷史回顧”，載《當(dāng)代中國研究》1994年第6期（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=940602&total=45）。

　　[29] 龍華，《胡溫新政內(nèi)幕》（香港：香港新華彩印出版社，2004年出版），第277-278頁。

　　[30] 如臺灣地區(qū)的《土地法》第四條規(guī)定：“本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）有之土地�！币娕_灣“全國法規(guī)資料庫”網(wǎng)站（http://law.moj.gov.tw/Scripts/newsdetail.asp?no=1D0060001）。

　　來源：當(dāng)代中國研究 [2007年] [第1期(總第96期)]

　　作者為浙江大學(xué)地球科學(xué)系城市與區(qū)域發(fā)展研究所副教授

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