阮思余：關于中國反腐的建議——讀《腐敗與政府》
發(fā)布時間:2020-06-04 來源: 散文精選 點擊： 
耶魯大學蘇珊·羅斯·艾克曼教授的《腐敗與政府》一書專門探討了發(fā)展中國家的腐敗問題。在論述的過程之中，作者經常以發(fā)達國家、民主國家的經驗作為材料，為發(fā)展中國家的反腐提高歷史和知識的啟迪與智慧。全書的結構非常清晰，作者主要討論了作為經濟問題的腐敗，作為文化問題的腐敗，作為政治問題的腐敗，以及如何實現(xiàn)反改革這四個大問題。
從宏觀意義上來說，腐敗現(xiàn)象有其產生的必然性，而且負面后果極為嚴重�！皣业慕洕驼无D型過程常伴隨有一種日益嚴重的病痛，那就是新產生的腐敗機會。這些腐敗機會降低了改革的合法性和公平性，從而斷送了本來大有希望的改革。”（艾克曼，2000：18）“腐敗是用公共權力來謀取私利�！保ò寺�，2000：115）“如果一個國家容許個人將法律玩于掌股之間，并且允許他們根據成本/效益的標準為自己的行為作辯護，那么這個國家將不會有效地運轉�！保ò寺�2000：21）
反腐的首要內容就是進行體制改革
在該書中，作者反腐強調的一個觀點就是，體制改革，應該成為反腐的首要內容。“肆意泛濫，根深蒂固的腐敗現(xiàn)象，正是國家的統(tǒng)治機能出現(xiàn)故障的一種表現(xiàn)�！保ò寺�，2000：145）這就是說，“發(fā)展中國家面臨的許多困難，是由其內部的政治因素造成的�！保ò寺�，2000：111）因此，“體制改革應當成為反腐運動的首要內容�！保ò寺�2000：83）
這里必須避免的一種情況就是，在根深蒂固的腐敗系統(tǒng)中獨獨開辟出一塊廉潔的“飛地”。因為，“在腐敗的大海中營建幾個誠實小島，固然算得上是一個良好開端，但是，如果不進行更根本性的改革，這些小島的價值也就極為有限�！保ò寺�，2000：235）雖然僅靠一些具有人格魅力和堅定信念的領導人物確實可以在一定程度上推動改革，但是，“依靠一位最高領導人的個人魅力和健全人格來推進改革，永遠是一種高風險的長期戰(zhàn)略�！保ò寺�，2000：279）因此，改革者要做的事，應當是尋找和發(fā)現(xiàn)那些超越這些個人因素之外、能夠為改革創(chuàng)造良好條件的體制性因素。
同樣，需要引起警惕的是，體制改革不單單是私有化，或者是精簡機構，或者裁汰人員。私有化改革需要強有力的監(jiān)管機制。政府如果對私有化改革監(jiān)督不力，私有化的結果只能是導致少數人或者個別人發(fā)財致富，而廣大公眾卻要為此付出沉重的代價。給公務員加薪，精簡人員，以及私有化的發(fā)展，這三者之間具有內在的邏輯關聯(lián)。而不是簡單的獨立實施一個制度�！盀榱颂岣吖珓諉T的工作表現(xiàn)，加薪也許是必要的，但是加薪必須同公務員的實際表現(xiàn)的提高聯(lián)系在一起，而且在提高工資的同時還應精簡政府部門的人員。只有當私有部門能夠提供相應的就業(yè)機會的時候，精簡政府官員才能行得通。因此，要提高公務員制度的現(xiàn)實可行性，國家必須推動私有部門的迅速發(fā)展。”（艾克曼，2000：111）
批判腐敗有功論
艾克曼不同意那種容忍腐敗，哪怕是低度腐敗的主張和觀點。“個別賄賂有時不但能給行賄者和受賄者都帶來好處，而且還能提高國家的整體的效率和公平程度。但是，這種情況的存在并不能成為容忍低度腐敗的根據�！保ò寺�2000：25）原因主要有四：第一，首要的也是最明顯的原因就是，上述現(xiàn)象并不是所有的賄賂都能產生的。第二，“如果某些賄賂的確具有配置資源的正當功效，那么就應當把這些賄賂合法化，并將有關的費用標準公之于眾。以非法交易為基礎的市場注定是低效的�！保ò寺�，2000：26）
第三，這種觀點是建立在一種靜態(tài)的分析之上。因為它假定存在一整套法律和對公眾項目的要求。受利益的趨勢，腐敗官員會采取一定的行動，或者改變其原來的行動。“在這種情況下，雖然個人能夠為自己的行賄行為辯解并視其為防止受到更大傷害的保護性行為，但是單個腐敗行為所造成的系統(tǒng)性代價卻是相當嚴重的。更為后怕的是，對某些公共生活領域內的腐敗現(xiàn)象的容忍將會導致一種惡性循環(huán)，即隨著時間的推移，某些人的不法行為將促使更多的人染指腐敗交易。”（艾克曼，2000：26）
第四，如果腐敗現(xiàn)象和腐敗行為普遍存在，不可避免地會降低政府的合法性，或者是使政府為提高政府合法性而付出的種種努力付諸東流。據此，艾克曼的結論就是，“雖然賄賂或許確實有些好處，但是它終究不能成為法制改革的穩(wěn)定和長期的替代物�！保ò寺�，2000：26）
民主制度與腐敗的關系
首先，必須承認的是，民主制度有助于抑制腐敗。其原因主要是：再次當選的渴望會抑制其貪婪的欲望；
對公民權利和言論自由的保護，必然伴隨著政務公開和政治透明的運作。但是，民主國家的腐敗現(xiàn)象同樣司空見慣。因此，民主樣式的政體并不能總是成功地遏制腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延�！耙粋�成功的民主制度，需要在鼓勵建立私人競爭性市場的同時建立競爭性的政治體制�！保ò寺�2000：146）而與之相對應的另一個極端就是競爭性的腐�。焊瘮∽躺瘮。V賂滋生更多的賄賂；
其必然結果就是，整個體制都充斥著腐敗，圍繞著腐敗運轉。
競爭性的政治體制可以對腐敗構成制約�！皩τ谀切┩ㄟ^選舉上臺的政客來說，對其最直接的‘懲罰’就體現(xiàn)在民意測驗之中。即使賄賂是秘密的，選民也能夠使腐敗政客付出代價�！保ò寺�，2000：164）其原因就在于，“如果該國的政治體制是競爭性的，那么民眾的意愿就能發(fā)揮更大的作用，因為在這種情況下通過選舉產生的代表幾乎沒有違背選民意愿的自由�！保ò寺�2000：167）于是，“更有前途的改革措施則是提高政治體制的競爭性水平，以及減少通過選舉上臺的政客的自由決定權。”（艾克曼，2000：168）
對于民主體制來說，競爭性的選舉機制是必要的，然而必須注意的是，選舉資金來源的正當性和合法性問題。“在所有的民主國家，競爭性的選舉制度都有助于遏制腐敗，因為反對派候選人會試圖揭發(fā)在位者的腐敗行為。然而，民主選舉對于資金的需求，則又使政客產生了在專制政體不存在的新的偏袒特殊利益集團的動機。”（艾克曼，2000：185）這就是說，“選舉本身并非是完美的腐敗控制工具�！保ò寺�，2000：187）
總之，對于民主制度與腐敗的關系，不能下簡單的結論，民主制度就一定能夠抑制腐敗。我們還必須保證與民主制度相配套的一系列制度的實行。這其中最重要的就是競爭性的政治體制。就選舉來說，就是競爭性的選舉制度。誠然，艾克曼提醒我們的是，實行競爭性的選舉制度，必須注意選舉經費的來源問題。
改革必須改變公眾的態(tài)度
要反腐敗，就必須進行改革。改革能否徹底進行，在相當程度上，需要大眾的支持。因此，改革必須能夠改變公眾的態(tài)度。比如說，要讓人們感到改革是真刀真槍的進行中，而不是做表面文章。改革的對象不僅僅是公眾自身，而是那些公眾認為應當重點打擊整頓的對象，諸如貪污腐敗分子，偷稅漏稅者等。
“改革的一項重要任務是改變公眾的看法，讓普通百姓相信政府在治理腐敗的問題上是持認真態(tài)度的。所以，政府應當把改革重點集中于那些公眾最常見的腐敗問題，并應當首先從人們可以免費獲得的公共服務入手�！母镆行哦�，就必須從上層開始進行。反腐運動打擊的范圍應當包括那些有錢有勢的人。如果大戶們都被要求照章納稅的話，其他納稅人自會效仿。如果改革只是針對普通百姓，那么必然會招致民憤，從而使政府的全盤努力付諸東流�！保ò寺�2000：112）
改革不僅僅要使利益集團——尤其是那些資金雄厚的利益集團——的影響合法化，而且還必須堅定公眾反腐敗的信念�！霸谌魏握w里，影響腐敗程度的最關鍵因素是富有的利益集團獲得合法政治影響力的能力，以及公眾對于公權私用的態(tài)度。換句話來說，人們對于腐敗交易究竟是感到義憤填膺，還是自己也想從中分一杯羹……在民眾對政府合法性的看法基本不變的前提下，當利益集團的合法影響提高時，赤裸裸的腐敗現(xiàn)象就會減少�！保ò寺�2000：168）
反腐必須建立申訴機制
發(fā)展中國家順利推進改革，一個非常重要的因素就是建立申訴機制。一個普遍的現(xiàn)象就是，“很多發(fā)展中國家和經濟轉型國家都有一個弱點，即缺乏有信度的接受民眾申訴和執(zhí)法的機構�！保ò寺�2000：305）就公民投訴而言，相關組織和部門應該以公眾能夠看到、能夠知曉的方式展開相關的調研。這就是說，申訴必須真正起到實效�！叭绻藗儞氖艿綀髲停敲此麄兙筒粫对V官員的行為。”“如果人們根本不愿意去投訴的話，那么上述這些投訴受理機制也就失去了存在的意義�！保ò寺�，2000：226、228）誠然，申訴也不決應該成為人們借助合法形勢解決個人恩怨的工具。
申訴不僅要有效果，而且還必須保護申訴人的權益�！柏毨业恼畱斣O法了解窮人和處于邊緣地位的群體的疾苦，同時又不使他們因為開口抱怨而受到懲罰�！保ò寺�，2000：220）保護申訴人權益的最好方式當然是以組織的名義維權�！霸谀切┤狈τ薪M織的利益集團的發(fā)展中國家，只有將來這樣的利益集團出現(xiàn)之后，保護舉報者才能成為反腐改革的一項重要內容。”（艾克曼，2000：229）
總之，“如果民主能夠向民眾提供可供選擇的抒發(fā)不滿的渠道，并且能夠激勵在位者秉公辦事，那么它就將有助于遏制腐敗�！保ò寺�，2000：163）在腐敗現(xiàn)象得到有效的控制和懲治之后，改革就能夠更加順利推進。
關于中國反腐的建議
在該書中文版序言中，艾克曼對于中國的腐敗問題，提出了她自己獨特的意見和建議。雖然名為中文版序言，實則是關于中國反腐的建議。該書對于發(fā)展中國家反腐都具有一定的反思和借鑒意義，我們當然可以從中汲取知識的養(yǎng)料和智慧的源泉。
就中國腐敗的總體情況而言，中國存在著嚴重的系統(tǒng)性腐敗。因而不能簡單統(tǒng)計腐敗的人數，必須深入挖掘腐敗的根本原因。這就是必須尋找腐敗的動機。只有徹底清除了腐敗的動機，腐敗現(xiàn)象的控制才有實效。這就是反腐敗措施中的前饋控制，而不是事后懲罰。
“盡管中國選擇的發(fā)展道路具有這樣或那樣的優(yōu)點，但是它卻蘊含著系統(tǒng)性的腐敗機會。同所有混合式經濟國家一樣，中國試圖在保持一個地位顯著的國有部門的同時鼓勵私營企業(yè)和外國投資的發(fā)展，而這樣做就不免導致行賄動機的產生。在衡量反腐敗工作的效果方面，單純統(tǒng)計被追究刑事責任的腐敗官員的人數，并不是一種有用的衡量標準。相反，國家應當深入探究行賄和受賄的根本原因。如果不能搞清這些深層的腐敗成因，那么腐敗動機就仍會繼續(xù)存在下去。而當新任官員和個人開始利用那些繼續(xù)存在的腐敗機會時，反腐敗運動原先的短期成果就會蕩然無存。”（艾克曼，2000：1－2）
“在反腐敗方面，加強執(zhí)法和監(jiān)督力度是必要的，但是如果那些引發(fā)賄賂的基本條件不加以清除，執(zhí)法和監(jiān)督就不會產生長遠的影響。這是因為倘若腐敗動機依然存在，那么一批‘害群之馬’被懲處后，緊接著便會有新的腐敗官僚和行賄者粉墨登場�！薄案母锏氖滓繕耸菧p少腐敗交易發(fā)生以前潛在的行賄和受賄動機，而不是一味強化事后懲治。”（艾克曼，2000：7）
就經濟領域而言，中國政府必須給外國投資者和中國百姓以堅決的反腐敗的決心，在合同的表現(xiàn)上，必須確保合法合同的履行，以及非法合同的終止。
“具體地說，中國政府應當讓投資者相信國家會確保合法的合同得到執(zhí)行；
對于中國的民眾，則應使他們堅信國家將不會保護那些通過腐敗方式取得的合同。如果有證據表明合同的簽訂的過程中的確發(fā)生了腐敗交易，那么國家就應否認自己有保證該合同得以執(zhí)行的責任，并宣布合同失效�！保ò寺�，2000：1－2）在這里，艾克曼特別重視政治決心的重要性。因為，“再好的主意，如果沒有人愿意付諸實施，也是毫無價值的�！保ò寺�，2000：6）“國家要富強，必須創(chuàng)建一套能夠把民眾的要求轉化為法律的機制，同時要對執(zhí)法做出可信的承諾，并能為那些受到敲詐勒索的人提供法律支持�！保ò寺�，2000：21）
就公民權益保障而言，在反腐敗的同時，必須建立相應的權利申訴和權利救濟機制。而且必須將之納入到反腐敗戰(zhàn)略之中。這樣做的一個主要考慮就是因為中國的司法文明尚須改進。從反腐敗的體制入手，建立權利申訴和權利救濟機制，這是反腐敗非常重要的一環(huán)。
“對于遏制腐敗，中國的基層分權和民主化改革能夠有所助益。然而必須注意到，在進行分權的同時，必須建立相應的申訴制度，從而使人們能夠免受由于個人恩怨或基層政治爭斗而造成的誣告的侵害。(點擊此處閱讀下一頁)
因此，保護公民的個人權利免受侵害，必須成為反腐敗運動的組成部分。否則的話，有些人就會巧借誣告或證據不足的指控來達到某種個人或政治目的。例如，在前蘇聯(lián)，對腐敗行為的審理經常被用于懲罰那些在其它問題上開罪政府的人。如果出現(xiàn)了這種情況，那么不僅會令人們感到自己受到了不公平的對待，而且還將使整個反腐敗運動瀕于崩潰，因為這時人們會認為官方在選擇要查處的腐敗案件的時候并不是根據腐敗行為本身的餓嚴重程度，而是依據被告人的身份。在這方面，中國必須慎之又慎，以保護其反腐敗工作的純潔和公正性。因為中國的司法系統(tǒng)尚不完善，而且在保護被告人權利方面也仍須進一步改進，所以中國當前的反腐敗運動最好能夠首先從廣泛的體制改革入手。”（艾克曼，2000：3－4）
總之，治理腐敗問題，關鍵就是要建立好的市場體制，重新設計公共項目，以限制官員的權力，徹底驅除腐敗動機�！半m然中國的腐敗現(xiàn)象表明市場可能出了一些問題，但是解決腐敗問題的方案絕不是重新回到純粹的社會主義里去。本書所談及的治腐之道，主要是要建立合法的市場機制，同時對某些公共項目進行重新設計，以限制官員能夠隨意支配的公共利益。嚴刑峻法固然可以提高腐敗行為的風險，但是嚴肅的反腐改革卻絕非僅限于此。要使反腐改革取得成功，不僅要客觀地分析和總結意在謀取私利的個人利益動機究竟如何滲透到公共項目，而且還需要多方協(xié)同努力，通過徹底的體制性改革來減少這些利益動機。”（艾克曼，2000：4－5）
對于中國來說，“一個依靠個人關系已經成為規(guī)范的社會要想轉變成為一個具有強有力的市場和公有部門體系并且更加非人格化的社會，其過程是相當痛苦的，而且這種轉變既有可能帶來良性循環(huán)，也可能引發(fā)惡性循環(huán)�！保ò寺�，2000：138）這其中有很多工作需要我們去做。比如政府信息公開問題�！罢_信息在發(fā)達國家是標準的政府行為，然而發(fā)展中國家在這方面卻嚴重不足�！保ò寺�，2000：214）比如充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，以及新聞自由問題�！叭绻f選舉在遏制腐敗方面發(fā)揮的作用十分重要的話，那么大眾傳媒的作用就堪稱是異常關鍵�！薄叭绻蠖鄶得襟w同政黨聯(lián)系緊密，那么僅有名義上的新聞自由是不夠的�！保ò寺�，2000：219）
比如轉變政府職能，真正實行政企分開的問題�！叭绻袊虢⒁环N更為民主的政府結構，就需要正視中國企業(yè)中廣泛存在的利益沖突問題。中國的政府官員有時在公營和私營部門擔任多項職務……中國有悠久的‘混淆政府和私人部門界線’的傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)不僅同國家發(fā)展高效率的現(xiàn)代化企業(yè)的初衷相矛盾，而且還與建立一個更具問責性的政府的目標相沖突�！保ò寺�2000：178）此外，官員的財產審計與財產公開問題同樣不可忽視�！肮_政客及其家族成員所擁有的經濟利益，對于提高政府的民主問責度來說是非常必要的�！保ò寺�2000：178）
參考書目：
[美]蘇珊·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，北京：新華出版社，1999年版。
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