孫立平:監(jiān)督的基礎(chǔ)是什么?
發(fā)布時(shí)間:2020-06-03 來(lái)源: 散文精選 點(diǎn)擊:
頻發(fā)的腐敗案件,使人們更加深切地認(rèn)識(shí)到信息透明、政務(wù)公開(kāi)、權(quán)力監(jiān)督的極端重要性。最近上海有關(guān)方面負(fù)責(zé)人也強(qiáng)調(diào)指出,要根據(jù)社保資金案暴露出來(lái)的薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題,加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。但現(xiàn)在需要問(wèn)的一個(gè)問(wèn)題是,所有這一切需要在什么樣的基礎(chǔ)上才有可能?
在過(guò)去的兩年中,有兩件均與交通部有關(guān)的事情,是很值得討論的。一件事情是,2005年《中國(guó)青年報(bào)》曾發(fā)表一篇文章,題目是《張春賢部長(zhǎng),我想監(jiān)督您可無(wú)從入手》。事情的起因是,交通部部長(zhǎng)張春賢讓記者捎話給社會(huì)各界:“作為交通部部長(zhǎng),歡迎大家對(duì)我進(jìn)行廉政監(jiān)督!睆埓嘿t還要求全國(guó)各地交通廳、局長(zhǎng)和有關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部,“要學(xué)會(huì)并習(xí)慣在被監(jiān)督的環(huán)境下工作和生活!薄吨袊(guó)青年報(bào)》的文章指出:交通部門近年來(lái)一直是腐敗的重災(zāi)區(qū),短短幾年中,全國(guó)已有十幾個(gè)省區(qū)的交通廳廳長(zhǎng)在公路建設(shè)工程中因貪污受賄而被判刑,如此背景下,張春賢部長(zhǎng)作這樣的表態(tài)當(dāng)然值得贊賞。但在贊賞之后我卻發(fā)現(xiàn),對(duì)張部長(zhǎng)歡迎大家做的事——“對(duì)我進(jìn)行廉政監(jiān)督”,似乎根本無(wú)從下手。我既不知道部長(zhǎng)權(quán)力的邊界到底在哪里,也不知道這權(quán)力是如何行使的,既不知道部長(zhǎng)的收入是多少,也不知道部長(zhǎng)的夫人和子女都從事什么職業(yè)……不論從哪個(gè)方面來(lái)說(shuō),都無(wú)從監(jiān)督。要讓權(quán)力是可監(jiān)督的,必須有可操作性的制度作支撐。比如,儲(chǔ)蓄實(shí)名制和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等的實(shí)施,以此來(lái)讓官員的收入和家庭財(cái)產(chǎn)情況透明。
2007年初,中國(guó)政法大學(xué)行政法教授高家偉又致信交通部部長(zhǎng)李盛霖,信中提出:交通部應(yīng)該公開(kāi)每年的養(yǎng)路費(fèi)應(yīng)征數(shù)額是多少?而實(shí)際征收上來(lái)的數(shù)額又是多少?實(shí)際征收上來(lái)的養(yǎng)路費(fèi)又用到哪里去了?高家偉教授在接受記者專訪時(shí)說(shuō),他之所以要寫這封信,是因?yàn)樗诮煌ú抗俜骄W(wǎng)上看到交通部副部長(zhǎng)馮正霖此前的一個(gè)關(guān)于征收養(yǎng)路費(fèi)的講話,其中談道:“為了滿足348萬(wàn)公里的公路的正常養(yǎng)護(hù)費(fèi)投入,每年至少需要1000億元的資金,而全國(guó)養(yǎng)路費(fèi)中真正用于公路維修和養(yǎng)護(hù)的資金約500億元!币?yàn)楦呓淌谠凇爸v話”中沒(méi)有找到全國(guó)一年征收的養(yǎng)路費(fèi)總數(shù),無(wú)法理解馮副部長(zhǎng)講的這個(gè)數(shù)字意味著什么,因此萌生了詢問(wèn)交通部長(zhǎng)的念頭。高家偉告訴記者,在政府信息日益走向公開(kāi)的時(shí)代,養(yǎng)路費(fèi)繳納義務(wù)人有權(quán)利了解自己繳納養(yǎng)路費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算依據(jù)和使用去向。他強(qiáng)調(diào),公民盲目繳費(fèi)的時(shí)代應(yīng)該成為歷史。
這兩件事情提出的一個(gè)共同問(wèn)題是,權(quán)力的監(jiān)督如何才能成為可能?合乎邏輯的回答當(dāng)然是信息要公開(kāi)透明。但是仔細(xì)一追究,發(fā)現(xiàn)事情又不是那樣簡(jiǎn)單。比如前一段關(guān)于公款消費(fèi)的數(shù)量的爭(zhēng)論,就是一個(gè)典型的例子。
關(guān)于公款吃喝、公車、公款旅游等公款消費(fèi)的數(shù)量,一直是人們非常關(guān)注但又眾說(shuō)紛紜的事情,其中不斷有人發(fā)布一些數(shù)據(jù),但仔細(xì)追究,似乎又都缺乏足夠的根據(jù)。在去年,甚至就此引起一場(chǎng)紛爭(zhēng)和熱議。2006年3月13日中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上,發(fā)表了國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授的《政府管理改革的幾個(gè)切入點(diǎn)》一文。其中提出,2004年我國(guó)公車消費(fèi)4085億元,公款吃喝在2000億元以上,1999年干部公費(fèi)出國(guó)花費(fèi)達(dá)3000億元。這就是后來(lái)引起很多議論的公款消費(fèi)9000億元說(shuō)法的來(lái)源。然而,在對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)的時(shí)候,卻發(fā)現(xiàn)很難找到可靠的原始出處。于是財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人給出了另外一套數(shù)據(jù),2004年末全國(guó)共有各種公車180萬(wàn)輛,全年公車消費(fèi)大約為1000億元,2004年全國(guó)行政事業(yè)單位公款伙食費(fèi)如果按“招待費(fèi)”的40%估算大約為172億元,2004年全國(guó)行政事業(yè)單位出國(guó)費(fèi)用約為29億元。以上三類開(kāi)支合計(jì)1201億元。該負(fù)責(zé)人同時(shí)表示,上述數(shù)據(jù)是根據(jù)中央和地方?jīng)Q算報(bào)表所列數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的,實(shí)際生活中估計(jì)會(huì)略高于這一數(shù)字,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到竹立家教授所說(shuō)9000億元的水平。
但正如有論者所表明的,上述的估算是存在明顯問(wèn)題的。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人公布的數(shù)據(jù)口徑是預(yù)算內(nèi)的,但預(yù)算外的支出,由小金庫(kù)來(lái)支付的,轉(zhuǎn)嫁到下屬單位甚至企業(yè)中去的,實(shí)際上是根本無(wú)法統(tǒng)計(jì),只能根據(jù)一些相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行估算。比如,公車的使用費(fèi)用,只能根據(jù)公車的總量乘以單車使用費(fèi)用,而這里的單車使用費(fèi)用又往往是根據(jù)個(gè)別單位或地區(qū)的數(shù)據(jù)。公款吃喝的數(shù)字,據(jù)我所知,原來(lái)主要依據(jù)的是飲食發(fā)票的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確是自然的,比如飲食發(fā)票記載的數(shù)字,有的是屬于事業(yè)單位的,有的是屬于企業(yè)的,有的甚至是屬于個(gè)人的。但問(wèn)題是,在常識(shí)中人們也知道公車、公款吃喝、公款出國(guó)所需的費(fèi)用是一個(gè)很大的數(shù)字,但在財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人出來(lái)公布預(yù)算中的數(shù)據(jù)之前,除了估算的數(shù)據(jù)之外,人們幾乎沒(méi)有任何可以對(duì)“三公”消費(fèi)形成數(shù)量化概念的可靠數(shù)據(jù)。而且,正如上面所說(shuō)的,即使是財(cái)政部公布的數(shù)據(jù),會(huì)比看起來(lái)缺乏足夠依據(jù)的估算數(shù)字更為可靠嗎?以公款吃喝為例,2005年全國(guó)餐飲業(yè)零售總額是8800多億元。按照財(cái)政部的數(shù)字,行政事業(yè)單位公款伙食費(fèi)只占全國(guó)餐飲業(yè)零售總額的2%左右。再將公車費(fèi)用與公款吃喝進(jìn)行比較,公款吃喝的費(fèi)用只占公車費(fèi)用的17%。且不說(shuō)能享用公款吃喝的人數(shù)會(huì)大大超過(guò)配車或能享用公車的人數(shù),就算兩者的人數(shù)是一樣的,按照財(cái)政部的數(shù)字,一個(gè)配車或能享用公車的人一年公款吃喝的費(fèi)用只相當(dāng)用車費(fèi)用的20%?再比如,財(cái)政部負(fù)責(zé)人說(shuō)2004年全國(guó)公車180萬(wàn)輛,而據(jù)北京市交通部門最新數(shù)據(jù),光北京市(包括中央單位就有公車80萬(wàn)輛)。顯然,財(cái)政部的數(shù)字可能不是一般地低估了上述數(shù)字,而是大大低估了上述數(shù)字。那么,有據(jù)可依的官方數(shù)字和缺乏可靠依據(jù)的估算數(shù)字哪個(gè)更貼近真實(shí)呢?
當(dāng)然我們討論這個(gè)問(wèn)題的目的,不是想提供一個(gè)確切的答案。我們的問(wèn)題是,像“三公”消費(fèi)這樣一個(gè)數(shù)目巨大的、涉及到公民稅收或公共資源如何使用的問(wèn)題,人們?nèi)绾芜M(jìn)行監(jiān)督,人們?nèi)绾潍@得進(jìn)行監(jiān)督所必不可少的數(shù)據(jù)和信息?而我們知道,充分的和可靠的信息是監(jiān)督的基本前提。這個(gè)問(wèn)題直接涉及信息公開(kāi)中的“信息”的質(zhì)量和可處理性問(wèn)題。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者問(wèn)題的時(shí)候曾經(jīng)說(shuō)過(guò),“從國(guó)際慣例考證,公車消費(fèi)、公款伙食費(fèi)、出國(guó)費(fèi)用等在發(fā)達(dá)國(guó)家也列入政府預(yù)算支出,是政府成本的組成部分”。這話如果不考慮數(shù)量的含義的話當(dāng)然是不錯(cuò)的,世界上哪一個(gè)國(guó)家一輛公車也沒(méi)有?哪一個(gè)國(guó)家官員沒(méi)有一分錢的公款吃喝?即使我們不深究這個(gè)問(wèn)題的更實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的話,人們至少可以有一個(gè)并不過(guò)分的要求,你既然按照國(guó)際慣例花了這個(gè)錢,就應(yīng)當(dāng)按照國(guó)際慣例對(duì)這些花費(fèi)進(jìn)行記錄,能夠掌握其具體的數(shù)量。而這就涉及到預(yù)算編制和統(tǒng)計(jì)分類等問(wèn)題。財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉曾經(jīng)說(shuō)過(guò),我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算支出科目主要是按“經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)進(jìn)行分類的,把各項(xiàng)支出劃分為行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在政府預(yù)算上看不出來(lái),很多政府的重點(diǎn)支出如農(nóng)業(yè)、教育、科技等都分散在各類科目之中,形不成一個(gè)完整的概念,不透明、不清晰,往往造成“外行看不懂,內(nèi)行說(shuō)不清”。由此看來(lái),預(yù)算和統(tǒng)計(jì)中的分類等問(wèn)題,看起來(lái)是個(gè)技術(shù)性的問(wèn)題,但實(shí)際是卻關(guān)涉到信息的質(zhì)量,進(jìn)而關(guān)涉到民眾對(duì)政府的監(jiān)督是否可能。說(shuō)得更明確一點(diǎn),當(dāng)我們?cè)诟母镏幸獙?shí)質(zhì)性地而不是形式地推進(jìn)信息透明和政務(wù)公開(kāi)的時(shí)候,就需要提供使監(jiān)督成為可能的信息基礎(chǔ)。換句話說(shuō),使數(shù)據(jù)和信息能夠具有接受監(jiān)督的基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)成為信息和數(shù)據(jù)采集的原則之一。
之所以要提出這樣一個(gè)話題,是為了說(shuō)明,在當(dāng)今的時(shí)代信息與數(shù)據(jù)的問(wèn)題可能包含著復(fù)雜的含義。特別是,從最近幾年的情況看。在涉及利益關(guān)系的時(shí)候,將數(shù)據(jù)和信息作為一種博弈手段,也是可能的。正因?yàn)槿绱,前兩年在房地產(chǎn)調(diào)控中就有人呼吁,需要來(lái)一場(chǎng)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)風(fēng)暴。因?yàn)橛嘘P(guān)房地產(chǎn)的一些重要信息,存在明顯的混亂。比如像房屋空置率這樣一個(gè)極為重要的數(shù)據(jù),建設(shè)部報(bào)告說(shuō),2004年商品房空置率為7%,而學(xué)者則指出比較可信的數(shù)字為20%,甚至遠(yuǎn)不止20%。關(guān)于房?jī)r(jià)的漲幅也是如此。信息與數(shù)據(jù)的混沌和迷離,也許不僅僅在于統(tǒng)計(jì)工作中的缺陷,同時(shí)也在于人為的誤導(dǎo),因?yàn)槠渲邢喈?dāng)一些數(shù)據(jù)的誤差不是隨機(jī)的,而是一種系統(tǒng)誤差。其背后的利益關(guān)系是不言自明的。
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