[摘要]本文從實(shí)證角度對中國代表制度的發(fā)展完善問題進(jìn)行了深入研究。文章首先界定了代表、代表制度的確切含義，闡述了研究代表制度改革對完善人民代表大會制度的價(jià)值和意義。接著對代表制度改革目標(biāo)的現(xiàn)狀作了系統(tǒng)的分析，分別就代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制先天不足、非職業(yè)化的代表職務(wù)不符合代表制度的要求、代表大會的結(jié)構(gòu)存在偏差、法定有效職能虛置、制度運(yùn)行的外部環(huán)境不夠理想等問題進(jìn)行了具體分析，在此基礎(chǔ)上，有針對性地提出和論證了改革思路和路徑選擇，包括完善代表的產(chǎn)生機(jī)制、適時(shí)擴(kuò)大直接選舉的層面、逐步建立專職代表制、在制度中明確代表行使權(quán)力的身份關(guān)系、改善閉會期間的代表活動方式、加強(qiáng)對代表的監(jiān)督制約機(jī)制、加強(qiáng)對代表的培訓(xùn)、完善人民代表大會的組織機(jī)構(gòu)和工作程序、完善相關(guān)立法等。

　　[關(guān)鍵詞]代表制度；
改革；
實(shí)證；
研究

　　一。引言

　�。ㄒ唬┲黝}與術(shù)語說明

　　本報(bào)告的主題是從實(shí)證角度研究中國代表制度的改革問題。為避免發(fā)生誤解或誤讀，同時(shí)，為便于理解本報(bào)告的些許價(jià)值，有必要對某些概念或者術(shù)語作些理論說明。

　　首先，應(yīng)當(dāng)說明何謂“代表”。在政治與社會生活中，代表的概念運(yùn)用于多種場合。英國�？巳�特大學(xué)政治學(xué)教授A ？H ？伯奇在《代表制度》一書中認(rèn)為，代表這一術(shù)語有三種主要的運(yùn)用方法，這三種用法是：（1）表示代表委托人并根據(jù)其意思而行為的代理人或代言人；
（2）表示代表某個(gè)群體、階層的一些共性的某個(gè)人；
（3）表示象征某個(gè)群體階層的身份地位或者某些共性的某個(gè)人。1在這里，第一種用法中的代表特指依照委托者意志和立場行事的代理人或代言人，他具有保護(hù)或推進(jìn)由其委托人托付的特定利益的義務(wù)。例如代理商、民事訴訟中的律師、遺囑的委托執(zhí)行人、國會議員、國家派駐外國的大使或公使、國家工作人員等。這種用法具有政治法律意義。第二種用法中的代表是指一種“典范代表”，指由各黨派、各行業(yè)、各社會組織和團(tuán)體推選參加各自的代表大會的人物，或者是評選的模范、榮譽(yù)代表，如各行各業(yè)評選的先進(jìn)個(gè)人或標(biāo)兵等。第三種用法中的代表表明的是具有比擬意味的描述，如以某個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況說明他所處的某個(gè)階層的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，或者以某個(gè)人的某些特質(zhì)說明他的身份地位，例如稱某某是個(gè)典型的農(nóng)民，足以代表農(nóng)民這一階層的特點(diǎn)，某某是個(gè)典型的知識分子，足以代表知識分子的特點(diǎn)。上述第二、三種用法都是在社會學(xué)意義上使用的，姑且稱這類代表為“社會代表”。上述三種用法中的每一種用法中的“代表”都顯著地與其他用法不同。

　　本課題所要探討的代表是從政治法律意義上使用的，但并不包括第一種用法中的所有部分，而僅僅指“政治代表”中的某一部分。政治代表意味著是在政治制度中通過法律或習(xí)慣而具有一個(gè)代表的地位或作用。政治代表在近現(xiàn)代政治制度中分為兩類，一類是由國家機(jī)關(guān)任命職務(wù)的工作人員以及人民直接選舉或權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，如國家元首、政府首腦、法官、檢察官及行政機(jī)構(gòu)的公務(wù)員等；
另一類是依法定程序選舉產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)（或稱代議機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)）的成員，有的國家稱之為議員，有的稱之為人民代表（或人大代表）。后一類中的人民代表即是本課題所要研究的代表制度的代表。

　　那么，什么是人民代表呢？有必要進(jìn)一步分析其本質(zhì)內(nèi)涵，剔除不少人對人民代表概念的非本質(zhì)附加。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，我國存在全國人大代表和地方各級人民代表的區(qū)分，這里不分別界定全國人大代表和地方各級人大代表的概念，只分析一般意義的人大代表的基本內(nèi)涵，因?yàn)槿珖�人大代表和地方各級人大代表在本質(zhì)上并沒有什么不同，只是在所組成的代表機(jī)關(guān)的法律地位和行使職權(quán)的內(nèi)容上存在差異。人大代表的基本內(nèi)涵包括一個(gè)主體性、三個(gè)規(guī)定性。所謂一個(gè)主體性，是指人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員或主體，因?yàn)榇�表的法律性質(zhì)或法律地位來源于他們所組成的代表機(jī)關(guān)。所謂三個(gè)規(guī)定性，一是指人大代表首先是普通的國家公民。作為公民中的普通一員，代表在任職前、任職中和卸任后都是國家公民，因?yàn)楦鶕?jù)國家選舉法，除了依法被剝奪政治權(quán)利者外，年滿18周歲的中國公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，都有被選為人大代表的機(jī)會，代表和其他公民一樣享有法律賦予的一切權(quán)利，承擔(dān)法律規(guī)定的一切義務(wù)，誰也不享有法律規(guī)定之外的任何特殊權(quán)力；
二是指人大代表是人民政治上的代言人。人大代表是具有特殊身份的公民，即人民授權(quán)的國家工作人員，他要代表人民的意志和利益，以集體的方式行使國家權(quán)力，并享有執(zhí)行職務(wù)時(shí)的特殊保障，人民意志要轉(zhuǎn)化為國家意志或黨的意志要轉(zhuǎn)化為國家意志，必須通過人大代表來直接決定，這是代表的民意性和政治性；
三是人大代表是人民公仆，代表要履行特定的法律責(zé)任，即要為人民服務(wù)，代表和維護(hù)人民利益，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，這是代表的責(zé)任性。從上述分析可以得知，人民代表的基本內(nèi)涵是其主體性、民意性、政治性和責(zé)任性的有機(jī)結(jié)合。主體性是人大代表的前提，憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)，要由其主體人大代表集體來行使。人民代表的這種主體地位，集中地反映了人民在國家政治生活中的主人翁地位。民意性、政治性是人大代表的基本屬性，人大代表是人民通過直接或間接選舉產(chǎn)生的，來自人民，為人民所熟悉和信賴，是人民利益的代表者和維護(hù)者，是人民意志的表達(dá)者和執(zhí)行者，肩負(fù)著代表人民行使國家權(quán)力的重大使命。責(zé)任性是人大代表的必然要求，人大代表應(yīng)當(dāng)同人民群眾保持密切聯(lián)系，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人民有權(quán)罷免不稱職的代表，以保證他們忠實(shí)地履行“公仆”的職責(zé)。從上述分析還可以看出，人大代表不僅是一種政治身份，更是一項(xiàng)崇高的政治職務(wù)，它不同于任何其他組織的代表，也不同于先進(jìn)個(gè)人、戰(zhàn)斗英雄或者勞動模范這類代表，這些代表都很光榮，但不一定具備人大代表的應(yīng)有素養(yǎng)。所以，人大代表不是榮譽(yù)稱號，所謂先進(jìn)性并不是代表的本質(zhì)附加，人大代表是人民依據(jù)憲法法律選舉出來代表自己行使國家權(quán)力的使者，集中代表民意、參加行使職權(quán)、忠實(shí)履行責(zé)任是人大代表的本質(zhì)要求。

　　其次，應(yīng)當(dāng)說明什么是“代表制度”�！按�表制度”并不是人民代表大會制度的簡稱，它是指以人民代表為主體而展開的一系列關(guān)于代表的產(chǎn)生（選舉）、代表的構(gòu)成（地域、城鄉(xiāng)、職業(yè)、階層、民族、黨派、性別、年齡、文化程度等）、代表的職業(yè)化、代表與選民或選舉單位的關(guān)系（溝通互信機(jī)制、述職制度與監(jiān)督懲戒機(jī)制）、特定主體身份（代表性）、地位與職權(quán)（會議期間和閉會期間的工作任務(wù)、議事規(guī)則、工作制度、履行職務(wù)的保障制度）、代表的政治意識及議政能力和行為（代表的應(yīng)有素質(zhì)與議政效能）等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度所構(gòu)成。簡言之，代表制度就是關(guān)于人民代表這一活生生的政治人的制度。在這里，人民代表是代表制度的主體和核心。

　　再次，應(yīng)當(dāng)分析說明代表制度這一概念與相近易混的概念的聯(lián)系和區(qū)別。前已述及，代表制度與人民代表制度（以下簡稱人大制度）不是一回事。按照憲法學(xué)界的通說，人大制度是我國的政權(quán)組織形式，它是我國的一切權(quán)力屬于人民；
人民在民主普選的基礎(chǔ)上選派代表，按照民主集中制的原則，組成國家和地方的人民代表大會，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，集中統(tǒng)一行使國家權(quán)力；
其他國家機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，受人民代表大會監(jiān)督，對人民代表大會負(fù)責(zé)；
人大常委會向本級人民代表大會負(fù)責(zé)，人民代表大會向人民負(fù)責(zé)，并最終實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治制度。從人大制度的含義可以看出：人民代表大會是人民代表大會制度的主體和核心。但人民代表大會和人民代表大會制度又不是一回事：人民代表大會制度是以人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會為基礎(chǔ)的整個(gè)政權(quán)體系、政權(quán)組織制度，它包含了各級人大以及由它產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)的組成、職權(quán)、活動原則和相互關(guān)系的制度，包含了人大與人民、中央與地方國家機(jī)構(gòu)職能劃分關(guān)系等的制度。不能把人民代表大會制度僅理解為人大的各項(xiàng)制度，也不能把人民代表大會制度同國家機(jī)構(gòu)的具體組織制度以及其他方面的制度等同起來。人大只是人民代表大會的簡稱，作為一類具體國家機(jī)關(guān)，它只是人民代表大會制度的核心和其中的一個(gè)重要組成部分。而人民代表則是人民代表大會即國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員或主體。從上述分析顯然可以看出，代表制度與人民代表大會制度不是一回事。前者是宏觀性的制度，后者是較為微觀（或稱中觀）的制度。

　　但代表制度與人民代表大會制度又有功能上的聯(lián)系。這里可從政治制度的系統(tǒng)性來分析。我國學(xué)術(shù)界對政治制度的理解沒有根本性的分歧，但認(rèn)識角度多種多樣，有側(cè)重于廣義或狹義的，有側(cè)重于動態(tài)或靜態(tài)的，并大都結(jié)合其他諸如政治體制、政治形式、政府體制等概念來探討和分析；
有的論著將政治制度定義為統(tǒng)治階級為實(shí)現(xiàn)其階級專政而采取的統(tǒng)治方式的總和。這是揭示階級本質(zhì)的定義法；
有的論著從中立的角度定義政治制度，稱之為有關(guān)公共權(quán)力，特別是國家權(quán)力運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)的方式的總稱。這是揭示內(nèi)涵的定義法。不過，筆者更愿意把階級實(shí)質(zhì)作為政治制度的一個(gè)必然的前提，而主要從內(nèi)涵和動態(tài)角度理解政治制度。事實(shí)上，政治制度就是政治規(guī)范體系，政治規(guī)范體系就是來規(guī)范政治行為的，政治行為是由具有主觀能動性的政治主體（人或組織）來行使的。如英國政治學(xué)家A ？H ？伯奇就認(rèn)為：“可把政治制度簡單地界定為一套政治行為，這套政治行為與另外的政治行為有功能上的關(guān)聯(lián)，并且具有時(shí)間上的連續(xù)性。”故此，我們將政治制度定義為國家性質(zhì)形之于外的政治表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)形式之一，它是在一定歷史條件下形成的政治關(guān)系和由此決定的一定的政治行為過程的規(guī)范體系。從縱向剖析之，規(guī)范體系可分為有機(jī)聯(lián)系的根本（基本）政治制度、具體政治制度和特殊規(guī)章制度三個(gè)層面。政治制度的這種層次性不僅必然反映在社會政治機(jī)體的各個(gè)領(lǐng)域，而且，決定于國家性質(zhì)的根本（基本）政治制度制約著具體政治制度和特殊規(guī)章制度的內(nèi)容和形式，發(fā)揮著凝聚、協(xié)調(diào)政治制度體系、支配整個(gè)政治制度運(yùn)作的作用，具體政治制度和特殊規(guī)章制度則保障根本（基本）政治制度功能的實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮。政權(quán)組織形式正處于政治制度中的根本性、基本性層面，是政治制度的核心，故學(xué)術(shù)界公認(rèn)人民代表大會制度是國家的根本政治制度或者基本政治制度。而代表制度處于具體政治制度層面。而且，像代表大會的組織機(jī)構(gòu)制度（如常委會制度、專門委員會制度）、工作程序制度（會議制度、議事規(guī)則、個(gè)案監(jiān)督制度、評議制度、執(zhí)法檢查制度等）則處于具體政治制度或特殊規(guī)章制度層面。從政治制度的實(shí)際運(yùn)行來看，人大制度與代表制度等具體政治制度或特殊規(guī)章制度具有功能藕合的特點(diǎn)，不可能將其截然割裂開來。道理是如此地簡單，如果代表制度不健全，則很難選出適格的代表、培養(yǎng)出色的代表和保障有作為的代表，勢必使各個(gè)代表構(gòu)成的人民代表大會在整體上的職權(quán)運(yùn)用和功能發(fā)揮出現(xiàn)問題，進(jìn)而將阻礙以人民代表大會為主體、人民代表大會處于整個(gè)國家機(jī)關(guān)體系的核心的人民代表大會制度的優(yōu)越性的發(fā)揮。

　　復(fù)次，應(yīng)當(dāng)解釋課題名稱中“改革”一詞的含義。改革是一個(gè)意義模糊的語詞，其本義是指把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應(yīng)客觀情況的。但不同的人習(xí)慣以改革的旗號裝載自己的主張，達(dá)到不同的目標(biāo)。有從激進(jìn)意義上理解改革，稱改革就是革故鼎新，就是一場革命。有從改良的角度闡釋改革，反對從根本上改變事物本身，只愿意去掉事物的個(gè)別缺點(diǎn)，使之更適合要求。還有的認(rèn)為改革和改制不是一回事，稱中國前20年實(shí)施的是改革，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)進(jìn)入改制階段。本課題所持的改革觀點(diǎn)比較中庸，接近改革一詞的原意，也就是在堅(jiān)持現(xiàn)行代表制度具有本質(zhì)規(guī)定上的合理性的前提下，承認(rèn)由于我國社會主義初級階段比較落后的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件的制約，由于代表制度運(yùn)行的外部環(huán)境、社會政治基礎(chǔ)還不十分理想，內(nèi)在的特殊規(guī)章制度、運(yùn)行程序和工作方式還存在缺陷，代表工作還存在一些深層次的困難和問題，以致阻礙了代表制度的功能發(fā)揮，進(jìn)而在一定程度上消解了人民代表大會制度理論上的優(yōu)越性。所以代表制度面臨著不斷發(fā)展完善的任務(wù)，必須在實(shí)踐中不斷探尋完善代表制度的途徑和方法，進(jìn)而促進(jìn)人民代表大會制度的完善。所以，本課題主張的“改革”思路蘊(yùn)涵著“堅(jiān)持”的意思，不具有革命的含義。

　　最后，應(yīng)當(dāng)說明課題名稱中“實(shí)證”的含義。“實(shí)證”是時(shí)下很時(shí)髦的語詞，但其意義同樣比較模糊。就其作為一種研究方法或者學(xué)術(shù)精神，實(shí)證研究與作為哲學(xué)觀的實(shí)證主義并不能相提并論，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　實(shí)證要求重視從大量實(shí)際材料的實(shí)證中得出結(jié)論，而不是先有理論框架和結(jié)論而后再往這個(gè)框架里添塞材料和為這個(gè)結(jié)論尋找依據(jù)；
實(shí)證要求要有問題意識，要捕捉梳理實(shí)際問題，解決問題。在代表制度研究中，提倡以實(shí)證精神觀察事物，處理材料，發(fā)現(xiàn)和解決問題，很有必要�？陀^地檢視長期以來的人民代表大會制度研究，涉及代表制度的部分大都存在空談理論，熱衷于原則、原理、本質(zhì)等層面的討論，唯書、唯上不唯實(shí)，游離于現(xiàn)實(shí)，回避問題、回避矛盾的現(xiàn)象十分突出，尤其是關(guān)心和關(guān)注民眾和社會急需解決的問題意識不強(qiáng)。許多論著可稱為不針對問題、不分析問題、不解決問題的“三不”論著，表現(xiàn)在：一是話題陳舊，一、二十年來，人們在探討同樣的話題，而對現(xiàn)實(shí)存在的問題和缺陷視而不見、避而不談；
二是議論空乏，一些結(jié)論游離于現(xiàn)實(shí)之外，對域外相關(guān)制度的一些駁斥和排斥，實(shí)質(zhì)是為矢造的，引不起理智的聯(lián)想和共鳴；
三是分析和研究的問題不是真正的問題，是閉門造車的假問題，因?yàn)樗�不是觸及民眾最切身相關(guān)的問題，存在虛飾浮夸的文風(fēng)。這樣的理論研究得不到民眾和社會的關(guān)注，沒有讀者和市場是可想而知的。所以，本課題以“實(shí)證”研究為方法，并不是追求時(shí)髦，而是試圖“敢于認(rèn)識”（康德曾譽(yù)之為：“啟蒙運(yùn)動的座右銘”），真誠地探討和研究解決代表制度的各種實(shí)際問題。為了達(dá)到以實(shí)證的態(tài)度研究代表制度，筆者明確堅(jiān)持三個(gè)認(rèn)識前提：一是法律法規(guī)上規(guī)定的東西不等于是現(xiàn)實(shí)的東西；
二是應(yīng)當(dāng)?shù)臇|西不等于是存在的東西。正如科學(xué)研究所揭示的，“應(yīng)當(dāng)?shù)臇|西要過渡到存在的東西，就產(chǎn)生出關(guān)于應(yīng)當(dāng)東西的新觀念�！�；
三是事物的邏輯不等于邏輯的事物。

　�。ǘ�）課題的意義與價(jià)值

　　1.從實(shí)證角度研究代表制度的改革，有助于從動態(tài)中把握代表制度運(yùn)行的一些癥結(jié)問題。傳統(tǒng)研究政治制度包括代表制度大都偏好從原則、體制、規(guī)則程序等方面立論，這固然有其優(yōu)點(diǎn)，但仍失之靜態(tài)，難以把握動態(tài)中的制度運(yùn)行機(jī)制。既然政治制度就是一套在規(guī)范中運(yùn)作的政治行為或者說是一套約束政治行為的規(guī)范體系，那么我們圍繞人（代表）——政治行為——政治制度這一思路，則有助于把握動態(tài)中的代表制度，從理論和實(shí)踐統(tǒng)一的角度去思考代表制度在理論上需要什么樣的代表、要求代表有什么樣的政治行為、應(yīng)當(dāng)給予這些行為以何種適宜的空間、時(shí)間和規(guī)則程序，從而實(shí)現(xiàn)自己的功能，而現(xiàn)實(shí)中的代表具有什么素養(yǎng)、為什么具有這種素養(yǎng)、他的政治行為是否畸變、他的政治行為是怎樣促進(jìn)抑或制約了代表制度應(yīng)有功能的發(fā)揮�？傊�，需要從靜態(tài)和動態(tài)兩個(gè)方面尤其著重與動態(tài)方面去把握代表和代表制度的相互關(guān)系，找出理論和實(shí)踐、應(yīng)然和實(shí)然的差距。

　　還有一點(diǎn)，傳統(tǒng)研究代表制度的論著大都缺乏系統(tǒng)的觀點(diǎn)，許多人熱衷于探討代表制度的構(gòu)成內(nèi)容，如代表的選舉、代表的職業(yè)化、代表的職權(quán)保障、代表的素質(zhì)、代表與選民或選舉單位的聯(lián)系等等，但大部分成果偏于狹小的一隅，囿于某些具體內(nèi)容的孤立的研究中，喜歡就事論事，沒有看到許多因素的互為因果，相互糾結(jié)，開的藥方往往是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，治標(biāo)不治本。系統(tǒng)地、全面地研究代表制度，從代表的產(chǎn)生、職權(quán)運(yùn)作的條件、活動的平臺環(huán)境、保障制度及培養(yǎng)訓(xùn)練機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等一系列具有邏輯聯(lián)系的環(huán)節(jié)來研究代表制度的成果不多，聯(lián)系人大制度的改革來探討代表制度的完善的成果也不多，具有相當(dāng)深度和水平的成果甚少。因此，本課題試圖在這方面作出嘗試和探索。

　　2.從實(shí)證角度研究代表制度的改革有助于找到完善人民代表大會制度的一條切實(shí)可行的路子。從前面的分析可以看出，人民代表大會制度作為一個(gè)在一定歷史條件下形成的政治關(guān)系和由此決定的一定的政治行為過程的規(guī)范體系，代表制度處于其具體制度層面，兩者具有結(jié)構(gòu)整合、功能耦合的關(guān)系。代表制度服務(wù)于人大制度，人大制度的功能發(fā)揮、優(yōu)越性的展開與代表制度的健全完善息息相關(guān)�，F(xiàn)實(shí)中的中國人大制度在實(shí)際國家政治生活中暴露出的身份錯(cuò)位、內(nèi)在人員和組織結(jié)構(gòu)的偏差、相當(dāng)部分法定有效的職能虛置（無效運(yùn)作過剩、有效運(yùn)作不足）、應(yīng)有功能失調(diào)、地位的某種邊緣化等問題，說明它作為政權(quán)組織形式的角色定位離憲法法律的要求相距較遠(yuǎn)，這已經(jīng)引起執(zhí)政黨、民眾和學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注。人大制度的發(fā)展完善已經(jīng)成為我國政治文明建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，要完善人大制度，就要從代表制度的發(fā)展完善入手，這可能最具實(shí)際意義，政治成本最低收益最大、最符合中國改革規(guī)律。具體理由有三點(diǎn)：第一，任何制度都是由特定的人來運(yùn)作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟(jì)組織制度內(nèi)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開的。所以，從代表這一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本。為什么有人認(rèn)為，政協(xié)的提案水平比人大代表的議案水平高，政協(xié)參政議政的能力似乎也比人大強(qiáng)，只是由于其先天的作用發(fā)揮空間沒有人大大（根據(jù)憲法法律的規(guī)定，政協(xié)不是國家機(jī)關(guān)，當(dāng)然也不是一般的人民團(tuán)體），所以有人建議設(shè)立兩院制的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，讓政協(xié)擔(dān)當(dāng)其中一個(gè)院的角色。這種認(rèn)識的潛臺詞就是政協(xié)委員的綜合素質(zhì)比人大代表高，其稟賦更適宜人民的代表或使者這一角色。反觀人大制度下的代表制度，從選舉的具體程序開始，就先天不足，如代表候選人的提名環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)代表的先進(jìn)性、廣泛性，忽略了代表應(yīng)有的政治素養(yǎng)；
違反選舉法規(guī)定，偏好政黨團(tuán)體提名方式，強(qiáng)調(diào)組織安排、組織領(lǐng)導(dǎo)，對選民或代表聯(lián)名提名的候選人另眼相看，甚至做工作干擾排斥；
否定競選的意義；
直接選舉的層面長期停留在較底層次，沒有隨著國家政治經(jīng)濟(jì)文化水平的提高和人民群眾民主政治意識的覺醒而相應(yīng)提高；
大量安排退居二線官員和現(xiàn)職官員做代表（可稱為“官”代）等等做法，這些因素導(dǎo)致選出的代表一開始就不怎么適格（真正的“民”代文化素質(zhì)、政治素養(yǎng)不太高，“官”代政治素養(yǎng)較高，但承擔(dān)代表的監(jiān)督職能又與他發(fā)生角色沖突）。再進(jìn)一步，代表選出后，除非部分人大常務(wù)委員是專職代表外，絕大部分代表都是兼職代表，現(xiàn)實(shí)給予他們履行代表職務(wù)的物質(zhì)條件、制度環(huán)境、保障措施相當(dāng)差，比如，無論是全國人大還是地方各級人大，每年只開一次大會，會期從十多天到五、六天不等，會議議程又十分繁多，幾乎沒可能讓每一個(gè)代表在大會發(fā)言（哪怕僅發(fā)言五分鐘），會議結(jié)束后大家奔赴各自的工作崗位，無暇顧及代表的工作，也很難獲悉比普通民眾更多的政治信息（缺乏平臺，既無經(jīng)費(fèi)來源，也無秘書助手幫助和辦公條件，更何況還沒有時(shí)間），對被監(jiān)督主體（政府、兩院）的大量決策、執(zhí)行及其效果幾乎沒有比民眾更多的了解渠道。即使是組織代表開展視察或代表個(gè)人持證檢查工作，也是數(shù)量既少，浮于表面，代表對選區(qū)或選舉單位的情況接觸面很少。這樣以來政治活動機(jī)會太少，他們在任職期間很難鍛煉成長和有所作為，即使少數(shù)想有所作為的代表，也會因種種原因步履唯艱，四川瀘州市人大代表曾建余的遭遇很能說明這個(gè)問題。再進(jìn)一步，代表如何聯(lián)系選民流于形式，代表尤其是間接選舉的代表很少向他們的選舉單位匯報(bào)自己的工作和人大會議的情況，選民或選舉單位也就無法有效監(jiān)督他們履行職務(wù)。現(xiàn)實(shí)中沒有一個(gè)代表因?yàn)閰⒄�議政水平不足而被罷免的事例，只有因觸犯刑律受到法律追究被罷免的例子，這很能說明問題。還有，以上的種種不足形成了非良性循環(huán)，代表沒能發(fā)揮應(yīng)有作用，反映人民的呼聲不夠，代表人民的利益不足，他們在民眾心目中的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上黨政官員，民眾對代表本身的素質(zhì)、代表的選舉、大會期間和閉會期間的活動情況、如何監(jiān)督代表也就不會關(guān)心關(guān)注，反過來代表的現(xiàn)狀也無從改善，人大制度的功能發(fā)揮自難以奢望，這個(gè)方面無須贅言。筆者完全可以得出一個(gè)結(jié)論：代表制度的種種不足和缺陷制約、阻礙了人大制度的功能發(fā)揮，消解了人大制度的理論上的優(yōu)越性，導(dǎo)致了原則（人民主權(quán)）與實(shí)際的乖離、理想與現(xiàn)實(shí)的反差。只有從代表制度入手，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅(jiān)實(shí)的活動平臺、建設(shè)代表履行職務(wù)的實(shí)在環(huán)境和保障措施、加強(qiáng)對代表的監(jiān)督制約機(jī)制，才能為人大制度建立真正的主體之本、動力之基、活力之源。

　　第二，代表制度改革的可預(yù)期性較強(qiáng)，可把握性較大，政治風(fēng)險(xiǎn)較低，成本收益比較合理，經(jīng)濟(jì)可行。無庸諱言，現(xiàn)行人大制度的種種不足既與現(xiàn)行人大制度并無借鑒世界憲政成熟國家的經(jīng)驗(yàn)（甚至在相當(dāng)長的時(shí)期還排斥和否定這種借鑒），而只是生成于本國本土、發(fā)展歷史還比較稚嫩有關(guān)，也與我國現(xiàn)實(shí)的政治文化、政治環(huán)境及中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的執(zhí)政方式等特點(diǎn)相關(guān)，如果從這些原因入手去探討完善，當(dāng)然也有意義，但恐怕失之空乏，缺乏可預(yù)期性，難以把握。既然中國人大制度的許多不足植根于代表制度各個(gè)環(huán)節(jié)的弊端，我們不妨從現(xiàn)行制度框架內(nèi)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)代表制度的改革以促進(jìn)人大的改革和完善，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國家的政治發(fā)展。這樣做的政治風(fēng)險(xiǎn)較低。試舉幾例加以說明。比如中國的“三農(nóng)”問題非常嚴(yán)重，關(guān)乎國家改革發(fā)展穩(wěn)定大局。政府、學(xué)術(shù)界、民眾都在設(shè)計(jì)種種方案，試圖解決“三農(nóng)”問題，但筆者以為，只要改變目前選舉法中城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口數(shù)不平等比例規(guī)定（以前是1比8，現(xiàn)在是1比4），真正實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的平等原則，讓國家和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)中農(nóng)村和農(nóng)民的代表達(dá)到適宜的程度，使他們在國家和地方的立法和各項(xiàng)決策中有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)，三農(nóng)問題的解決就有了制度保障。有的國家在國家決策上之所以沒有出現(xiàn)工農(nóng)業(yè)價(jià)格的剪刀差，沒有出現(xiàn)歧視和剝削農(nóng)民的政策，與國會中農(nóng)民代表的聲音強(qiáng)大關(guān)系密切。解決中國的三農(nóng)問題，我們無法預(yù)先設(shè)計(jì)何種政策更有效，但當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)中有相當(dāng)比例的農(nóng)民代表為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民說話時(shí)，他們的聲音與其他各行各業(yè)的聲音經(jīng)過碰撞、匯集、融合，就會產(chǎn)生符合國情現(xiàn)實(shí)的具體法律政策，而不是相反。筆者的結(jié)論是：我們不一定要去探討解決“三農(nóng)”問題的具體方案是什么，但我們一定要去探討產(chǎn)生、制定解決“三農(nóng)”問題的政策法律的組織和機(jī)制存在什么問題，可否進(jìn)一步完善。又如，中國各級人大職權(quán)運(yùn)用中的監(jiān)督力度非常不夠，種種政府決策失誤和公權(quán)腐敗現(xiàn)象與人大監(jiān)督薄弱不無關(guān)系，如果我們通過改革完善代表制度，使人大組成人員在構(gòu)成上、素質(zhì)上、能力上、履行職務(wù)的方式方法上有大的改觀，則勢必改變?nèi)舜蟊O(jiān)督不力的現(xiàn)狀，進(jìn)而大大減少政府決策失誤和公權(quán)腐敗現(xiàn)象。再比如，中國各級黨政機(jī)關(guān)都有信訪部門，有專門的編制、人員和經(jīng)費(fèi)，成本很高，每年接待人民來信來訪不計(jì)其數(shù)，但基本上批轉(zhuǎn)來批轉(zhuǎn)去，很難解決問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人民的要求，收益甚微，不如加強(qiáng)代表的工作，首先使其職業(yè)化（當(dāng)然要減少代表人數(shù)），配備必要的工作助手和工作條件，使他們有條件接待人民來信來訪，然后運(yùn)用代表職權(quán)和通過人大的集體職權(quán)運(yùn)用去解決有關(guān)問題，由于是在體制內(nèi)督促（人大有權(quán)監(jiān)督同級一府兩院），效果可能更好。這樣既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加強(qiáng)了人民與代表、人民與人大的聯(lián)系，也符合人大制度的根本宗旨。有學(xué)者在相關(guān)研究中已經(jīng)注意到，我國公民目前還沒有在自己的政治行動中完全樹立起有事找代表的觀念。人大的信訪機(jī)構(gòu)目前還仍然是公民信訪的一個(gè)集散地。在這種情況下，過渡性的措施就在于，人大的信訪機(jī)構(gòu)在收到來信來訪時(shí)可以不再直接寄發(fā)給有關(guān)單位和部門，而是有意識地引導(dǎo)或直接將信訪件轉(zhuǎn)發(fā)給信訪人所在選區(qū)的代表，由所在選區(qū)的代表來代表信訪人處理有關(guān)問題，并將結(jié)果反饋給信訪人。這種做法的目的在于，由人大機(jī)關(guān)來推動公民與代表之間委托——代理關(guān)系的強(qiáng)化，從而使公民與其代表之間建立起持久而穩(wěn)固的直接聯(lián)系，促使公民在今后有訴求時(shí)直接將對象指向人大代表，并逐漸在人大系統(tǒng)內(nèi)部排除體現(xiàn)官民關(guān)系的信訪制度。其實(shí)，我國現(xiàn)行法律中早就規(guī)定了人大代表的這一權(quán)利和義務(wù)�！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四條規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)；
第二十五條規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，協(xié)助本級人民政府推行工作；
第二十八條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表分工聯(lián)系選民，依法組成代表小組，反映群眾的意見和要求，協(xié)助本級人民政府推行工作。在現(xiàn)實(shí)之中也早已存在公民與代表之間直接聯(lián)系的萌芽，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　有的地方的公民已經(jīng)開始有了遇事找代表的現(xiàn)象，也已經(jīng)有一些代表在主動為本選區(qū)的公民的信訪提供力所能及的服務(wù)。只要我們的人大機(jī)關(guān)能持續(xù)推動這一渠道的建立的話，這一關(guān)系是能夠不斷加強(qiáng)的。

　　第三，從代表制度的改革完善入手，有助于使中國政治體制的改革遵循從程序入手、著眼于具體細(xì)節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的改革思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進(jìn)地將政治改革推向前進(jìn)。我國政治體制改革一直滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，原因固然很多，但擔(dān)心改革步伐過大、局面失控以及不知道從什么地方下手是很重要的原因。今天政治體制改革已經(jīng)勢在必行，我們必須從具體操作上思考這個(gè)問題。筆者感到，政治體制的不足表現(xiàn)在很多方面，但一言蔽之，就是長期“重內(nèi)容、輕形式”、“重實(shí)體、輕程序”（這是借用法學(xué)上的術(shù)語），只重視政治民主的原則宣告、宣傳，忽略具體的制度建設(shè)、輕視民主程序的健全，以致民主政治無從在具體程序中實(shí)現(xiàn)，無法落實(shí)于具體環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)中。實(shí)際上，民主政治的許多內(nèi)容本身就是形式，民主政治的實(shí)體離不開具體程序，沒有民主程序的保障落實(shí)，就沒有民主政治的真正實(shí)體�！安环e跬步，無以至千里�！蔽覈�的政治體制改革或者政治民主建設(shè)必須遵循從程序入手、著眼于具體細(xì)節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進(jìn)地推向前進(jìn)。孫中山先生曾專門研究過如何開會，其意也是如此。今天人們逐漸認(rèn)識到了這一點(diǎn)，開始注意在具體制度建設(shè)上下功夫。比如，現(xiàn)在不少省任命地、州、市的黨委一把手時(shí)，采取省委全會無記名投票方式，從而杜絕省委主要領(lǐng)導(dǎo)一人說了算的弊端。還有的地方黨委開始實(shí)行黨的代表大會年會制和常任制。這些都是很有價(jià)值的黨內(nèi)民主建設(shè)的步驟。我們可以設(shè)想，只要不斷地在具體環(huán)節(jié)上建設(shè)民主，黨內(nèi)民主生活健全完善必然推進(jìn)國家民主生活的健全完善。如果說，我們在改革中采取先經(jīng)濟(jì)體制、后政治體制，經(jīng)濟(jì)體制改革中采取先農(nóng)村、后城市的漸進(jìn)式改革模式是成功的話，在政治體制改革方面我們更應(yīng)該采取這種穩(wěn)打穩(wěn)扎、從具體程序入手的改革思路。把代表制度的改革完善作為切入點(diǎn)正是這一改革思路的具體體現(xiàn)。

　�。ㄈ�）課題報(bào)告的結(jié)構(gòu)

　　在報(bào)告的第一部分即“引言”，其內(nèi)容是作必要的術(shù)語說明及課題的價(jià)值分析，為后續(xù)分析作鋪墊部分。

　　報(bào)告的第二部分、第三部分是報(bào)告的基干和重點(diǎn)。第二部分重點(diǎn)分析代表制度實(shí)際運(yùn)行中存在的問題及原因，以解決“改革什么”，這是課題的重點(diǎn)問題；
第二部分詳盡分析和設(shè)計(jì)改革的路徑和方法，以解決“如何改革”，這是課題的難點(diǎn)和關(guān)鍵，其中改革路徑和步驟的障礙何在、那些人參與決策、他們的利害關(guān)系是什么是本部分要著力回答的內(nèi)容。

　　二。代表制度實(shí)際運(yùn)行中存在的問題及原因的實(shí)證分析

　　人民代表是代表機(jī)關(guān)的主體，按照馬克思主義經(jīng)典作家的觀點(diǎn)，無產(chǎn)階級的代表機(jī)關(guān)區(qū)別于資產(chǎn)階級議會的三個(gè)最根本的特點(diǎn)，或者說具有更優(yōu)越的地方是：（1）代表機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照普遍、平等、直接、無記名的原則選舉產(chǎn)生；
（2）代表機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)掌握國家的一切權(quán)力，成為真正人民的國家權(quán)力機(jī)關(guān)；
（3）實(shí)現(xiàn)人民對代表和官吏的隨時(shí)撤換制（罷免權(quán)）。但從代表制度運(yùn)行的實(shí)踐來看，現(xiàn)實(shí)狀況與此相距較大。按照事物的邏輯順序，我們可以具體地分析代表制度每一個(gè)運(yùn)行階段存在的問題和不足。

　�。ㄒ唬┐�表的選舉產(chǎn)生機(jī)制先天不足

　　選舉是代表制度的邏輯起點(diǎn)，也是代表制度的基礎(chǔ)。觀察我國的代表制度，從選舉的具體程序開始，就先天不足。這又包括數(shù)個(gè)相互聯(lián)系、相互影響的環(huán)節(jié)。下面具體分析之：

　　1.不具有中立色彩的選舉組織（公權(quán)力）對候選人的確定及選舉過程的不當(dāng)超強(qiáng)的操控

　　根據(jù)我國選舉法，間接選舉的代表（全國、省級、地級共三級代表）均由他所組成的代表大會的常委會主持選舉，直接選舉的代表（縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級共兩級代表）設(shè)立選舉委員會主持選舉，縣級的選舉委員會受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的選舉委員會受縣級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)。上述可視為法定的選舉組織。在實(shí)際工作中，選舉組織領(lǐng)導(dǎo)都是在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，同級黨委要成立換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，選舉委員會的成員都是黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)干部所組成。所以，各級黨委和政府的部門（尤其是組織人事等部門）均對選舉的各環(huán)節(jié)有實(shí)質(zhì)的影響渠道和手段，構(gòu)成為有重大實(shí)際影響的“選舉組織”�？梢哉f，人大代表的選舉并沒有中立的、獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)保障和組織，實(shí)踐中往往操縱在各級黨政機(jī)關(guān)手中。上述選舉組織對選舉的不當(dāng)超強(qiáng)操控表現(xiàn)在：（1）長期以來，將特定的先進(jìn)性、榮譽(yù)性硬性附加于人民代表的職務(wù)之上，使廣大民眾和代表本人形成了人大代表的資格或身份必須具備特定的政治先進(jìn)性或榮譽(yù)性之錯(cuò)覺。幾十年來，選舉組織在代表候選人的提名環(huán)節(jié)非常強(qiáng)調(diào)代表的先進(jìn)性、廣泛性，忽略了代表應(yīng)有的政治素養(yǎng)和議政能力，導(dǎo)致一些根本不符合代表政治職務(wù)要求、不具有參政議政能力，但在各行各業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)的標(biāo)兵、勞模、三八紅旗手、體育比賽冠軍等人員，國家為嘉獎(jiǎng)他們而提名或安排他們獲得候選人資格。以致選出的代表只會“感謝黨、感謝上級領(lǐng)導(dǎo)”，只有對上級負(fù)責(zé)的意識，沒有代表人民、對人民負(fù)責(zé)的觀念，代表素質(zhì)很差，議政能力很低。

　�。�2）選舉組織往往根據(jù)政治需要來實(shí)現(xiàn)人大代表的所謂結(jié)構(gòu)比例，過分強(qiáng)調(diào)代表的廣泛性和所謂的“代表性”，而不承認(rèn)代表的結(jié)構(gòu)比例不能是主觀先驗(yàn)安排的結(jié)果，只能是“政治市場”充分競爭和選民自由選擇的結(jié)果。根據(jù)筆者的調(diào)查和觀察，在選舉實(shí)踐中，需要照顧的結(jié)構(gòu)比例因素有：黨政領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派、少數(shù)民族、婦女、港澳同胞和海外僑胞、知識分子、先進(jìn)人物以及工人、農(nóng)民、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文藝各界別等等。由于過分強(qiáng)調(diào)代表的各種結(jié)構(gòu)如界別、年齡、性別、民族、先進(jìn)性、榮譽(yù)性的比例，有時(shí)為了達(dá)到比例，選舉機(jī)構(gòu)還“戴帽”下達(dá)指標(biāo)。這樣的結(jié)果是：一方面使得選舉成為變相指定，選民或代表沒有選擇余地，選民或代表對選舉失去興趣，選舉徒具形式意義，民主功能嚴(yán)重萎縮。另一方面選出的代表相當(dāng)部分政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和參政議政能力同代表本身要求所擔(dān)負(fù)的職責(zé)不相適應(yīng)，人大決策難免流于形式，人大的決策功能大打折扣，社會上稱人大為“橡皮圖章”、“表決機(jī)器”就說明了這個(gè)問題。這種過分強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)比例的安排實(shí)際上是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式在選舉政治中的反映。

　　（3）違反選舉法規(guī)定，偏好政黨團(tuán)體提名方式，強(qiáng)調(diào)組織安排、組織領(lǐng)導(dǎo)，對選民或代表聯(lián)名提名的候選人另眼相看，甚至做工作干擾排斥�，F(xiàn)行兩種合法的提名方式，即政黨團(tuán)體提名方式和選民或代表聯(lián)名提名方式在選舉法中地位是平等的，沒有孰優(yōu)孰劣之分。但實(shí)際上，選舉組織在所謂的“醞釀過程”中直至確定正式候選人總是有意無意強(qiáng)調(diào)組織意圖和安排的實(shí)現(xiàn)，忽視甚至排斥選民或代表聯(lián)名提名的候選人。這個(gè)現(xiàn)象在間接選舉中尤其突出。

　　（4）選區(qū)劃分的隨意性和行政化一方面壓抑了選民的參選積極性，另一方面使有志于參政議政的“獨(dú)立候選人”的產(chǎn)生難乎其難，但結(jié)果只有利于選舉組織的直接或間接的操控�，F(xiàn)在的選區(qū)不是按地域劃分，而是按工作單位劃分。這就使各個(gè)單位的負(fù)責(zé)人可以操縱其單位的選舉，各單位提出的候選人也大部分是各單位的負(fù)責(zé)人。更嚴(yán)重的問題是，選區(qū)的劃分完全按照上級的意圖安排，劃定的選區(qū)往往有一個(gè)單位在人數(shù)上占有絕對優(yōu)勢，也就是說上級的意圖是讓該單位的負(fù)責(zé)人或者安排的什么人當(dāng)選人大代表。這種意圖可能是出于對人大代表性的安排，但卻給選舉的公正性與民主性造成了極大的傷害。因?yàn)閺V大的選民是看得很清楚的，既然選舉結(jié)果在選舉前就決定了，那么他們的投票行為僅僅只是給選舉組織的組織意圖披上“合法的外衣”，沒有什么價(jià)值。再者，由于投票也是在各個(gè)單位組織督促下進(jìn)行，因此秘密寫票制等必要的選舉規(guī)則無法實(shí)行。所以，盡管在各個(gè)單位的督促下投票率看似很高，但選舉的質(zhì)量卻很低。

　�。�5）長期否定競選的意義。立法例在這一問題上不進(jìn)反退。1979年選舉法第三十條還規(guī)定“各黨派、團(tuán)體和選民可用各種形式宣傳代表候選人�！钡�1986年修改選舉法時(shí)取消了這一規(guī)定，只規(guī)定：“選舉委員會或者人民代表大會主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況，但在選舉日必須停止對代表候選人的介紹�！保ㄒ�1986年選舉法第三十條）。1995年修改選舉法時(shí)仍沒有恢復(fù)1979年的上述規(guī)定，而是保留1986年選舉法的上述規(guī)定（見1995年選舉法）。當(dāng)然，我們可以說，現(xiàn)行選舉法既沒有否定和限制競選的方式的規(guī)定，也沒有明確肯定競選的規(guī)定，但必須看到在實(shí)踐中，選舉組織出于謹(jǐn)慎穩(wěn)定和便于操控的考慮，均不希望出現(xiàn)競選的現(xiàn)象。選舉組織要么是在程序安排中有意無意排斥競選的可能空間和時(shí)間，要么是針對出現(xiàn)的競選苗頭持明確否定態(tài)度，采取各種手段予以破解。前已述及，長期以來，候選人的產(chǎn)生絕大多數(shù)是通過推選、提名等方式，幾乎沒有毛遂自薦者。確定好的正式候選人在沒有得到選舉組織機(jī)關(guān)的明確首肯或默許下，幾乎不可能進(jìn)行類似聯(lián)系選民、自我宣傳、爭取支持的競選活動，只能被動地接受組織的宣傳介紹。事實(shí)上，他們也無這樣的政治膽量，生怕背負(fù)“搞非組織活動”、“不正當(dāng)拉票”的指責(zé)。但也有一種新的情況值得注意，隨著人民政治意識的覺醒，近年來各地人大換屆時(shí)均出現(xiàn)了“自薦參選”的現(xiàn)象。自薦參選人的競選行為各具風(fēng)采，有個(gè)人單干的，有借助媒體宣傳的，有發(fā)動本單位的人協(xié)助自己競選的，但由此帶來的問題是：組織安排的候選人認(rèn)為這些參選的人未能通過組織或通過“法定途徑”宣傳自己，有“打游擊”的嫌疑，對自己也不公平。而自薦參選人則認(rèn)為正式候選人反正有組織上的宣傳介紹，具備組織背景或“官方”優(yōu)勢，自己先天不足，再不努力，根本就沒有當(dāng)選的幾率。這些矛盾的產(chǎn)生還是源于不合時(shí)宜的制度缺失。

　　2.憲法和選舉法長期將直接選舉的層面長期停留在較底層次，沒有隨著國家政治經(jīng)濟(jì)文化水平的提高和人民群眾民主政治意識的覺醒而相應(yīng)提高

　　根據(jù)憲法和選舉法的規(guī)定，我國的只有縣、鄉(xiāng)兩級人大代表是采用直接選舉的方式產(chǎn)生，縣級以上的各級人大代表都是采用間接選舉的方式選出的。在1953年選舉法到1979年選舉法之間的20多年里，直接選舉的層面一直停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大代表。眾所周知，由于選民直接行使國家權(quán)力不現(xiàn)實(shí)，所以才有選舉的制度設(shè)計(jì)。選舉導(dǎo)致的是代議制即間接民主制。在已經(jīng)是選舉制的間接民主制下，間接選舉的民主性遠(yuǎn)不如直接選舉。政治代表的產(chǎn)生原理在某種程度上與民事委托代理的原理相類似。在民事委托代理關(guān)系中，總是會出現(xiàn)所謂的“代理成本”問題。為了盡量減少這種成本，法律制度設(shè)計(jì)上就要求代理人不得超出代理權(quán)限，未經(jīng)被代理人的同意，委托代理人是不能私自轉(zhuǎn)委托的。而且轉(zhuǎn)委托對于原始被代理人而言，二級代理人違背原始被代理人的意志、損害原始被代理人的利益且原始被代理人監(jiān)督控制難度和風(fēng)險(xiǎn)（代理成本）更大。轉(zhuǎn)委托層次越多，這種風(fēng)險(xiǎn)就越大。就此觀察代表制度，從標(biāo)準(zhǔn)的政治理論看來，間接選舉意味著作為國家權(quán)力所有者的人民，對國家權(quán)力的行使者所實(shí)施的控制是通過某種中間環(huán)節(jié)來進(jìn)行的，而這種中間環(huán)節(jié)本身是需要去控制的，是需要付出控制成本的。而且，實(shí)施控制的中間環(huán)節(jié)越多，控制成本越多，控制的效果越差。選舉實(shí)踐充分說明，如果人民對自己選出的區(qū)縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級代表都知之甚少，就更不用說對由代表選出的代表或代表的代表選出的代表有多少了解。如果人民對自己直接選出的區(qū)縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級代表監(jiān)督和制約十分困難，那他們對由代表選出的代表或代表的代表選出的代表進(jìn)行監(jiān)督和制約就難上加難了。

　　總之，人民對代表的了解和信任隨著間接選舉層面的增多而遞減。間接選舉的層面越多，代表身上來自于人民的壓力就越遙遠(yuǎn)，與人民意志和利益的聯(lián)系就越淡薄，人民對代表的監(jiān)督制約也越加困難，要指望代表代表人民鼓與呼就越困難。況且，人大代表承擔(dān)著信息的雙向溝通職能，把人民的意見和意志真實(shí)地傳遞到政治管理者那里是極為重要的，但層次過多的間接選舉制使得信息傳遞變得十分困難，信息失真的可能性也隨之加大。這種情形下的代表素質(zhì)（就代表職務(wù)要求而言的素質(zhì)）可想而知，人民對選舉的失望、對政治的淡薄、對政府的無可奈何就不難理解了。

　　3.選舉主體的選舉意識普遍淡薄、知情權(quán)缺位及被動式選舉行為

　　基于現(xiàn)行候選人名額分配模式和確定機(jī)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　選舉主體（選民或代表）的知情權(quán)和了解權(quán)嚴(yán)重匱乏，他們除了從官方公布的候選人簡單的工作經(jīng)歷及學(xué)歷情況，以及只言片語的職務(wù)升遷介紹中獲悉候選人的不完全信息外，幾乎難以獲取對選舉至關(guān)重要的候選人的政治素養(yǎng)、任期政綱和承諾、參政議政能力的信息資料，所以選舉主體的投票帶有很大的盲目性和被動性。一些學(xué)者就曾專門調(diào)查分析了選民厭選心理，認(rèn)為其深層次的原因在于選舉與利益脫節(jié)，選出的代表并不能真正代表選民的意志和利益，他們懷疑選舉的民主性和公正性，懷疑選舉對自身利益實(shí)現(xiàn)的實(shí)際功效。據(jù)一份權(quán)威的調(diào)查報(bào)告顯示，近70%的選民對上一次選舉的結(jié)果沒什么印象.也就是說，誰具備了代表選民的能力和素質(zhì)，誰到最后接受了選民的委托，成了他們的代表，為他們的利益之實(shí)現(xiàn)而進(jìn)入權(quán)力機(jī)關(guān)行使由他們所讓渡的權(quán)力，這樣一個(gè)本該與其理性之抉擇密切相連的結(jié)果，選民們竟然沒有印象！選舉主體并不認(rèn)為代表就是其表達(dá)政治意愿、利益要求的代言人，對代表者的代表能力、個(gè)人素質(zhì)并未設(shè)定任何價(jià)值目標(biāo)，對誰去當(dāng)這個(gè)代表持無所謂的態(tài)度。選舉主體不僅存在“選誰還不都一樣”的認(rèn)識和“代表是我選出的嗎”的懷疑，還存在“我選的代表在干什么”的懷疑，現(xiàn)行的代表履行職務(wù)行為尤其是閉會期間的活動，選舉主體基本上不清楚，也不想關(guān)心。再者，公民聯(lián)系代表的渠道和橋梁并不暢通，據(jù)《中國青年報(bào)》2003年1月29報(bào)道：北京市人代會期間，農(nóng)業(yè)部某研究所的李起先生聽說代表接受人民來信和建議，就寫了份關(guān)于北京市工作的建議書，送到代表駐地，想通過服務(wù)員轉(zhuǎn)交給大會秘書處。但他卻被警察帶走，關(guān)在地下室里7個(gè)多小時(shí)，直到被警察逼著在筆錄上承認(rèn)是“上訪”，保證不再去了，才被釋放。隔日，該報(bào)開始討論為什么“公民見人大代表難”。這一事例雖然較為極端，但也反映了一定的實(shí)情，因?yàn)槿舜蟠�表絕大多數(shù)是兼職代表，有各自的本職工作，在人大機(jī)關(guān)沒有專門的辦公場所，選區(qū)選民要找代表反映問題確實(shí)存在困難。更何況許多選民還不知道當(dāng)選代表是誰，什么單位的，聯(lián)系電話和方式是什么。

　　4.被選舉主體的利益和動機(jī)的錯(cuò)位、不純現(xiàn)象與代表的政治職務(wù)嚴(yán)重不符

　　這里存在兩個(gè)有明顯反差的現(xiàn)象，一是候選人動機(jī)不理想現(xiàn)象，一是候選人動機(jī)不純現(xiàn)象。

　�。�1）候選人動機(jī)不理想現(xiàn)象，阿特金森、費(fèi)瑟的候選人動機(jī)理論認(rèn)為，一個(gè)人當(dāng)不當(dāng)候選人，即有無候選人動機(jī)，取決于三個(gè)因素：權(quán)力動機(jī)、期待和誘因。這三個(gè)因素的函數(shù)關(guān)系決定了候選人動機(jī)的形成，就是說，某人做不做候選人，首先取決于他有無權(quán)力愿望，其次取決于他對這一愿望實(shí)現(xiàn)概率的估計(jì)，第三取決于謀求職位的吸引力。三者缺一，都不可能形成候選人動機(jī)。比如，某人沒有權(quán)力愿望，或認(rèn)為這一愿望難以實(shí)現(xiàn)，或謀求的職位價(jià)值不大，那么就不會產(chǎn)生候選人動機(jī)。根據(jù)這一理論來分析人民代表的候選人動機(jī)，首先，可以發(fā)現(xiàn)不少人在當(dāng)選之前就沒有從政愿望，不愿意做代表工作，之所以做了代表，是上級部門和領(lǐng)導(dǎo)安排的結(jié)果。即使有從政愿望的人，也是把當(dāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)作為首選人生目標(biāo)，除非二者不可得兼，才會退而求其次。當(dāng)然，這既與個(gè)人興趣有關(guān)，也與前面分析的一些因素有關(guān)；
其次，人民代表大會在現(xiàn)實(shí)政治生活中的作用發(fā)揮不盡人意（各種原因后面還要進(jìn)一步具體分析），但至少造成不少人認(rèn)為人大是“清談館”、“橡皮圖章”、“沒有權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)”的印象，使得即使具備較好政治素養(yǎng)的人民代表都認(rèn)為自己的政治抱負(fù)難以實(shí)現(xiàn)，發(fā)出“人微言輕”的感慨；
再次，人大代表這一職務(wù)在人民心目中還沒有達(dá)到如法定的崇高地位，這既與人民代表大會的實(shí)際地位有關(guān)，也與兼職（業(yè)余）代表制有關(guān)；
再其次，從業(yè)余代表制角度看，代表這一職務(wù)并沒有薪水，僅僅只有活動時(shí)的少量補(bǔ)貼，代表主要靠從事其他職業(yè)來取得報(bào)酬。一般來說，一種職務(wù)沒有報(bào)酬是沒有吸引力的。這種現(xiàn)狀也不利于候選人理想動機(jī)的形成。

　�。�2）候選人動機(jī)不純現(xiàn)象。盡管代表現(xiàn)有的地位和作用并不理想，但仍然有人把代表職務(wù)異化為撈取個(gè)人資本和實(shí)惠的工具，甚至把代表身份當(dāng)成個(gè)人違法亂紀(jì)的“護(hù)身符”。由于人大代表畢竟具有一定的社會地位和影響力，具有與各級黨政官員、公檢法司機(jī)關(guān)廣泛聯(lián)系或聯(lián)絡(luò)感情的便利條件，因此，一些并不是打算為人民利益鼓與呼，而是熱衷于個(gè)人升遷或追逐個(gè)人名利的心術(shù)不正之徒，甚至一些黑惡勢力的頭目充分利用自己現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，利用現(xiàn)有的人事腐敗和權(quán)力靠山去攫取當(dāng)選人大代表的提名機(jī)會并可能遂其心愿。這足以使我們看到現(xiàn)有的選舉機(jī)制及選舉主體選舉淡薄癥、被選舉主體候選人動機(jī)不理想的條件下，既難以選出真正有為的代表，也很難防止劣跡斑斑的候選人堂而皇之地當(dāng)選。

　　5.小結(jié)——從代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制來看，選舉組織、選舉主體、被選舉主體均存在不足，這些不足互相影響，互為因果，形成非良性互動。問題的關(guān)鍵不是沒有好的代表人選，而是沒有好的代表脫穎而出的選舉產(chǎn)生機(jī)制。而現(xiàn)行機(jī)制的缺陷說到底還是與主流政治理念的不和諧有關(guān)系。我們一方面承認(rèn)人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，選舉是人民群眾行使管理國家權(quán)力的主要政治途徑，但另一方面多少又存在對真正兌現(xiàn)民主的疑慮和擔(dān)心。所以，人們看到的是選舉組織大張旗鼓地組織選舉活動，官方媒體大肆宣傳行使選舉權(quán)利的重大意義，但大部分選民對選舉并不感興趣，大多數(shù)候選人對選舉沒有熱情，想通過選民提名而不被組織看好的候選人對自己沒有信心，選民對最終當(dāng)選者不信任，當(dāng)選者對當(dāng)選產(chǎn)生不了神圣的使命感。所以有學(xué)者指出：如果我們不相信人民的判斷力，那根本就不應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主。

　�。ǘ�）非職業(yè)化的代表職務(wù)不符合代表制度的要求

　　1.非職業(yè)化的代表職務(wù)定位的規(guī)范分析

　　代表選舉產(chǎn)生機(jī)制存在先天不足，如果后天可補(bǔ)的話也有助于一定程度的改觀。但理想與現(xiàn)實(shí)差距甚遠(yuǎn)。我國現(xiàn)行憲法和法律沒有對代表的職務(wù)進(jìn)行明確定位，1992年頒布的代表法第六條的規(guī)定：“代表依照本法的規(guī)定在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務(wù)�！钡谌�十一條規(guī)定，代表執(zhí)行職務(wù)時(shí)，“代表所在單位必須給予時(shí)間保障�！钡谌�十二條規(guī)定，代表執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)，“其所在單位按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇�！薄盁o固定工資收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況由本級財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼�！钡谌�十三條規(guī)定：“代表的活動經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入本級財(cái)政預(yù)算�！睆囊陨线@些規(guī)定可以看出，我國的人大代表是一種業(yè)余代表，或者稱兼職代表，而不是專職代表。其特點(diǎn)是：第一，代表可以從事任何職業(yè)。他可以是工人、農(nóng)民、政府官員、解放軍戰(zhàn)士、個(gè)體戶等等，而且和代表職務(wù)相比，其他的職業(yè)才是“本職”工作；
第二，代表本身不是一種職業(yè)，因?yàn)樗�不能通過代表工作取得相應(yīng)報(bào)酬，而且代表職務(wù)的履行時(shí)間十分有限，缺乏連續(xù)性；
第三，對代表這一職務(wù)幾乎沒有什么職業(yè)上的要求，不像公務(wù)員條例規(guī)定公務(wù)員的基本條件，法官法、檢察官法對法官、檢察官的任職條件有專門要求。當(dāng)然，如果代表的當(dāng)選完全由充分競爭的政治市場決定，那也無須明確什么職務(wù)要求。綜上所述，我國的人大代表是業(yè)余代表。

　　2.代表非職業(yè)化的定量考察

　　根據(jù)憲法關(guān)于全國人大常委會委員和地方各級人大常委會委員不得兼任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之職務(wù)的規(guī)定，加之各級人大常委會委員均是從代表中選出的，似可說明法律對擔(dān)任常委會委員的代表有一定的專職性要求，但這不能由此得出常委會委員都是專職代表，因?yàn)橹挥腥舜蟪Ｎ瘯�組成人員中的所謂駐會委員（不包括全部委員）才接近專職代表的含義，各級人大所轄的人大各專門委員會也含有一定專職的性質(zhì)，而占代表總額絕大多數(shù)的人大代表仍采用業(yè)余代表的形式。考慮到采集數(shù)據(jù)的難度及分析對象的普遍性、代表性，下面以常委會組成人員中的駐會委員作為專職代表來量化分析我國人大代表專職代表的現(xiàn)實(shí)狀況。

　　（1）先看全國人大。我國全國人大代表人數(shù)大部分屆次為3000名左右，而從常委會組成人員的規(guī)模來看，歷屆都有所不同，一、二屆為79人，三屆117人，四屆167人，五屆196人，六屆以來大致穩(wěn)定在155人，十屆全國人大常委會組成人員增加了19名年齡較輕、富于業(yè)務(wù)專長的委員，常委會組成人員名額也增加到175人。這其中只有部分委員是駐會委員（筆者沒有掌握具體名額），此外，非常委會委員但擔(dān)任辦公廳領(lǐng)導(dǎo)及各工委領(lǐng)導(dǎo)中也有身為人大代表的，可視為專職代表（此數(shù)據(jù)筆者也沒有掌握），但由此可以估算專職代表的比例不超過6%（因?yàn)榧词钩Ｎ瘯�委員都算作專職代表的話，其比例也只占代表總數(shù)的5.9%）。

　�。�2）再看地方各級人大的情況。筆者以廣東省、深圳市及深圳市6個(gè)區(qū)的調(diào)查結(jié)果為例：廣東省本屆（第十屆）人大代表共789人，常委會組成人員62人，駐會常委會委員40人，專職代表的比例為5.1%；
深圳市本屆（第三屆）人大代表350人，常委會組成人員39人，駐會常委會委員17人，專職代表的比例是4.9%，即使加上非常委委員但身為代表的辦公廳領(lǐng)導(dǎo)、各專委或工委領(lǐng)導(dǎo)的6人，專職代表的比例也只有6.6%；
深圳市羅湖區(qū)本屆人大（第四屆）代表182人，常委會組成人員23人，駐會委員10人，專職代表比例為5.5%；
福田區(qū)本屆（第四屆）人大代表174人，常委會組成人員21人，駐會委員14人，專職比例為8%；
鹽田區(qū)本屆（第二屆）人大代表125人，常委會組成人員15人，駐會委員7人，專職比例為5.6%；
南山區(qū)本屆（第四屆）人大代表149人，常委會組成人員21人，駐會委員6人，專職比例為4%；
寶安區(qū)本屆（第三屆）人大代表175人，常委會組成人員23人，駐會委員10人，專職比例為5.7%；
龍崗區(qū)本屆（第四屆）人大代表164人，常委會組成人員23人，駐會委員9人，專職代表比例為5.5%.其他地方各級人大的情況大體如此，如浙江省某市人大常委會35名組成人員中，專職成員只有13名.黑龍江省黑河市市縣兩級人大常委會專職委員占常委會組成人員比例最多不足50%，最少僅占37%.此外，根據(jù)地方組織法第十四條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大設(shè)主席，并可設(shè)副主席一人至二人，其人選不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)，如果擔(dān)任的話，必須辭去主席、副主席職務(wù)；
主席、副主席在閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動。如果主席、副主席可算做專職代表的話，該級人大的專職比例更低，可以忽略不計(jì)。

　　從上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，我國各級人大的代表專職化不到5%左右，非職業(yè)化的代表占整個(gè)代表的95%左右。

　　3.代表非職業(yè)化帶來的弊端

　　首先，它影響了代表參政議政執(zhí)政的熱情，降低了人大的權(quán)能，損害了人大的權(quán)威。代表行使職權(quán)沒有固定報(bào)酬，只有少量的開會或活動補(bǔ)助。其工資主要來源于本職工作，沒有行使職務(wù)的報(bào)酬，人大代表行使職權(quán)就失去利益動力，必然影響代表積極主動行使職權(quán)�，F(xiàn)實(shí)中不少代表代表意識不強(qiáng)、職責(zé)不清，不愿意出席代表大會，不愿意參加代表活動，甚至把代表活動當(dāng)成一種負(fù)擔(dān)，其原因恐怕很大程度在于此。

　　其次，增加了人大決策成本，降低了代議機(jī)關(guān)的效率，使得人大決策失誤幾率增加。代表大多數(shù)只能在開會前或開會中熟悉法律草案或其他議案，很難保證所表決事項(xiàng)的科學(xué)性。即使在開會時(shí)，有的代表還是“身在曹營心在漢”。關(guān)注人大宣傳的人不難看到，每逢人代會召開之際，新聞媒體上常常有這樣一些報(bào)道，如某中學(xué)特級教師，在開會期間不忘帶上備課本，抓緊備課；
某醫(yī)學(xué)專家在開會期間與其他同行探討一些醫(yī)學(xué)難題；
某企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在開會期間依然心系生產(chǎn)，甚至一邊開會，一邊遙控指揮生產(chǎn)等等。此類客觀真實(shí)的報(bào)道大多充滿了對人大代表日理萬機(jī)的尊敬與贊美，這種情況在前幾年尤為普遍。一位學(xué)者曾指出，人大代表這種敬業(yè)精神固然令人尊敬，但我們在贊美的同時(shí)卻忽略了一個(gè)重要的問題，或者說我們的價(jià)值取舍出了問題：到底什么是人大代表？代表們應(yīng)該履行哪些職責(zé)？如何履行？其實(shí)，這里代表所謂的敬業(yè)，與代表這一職務(wù)毫無關(guān)系，而是指他的本職職業(yè)。在非職業(yè)化的條件下，讓代表去敬代表之“業(yè)”也不現(xiàn)實(shí)。所以我們可以得出結(jié)論：由于許多代表在自己本職工作崗位上有著十分重要的地位，不少還是黨政官員，其主要精力勢必放在本職工作上而無瑕兼顧人大代表工作。由于業(yè)余代表人數(shù)眾多，為提高其素質(zhì)要耗費(fèi)過多的人力物力等各種資源。

　　再次，由于兼職代表無暇掌握政治信息，平時(shí)很少對其它國家機(jī)關(guān)行使批評建議權(quán)，同時(shí)由于代表意識不強(qiáng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在開會時(shí)很難對監(jiān)督對象進(jìn)行質(zhì)詢，難以形成有效監(jiān)督。比如深圳市人大自產(chǎn)生以來，已有三屆人大，鮮有質(zhì)詢事例。常委會也沒有一件質(zhì)詢事例。

　　再其次，由于素質(zhì)不高不能在大會審議中充分論證議案，有效的行為幾乎只是單純的表決，使得議案通過沒有任何障礙，容易產(chǎn)生“惡法”、選出“惡人”。

　　最后，不利于社會穩(wěn)定。代議機(jī)關(guān)是反映民意的機(jī)關(guān)，業(yè)余代表無暇顧及民意、體察民情、反映民聲，民意不能通過正常渠道得以反映，不同的利益和意見不能在代議機(jī)關(guān)得到碰撞、交鋒、妥協(xié)和融合，各種矛盾越積越多，對社會的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

　　總的來看，人大代表的職務(wù)所要求的特殊素質(zhì)在非職業(yè)化的代表制下得不到保障。

　�。ㄈ�）代表活動及權(quán)力行使的效能存在名實(shí)反差大、權(quán)威不高、權(quán)力運(yùn)作真空多的不足

　　代表選出后，除非部分人大常務(wù)會委員稱得上是專職代表外，絕大部分代表都是業(yè)余代表，進(jìn)一步的問題是，現(xiàn)實(shí)給予他們履行代表職務(wù)的物質(zhì)條件、制度環(huán)境、保障措施相當(dāng)不夠。表現(xiàn)在：

　　1.會期過短。正因?yàn)榇�表絕大多是業(yè)余的，這就決定了代表機(jī)關(guān)不能開太長的會。與世界各國議會會期相比，我國全國人大會期最短，一般每年舉行一次會議，每次15天左右，全國人大常委會會議一般每年舉行6次，每兩個(gè)月舉行一次，每次4天左右，代表大會會議及常委會會議全年加在一起也不到40天，而地方各級人大會議會期則更短，一般為5、6天。由于會期短，加之會議議程又十分繁多，大多數(shù)代表均沒有在大會發(fā)言的機(jī)會，加上代表又大多來自生產(chǎn)、工作一線，有的對法律案或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，很難避免草率。

　　2.代表數(shù)量過多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國全國各級人大代表約320萬人。全國人大代表近3000人，這一數(shù)字是世界各國議員數(shù)字的數(shù)倍以上。比如上海市本屆（第十二屆）人民代表大會就有人大代表860人，比美國參眾兩院議員之和還多出300多人。代表過多給會議組織工作帶來了難題。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全體會議的形式審議議案，只能采取代表團(tuán)和小組會議的形式來審議議案。這樣雖然解決了發(fā)言時(shí)間問題，但不便代表廣泛、直接地交流，只能按地區(qū)劃分小組小范圍內(nèi)進(jìn)行交流，這實(shí)質(zhì)上就是未展開充分討論，許多代表的意思也得不到充分表達(dá)，決策的民意基礎(chǔ)不夠充分。

　　3.會后的代表活動流于形式。會議結(jié)束后代表奔赴各自的工作崗位，無暇顧及代表工作，也很難獲悉比普通民眾更多的政治信息（缺乏平臺，既無經(jīng)費(fèi)來源，也無秘書助手幫助和辦公條件，更何況還沒有時(shí)間），對被監(jiān)督主體（政府、兩院）的大量決策、執(zhí)行及其效果幾乎沒有比民眾更多的了解渠道。即使是組織代表開展視察或代表個(gè)人持證檢查工作，也是數(shù)量既少，浮于表面，代表對選區(qū)或選舉單位的情況接觸面很少。甚至有的代表除了參加大會以外，以工作繁忙為由，幾乎不參加閉會期間的代表活動，有的代表在一屆任期內(nèi)幾乎沒有發(fā)表過什么具有建設(shè)性或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容的意見和建議。由于代表活動機(jī)會太少，代表們在任職期間很難鍛煉成長和有所作為，而一些在現(xiàn)實(shí)條件下敢于忠實(shí)履行職責(zé)的代表卻可能“觸雷”，遭遇各種意想不到的打擊，前面提到的湖北潛江市人大代表姚立法、四川瀘州人大代表曾建余的事例很能說明這個(gè)問題。

　　4.代表如何聯(lián)系選民或選舉單位流于形式。代表尤其是間接選舉的代表很少向他們的選舉單位匯報(bào)自己的工作和人大會議的情況（缺乏制度約束和實(shí)現(xiàn)平臺），選民或選舉單位也就無法有效監(jiān)督他們履行職務(wù)�，F(xiàn)實(shí)中幾乎沒有一個(gè)代表因?yàn)閰⒄�議政水平不足而被罷免的事例，只有因觸犯刑律受到法律追究被罷免的例子，這很能說明問題。以上的種種不足形成了非良性循環(huán)，代表沒能發(fā)揮應(yīng)有作用，他們在民眾心目中的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上黨政官員，民眾對代表本身的素質(zhì)、代表的選舉、大會期間和閉會期間的活動情況、如何監(jiān)督代表也就不會關(guān)心關(guān)注，反過來代表的現(xiàn)狀也無從改善，人大制度的功能發(fā)揮自難以奢望。

　　5.物質(zhì)保障杯水車薪。根據(jù)代表法，代表的活動經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政。代表執(zhí)行代表職務(wù)，其所在單位按照正常出勤對待，享受單位工資和其他待遇。無工作單位的給予適當(dāng)補(bǔ)貼。在實(shí)際操作上，并沒有代表的固定職務(wù)補(bǔ)貼，只是在組織代表視察時(shí)統(tǒng)一發(fā)一定補(bǔ)貼，開會期間有為數(shù)不多的車馬費(fèi)，每年可領(lǐng)取一定的資料費(fèi)。除此之外，代表執(zhí)行職務(wù)沒有更多的報(bào)酬。在2003年廣東省兩會期間，有幾位省人大代表提出：“市場經(jīng)濟(jì)下不能只靠覺悟干活，人大代表也應(yīng)有職務(wù)補(bǔ)貼�！彼麄兊挠^點(diǎn)是，當(dāng)代表接受群眾來信來訪時(shí)，有時(shí)需要調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，勢必支出電話通訊費(fèi)、交通費(fèi)等，許多環(huán)節(jié)需要費(fèi)用。如果還要自己掏，一些代表會多一事不如少一事，奉行“無為而治”。有人還舉例，如果一位代表是大學(xué)教授，他的收入由基本工資加獎(jiǎng)金加講課費(fèi)，如果他參加代表活動而不能上課，雖然工資不會少，但講課費(fèi)就要減少，課時(shí)少，也會影響單位對他工作成績的認(rèn)可。針對代表要求解決代表職務(wù)津貼的建議，省財(cái)政廳表示“不宜再發(fā)給代表職務(wù)補(bǔ)貼�！庇写�表就聲稱：單位給我們工資是讓我們干本職工作的，不是讓我們當(dāng)代表用的。更何況當(dāng)個(gè)體戶的代表，干活的時(shí)候就有錢，不干活的時(shí)候就沒錢，誤工補(bǔ)貼根本不解決問題。

　�。ㄋ模�對代表的監(jiān)督制約機(jī)制不完善

　　代表作為代表人民行使國家權(quán)力的使者，理應(yīng)接受人民的監(jiān)督。代表素質(zhì)不理想，固然反映出選舉機(jī)制存在的問題，但選舉后，沒有加強(qiáng)對代表政治、業(yè)務(wù)、能力素質(zhì)的培養(yǎng)與提高，健全完善監(jiān)督制約機(jī)制，也是一個(gè)重要原因。但目前，在理論上對代表接受人民監(jiān)督重視不夠，實(shí)踐中對代表的監(jiān)督機(jī)制也不夠完善，具體表現(xiàn)在：

　　1.一些選民和選舉單位監(jiān)督意識比較淡薄，對作為監(jiān)督主體所享有的權(quán)力不甚了解，對代表履行職務(wù)缺乏關(guān)注的熱情，致使監(jiān)督主體的權(quán)利能力和行為能力未能在客觀上統(tǒng)一起來。由于代表開會不積極發(fā)言，或者“口將言而囁嚅”，發(fā)言不著要領(lǐng)，審議議案準(zhǔn)備不充分，代表活動經(jīng)常缺席的現(xiàn)象比較普遍，一些地方的國家權(quán)力機(jī)關(guān)要么堅(jiān)持法不責(zé)眾，要么顧忌方方面面的關(guān)系，要么怕自揭家丑，損害權(quán)力機(jī)關(guān)形象，要么認(rèn)為法律規(guī)定不明確、處理起來難度大，往往大事化小，小事化了，或者聽之任之，安之若素。

　　2.對監(jiān)督的內(nèi)容理解偏頗，比較重視對涉嫌違法犯罪代表的查處監(jiān)督，忽視對代表參政議政能力和履行職責(zé)情況的監(jiān)督。以往被撤換的人大代表大都是因?yàn)檫`法犯罪或因政治錯(cuò)誤，極少由于不稱職而被撤換的例子。

　　3.代表與選民以及選舉單位缺乏雙向溝通渠道，選民的意見、愿望和要求固然可以向代表反映，但代表對此所持的態(tài)度以及上述處理結(jié)果，選民卻往往無從知曉。這樣，對代表的監(jiān)督就無從談起。

　　4.沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前，縣級以上地方各級人大常委會雖然都設(shè)有代表資格審查委員會，但大都是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，且職能有限，閉會期間的代表工作由代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，難以勝任監(jiān)督重任。地方各級人大作為一級選舉單位，也沒有專門負(fù)責(zé)對本級人大選出的上一級人民代表進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

　�。ㄎ澹┐�表大會的結(jié)構(gòu)存在偏差，法定有效職能虛置

　　1.代表大會宏觀結(jié)構(gòu)上的問題及其分析

　�。�1）代表大會宏觀上的雙層結(jié)構(gòu)產(chǎn)生緣由。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，集立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、國家機(jī)關(guān)重要人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，在同級國家機(jī)關(guān)體系中，它處于首要的、全權(quán)的地位，其他國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，應(yīng)對它負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受它的監(jiān)督。但在現(xiàn)實(shí)的條件下，代表大會行使這些職權(quán)只能依靠每年一次的例會，由于會期很短，組成人員比較龐大，不利于代表機(jī)關(guān)長期地、持續(xù)地開展工作，不利于大會充分討論問題。導(dǎo)致的結(jié)果只能是在縣級以上人大再設(shè)立常委會，并擴(kuò)大常委會的職權(quán)，使其承擔(dān)代表大會無法承擔(dān)的許多職能。在規(guī)模偏小的常委會中又只有部分專職委員，大部分委員是兼職委員。許多論著論證了形成這樣一種現(xiàn)實(shí)的雙層宏觀結(jié)構(gòu)的理由，概括起來有：代表大會規(guī)模大、人數(shù)多、業(yè)余代表多、會期短，而人民代表大會在政治生活中的地位和作用越來越重要，所以要設(shè)立常委會以彌補(bǔ)代表大會閉會期間導(dǎo)致的人大權(quán)力真空現(xiàn)象。

　�。�2）雙層宏觀結(jié)構(gòu)問題的“代理風(fēng)險(xiǎn)”分析。筆者以為，現(xiàn)實(shí)雙層宏觀結(jié)構(gòu)的存在是以一種或多種不合理的理據(jù)來說明另一個(gè)不合理的“合理性”，只能是在諸多不合理?xiàng)l件下的、無奈的“合理存在�！边@種缺陷加之結(jié)構(gòu)上的其他不足，導(dǎo)致的問題就是委托代理關(guān)系的層次過多、代理風(fēng)險(xiǎn)過大。我們可以觀察從全國人大到地方各級人大，幾乎每一層級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級沒有設(shè)立常委會）又內(nèi)在地劃分為幾個(gè)小層級，即龐大的代表大會——規(guī)模偏小的常務(wù)委員會（一般人數(shù)不到代表大會的20%）——常委會中專職委員與兼職委員并存（其中專職委員占整個(gè)常委會的比例不等，少部分超過50%的，大部分不到50%）。眾所周知，人大常委會是同級人民代表大會選舉產(chǎn)生的，上級人民代表大會代表是由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生的，本來間接選舉層次過多就會帶來代理成本過高的風(fēng)險(xiǎn)，在同一級人大里，還要將人民托付給代表大會的權(quán)力再由代表大會將大部分權(quán)力或日常性的權(quán)力委托給更少的一些代表組成的常委會，而這其中又只有一部分常委委員是專職的代表。這種委托——再委托——再再委托是違背人民選舉代表的本意的，因?yàn)槿嗣襁x舉代表就是希望他們組成的權(quán)力機(jī)關(guān)直接行使國家權(quán)力，而不是要他們在同一層級上再將權(quán)力托付給更少的人，而在這群更少的人中間只可能指望一部分人專職的委員能全心全意履行職責(zé)。據(jù)調(diào)查，福建省九屆人大常委會組成后的第一年，共召開8次會議，會期31天，缺席最多的是一名兼職委員，共缺席18天，缺席11天以上的11人中兼職委員占9人。

　�。�2）雙層宏觀結(jié)構(gòu)的內(nèi)在矛盾分析。從全國到地方各級人大，都普遍存在代表大會人數(shù)龐大的問題，究其原因，乃在于主流的看法認(rèn)為我國幅員遼闊，人口眾多，人大代表人數(shù)不宜太少，太少了不足以體現(xiàn)代表性，人大代表人數(shù)眾多本身就是民主的最好體現(xiàn)。但如果認(rèn)為人數(shù)多意味著體現(xiàn)民主和代表性，那么在經(jīng)常行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的縣級以上地方各級人大常委會的組成人員設(shè)置上為什么又人數(shù)如此少呢？它的代表性和民主性又如何體現(xiàn)呢？既然認(rèn)為人數(shù)眾多的代表大會有助于體現(xiàn)民主，但又認(rèn)為它規(guī)模龐大，行動不便，不利于實(shí)踐民主，需要將其大部分權(quán)力再委托給一個(gè)規(guī)模偏小但有利于實(shí)踐民主的常委會，這樣的邏輯說得通嗎？既然承認(rèn)在現(xiàn)行人大常委會的架構(gòu)下能夠有效地代表人民行使國家權(quán)力，這就說明人數(shù)少并不與代表機(jī)關(guān)的代表性和民主性必然相抵觸，那各級人大又有什么必要選出龐大的代表人數(shù)呢？這個(gè)制度設(shè)計(jì)實(shí)在既不經(jīng)濟(jì)，又不合理。

　�。�3）雙層結(jié)構(gòu)問題的“悖論”分析。有一點(diǎn)不可忽視的是，按照憲法和法律的規(guī)定，無論全國人大還是縣級以上地方各級人大，其常委會都是由代表大會選舉產(chǎn)生并要向代表大會負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，接受代表大會的監(jiān)督，也就是說常委會的法律地位低于同級代表大會，常委會不得作出任何代表大會不同意的決議和決定，但從邏輯上確實(shí)存在代表大會很難通過的法案和人事任免案等其他議案，在常委會上可以輕而易舉地通過的極大可能性（因?yàn)閰⑴c表決的人數(shù)不同，考量的因素也不同）。當(dāng)然由于程序的原因，憲法法律規(guī)定由常委會召集代表大會的會議，所以現(xiàn)實(shí)中不太可能讓這樣的事情發(fā)生，但在理論上、邏輯上存在這樣的可能性。尤其是當(dāng)某項(xiàng)議案引起較大爭議時(shí)，很有可能發(fā)生兩者意見不會一致的情況。那么，我們有什么根據(jù)使法律地位最高的代表大會實(shí)際上可能受制于地位低于它的常委會？

　　2.代表大會及常委會微觀結(jié)構(gòu)上的問題

　　除了專職代表偏少外，微觀結(jié)構(gòu)還存在下述問題：

　�。�1）年齡結(jié)構(gòu)不合理問題�，F(xiàn)在各級人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，平均年齡遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府、法院、檢察院組成人員。例如，浙江省某市人大常委會組成人員35人，其中，39歲以下的1人，40—49歲的1人，50-55歲的9人，56—60歲的18人，61歲以上的6人.這樣的年齡結(jié)構(gòu)使得人大工作活力不夠，由于年齡偏大，任職時(shí)間偏短，換屆時(shí)調(diào)整幅度也大，經(jīng)常出現(xiàn)大出大進(jìn)、一屆一茬、頻繁換班的現(xiàn)象，既不利于積累經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)積極進(jìn)行，也不利于常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

　�。�2）人員結(jié)構(gòu)不合理的問題�，F(xiàn)在比較多地考慮將黨委、政府、法院、檢察院、軍隊(duì)的干部年齡到線后轉(zhuǎn)崗到人大常委會工作，有人戲稱之為“上屆政府監(jiān)督本屆政府”，代表的監(jiān)督職能在他們身上容易發(fā)生角色沖突，造成監(jiān)督“一府兩院”的動能先天不足。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　�。�3）專業(yè)結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)不合理的問題。先看全國人大常委會，中共中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》最近刊文指出，全國人大常委會組成人員中經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等方面的專門人才所占比例過低，難以適應(yīng)工作的需要，要進(jìn)一步改善全國人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)。文章分析認(rèn)為，六屆全國人大以來，常委會組成人員中，具有大學(xué)或大學(xué)以上文化程度的委員數(shù)量在不斷攀升，九屆全國人大期間大學(xué)或大學(xué)以上學(xué)歷的委員升至73.89％，其中研究生學(xué)歷的委員14.93％。從整體上看，全國人大常委會組成人員受教育程度還是比較高的，存在的主要問題是委員的具體專業(yè)背景和知識結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)需要。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，在九屆全國人大常委會全體組成人員中，理科13人，工科51人，醫(yī)學(xué)3人，軍事7人，人文16人，經(jīng)濟(jì)學(xué)9人，法學(xué)5人，管理學(xué)1人，還有30人專業(yè)不明。除去專業(yè)不明的之外，具有理科、工科、醫(yī)學(xué)、軍事等專業(yè)背景的高達(dá)74人，具有人文、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)背景的31人，其中具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)背景的只有15人。理科、工科、醫(yī)學(xué)、軍事、人文等方面的科學(xué)家、文學(xué)藝術(shù)家所比例過高，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等方面的專門人才的比例過低，難以適應(yīng)全國人大常委會工作的需要。文章還舉例說明常委會知識結(jié)構(gòu)對立法工作的影響，如九屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議證券投資基金法草案過程中，其中一個(gè)小組只有一個(gè)法律專家發(fā)表了自己的意見，其它委員沒有提出任何看法。文章建議從整體上考慮全國人大常委會組成人員的專業(yè)背景和知識結(jié)構(gòu)，適當(dāng)吸納一部分具有經(jīng)濟(jì)、管理、法律、政治學(xué)專業(yè)背景的專家，以及在黨政部門從事過一定層次管理工作的、較為年輕的、專業(yè)化的人員充實(shí)到常委會中來。

　　再看地方各級人大常委會的情況。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)黑龍江省黑河市、縣兩級人大常委會組成人員中，懂經(jīng)濟(jì)工作的人員最多占20%，最少不足10%.浙江省某市人大常委會35名組成人員中，大多是學(xué)工科、理科的，學(xué)法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的僅有2人�？偟膩砜矗�各級人大常委會中適合常委會立法、監(jiān)督等決策性質(zhì)的專業(yè)人員少，特別是法律、經(jīng)濟(jì)、管理、城市建設(shè)方面的專業(yè)人士偏少。

　　3.法定職能虛置情況。人大常委會的例會一般是兩個(gè)月一次，一次四、五天時(shí)間。所以連同代表大會及常委會的例會，一年加起來也就是四、五十天，這么有限的時(shí)間，承擔(dān)的任務(wù)又如此繁重，代表機(jī)關(guān)很難有大的作為。值得注意的是，由于種種原因，人大及其常委會在職權(quán)運(yùn)作中未能理直氣壯地行使法定職權(quán)，存在有效運(yùn)作不足、無效運(yùn)作過剩的現(xiàn)象，也影響了制度優(yōu)越性的發(fā)揮。如全國人大常委會的違憲審查權(quán)、全國人大和地方各級人大有權(quán)成立特定問題的調(diào)查委員會的權(quán)限、質(zhì)詢權(quán)、審查規(guī)范性文件的合憲性或合法性的權(quán)限等，實(shí)踐中幾乎沒有或很少行使過，在近兩年來中國政治中引人注目的“官員問責(zé)”實(shí)踐中，幾乎很少看到人大在官員引咎辭職、責(zé)令辭職及免職過程中的應(yīng)有作為，但另一方面各級人大花大量精力和時(shí)間去從事執(zhí)法檢查、執(zhí)法評議、述職評議等憲法、組織法并沒有明文規(guī)定的活動，其效果令人懷疑.

　�。�六）代表制度運(yùn)行的外部環(huán)境尚不理想

　　1.在認(rèn)識方面，盡管20多年來人們對人民代表大會制度的認(rèn)識逐步有所提高，但這樣、那樣的模糊認(rèn)識甚至錯(cuò)誤看法依然存在。人大的性質(zhì)、地位和作用雖然在憲法和法律中有明確規(guī)定，但人們在認(rèn)識上并沒有完全到位，以致在實(shí)際工作中經(jīng)常發(fā)生人大沒有被充分認(rèn)識和尊重的現(xiàn)象，比如社會上把人大看作可有可無，或者是無關(guān)緊要，甚至不知道人大是干什么的大有人在；
有的人不能充分認(rèn)識人大在實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主中的重要地位和作用，把人大當(dāng)成“二線機(jī)關(guān)”，把黨政機(jī)關(guān)當(dāng)成“一線機(jī)關(guān)”；
有的人習(xí)慣于把人大同政協(xié)、群眾團(tuán)體相提并論；
有的人認(rèn)為人民代表大會制度僅僅是與人大及其常委會有關(guān)的制度，因此，要發(fā)揮人民代表大會制度的作用，只是人大的事情，與自己關(guān)系不大；
還有的人把堅(jiān)持黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大依法履行職權(quán)對立，不尊重人民代表大會制度、干涉人大依法辦事的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如認(rèn)為人大行使憲法法律規(guī)定的職權(quán)是“礙手礙腳”，對人大行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)、行使監(jiān)督權(quán)非議頗多；
有的侵犯選民或代表的民主權(quán)利，拒絕將選民或代表提出的候選人列入候選人名單，勉強(qiáng)甚至靠壓制代表的方式保證組織提出的候選人當(dāng)選.代表的人身特別保障權(quán)也不時(shí)受到侵犯。

　�。�2）法定職權(quán)運(yùn)作的外部阻力不小，從實(shí)踐來看，各級人大尤其是地方各級人大因同級其他國家機(jī)關(guān)的阻礙使得難以有效行使職權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮，如在制定地方性法規(guī)、作出決議、決定地方重大事務(wù)方面，政府領(lǐng)導(dǎo)成員事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免權(quán)方面對屬于人大或常委會任免范圍的人員不經(jīng)法定程序就公布任職到差或隨意調(diào)離現(xiàn)職者有之。在監(jiān)督權(quán)方面，原則上表示自覺接受人大監(jiān)督，具體問題上軟拖硬抗者有之。

　�。�3）從制度依托來說，現(xiàn)行政治立法滯后，尤其是支持和規(guī)范人大及其常委會職權(quán)行為的法律制度的出臺更難，如監(jiān)督法遲遲未能出臺就很能說明問題，而目前地方各級人大及其常委會職權(quán)運(yùn)作的主要依據(jù)就是地方組織法，但實(shí)踐中面臨的許多問題該法沒有規(guī)定，比如人民代表大會及其常委會享有對本地區(qū)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，但什么是重大事項(xiàng)、什么不算重大事項(xiàng)，如果重大事項(xiàng)人大沒有行使職權(quán)來決定，其法律后果是什么等問題沒有明確規(guī)定；
又如對“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)，但具體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式到監(jiān)督程序規(guī)范尚付闕如，其中對司法的個(gè)案監(jiān)督如何進(jìn)行爭議很大，認(rèn)識很不統(tǒng)一；
還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中的性質(zhì)、地位和作用如何確立等等，這些都是推進(jìn)人民代表大會制度的重要方面，既牽涉到實(shí)體法也涉及到程序法，都還缺乏具體的立法規(guī)范。這導(dǎo)致人大的不少職權(quán)處于虛置狀態(tài)。人大建設(shè)立法的滯后，已成為影響代表行使職權(quán)，阻礙人大工作新局面的關(guān)鍵問題，必須引起高度重視。

　　三。代表制度改革的具體路徑

　　代表制度改革的設(shè)計(jì)思路就是從代表這一政治主體入手，針對存在的問題和原因，立足點(diǎn)于完善代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制，著力打造代表活動的舞臺，提高代表的素質(zhì)與執(zhí)政能力，保證代表充分發(fā)揮代表作用。這是完善人大制度的根本。因?yàn)楦骷壌�表是各級�?quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，他們的素質(zhì)和執(zhí)政能力如何直接關(guān)系到整個(gè)代表大會的作用發(fā)揮。

　�。ㄒ唬┩晟拼�表的選舉產(chǎn)生選舉機(jī)制

　　從近年來的人大選舉實(shí)踐來看，隨著民主政治的發(fā)展，一方面，社會各界對人民代表選舉程序的公平性、公開性和競爭性的要求越來越強(qiáng)烈，對代表的素養(yǎng)要求越來越寄予厚望；
另一方面，選民對組織安排的正式候選人的滿意度、支持度逐漸下降，選民聯(lián)名推薦的候選人以及自薦參選人越來越多，他們參加選舉的熱情也越來越高，社會對他們的關(guān)注度越來越高。但相應(yīng)的制度安排落后于形勢，以致選舉中的各種矛盾和問題主要集中于醞釀協(xié)商確定候選人、介紹候選人以及競選活動的規(guī)范化等環(huán)節(jié)上，為此，可采取以下措施：

　　1.改進(jìn)和健全現(xiàn)行代表候選人的提名程序。代議制度的本質(zhì)在于選民與代表之間是一種委托或代理的關(guān)系，存在著政治“契約”，如果沒有雙方意思表達(dá)的充分和合意的最終形成，無法實(shí)現(xiàn)代議制度的功能�，F(xiàn)行的制度安排始終只有一方的活動空間，要么是政黨團(tuán)體單獨(dú)或聯(lián)合提名（組織推薦）、要么是選民或代表聯(lián)名提名，始終沒有被提名者或者意圖爭取為被提名者的法定活動空間，后者只能決定是否“承諾”，無法發(fā)出“要約”，更談不上雙方有一種良性的博弈互動機(jī)制。因此，在推薦代表候選人階段，不妨實(shí)行參選人報(bào)名制度，讓有志者主動宣傳自己的政治愿望，主動聯(lián)系選民或代表爭取他們的聯(lián)名推薦；
還應(yīng)適當(dāng)限制各政黨、團(tuán)體提名，充分發(fā)動選民或代表聯(lián)名提名，合法提名一律列入初步候選人名單；
在醞釀、討論、協(xié)商階段，必須平等對待各政黨、團(tuán)體的提名和選民或代表的提名，改變硬性規(guī)定代表構(gòu)成和各種比例代表制的做法，拓展選民或代表參政議政的基礎(chǔ)。為防止候選人太多的情況，還可以提高聯(lián)名的數(shù)量要求，比如要求30名或50名選民聯(lián)名等。尤其應(yīng)當(dāng)立法明確選民小組的產(chǎn)生程序、對初步候選人的醞釀程序，允許任何選民、被提名的候選人旁聽醞釀的過程，使整個(gè)醞釀、協(xié)商在公開、透明的程序中運(yùn)作。

　　2.亦可進(jìn)行制度創(chuàng)新，有兩種做法。

　　一是取消現(xiàn)行選舉法第三十一條第一款關(guān)于選民小組醞釀、協(xié)商的規(guī)定以及第三十條第二款關(guān)于候選人差額比例的規(guī)定，引進(jìn)即刻復(fù)選制和候補(bǔ)代表制�，F(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定主要是為了解決候選人過多，將使選票分散，選舉成功率不高，需要反復(fù)投票，浪費(fèi)社會成本的問題，僅僅完善如何確定正式候選人的環(huán)節(jié)治標(biāo)不治本。為解決這一問題，一些國家創(chuàng)造了低價(jià)高效的即刻復(fù)選制度，如愛爾蘭的總統(tǒng)選舉、澳大利亞的國會選舉以及英國倫敦的市長選舉就采用這一制度。學(xué)者趙心樹在《選舉的困境——民選制度及憲政改革批判》一書中介紹了其基本內(nèi)容是：在這種制度下，選民只須投票一次，每一位選民不僅要在投票時(shí)標(biāo)明哪位候選人是自己的首選，還要標(biāo)明誰是第二人選、誰是自己的第三人選，如此等等，一直到最后一位候選人。第一輪點(diǎn)票時(shí)，只計(jì)算每一張選票上的“首選”候選人，如果有一位候選人的選票超過總票數(shù)的半數(shù)，則宣布此人當(dāng)選。如果第一輪點(diǎn)票沒有任何人過半數(shù)，則進(jìn)入第二輪。第二輪點(diǎn)票時(shí)，先把上一輪得票最少的那位候選人找出來，定義為“無望者”予以淘汰，把所有其他候選人定義為“競爭者”，然后把“無望者”名下的每一張選票搬到該選票指定的“下一位還在競爭的候選人”名下。如果這一輪點(diǎn)票有一名候選人得票過半數(shù)，則宣布此人本輪當(dāng)選。如果沒有，則進(jìn)入第三輪，按照同樣規(guī)則進(jìn)行，如此這般，直至有一名候選人獲得過半數(shù)選票。例如，某選民的首選候選人是A ，二選是B ，三選是C 等，如果首輪沒有人獲勝，而A 未被淘汰，則該選票在第二輪繼續(xù)屬于A.如果A 首輪被淘汰出局，則第二輪點(diǎn)票時(shí)B 獲得該選民的贊同票；
如果第二輪仍無人獲勝，而B 也未出局，則該選票在第三輪點(diǎn)票仍屬于B ，假設(shè)B 出局，則該選票在第三輪點(diǎn)票時(shí)屬于C.依次類推，直至選出獲勝者。由于即刻復(fù)選制實(shí)際上只需要一次投票，操作起來并不復(fù)雜，其組織成本大致相當(dāng)于一次選舉的費(fèi)用，比組織多次選舉成本要低得多。

　　所謂候補(bǔ)代表制是指在選舉時(shí)，按照得票多少設(shè)立一定數(shù)量的候補(bǔ)代表，當(dāng)正式代表被罷免或因其他原因出缺時(shí)，可依次遞補(bǔ)，其任期至原代表任期屆滿之日為止，它避免了因代表出缺時(shí)需要再次舉行選舉的麻煩，減少選舉成本，因而為一些國家所采用，如瑞典、波蘭、匈牙利等。

　　二是直接采取“預(yù)選”方式。1995年修訂的現(xiàn)行選舉法只規(guī)定在縣級以上人大選舉上一級人大代表時(shí)，如果所提代表候選人超過應(yīng)選代表名額的1/2時(shí)，必須進(jìn)行預(yù)選。即由代表投票產(chǎn)生正式候選人。但對縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級直接選舉卻沒有規(guī)定“預(yù)選”程序，而是采取前述的醞釀協(xié)商程序，鑒于這一程序的弊端，不如將預(yù)選程序代替醞釀協(xié)商程序，讓選民直接投票產(chǎn)生正式候選人——不要醞釀，不搞協(xié)商，沒有組織干預(yù)。

　　3.盡快取消城鄉(xiāng)代表的每一代表人口數(shù)的不平等比例規(guī)定，為解決三農(nóng)問題提供民意機(jī)制和制度保障�，F(xiàn)實(shí)的不平等規(guī)定違背了憲法的平等權(quán)原則，既帶來城鄉(xiāng)不平等、拉大城鄉(xiāng)差距，不僅不利于工農(nóng)聯(lián)盟，不符合我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口為主的大國，也不符合地域代表制的原則，人為造成地域不平等，例如它導(dǎo)致了全國人大各省代表團(tuán)實(shí)際代表數(shù)與所在省的人口數(shù)不一定成正比例的弊端（象十屆全國人大湖南省代表團(tuán)代表人數(shù)118，湖北省代表團(tuán)代表人數(shù)123，但湖南省的人口卻比湖北省多4百多萬，其原因主要是湖北省城市人口比湖南省城市人口多）。有人可能會質(zhì)疑：如果取消城鄉(xiāng)每一代表人口數(shù)的不平等規(guī)定，如何防止出現(xiàn)有人擔(dān)心的全國人大將變成農(nóng)會、農(nóng)民協(xié)會的問題？筆者認(rèn)為，一方面，隨著國家農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程的加快，以及戶籍制度改革的加快，人為造成的城市和農(nóng)村二元分割將不復(fù)存在，這個(gè)擔(dān)心是不必要的；
另一方面，取消城鄉(xiāng)代表的每一代表人口數(shù)的不平等比例規(guī)定，并不必然會造成所謂農(nóng)民代表的顯著增多（盡管這種增多是合理和必然的），因?yàn)�，一個(gè)人不管其身份是什么，只要他愿意為農(nóng)民說話，有極強(qiáng)的參政議政能力，并獲得了農(nóng)民選民的支持，他就可以以農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民選出的代表參加代表大會。

　　4.增強(qiáng)選舉的競爭性和公開性，保障素質(zhì)高的候選人能夠當(dāng)選。改變以往代表候選人與選民或代表的被動式溝通方式，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　采取主動溝通方式，激發(fā)候選人的參政熱情、民主意識及政治責(zé)任感，建立競選制度使高素質(zhì)的候選人能夠當(dāng)選為代表。建議恢復(fù)1979年選舉法第三十條關(guān)于“各黨派、團(tuán)體和選民可用各種形式宣傳代表候選人”的規(guī)定，取消現(xiàn)行選舉法第三十三條關(guān)于“在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況”的做法，保留“在選舉日必須停止對代表候選人的介紹”之規(guī)定，明確肯定競選制度并規(guī)范其方式、方法和程序。我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與科技發(fā)展水平，為實(shí)行競選制度提供了較為發(fā)達(dá)的媒體、網(wǎng)絡(luò)等輿論技術(shù)支持手段。但考慮到發(fā)展不平衡的問題，可以允許各省、自治區(qū)、直轄市從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，以地方法規(guī)的形式規(guī)定競選制度的具體方式方法和程序。

　　5.適當(dāng)推行與擴(kuò)大界別選舉制，使之與地域代表制有機(jī)結(jié)合。目前我國的界別選舉只在人民解放軍范圍內(nèi)進(jìn)行，為優(yōu)化代表構(gòu)成，可以適當(dāng)推進(jìn)和擴(kuò)大界別選舉的范圍，比如教育、科技、文化、衛(wèi)生、宗教、少數(shù)民族、歸僑、臺胞臺屬等特定界別，使其與地域代表制更好地結(jié)合。

　　6.改革代表名額分配辦法�，F(xiàn)在，全國流動人口接近1億3千萬。這一龐大群體與戶籍地之間的互動越來越少，與流入地的聯(lián)系日趨緊密，但選舉法規(guī)定，地方各級人大的代表名額按基數(shù)代表名額加人口比例代表名額的辦法確定，后者又按照戶籍人口數(shù)確定，這樣勢必使流動人口群體陷入邊緣化的境地，他們無法納入流入地的體系內(nèi)部落實(shí)基本政治權(quán)利。例如，深圳市有超過300萬非戶籍的常住人口，但深圳市參加第十屆廣東省人大會的代表名額僅僅23名，因?yàn)檫@300萬人口數(shù)沒計(jì)算在內(nèi)，只計(jì)算了132萬戶籍人口。顯然，無論從落實(shí)個(gè)人平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的角度，還是推進(jìn)民主政治化進(jìn)程方面看，現(xiàn)行規(guī)定不合理。筆者建議，以戶籍所在地及經(jīng)常居所地為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算代表名額分配，這樣，外來人口多的地方當(dāng)然應(yīng)當(dāng)相應(yīng)增加代表名額。

　　有人可能會質(zhì)疑：假如這樣增加的話，外來人口的原戶籍地還把他作為計(jì)算本地代表名額分配的人口數(shù)嗎？如果計(jì)算的話，他本人豈不重復(fù)計(jì)算了嗎？還有，外來人員的當(dāng)選將要占當(dāng)?shù)厝丝诘拇�表名額，甚至當(dāng)選代表人數(shù)會超過本地當(dāng)選的代表，可能引發(fā)地緣性的沖突，如廣東省珠江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，一些城鎮(zhèn)外來人口往往比本地戶籍人口還要多，如果這樣改革的話，如何防止種種負(fù)面影響？我認(rèn)為，上述擔(dān)心有些是不必要的，有些是可以通過具體措施加以解決的。首先，在中國戶籍制度改革進(jìn)程加快的背景下，不遠(yuǎn)的將來，所謂戶籍人口和外來人口的分割將不復(fù)存在，也就是，只要是居住、工作和生活在該地區(qū)，他就可以被計(jì)算到代表名額統(tǒng)計(jì)分配的基數(shù)內(nèi)，符合條件的話還可以依法登記為選民；
其次，在取消戶籍的條件下，不會出現(xiàn)一個(gè)人的戶籍所在地與經(jīng)常居所地的不同的問題，他只有經(jīng)常居所地的問題。在尚未取消戶籍制度的情況下，也有辦法防止重復(fù)計(jì)算，因?yàn)樗�一旦被登記為某地的選民，另一地不能再將他登記為選民，在信息科學(xué)技術(shù)較發(fā)達(dá)的今天，做到這一點(diǎn)并不難；
再次，在尚未取消戶籍制度的時(shí)候，可對外來人口作為候選人的參選資格作出一定的限制，如居住本地期限的限制，可相應(yīng)減少外來人口代表當(dāng)選的幾率。這個(gè)限制是合理的，因?yàn)槭澜绺鲊鴮�選舉權(quán)和被選舉權(quán)大都作出區(qū)分，一般對被選舉權(quán)的居住期限之要嚴(yán)于對選舉權(quán)的居住期限之限制，如美國有三分之二的州規(guī)定，在當(dāng)?shù)鼐幼�滿一年以上的人才享有選舉權(quán)，但參眾兩院議員的候選人居住資格少則一年、多則三年。美國總統(tǒng)候選人的居住資格為在美國連續(xù)居住滿14年以上。所以，我們似可修改選舉法，適應(yīng)在戶籍制度尚未徹底改革之前，流動人口急劇增加的選舉實(shí)踐需要。當(dāng)然，在完全取消戶籍制度后，保留這種居住期限的限制也有必要，只是限制的程度多大為宜值得研究。

　　7.區(qū)分選舉權(quán)和被選舉權(quán)�，F(xiàn)行選舉法沒有區(qū)分這兩種權(quán)利，實(shí)際上它們的功能是有區(qū)別的，要求也是不應(yīng)當(dāng)一樣的，世界各國一般都區(qū)分享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的條件，如年齡方面、居住期限方面等。居住期限的問題前已述及，此不贅述。年齡限制的問題，似可提高候選人的年齡條件，參照法官法和檢察官法的規(guī)定，可把當(dāng)選人大代表的年齡條件規(guī)定為不低于23歲。

　�。ǘ�）適時(shí)擴(kuò)大直接選舉的層面，直至最終實(shí)現(xiàn)全國人大代表的直接選舉

　　直接選舉較間接選舉有許多明顯的優(yōu)勢，目前只在縣、鄉(xiāng)兩級人大實(shí)行直接選舉，有必要適時(shí)逐步提高直接選舉的層次，為人大制度打下更為堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)。從1953年選舉法到1979年選舉法，我國直接選舉的層次從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級擴(kuò)大至縣級，考慮到中國民主政治發(fā)展應(yīng)當(dāng)以漸進(jìn)累積型模式為主要模式，直接選舉的層次提高也應(yīng)循序漸進(jìn)，先從設(shè)區(qū)的市、自治州推開，待經(jīng)驗(yàn)成熟再穩(wěn)步推進(jìn)到省、自治區(qū)、直轄市層面，最后在適當(dāng)時(shí)期最終實(shí)現(xiàn)全國人大代表的直接選舉。為便于后面的敘述方便，本報(bào)告把目前已經(jīng)實(shí)施的縣、鄉(xiāng)兩級人大直接選舉概括為基層直接選舉，把最終要實(shí)現(xiàn)的全國人大代表的直接選舉概括為高層直接選舉，把介乎于基層直接選舉和高層直接選舉之間的省級、設(shè)區(qū)的市及自治州的人大選舉概括為中層直接選舉。

　　1.擴(kuò)大直接選舉的步驟設(shè)想

　　從1953年選舉法到1979年選舉法，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國直接選舉從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級擴(kuò)大到縣級。而今天，距離1979年選舉法又過去了20多年，將直接選舉擴(kuò)大至中層似乎條件已經(jīng)成熟，尤其是先擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市及自治州，積累經(jīng)驗(yàn)后再擴(kuò)大至省級。在省級行政單位也可以先從直轄市試點(diǎn)，再擴(kuò)至省、自治區(qū)。至于全國人大代表的直接選舉何時(shí)推行，這里無法給定一個(gè)具體的時(shí)間，但可以肯定的是，擴(kuò)大每一層級的直選似乎并不需要間隔20多年，也就是說因?yàn)橹袊�社會的發(fā)展一方面提出了盡快擴(kuò)大直選的需要，另一方面也提供了較為堅(jiān)實(shí)的社會承受力�？梢灶A(yù)計(jì)，中層和高層級的直選推進(jìn)應(yīng)當(dāng)會呈現(xiàn)加速度的發(fā)展勢頭。盡管高層直選對于中國民主政治建設(shè)具有關(guān)鍵的意義，但在今天，比較現(xiàn)實(shí)和可行的課題應(yīng)當(dāng)是研究如何在中層擴(kuò)大直接選舉。

　　2.社會承受力的分析

　　這里使用社會承受力一詞，以此概括官方、民間及整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)和文化條件對擴(kuò)大直接選舉所能接納的程度。首先，必須看到，在直接選舉和間接選舉孰優(yōu)孰劣問題上，幾乎沒有人對直接選舉優(yōu)于間接選舉持懷疑態(tài)度，也就是對于直接選舉，社會是持正面期望的。但在什么時(shí)候擴(kuò)大直接選舉及擴(kuò)大到什么層面的問題上，社會承受力還存在不足之處，存在觀念滯后、認(rèn)識缺位及配套的客觀條件之制約。下面具體分析之：

　�。�1）官方對擴(kuò)大直接選舉本身并不否定其必要性，早在50年代第一部選舉法頒布時(shí)，國家領(lǐng)導(dǎo)人就明確將在較長遠(yuǎn)的時(shí)期實(shí)行全國人大代表的直接選舉，當(dāng)時(shí)認(rèn)為不宜馬上實(shí)行高層直接選舉的理由主要是中國人口眾多、大部分勞動人民不識字、沒有選舉經(jīng)驗(yàn)等。這個(gè)考慮應(yīng)當(dāng)說是符合中國當(dāng)時(shí)的國情的。但可惜的是，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國的社會經(jīng)濟(jì)條件及公民素質(zhì)與50年代已經(jīng)不可同日而語了，但官方對高層實(shí)行直接選舉的顧慮基本上還停留在解放初期的認(rèn)識水平，認(rèn)為大概在21世紀(jì)中葉方可實(shí)行高層直選。因此，從官方的角度看，不否認(rèn)將來采取高層直選，但認(rèn)為目前及至今后相當(dāng)長的時(shí)期還不能實(shí)行高層直選。官方的這種認(rèn)識并不奇怪，事實(shí)上，我國建國以后在民主政治建設(shè)上走過很長的彎路，改革開放后領(lǐng)導(dǎo)層非常重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)改革，對民主政治及政治改革持比較謹(jǐn)慎和保守的態(tài)度，擔(dān)心走得不穩(wěn)，會危急經(jīng)濟(jì)改革的成果，既然整體上對發(fā)展政治民主持比較謹(jǐn)慎保守的態(tài)度，那么對作為政治民主組成部分的直接選舉制度持同樣謹(jǐn)慎保守的態(tài)度就順理成章了。黨內(nèi)有人擔(dān)心直接選舉過早、過快推行會影響共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。還有人擔(dān)心直選制容易滋生賄選腐敗現(xiàn)象。這些都使得決策層在擴(kuò)大直選問題上頗為躊躇，裹足不前。所以在決策層一直沒有一個(gè)明確的擴(kuò)大直選的發(fā)展戰(zhàn)略或者時(shí)間表。等等這些都可以視為作為社會承受力重要組成部分的官方對高層直選的認(rèn)知尚不積極。值得注意的是，官方對中層直接選舉何時(shí)推行沒有明確的反對或贊成的意見，集中的意見主要在高層直接選舉問題上。

　�。�2）再看民間對直選的承受力。從世界各國代議機(jī)關(guān)的直接選舉制度來看，成熟的公民文化構(gòu)成了基本的社會承受機(jī)制。應(yīng)當(dāng)說，從全國的角度來看，公民文化確實(shí)還不理想，但這一方面發(fā)展又不平衡，城市與農(nóng)村、東南沿海與中西部地區(qū)、知識分子群體與非知識群體等在權(quán)利觀念、民主意識、法制觀念、民主訴求都存在較大的差異�？梢灶A(yù)期，在東南部與中西部社會經(jīng)濟(jì)水平相差懸殊的情形下，推行直選的成本收益比是不同的，難度也是不同的，甚至有的成功，有的不一定成功。根據(jù)有學(xué)者對公民擴(kuò)大直選態(tài)度的調(diào)查結(jié)果，被調(diào)查者中贊成擴(kuò)大直選的并不占多數(shù)，持否定意見的理由主要有：第一，現(xiàn)在人大代表候選人絕大多數(shù)是由黨的組織人事系統(tǒng)決定，而且人大代表中70%是黨員身份，在組織人事系統(tǒng)不改革現(xiàn)有的候選人提名和確定方式以及黨內(nèi)沒有進(jìn)行候選人競爭等民主選舉改革之前，推行直選不大可能在現(xiàn)有的憲法框架內(nèi)解決；
第二，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相差較大，城市與農(nóng)村的社會服務(wù)程度相差較大，在大部分人口居住在農(nóng)村的情況下，如何讓選民了解候選人在技術(shù)上有很大難度；
第三，我國現(xiàn)在有五級人大代表，基層還有村民委員會及居民委員會的選舉，在各層次選舉不同步的情況下，選民是否有選舉熱情很難說；
第四，地方財(cái)政也難以承擔(dān)巨額的選舉成本。比如河南省縣級換屆選舉全省開支接近一個(gè)億。但持贊成意見的理由是：第一，基層民主選舉的成功，使廣大群眾有了發(fā)展民主的進(jìn)一步的要求；
第二，擴(kuò)大代表直選，發(fā)揚(yáng)民主，有利于進(jìn)一步緩和政府與民眾的緊張關(guān)系；
第三，擴(kuò)大代表直選范圍有利于從根本上解決腐敗問題；
第四，有利于增強(qiáng)黨內(nèi)民主；
第五，有利于進(jìn)一步完善我國的人民代表大會制度和民主制度。

　　（3）配套的客觀條件分析。直接選舉，尤其是高層直選需要的客觀條件比較復(fù)雜，本報(bào)告尚無法在這里詳盡分析這些條件，只能列其要點(diǎn)加以分析。

　　第一，有利的條件包括：①我國建立了人民民主的政治制度，執(zhí)政黨經(jīng)過50多年的執(zhí)政，已經(jīng)明確認(rèn)識到：“歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，一個(gè)政權(quán)也好，一個(gè)政黨也好，其前途和命運(yùn)最終取決于人心向背，不能贏得最廣大群眾的支持，就必然垮臺”十六大后執(zhí)政黨鮮明地提出“立黨為公、執(zhí)政為民”的指導(dǎo)思想，提出“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政方針，提出了建設(shè)政治文明、“依法執(zhí)政”、建立“責(zé)任制政府”口號，這些觀點(diǎn)和認(rèn)識是有利于直選的進(jìn)一步擴(kuò)大的；
②廣大人民群眾的民主觀念、權(quán)利意識、法治意識空前覺醒，奠定有利于擴(kuò)大直選的心理認(rèn)知基礎(chǔ)；
③經(jīng)過20多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大大提高，綜合國力有了長足的發(fā)展，這構(gòu)成了有利于擴(kuò)大直選的物質(zhì)基礎(chǔ)；
④50多年來的選舉實(shí)踐積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，選舉制度總的發(fā)展趨勢是逐步擴(kuò)大選舉的民主基礎(chǔ)，而不是相反，如直選層級從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級擴(kuò)大至縣級，將等額選舉改為差額選舉，一律實(shí)行無記名投票，將城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口數(shù)的比例差距進(jìn)一步縮小等等，這些都是有利于擴(kuò)大直選的；
⑤我國分別于1997年和1998年簽署了聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，我國還加入了世界貿(mào)易組織。在不斷融入國際社會的進(jìn)程中，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國必將信守承諾，采取各種措施履行國際公約義務(wù)，擴(kuò)大直選必將進(jìn)入決策層的議事日程。

　　第二，不利的條件包括：①廣大人民的民主實(shí)踐及其鍛煉仍然不夠，接受民主的認(rèn)識水平及實(shí)踐民主的行為能力還不理想；
②經(jīng)濟(jì)文化落后的中西部及東西部的發(fā)展差距也使得選舉制度的民主化往往受制于弱項(xiàng)條件而不是相反，這就如同“水桶理論”中一個(gè)水桶能夠裝多少水是決定于最短的那塊木板的原理，因?yàn)樵谥边x問題上如果采取差別待遇，允許一部分經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地區(qū)先行擴(kuò)大直選，有違選舉權(quán)的平等原則；
③在中國擴(kuò)大直選畢竟是一件前所未有的事，官方和民間對其可能的風(fēng)險(xiǎn)及控制能力缺乏足夠的信心，主觀想象往往代替了理性分析；
④現(xiàn)行選舉法在選區(qū)劃分、選舉程序的設(shè)計(jì)等許多方面也不與高層直接選舉配套；
⑤現(xiàn)實(shí)條件下的黨管干部原則也不適應(yīng)直接選舉的要求；
⑥財(cái)政壓力也是原因之一。目前在社會保障、教育、扶貧救濟(jì)等方面的財(cái)政開支捉襟見肘，各級政府肯定要考慮擴(kuò)大直選導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)增多的問題。畢竟，就同一層級人大代表的產(chǎn)生而言，直選的國庫開支肯定大于間接選舉的國庫開支。

　　針對上述不利條件，筆者認(rèn)為并非沒有解決之道。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　關(guān)于①，人民群眾的民主水平和民主能力只能通過民主實(shí)踐才能鍛煉成長，借口老百姓素質(zhì)較差而不給予民主的機(jī)會，那永遠(yuǎn)也不需要實(shí)行民主，而這恰好是專制獨(dú)裁政權(quán)的理論。哈貝馬斯說過：治療民主的弊端的藥方是進(jìn)一步的民主；
關(guān)于②，鄰國印度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不如我國，人均國民收入遜于我國，地區(qū)差異、文盲人數(shù)、種族矛盾及宗教沖突等問題比我國嚴(yán)重得多，人口眾多與我國接近，但印度立國之始就實(shí)行全國層面的人民代表直選，這說明經(jīng)濟(jì)落后并不是擴(kuò)大直選的真正障礙，而只是引起對直選擔(dān)心顧慮的重大因素。在今天國際社會關(guān)于中、印兩國發(fā)展前景的預(yù)測分析中，有一些觀點(diǎn)認(rèn)為印度現(xiàn)有的直選制度對其國家發(fā)展可能具有更為深遠(yuǎn)的優(yōu)勢；
關(guān)于③，不管是發(fā)達(dá)國家還是落后國家，在當(dāng)今世界上直選層面如我國之低的國家?guī)缀鯖]有，大國中更是絕無僅有，這說明，在我國推行擴(kuò)大直選固然是前所未有的事情，但其他國家有例可循，有資可鑒；
關(guān)于④、⑤，改革現(xiàn)有體制使之配合擴(kuò)大直選并不是一件很難的事情，關(guān)鍵是“決心”，正如新加坡李光耀將一個(gè)黨，一個(gè)國家治理國家的成功秘訣歸納為“決心”二字，決心意味著對真理、對正確的東西的堅(jiān)持，決心意味著不妥協(xié)、不動搖，這與我們共產(chǎn)黨人提倡的“認(rèn)真”二字是一回事，既然肯定擴(kuò)大直選對于國家、民族的進(jìn)步意義，則改革不利于直選的體制順理成章，在這個(gè)問題上，沒有秉持信念，抱著認(rèn)真的態(tài)度是不可能成功的；
關(guān)于⑥，財(cái)政開支的壓力固然是一個(gè)障礙，但絕非不可克服，如果聯(lián)系本報(bào)告的其他觀點(diǎn)，如大大減少代表人數(shù)（事實(shí)上，如果實(shí)行專職代表制，全國五級人大代表的人數(shù)都可以大大減少），相應(yīng)地可以減少許多開支，則直選增加的開支并非不可承受。況且，決定國庫開支的權(quán)力本屬于代議機(jī)關(guān)，而不是政府。而代議機(jī)關(guān)的決定就是人民大眾的決定，即使直選開支增加了，那也是人民愿意支付的成本，這遠(yuǎn)比由政府實(shí)際決定開支的去向、認(rèn)定開支的合理性要合理得多。

　�。ㄈ�）逐步建立專職代表制

　　1.建立專職代表制的利害關(guān)系分析

　　建立專職代表制和擴(kuò)大直選相比較，難度應(yīng)當(dāng)要小一些，障礙也要小一些。這是因?yàn)�，這項(xiàng)改革可能是多贏結(jié)果：既然專職代表發(fā)揮代表作用比業(yè)余代表要好，選民肯定支持和擁護(hù)這一改革；
既然專職代表參政議政水平肯定高于業(yè)余代表，履行職務(wù)的條件要好于業(yè)余代表，在代議機(jī)關(guān)的影響力要大于業(yè)余代表，政治社會地位要高于業(yè)余代表，而且專職代表制有利于避免兼職代表制之下的利益沖突，則無論是候選人還是當(dāng)選代表都會擁護(hù)和支持這項(xiàng)改革，它對形成良好的候選人動機(jī)也是十分有利的；
既然專職代表有利于發(fā)揮人民代表制度的優(yōu)越性，則決策層也應(yīng)當(dāng)樂觀其成。

　　2.建立專職代表制的路徑選擇

　�。�1）減少代表名額�，F(xiàn)在我國人大代表數(shù)量是世界議會之最，從全國人大到地方各級人大，代表總數(shù)達(dá)三百多萬。代表機(jī)關(guān)代表人數(shù)過多，不利于代議機(jī)關(guān)長期地、持續(xù)地開展工作，不利于大會充分討論問題，因?yàn)槿绻�給代表充分表達(dá)意見的機(jī)會，勢必導(dǎo)致由于人數(shù)眾多使議案拖延時(shí)間、久而難決，代表機(jī)關(guān)難免效率低下；
如果要保證代表機(jī)關(guān)的議事效率，又要維持眾多的代表人數(shù)，那么代表就不會有充分表達(dá)意見的機(jī)會，決策的質(zhì)量又得不到保證。在代表的人數(shù)問題上，既要考慮到代表的廣泛性，又要考慮到發(fā)揮議事效能等諸種因素。專職代表制下，代表具有更高的素質(zhì)，減少代表數(shù)額，有利于代表發(fā)揮個(gè)人能動性，充分討論決定問題，同時(shí)也降低了決策成本，節(jié)省了大量人力和經(jīng)費(fèi)。

　�。�2）代表人數(shù)總規(guī)模以多少為宜？根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定？我國現(xiàn)行的各級人大的代表人數(shù)是根據(jù)選舉法有關(guān)規(guī)定確定的，選舉法第十五條第二款規(guī)定：全國人民代表大會代表的名額不超過三千人。名額的分配由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)情況決定。選舉法第九條規(guī)定：地方各級人民代表大會的代表名額，按照下列規(guī)定確定：（一）省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為三百五十名，省、自治區(qū)每十五萬人可以增加一名代表，直轄市每二萬五千人可以增加一名代表；
人口超過一億的省，代表總名額不得超過一千名；
（二）設(shè)區(qū)的市、自治州的代表名額基數(shù)為二百四十名，每二萬五千人可以增加一名代表；
人口超過一千萬的，代表總名額不得超過六百五十名；
（三）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的代表名額基數(shù)為一百二十名，每五千人可以增加一名代表；
人口超過一百六十五萬的，代表總名額不得超過四百五十名；
人口不足五萬的，代表總名額可以少于一百二十名；
（四）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為四十名，每一千五百人可以增加一名代表；
人口超過九萬的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的代表總名額不得超過一百名；
人口超過十三萬的鎮(zhèn)的代表總名額不得超過一百三十名；
人口不足二千的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額可以少于四十名。按照前款規(guī)定的地方各級人民代表大會的代表名額基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加，即為地方各級人民代表大會的代表總名額。

　　根據(jù)前述的規(guī)定來確定的代表總數(shù)，我國的各級人大代表人數(shù)太多，比如本屆（十屆）全國人大代表總數(shù)為2985名，廣東省本屆（十屆）人大代表總數(shù)789名，上海市本屆（十二屆）人大代表總數(shù)860名，深圳市本屆人大（三屆）代表總數(shù)350名。而且方式復(fù)雜，有城鄉(xiāng)差別，有行政區(qū)域大小的差別，有民族差別，變量因素太多，確定的結(jié)果還不理想。如果以此對照世界各國議會議員規(guī)模，我國的各級人大代表人數(shù)確實(shí)太多，根據(jù)《世界知識年鑒（1998——1999）》所載資料統(tǒng)計(jì)，在189個(gè)國家中，絕大多數(shù)國家議會的議員數(shù)在300以下，超過500人以上的16個(gè)國家，一院制的3個(gè)，如土耳其大國民議會（550）、印度尼西亞人民代表大會（500）、古巴全國人民政權(quán)代表大會（589）；
另外13個(gè)是兩院制，其中下議院超過500的只有7個(gè)國家，它們是日本眾議院（500）、印度人民院（545）、埃塞俄比亞人民代表院（548）、德國聯(lián)邦議院（672）、法國國民議會（577）、墨西哥眾議院（500）、英國下議院（659）.可見我國的全國人大代表人數(shù)居于世界各國之最，即使是地方各級人大的代表人數(shù)，也比許多國家的國會議員人數(shù)多。那么，有沒有更加合適的方法確定代表人數(shù)呢？Rein Taagepera和Matthew Soberg Shugart在他們撰寫的《Seats andVotes ：the Effects and Determinants of Electoral Systems》一書中提出了一個(gè)“議會規(guī)模立方根法則”，其內(nèi)容是：一個(gè)國家的國會理想規(guī)模應(yīng)當(dāng)是其人口總數(shù)的開立方。該法則是在總結(jié)許多國家代議制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出來的，具有相當(dāng)?shù)钠者m性。政治學(xué)者Arend Lijphart就認(rèn)為，如果有諾貝爾政治學(xué)獎(jiǎng)的話，該書應(yīng)當(dāng)獲得這一獎(jiǎng)項(xiàng).根據(jù)這個(gè)法則，以2000年我國第五次人口普查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，全國129533萬人，該數(shù)立方根是1090人，也就是我國的全國人大代表總數(shù)以1100左右為宜。以上海1640萬常住人口計(jì)算，其立方根是254，故上海市較為理想的人大代表數(shù)以260左右為宜。這都比現(xiàn)有的總數(shù)大大減少。所以，有必要參考這個(gè)法則修正我們確定代表數(shù)的方式，根據(jù)一個(gè)基本的人口數(shù)確定分配代表總數(shù)，以控制代表總數(shù)。當(dāng)然城鄉(xiāng)每一代表人口數(shù)的不同比例規(guī)定必須廢棄，至于民族因素，仍然必須從國情出發(fā)，給予適當(dāng)照顧考慮。

　�。�3）有計(jì)劃、有步驟地推行代表專職化。有兩套方案：一是先在全國人民代表大會實(shí)行專職代表制，自上而下，逐步實(shí)行全部人大代表專職化。全國人民代表大會相對于省級人民代表大會及省級以下人民代表大會而言，其負(fù)擔(dān)的職能更多，更重要，因而更加迫切要求全國人民大會代表有足夠的時(shí)間和精力熟悉全國各地的情況，而只有代表專職化才能保證他們做到這一點(diǎn)。在全國人大代表專職化以后，在省一級實(shí)行人大代表專職可以先在某些條件較好的省份試點(diǎn)，然后自上而下逐步推廣。二是在人大常委會所有委員都專職化的基礎(chǔ)上，再在其他代表中按比例逐屆擴(kuò)大專職代表的數(shù)額，當(dāng)所有代表都完成專職化后（肯定是較長遠(yuǎn)的時(shí)期），可以考慮取消縣級以上各級人大設(shè)立常委會的做法（前面已經(jīng)分析，現(xiàn)行的兩級宏觀架構(gòu)有可能導(dǎo)致常委會凌駕于大會之上，比如常委會通過的法律案或人事任免案，假如在代表大會上表決，可能不同意通過，從而損害代表大會的最高權(quán)威性）。如果考慮到提高直接選舉的層次的話，從配套角度考慮，也可以采取直接選舉推行到什么層次，則在該層次實(shí)行專職代表制，因?yàn)樵陂g接選舉制下推行專職代表制，意義將有所降低。

　�。�3）為適應(yīng)代表專職化要求，大大增加例會會期。專職代表制下，人大代表成為一種職業(yè)代表行使職權(quán)有了充分的時(shí)間精力保障。因此，有可能建立經(jīng)常性的會議制度以提高人大的議事廣度、深度和效率。資本主義國家的議會由于采取專職代表制，議會的例會一般時(shí)間較長，我國一旦推行專職代表制，可以參照現(xiàn)行人大常委會的作法，即每兩個(gè)月召開一次會議，每次會議15至30天，保證每年有大約一半的例會時(shí)間，使之勝任代表人民行使國家權(quán)力的神圣職責(zé)。

　�。�4）大力加強(qiáng)物質(zhì)保障和法律保障。在西方國家，議員都有相當(dāng)優(yōu)厚的職位工資、津貼以保障能夠安心工作、聘請助手和秘書。我國推行代表專職化，代表一旦當(dāng)選必須辭去原有工作和職務(wù)，專心奉職，為使之安心履行職務(wù)必須保證代表有優(yōu)厚的待遇，相關(guān)開支應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政獨(dú)立統(tǒng)一劃撥。據(jù)報(bào)載，已有一些地方出現(xiàn)了個(gè)人選舉事務(wù)辦公室、代表工作室、代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等，這往往是一些具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)家代表個(gè)人所為，雖然反映出一些代表自身政治意識的覺醒和政治行為的優(yōu)化，體現(xiàn)了代表專職化發(fā)展的趨勢，但現(xiàn)有的代表物質(zhì)保障措施還適應(yīng)不了發(fā)展要求，當(dāng)有代表為更好地發(fā)揮代表作用，需要額外支付其履行職責(zé)的物質(zhì)支出時(shí)，以個(gè)人財(cái)力承擔(dān)不符合代表這一公共政治職務(wù)的本質(zhì)要求，如果從民間渠道融資，又可能導(dǎo)致“金錢政治”之弊端，所以最終還是要從公共財(cái)政支付中找出路。此外，現(xiàn)實(shí)中人大代表執(zhí)行職務(wù)時(shí)遭遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以還應(yīng)加強(qiáng)言論免責(zé)權(quán)、人身特別保障權(quán)的保障措施。還要完善代表履行職務(wù)時(shí)相關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公職人員如何配合的制度規(guī)范，明確要求有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)有受理代表履行職務(wù)的要求，如提供必要的資料和如實(shí)回答有關(guān)詢問，如果不配合甚至阻擾壓制，代表機(jī)關(guān)可以督請相關(guān)部門給予紀(jì)律處分。

　�。ㄋ模┰谥贫戎忻鞔_代表行使權(quán)力的身份關(guān)系

　　在人大代表工作的理論與實(shí)踐中，代表行使權(quán)力的身份取向是一個(gè)非常復(fù)雜和困難的實(shí)際問題。代表經(jīng)過選舉產(chǎn)生，分別來自不同的選舉單位、選區(qū)、行業(yè)和黨派團(tuán)體，在身份上具有重疊性，在代表利益上具有多元性。他們作為一定的選舉單位或者選區(qū)選民選舉產(chǎn)生的代表，理應(yīng)代表和反映他們的利益和意志，但如果特定選舉單位或者選區(qū)選民的特殊利益和意志與全體人民的利益和意志或者與代表所在的行業(yè)、黨派的利益和意志或者與代表本人的意志發(fā)生沖突時(shí)，代表在議事活動中究竟應(yīng)當(dāng)怎樣取舍？簡言之，就是代表在代議機(jī)關(guān)里究竟應(yīng)當(dāng)代表誰的利益、對誰負(fù)責(zé)、以什么樣的身份來行使權(quán)力？這既牽涉到代表的代表利益問題，也牽涉到代表的責(zé)任問題。其中最為關(guān)鍵的是代表在兩難選擇的困境下如何判斷和抉擇，以明確自己的議事活動體現(xiàn)誰的意志、代表何方利益。不解決這個(gè)問題，就會影響代表職責(zé)的履行，降低代表的使命感和責(zé)任感，甚至迫使代表放棄權(quán)利的行使，對所議問題不表態(tài)，誰的利益也不代表。這樣對于人民代表大會的制度建設(shè)是十分不利的。如何解決這一問題需要結(jié)合理論和實(shí)踐加以分析研究。

　　1.西方關(guān)于代表身份關(guān)系的理論與實(shí)踐

　　對代表身份關(guān)系的探討，西方學(xué)術(shù)界視其為代議機(jī)關(guān)性質(zhì)的理論，也被稱為代表與選民關(guān)系的理論。從霍布斯時(shí)代起，就形成了諸多的學(xué)說，實(shí)踐中的做法也紛呈各異。主要的理論觀點(diǎn)和實(shí)踐做法有：

　�。�1）強(qiáng)制委托說。該說認(rèn)定代表應(yīng)當(dāng)是特定的選區(qū)或者選民的利益和意志的代表，而不應(yīng)當(dāng)是抽象空洞的全體公民的利益和意志的代理人。代表必須完全服從特定選區(qū)或者選民的利益和意志，要在選民的經(jīng)常性的監(jiān)督和控制之下行使權(quán)利。代表的任務(wù)，就是促進(jìn)原選舉區(qū)的立法或其它事項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)制委托說還認(rèn)為，原選區(qū)的選民可將其所主張的事項(xiàng)以訓(xùn)令的形式授予所選出的代表提出于議會，而受命的代表在會議內(nèi)的發(fā)言和表決，均得遵守訓(xùn)令，否則原選區(qū)選民可以撤銷委托，罷免該代表。強(qiáng)制委托說流行于法國大革命時(shí)期，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　目前一些聯(lián)邦國家的議會實(shí)行此說。由于該學(xué)說不成承認(rèn)代表有自身的主動性和積極性，不主張代表有自身不同于選區(qū)或選民的特殊主張，從而限制了代表能動性的發(fā)揮。同時(shí)它過分強(qiáng)調(diào)局部和部分的特殊利益，不承認(rèn)存在高于局部和部分的特殊利益的共同利益，不符合現(xiàn)代政治實(shí)踐的客觀事實(shí)。而且其實(shí)際運(yùn)作也相當(dāng)不便，由于社會不斷變化，而議員的任期長達(dá)數(shù)年，故選民于選舉時(shí)所給予議員的委托命令，勢難預(yù)測未來的一切發(fā)展，如果遇到新的情況，議員尚須請示選民另行給予訓(xùn)令，恐怕緩不濟(jì)急，貽誤事機(jī)。故現(xiàn)在許多國家不采取此說。

　�。�2）集中代表說。有兩個(gè)分支：其一，委托代表說，又稱代表的委托，英國與法國流行此說。該說承認(rèn)國家主權(quán)屬于人民全體，而不屬于各個(gè)人民。因此一個(gè)選舉區(qū)的選民，只是全國人民的一部分，不能構(gòu)成主權(quán)的主體，不能視為主權(quán)者或委托人，議員當(dāng)然不能受托于本選舉區(qū)的選民，他們之間只存在一種自由的委任（free mandat ），由各個(gè)議員組成的整個(gè)代議機(jī)關(guān)才是全體人民的委托者，它集中代表全體人民的利益與意志，統(tǒng)一行使國家權(quán)力；
其二，法定代表說。該說認(rèn)為代議機(jī)關(guān)整體所表示的意志在法律上與全體人民所集中表示的相等，而且，后者只是一個(gè)抽象的存在，全體人民并不能以全體之立場，直接形成統(tǒng)一的意志，只是因?yàn)樽h會的設(shè)立，才在法律上成為意志的主體，這與民法上對無行為能力或行為能力不完全者設(shè)定法定代理人的道理一樣。全體人民因?yàn)樵谑聦?shí)上無法直接形成統(tǒng)一意志，所以籍法律之力，設(shè)立一個(gè)代理人，使代理之行為，視為被代理人的有效意思表示。這意味著要否定任何選區(qū)或任何選民，有以訓(xùn)示拘束任何議員的權(quán)利，因?yàn)楦鱾�(gè)代表原本都是全國人民的代表，不是選區(qū)選民的代表。就選民而言，他之所以選舉某人為代表，并非僅僅因?yàn)樗�能夠�?dāng)好傳遞意見的“信使”，而且還希望他對于全體人民的最高利益，在判斷選擇上比一般選民更為成熟理智。就國家而言，劃分選區(qū)只是為了便于選民按照全體人民的一般利益原則，全面地了解、評估和選擇代表。如果承認(rèn)某一選區(qū)或特殊選民能夠以自身意旨拘束其選出地代表，則無異承認(rèn)一部分人的意見可以拘束全國人民的代表或委托人。此于法理不通。

　　上述兩個(gè)分支只是立論的角度不一，但殊途同歸，都承認(rèn)代表自身的行為不直接對選民負(fù)責(zé)，而由代表組成的代議機(jī)關(guān)集中向全體人民負(fù)責(zé)，代議機(jī)關(guān)的行為后果對選民發(fā)生強(qiáng)制性的規(guī)范作用�！凹�中代表”說旨在推翻強(qiáng)制委托說，其理論的合理性日漸被人認(rèn)可。英國率先廢除強(qiáng)制委托說而代之以集中代表說，其后各國多仿效之。如1791年法國憲法和1875年法國眾議院組織法均明確認(rèn)可這一學(xué)說。法國現(xiàn)行憲法仍確認(rèn)該學(xué)說。其他如比利時(shí)1831憲法，意大利1848憲法，普魯士1850年憲法，德意志1871年憲法，瑞士1874年憲法，德國1919年魏瑪憲法等均有類似規(guī)定。這說明十九世紀(jì)是集中代表說在歐洲的鼎盛時(shí)期，迨至二十世紀(jì)繼續(xù)盛行不衰，如日本戰(zhàn)后憲法，西德基本法，意大利1947年憲法，泰王國1952年憲法均有類似規(guī)定。

　�。�3）國家機(jī)關(guān)說。該說認(rèn)為選民團(tuán)體和代議機(jī)關(guān)，同為國家機(jī)關(guān)，這兩種機(jī)關(guān)各有法律規(guī)定的職務(wù)，前者職務(wù)在于選舉，后者職務(wù)在于法定范圍內(nèi)行使其決議之權(quán)。在法律上，兩者之間并沒有任何委托關(guān)系，也無代表關(guān)系。人民選舉議員，其性質(zhì)與議員選舉總統(tǒng)，總統(tǒng)任命法官相同，總統(tǒng)并非議員的代表，法官也不是總統(tǒng)的代表。這一學(xué)說為德國學(xué)者拉班德（P ？laband）所創(chuàng)，亦為多數(shù)德國人所主張，法國、意大利等國亦有贊同者。這一學(xué)說，從法律的觀點(diǎn)來看，有一定道理，因?yàn)榇�議機(jī)關(guān)與選民的職權(quán)或權(quán)利，均以憲法和法律為依據(jù)。但其缺陷也相當(dāng)明顯。首先，它與民主代議政治原理相悖。代議機(jī)關(guān)與選民之間，若無特定的委托或代表關(guān)系，那么代議機(jī)關(guān)的行動自可不顧忌民意，這樣一來，代議政治豈不淪為少數(shù)政治、步入專橫之途？其次，這一理論也與晚近各國憲政的理論和實(shí)踐相背離，這表現(xiàn)在：其一，追溯立憲制度建立以來，人們都把立法機(jī)關(guān)稱為代議機(jī)關(guān)，意味立法機(jī)關(guān)代表人民行使立法權(quán)。如果認(rèn)為兩者各自獨(dú)立行使職權(quán)，毫無關(guān)聯(lián)，則顯然與建立代議制度的初衷不相符合；
其二，當(dāng)今世界實(shí)行內(nèi)閣制度的國家的憲法大都賦予內(nèi)閣得呈請國家元首解散議會權(quán)，以檢測民意的向背�？计渚�義，即在行政機(jī)關(guān)認(rèn)為議會行動有違民意，而本身所為尚符合民意時(shí)，請求將違背民意的議會予以解散。而且各國憲法均規(guī)定議會的任期，其立法意義在于力求代議機(jī)關(guān)與選民的意義經(jīng)常趨向一致，以發(fā)揮代議政治的功能。如果認(rèn)為人民與代議機(jī)關(guān)毫無關(guān)系，則上述憲法規(guī)范失去理論上的依據(jù)。正因?yàn)槿绱�，許多國家憲法與法律規(guī)定代表與選民關(guān)系時(shí)不采納這種學(xué)說。

　　除了上述幾種主要的做法之外，進(jìn)入十九世紀(jì)以后，代表制度在各國有了進(jìn)一步的發(fā)展，各國對代表身份關(guān)系的認(rèn)識也進(jìn)一步深化。在傳統(tǒng)的理論主張和做法上又有一些更新和補(bǔ)充，擇其要點(diǎn)，有：①領(lǐng)導(dǎo)英國十九世紀(jì)自由主義運(yùn)動的功利主義者主張的個(gè)人利益代表說，該說認(rèn)為：“代表作用的目的在于保護(hù)下議院所反映的全體國民的個(gè)人利益”。邊沁的社會學(xué)認(rèn)定每個(gè)人都是孤立的個(gè)體，他探求的只是他個(gè)人方能界定的幸福之路。一個(gè)選區(qū)有一千名選民就有一千個(gè)個(gè)人利益。認(rèn)為國會議員是他委托人的代表的觀點(diǎn)是不可想象的。議員當(dāng)選之初就面臨著困惑，因?yàn)槿狈σ恢陆y(tǒng)一的投票，所以他決不可能清楚地知道他究竟代表誰、對誰負(fù)責(zé)。故議員只能反映選民經(jīng)過協(xié)調(diào)而達(dá)到基本和諧的整體的個(gè)人利益。個(gè)人利益是議員行為的最高準(zhǔn)則。邊沁說過：“社會利益是什么——它不過是組成社會地某些成員的利益的總和”�！安涣私鈧�(gè)人利益就談不上社會利益”。在邊沁那里，社會利益不過是個(gè)人利益的相加，實(shí)質(zhì)上還是指個(gè)人利益。恩格斯就指出，邊沁“把私人利益當(dāng)作公共利益的基礎(chǔ)；
……個(gè)人利益和公共利益是同一的”。也就是說，邊沁認(rèn)為代表個(gè)人利益并不排除和否定代表社會利益；
②各種地區(qū)、集團(tuán)利益的代表說。這種學(xué)說認(rèn)為當(dāng)代社會是由許多具備重迭成員身份的、有著相同或不同利益的地區(qū)和團(tuán)體組成。在政治生活中，矛盾和對抗是不可避免的，議員必然要代表各自的地區(qū)、利益集團(tuán)去發(fā)言和表決。美國第四任總統(tǒng)麥迪遜、南方政治家及州權(quán)倡導(dǎo)者約翰？C ？卡爾霍恩、政治學(xué)家戴維德？杜魯門等主張這種學(xué)說。麥迪遜認(rèn)為，管理各種各樣又互不相容的利益集團(tuán)是現(xiàn)代立法的主要任務(wù)，他指出，“在共和國里極其重要的是，不僅要保護(hù)社會防止統(tǒng)治者的壓迫，而且要保護(hù)一部分社會及對另一部分的不公。在不同階級的公民中必然存在著不同的利益。如果多數(shù)人的由一種共同利益聯(lián)合起來，少數(shù)人的權(quán)利就沒有保障”。麥迪遜認(rèn)為“多數(shù)”原則是共和國的第一原則，同時(shí)少數(shù)人的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒�律的保護(hù)。約翰？C ？卡爾霍恩指出，代議政府只有基于“共同的多數(shù)”原則，才能保護(hù)少數(shù)人的利益。這種“共同的多數(shù)”意指政府的立法和政策固然代表多數(shù)，但這種多數(shù)決不壓制少數(shù)。在民主生活中，誰都可能在某項(xiàng)問題上處于少數(shù)人的地位，現(xiàn)實(shí)的多數(shù)都可能分裂為潛在的少數(shù)。因此，對別人的保護(hù)，同時(shí)就是對自己的保護(hù)，對自由平等原則的維護(hù)。少數(shù)人的意志仍然是一種獨(dú)立的意志，他們在接受多數(shù)人的意志的同時(shí)，仍應(yīng)被允許獨(dú)立存在并受到尊重和保護(hù)。正是在這個(gè)意義上才謂之“共同的多數(shù)”原則；
③整體代表和特別代表的綜合說。該學(xué)說認(rèn)為國家是一個(gè)由許多特別的、地方或行業(yè)的社團(tuán)組成的復(fù)合體。每個(gè)公民都覺得自己不僅是國家整體的一員，同時(shí)也是這些特殊社團(tuán)中的成員。一方面，公民們覺得需要一個(gè)“整體的代表權(quán)”來表達(dá)他們作為民族共同體一員的意志和愿望；
另一方面，他們也覺得需要一些“特別的代表權(quán)”以維護(hù)他們作為地方或者階級社團(tuán)成員的意志和愿望；
④職業(yè)利益代表說。該說認(rèn)為，當(dāng)代表來自不同的行業(yè)時(shí)，代表受到本行業(yè)特殊利益的影響是必然的。如果確認(rèn)本行業(yè)的特殊利益對其代表有拘束力，則可以促使代表結(jié)構(gòu)合理，使不同行業(yè)都積極地通過自己的代表，對國家的各項(xiàng)決策施加影響，以保證各行業(yè)利益的平衡和國家決策的公正。政治學(xué)家科恩認(rèn)為，代表系由某種行業(yè)或職業(yè)中的一定數(shù)目的人所選出。這樣選區(qū)的構(gòu)成成分就會非常一致。代表也可起作用，因?yàn)檫x區(qū)是以選民的生產(chǎn)任務(wù)或作用而劃分的。地域代表制下的“代表不易發(fā)揮作用，因?yàn)楣�民的特殊利益及其生產(chǎn)任務(wù)與他所在的選區(qū)都毫無關(guān)系�！雹菡�黨利益代表說。該說認(rèn)為議員代表的是其所屬政黨的意志與利益，而不是其他什么的意志和利益。如埃里克？羅認(rèn)為：“立法機(jī)關(guān)的成員基本上都是政黨成員，在許多政治形態(tài)中完全沒有身份獨(dú)立的議員”。“代表制政府”亦可表達(dá)為“政黨政府”。⑥多元利益的均衡代表說。該學(xué)說產(chǎn)生于晚近的西方政治學(xué)界。它認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)生活中，人民容易發(fā)現(xiàn)什么立法對某一階層或團(tuán)體最有利，而立法是否最合乎于社會整體的利益，則難得有客觀，明白的答案。政治社會中，矛盾和對抗是不可避免的，因?yàn)榇嬖诤芏喽嘣�化的利益。代議機(jī)關(guān)的最終立法，很可能代表著不同利益和勢力的均衡。該說把政治類比于市場活動，政黨和政治家出售的就是“政治商品”，“消費(fèi)者”是選民——他們構(gòu)成了多元化的社會，內(nèi)有不同利益組別。政治家們互相角逐，爭取選票，就正如商人互相競爭，吸引顧客一樣，市場的規(guī)律，就是供求關(guān)系，而代議機(jī)關(guān)選舉的結(jié)果，就是供求關(guān)系的均衡狀態(tài)。所以代表所能代表的只是各種利益的均衡。.

　　2.我國代表制度下代表身份關(guān)系的幾種主張和做法

　　我國的憲法、選舉法、代表法對此規(guī)定并不明確，人大工作實(shí)踐中的主要觀點(diǎn)和做法有四種：

　　第一，認(rèn)為從代表同選民（或選舉單位）的關(guān)系來說，代表不應(yīng)是全體人民代表。……在采取地域選舉的情況下，每一個(gè)人民代表基本上是本選區(qū)或本地域的群眾意志和利益的代表者。在采取職業(yè)選舉或按階層選舉的情況下，則每一代表仍是本行業(yè)或者本階層的群眾意志和利益的代表者……每個(gè)代表聯(lián)系選民和接受監(jiān)督往往以本選區(qū)為限，外選區(qū)是不能對他（她）進(jìn)行罷免的。這種觀點(diǎn)意味著人大代表由誰選舉，從哪里產(chǎn)生，就應(yīng)對誰負(fù)責(zé)，為誰服務(wù)。這種觀點(diǎn)在部分人大代表中頗有贊同者�，F(xiàn)在一些人大代表反復(fù)強(qiáng)調(diào)自己要代表自己的選區(qū)或選舉單位，過分強(qiáng)調(diào)特定選區(qū)選民或選舉單位的利益。有些選區(qū)、選民或者選舉單位對代表提出強(qiáng)制性的要求，甚至出現(xiàn)有的代表團(tuán)要求本代表團(tuán)的全體代表，在某些表決中要一致采取贊成、反對或棄權(quán)的立場。

　　第二，認(rèn)為人大代表應(yīng)代表其所在單位、部門、行業(yè)（界別）的利益。理由是人大代表對自己工作和生活的單位、部門、行業(yè)最熟悉，各方情況了解得也最多，同所處的群眾聯(lián)系也最密切，最易了解周圍群眾的意愿和呼聲，發(fā)現(xiàn)重大問題和重要情況，因而也能最有效地代表他們的利益。實(shí)踐中也確實(shí)普遍存在這樣的現(xiàn)象：人大代表所在的單位、部門、行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和群眾，經(jīng)常通過口頭或書面的方式向人大代表提出委托，要求他們向本級人大及其常委會反映這些委托，促成有關(guān)部門解決他們的相關(guān)利益問題。

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為人大代表應(yīng)代表全體人民的利益。無論是直接選舉還是間接選舉產(chǎn)生的人大代表，也無論是單位、部門、界別的人大代表，只能是代表全體人民的利益。

　　第四種觀點(diǎn)認(rèn)為代表一經(jīng)選舉產(chǎn)生，人民就應(yīng)給予他絕對的信任權(quán)，代表也應(yīng)當(dāng)較之一般選民有更高的政治素養(yǎng)和參政、議政、督政的能力，他理應(yīng)具有完全的自由判斷和抉擇權(quán)。他在參政議政過程中完全依個(gè)人的良知與能力來判斷和抉擇。他有權(quán)采取他認(rèn)為合理和明智的行為。如果強(qiáng)調(diào)一位代表處處要考慮全國人民的意志和利益或時(shí)時(shí)要受制于選民或選舉單位的約束，那我們何不干脆利用民意測驗(yàn)來決定任何問題，而不需要所謂代表了。

　　上述四種觀點(diǎn)都有一定的合理性，但也不同程度地存在片面和偏頗之處。

　　第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)實(shí)際上都是強(qiáng)調(diào)代表行使權(quán)力時(shí)應(yīng)服從于他的本源身份。即代表應(yīng)當(dāng)反映特定選區(qū)、選民或選舉單位以及所在單位、行業(yè)的意見和利益，這是正確的。但由此否定代表也應(yīng)反映和代表本級行政區(qū)域全體人民乃至全國人民的意志和利益，卻又過于絕對。從我國現(xiàn)行法律的原則精神和人大工作的實(shí)踐來看，我國的人民代表不能僅僅代表本選區(qū)或者本行業(yè)的特殊利益，他也應(yīng)當(dāng)在參政議政中立足于全局，把整體利益置于首位，按照全國人民或本行政區(qū)域內(nèi)全體人民的根本利益的要求，履行代表職責(zé)。而且憲法第七十六條規(guī)定：“全國人民代表大會代表模范地遵守憲法和法律……協(xié)助憲法和法律的實(shí)施�！钡胤浇M織法第三十七條規(guī)定地方各級人大代表“應(yīng)當(dāng)和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　宣傳法律和政策，協(xié)助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府反映群眾的意見和要求�！贝�表法也有類似規(guī)定。人大代表還負(fù)有在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中協(xié)助執(zhí)行可能與原選舉單位或選民、部門利益相沖突的法律、政策的決定的責(zé)任。至于憲法、全國人大組織法、地方組織及代表法規(guī)定了選舉單位和選區(qū)選民對代表的罷免，立法原意并不意味著人大代表必須受原選舉單位或者選區(qū)選民意志的約束。事實(shí)上，罷免代表的條件，既要看代表是否關(guān)心和維護(hù)原選舉單位或者選區(qū)選民的利益和意志，也要看代表是否立足于全局，維護(hù)全國人民的利益和意志，更要看代表有無違法亂紀(jì)和嚴(yán)重失職的行為。最后，從實(shí)際操作來看，代表事事拘泥于選區(qū)的或選舉單位民意來行動也有實(shí)際困難。

　　第三種觀點(diǎn)的正確之處在于肯定了全國人大和地方各級人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)整體，均應(yīng)各自代表全國人民或地方各級行政區(qū)域人民的意志和利益，而各級人大代表自應(yīng)服從他所組成的權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的要求。但這個(gè)觀點(diǎn)不夠全面的是強(qiáng)調(diào)代表都去代表整體利益、根本利益，卻無人去反映和維護(hù)局部利益，中間缺少民主的碰撞，也不利于對全體人民的利益的真實(shí)性和有效性的驗(yàn)證和監(jiān)督。在實(shí)踐中，整體利益總是比較抽象，不易把握，局部利益則很具體、生活，若總是忽視局部利益、具體利益，也會影響整體利益的實(shí)現(xiàn)。

　　第四種觀點(diǎn)合理之處在于肯定了代表的主觀能動性，而不當(dāng)之處是不承認(rèn)代表行為的民意基礎(chǔ)的制約力、影響力，不符合我國人大工作的實(shí)際情況。

　　3.建議立法上明確規(guī)定人大代表的行使權(quán)力的身份性質(zhì)

　　為了正確認(rèn)識代表在行使權(quán)力過程中所涉及的復(fù)雜利益關(guān)系，澄清代表在遇到利益兩難取舍時(shí)的模糊認(rèn)識，防止代表行為無所適從的現(xiàn)象發(fā)生，以保證人民代表能積極主動、正確合法地行使權(quán)力，有必要在立法中明確：（1）代表身份的重迭性和責(zé)任的重迭性。即全國人大作為一個(gè)整體代表全國人民，對全國人民負(fù)責(zé)，其各個(gè)組成人員也是代表全國人民、對全國人民負(fù)責(zé)的一員，根據(jù)罷免權(quán)的規(guī)定，全國人大代表還應(yīng)當(dāng)代表選舉單位人民的利益，也應(yīng)對選舉單位的人民負(fù)責(zé)。地方各級人大代表既要對其組成的權(quán)力機(jī)關(guān)所在區(qū)域的人民負(fù)責(zé)，也要對選舉產(chǎn)生他的選區(qū)選民或選舉單位的人民負(fù)責(zé)。同時(shí)，各級人大代表也應(yīng)注意反映自己所在的生產(chǎn)單位、生活區(qū)域或所在界別的利益和要求；
（2）代表議事的自主性和能動性。在代表的各種利益發(fā)生沖突時(shí)，全國人大代表和地方各級人大代表都沒有接受強(qiáng)制性委托的義務(wù)，他們均有合法的抉擇權(quán)，即既可站在選舉單位或選區(qū)或界別的立場上，維護(hù)局部利益，也可以不受局部利益的約束，維護(hù)國家或區(qū)域的整體利益。

　　4.正確處理中共黨員代表行使權(quán)力的身份關(guān)系

　　完善人大代表行使權(quán)力的身份關(guān)系，不能回避對黨員代表的探討。人大代表和常委會組成人員中的共產(chǎn)黨具有“黨員”和“代表”兩重身份。一方面，他們作為代表，必須對人民負(fù)責(zé)；
另一方面，他們作黨員，又要對黨負(fù)責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前各級人大代表中黨員比例比“文革”前大大增加，一般在70%左右。在黨員代表占絕大多數(shù)的情況下，黨員代表行使權(quán)力的身份問題是一個(gè)十分普遍、相當(dāng)重要且敏感的問題。需要認(rèn)真研究，慎重對待。從理論上講，中國共產(chǎn)黨員是中國各族人民利益的忠實(shí)代表，黨性和人民性是統(tǒng)一的，對黨負(fù)責(zé)和對人民負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)是完全一致的。因此黨員身份問題與代表身份在本質(zhì)上應(yīng)該是統(tǒng)一的。但實(shí)踐也存在不一致的現(xiàn)象，比如：黨委對本地區(qū)作出的重大決策，建議人大及其常委會討論或由人民政府提請人大及其常委會審議，一般情況下都能順利通過，但個(gè)別時(shí)候也因意見分歧而致暫時(shí)不能表決。黨委推薦的重要干部，由人大主席團(tuán)或一府兩院提請人大及其常委會選舉或任命，大多數(shù)能夠當(dāng)選或通過，也有個(gè)別的不能當(dāng)選或通過。在黨員代表的兩種代表意識的統(tǒng)一方面，也有不一致的現(xiàn)象：某些黨員代表常常以黨員身份活動于會議內(nèi)外，以甚強(qiáng)的黨員意識支配自己的言行，代表意識卻有所弱化。在大會、小組發(fā)言中有所顧忌，不敢在非黨員代表面前評議政府工作，或是在分組討論把非黨代表的意見“頂”回去。另一方面隨著近年來人代會的政治、法律地位的提高，人民代表的權(quán)利得到進(jìn)一步尊重，代表的整體素質(zhì)也有所提高。這些都促進(jìn)了代表們的代表意識的覺醒和提高。反過來又促使代表參政議政的積極性和水平的提高，黨員代表也真正履行起作為代表的神圣職責(zé)。但與此同時(shí)，有些黨員代表在代表意識的迅速提高中，黨員意識卻有所下降，影響了黨員代表雙重身份的有機(jī)統(tǒng)一，特別是在一些黨員代表對堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識不深，對“民主”的片面理解，黨內(nèi)紀(jì)律放松，過分的代表意識導(dǎo)致了黨員與黨組織之間的不一致的行為，影響了會議議程的順利進(jìn)行。也有一些人認(rèn)為要求黨員代表嚴(yán)格服從黨組織的指示，積極貫徹黨委意圖的做法有悖于人代會發(fā)揚(yáng)民主，勢必將人民代表大會變成黨員代表大會。這種模糊認(rèn)識對黨員代表正確行使權(quán)力也有不利影響。

　　筆者認(rèn)為，我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)包括最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)，都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民權(quán)力機(jī)關(guān)。黨對人民權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，直接關(guān)系著黨對整個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)的成敗。而黨員代表如何做到雙重身份的有機(jī)統(tǒng)一，也是黨對權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要內(nèi)容。人大代表和人大常委會組成人員中的黨員，在關(guān)系黨和國家利益的重大問題上，必須政治上同黨中央保持高度一致，按照“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央”的原則，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律，維護(hù)黨的統(tǒng)一，維護(hù)黨對權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，執(zhí)政黨也應(yīng)當(dāng)帶頭貫徹落實(shí)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的方略，，依憲治國，依法執(zhí)政。在具體工作中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

　　第一，要進(jìn)一步擴(kuò)大黨員代表對黨內(nèi)事務(wù)，特別是關(guān)于人事安排方面的參與程度，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。如果人大常委會黨組了解到黨員代表對黨委提出的建議或黨委決策后通過人民政府提出的議案意見分歧很大，應(yīng)認(rèn)真研究，鄭重地向黨委提出來，請黨委重新考慮，先在黨內(nèi)統(tǒng)一認(rèn)識。只有黨內(nèi)民主發(fā)揚(yáng)好了，人大決策與黨的決策才可能有機(jī)統(tǒng)一。

　　第二，加強(qiáng)人代會中黨組的建設(shè)，在黨內(nèi)要制定相應(yīng)的黨員代表的活動規(guī)則，通過一定的組織措施加強(qiáng)紀(jì)律約束。加強(qiáng)思想政治工作，嚴(yán)格按照民主集中制原則，力爭使其人民負(fù)責(zé)和對黨組織負(fù)責(zé)的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到雙重身份的統(tǒng)一。

　　第三，要尊重黨外人士的意見。代表中黨員占多數(shù)，這是執(zhí)政黨的地位決定的。但絕不能用黨內(nèi)的多數(shù)去壓黨外的少數(shù)，只能在法律范圍內(nèi)依靠自己的影響力，運(yùn)用全體黨員代表的整體力量去帶動和說服黨外代表接受自己的主張。

　　第四，最為重要的是要在憲法和法律范圍內(nèi)辦事。人大及其常委會在行使職權(quán)的過程中，如果多數(shù)黨員代表不同意黨委的建議，應(yīng)該尊重他們的民主權(quán)利，不能簡單地要求他們采取一致的表決立場。如果黨委的建議是正確的，則不宜匆忙交付表決。審議表決前，黨組應(yīng)進(jìn)行必要的宣傳解釋工作，通過從上到下、從黨內(nèi)到黨外的思想政治工作，說服黨員代表。如果黨委的建議確有不當(dāng)之處，則為了人民的利益，黨應(yīng)本著堅(jiān)持真理、修正錯(cuò)誤的原則，敢于正視自己的失誤，充分聽取大多數(shù)人的意見，堅(jiān)決果斷地予以改正，尊重權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，以保證人大的決定和決議建立在民主和科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，真正體現(xiàn)組織和支持人民當(dāng)家作主這一黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)的最本質(zhì)內(nèi)容。

　　（五）改善閉會期間的代表活動方式，加強(qiáng)對代表的監(jiān)督制約機(jī)制

　　1.實(shí)現(xiàn)代表履行職務(wù)的公開化。增加人大會議及常委會會議的透明度；
人大的公報(bào)、工作刊物應(yīng)向社會公開發(fā)行，群眾可以隨時(shí)查閱；
在制度上建立群眾旁聽大會和常委會會議的程序與方法；
現(xiàn)在，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)在社會生活的各個(gè)領(lǐng)域大行其道，各級人大也可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立快捷、高效的信息交流平臺，一方面使社會各界能夠便捷地在網(wǎng)上瀏覽查詢?nèi)舜蠊ぷ餍畔�、提出意見、參與相關(guān)問題的調(diào)查、辦理有關(guān)事宜，另一方面各級人大也可以在網(wǎng)上即時(shí)發(fā)布通過的法律法規(guī)、需要征求群眾意見的法律法規(guī)草案，反映人大工作動態(tài)和信息，公開征集議案。

　　2.建立代表接受選民委托的制度。任何公民或社會團(tuán)體組織有權(quán)通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表負(fù)有義務(wù)向本級人大及其常委會反映這些委托，應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定所有委托對代表行為沒有強(qiáng)制約束力。

　　3.建立代表述職制度。應(yīng)明確規(guī)定一定的時(shí)間、保證一定的場所和必備的物質(zhì)條件，由代表向選民或選舉單位作履行職責(zé)的述職報(bào)告，聽取選民或代表的詢問、批評或建議�；卮鹚麄兊膯栴}，這樣代表的活動就置于選民或代表監(jiān)督之下，可以據(jù)此判斷他是否具備了代表素質(zhì)，促使代表在民意的壓力下而盡職盡責(zé)。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時(shí)間回原選舉單位參加述職，可在每年一次的代表大會上，要求出席上一級人大會議的代表回選舉單位述職，一半以上的代表對其不滿意的應(yīng)當(dāng)依法罷免。當(dāng)然，在完全實(shí)行直接選舉及人大會議會期大大延長的時(shí)候，此時(shí)的述職主要是回選區(qū)向選民述職。此外，我國全國人大有相當(dāng)數(shù)量代表本身并不居住在選舉單位所在的省、自治區(qū)或直轄市，比如居住在北京的相當(dāng)多的黨政高級領(lǐng)導(dǎo)其代表候選人資格是分配到各個(gè)省、自治區(qū)或直轄市的，由這些地方的人大選舉當(dāng)選的，在一定的時(shí)期，這樣做有合理性和現(xiàn)實(shí)需要，但在今后條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)改變這一做法，使任何選舉單位選舉產(chǎn)生的代表必須是居住在選舉單位所在的地區(qū)，這是近現(xiàn)代代表制的原則要求。

　　4.建立健全代表視察、走訪制度。現(xiàn)行的視察、走訪比較多地流于形式，注重宣傳效果，難以發(fā)現(xiàn)實(shí)際問題。關(guān)鍵必須作到保障代表的法定職權(quán)之行使，賦予其視察、走訪的時(shí)間條件和物質(zhì)條件，在法律上規(guī)定被視察、走訪單位的配合義務(wù)。當(dāng)然，也要規(guī)定，代表在視察、走訪中不直接決定問題。

　　5.建立代表約見制度。現(xiàn)在許多地方人大有代表約見制度，但流于形式，一般每年舉行一次，每次二、三天左右，其余的所謂約見，大都由常委會機(jī)關(guān)干部代勞，事實(shí)上，人大機(jī)關(guān)干部接待來訪其法律性質(zhì)和法律后果與代表接見來訪是不同的。必須建立長期的代表約見制度，分期分批地安排代表參加約見，使每一個(gè)代表每年應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)臅r(shí)間接見選區(qū)選民，當(dāng)然，這與代表的專職化分不開的。

　　6.建立代表回避制度�，F(xiàn)在人大立法中已經(jīng)出現(xiàn)立法腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督也有從代表自身特殊利益出發(fā)進(jìn)行監(jiān)督的苗頭，應(yīng)當(dāng)在制度中規(guī)定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循回避利益沖突原則。在具體制度設(shè)計(jì)上，可以借鑒訴訟法的有關(guān)規(guī)定，凡人大代表或常委會組成人員與所決定的事務(wù)或問題的處理有利害關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)自行申請回避；
有關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人也有權(quán)申請?jiān)摯�表或常委會組成人員回避。是否回避由大會主席團(tuán)或委員長會議、常委會主任會議決定。當(dāng)然，如果完全實(shí)行代表的專職化，每一個(gè)當(dāng)選代表必須辭去其他的任職或職務(wù)（如黨政職務(wù)、企業(yè)事業(yè)單位的職務(wù)等），專心從事代表職務(wù)，真正建立其避免代表職務(wù)發(fā)生利益沖突的機(jī)制，則不需要建立代表回避制度。目前，在地方人大工作中，已經(jīng)有個(gè)別地方的人大注意到這個(gè)問題，開始研究建立代表回避制度。根據(jù)新聞媒體報(bào)道，6月9日召開的成都市第十四屆人大常委會聽取了關(guān)于《成都市人民代表大會建議、批評和意見辦理規(guī)定（草案）》的說明并對其進(jìn)行了審議。該規(guī)定草案設(shè)計(jì)了代表回避制度，內(nèi)容包括：代表本人或其近親屬的訴訟案件；
代表本人作為一方當(dāng)事人的代理人、辯護(hù)人的訴訟案件；
其他與代表本人或其近親屬有利害關(guān)系的事項(xiàng)等。對于以上事項(xiàng)，代表可以按照法定程序辦理或者通過其他渠道反映。該草案如果獲得通過，將是國內(nèi)第一部規(guī)定有關(guān)代表回避制度的法規(guī)。當(dāng)然，代表回避制度到底應(yīng)當(dāng)包括什么內(nèi)容還是值得進(jìn)一步研究，如回避什么？如何界定利害關(guān)系？如何回避？是否立法事項(xiàng)、監(jiān)督事項(xiàng)、提出建議批評事項(xiàng)都要回避？程序上如何決定回避等。

　　7.建立代表行為懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為等行為進(jìn)行懲戒。現(xiàn)在有些代表，違反代表法、選舉法的規(guī)定，或者進(jìn)行賄選，或者收受賄賂為他人謀取不正當(dāng)利益；
有的從事與代表的誠實(shí)、信用原則相違背，作出有損人大制度的行為，有的利用代表身份在社會上從事不正當(dāng)行為，對此應(yīng)當(dāng)健全懲戒制度，可以建立專門的代表監(jiān)督機(jī)構(gòu)縣級以上地方各級人大常委會可考慮將代表資格審查委員會改為常設(shè)性的代表監(jiān)督委員會，或另設(shè)代表監(jiān)督委員會，其職能就是受理對代表的指控；
聽取被指控代表的申訴并組織調(diào)查、組織聽證會，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　提出調(diào)查處理報(bào)告；
受理罷免議案的初審并提出審查報(bào)告；
受理當(dāng)選代表的拒任和已選代表的辭職；
受理對代表的質(zhì)詢等等。

　　8.完善罷免制度。一是要明確罷免標(biāo)準(zhǔn)，樹立科學(xué)的代表行為價(jià)值觀念。罷免的范圍不能僅限于極個(gè)別嚴(yán)重違法亂紀(jì)的代表，還應(yīng)當(dāng)包括那些無視選民意愿、嚴(yán)重脫離群眾、無能履行代表職責(zé)的“拍手代表”、“舉手代表”等。二是要著重完善罷免程序。罷免代表具有相當(dāng)?shù)恼�治影響，涉及到選民和代表的雙重權(quán)利保障，必須根據(jù)嚴(yán)格的程序來進(jìn)行。以選民聯(lián)名提出罷免直接選舉的代表為例：從本報(bào)告前面提到的深圳市南山區(qū)、湖南省株州市發(fā)生的選民直接聯(lián)名提出罷免而被當(dāng)?shù)貐^(qū)人大常委會審議后否決的事件看，現(xiàn)行的罷免程序存在法理性的不足，既然選民根據(jù)選舉法啟動了罷免程序，而選舉法并沒有賦予人大常委會任何審查選民提出的書面罷免案的權(quán)力，對于公權(quán)力而言，“法無授權(quán)則無權(quán)”，由它來否決選民的罷免要求并不妥當(dāng)。即使它可以進(jìn)行形式審查（如選民聯(lián)名的人數(shù)及其真實(shí)性、是否書面提出、是否與代表執(zhí)行職務(wù)有關(guān)、是否屬于受理范圍等），也不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，像聲稱經(jīng)調(diào)查沒有發(fā)現(xiàn)代表履行職責(zé)存在問題而拒絕召開選民會議的做法是不對的，因?yàn)閷?shí)質(zhì)審查的權(quán)力在選民大會，正確的做法應(yīng)當(dāng)是召開選民會議，由選民來決定是否通過罷免案。完善程序具體可從罷免案的提出程序、受理程序、受理機(jī)構(gòu)的組成原則和回避原則、形式審查（聽證會程序）、告知程序、申辯程序、召開選民大會會議罷免程序等方面入手。

　　9.加強(qiáng)對代表的培訓(xùn)，提高其執(zhí)政技能。美國國會每屆都舉辦新當(dāng)選議員的培訓(xùn)班，課程內(nèi)容有國會記錄、制定預(yù)算方面的知識。前蘇聯(lián)各級蘇維埃也很注重對代表的培訓(xùn)教育，主要形式是送代表去大學(xué)蘇維埃建設(shè)系學(xué)習(xí)，以及舉辦各種講習(xí)班、講座，使代表學(xué)習(xí)憲法、法律、政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等方面的知識。我們也要借鑒這些先進(jìn)做法，以各種有效形式組織代表學(xué)習(xí)馬克思主義國家學(xué)說及社會主義民主法制建設(shè)的理論，學(xué)習(xí)法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等必要的知識。

　　（六）加強(qiáng)和完善人民代表大會的組織機(jī)構(gòu)和工作程序

　　代表是組成代表大會的“細(xì)胞”，代表大會的組織機(jī)構(gòu)健全，工作程序完善，也必將有利于代表發(fā)揮代表作用。有必要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)、完善：

　　1.加強(qiáng)和完善各級人大常委會的組織機(jī)構(gòu)和工作制度。（1）優(yōu)化常委會的人員結(jié)構(gòu)。黨的十六大報(bào)告正式提出“優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)”，一是要優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在各級人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，平均年齡遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府、法院、檢察院組成人員，使得人大工作活力不夠，影響常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。必須逐步降低人大常委會組成人員的平均年齡，從長遠(yuǎn)看，人大常委會組成人員的年齡應(yīng)當(dāng)與在黨委、政府、法院、檢察院、軍隊(duì)任職年齡一樣要求，適當(dāng)增加相當(dāng)數(shù)量至少能夠任滿兩屆的年輕委員，形成“兩頭小中間大”的梯次結(jié)構(gòu)，使人大常委會每一屆都有相當(dāng)數(shù)量的委員繼續(xù)留任，避免出現(xiàn)大出大進(jìn)、一屆一茬、頻繁換班的現(xiàn)象，以增強(qiáng)人大常委會的活力，保持人大常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。二是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在比較多地考慮將黨委、政府、法院、檢察院、軍隊(duì)的干部年齡到線后轉(zhuǎn)崗到人大常委會工作，造成監(jiān)督“一府兩院”的動能先天不足，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加以改善，尤其要減少行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)退居二線的高級官員擔(dān)任常委會委員的人數(shù)。三是全部實(shí)行常委會組成人員專職化；
（2）適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)其代表基礎(chǔ)。全國人大常委會可考慮將規(guī)模擴(kuò)充至300——400人，要保證各選舉單位都能有自己產(chǎn)生的全國人大代表進(jìn)入常委會，具體產(chǎn)生的辦法可考慮一半委員名額分配給各代表團(tuán)，由代表團(tuán)選舉產(chǎn)生，另一半名額由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。地方各級人大常委會也應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，充分考慮專職委員的年齡、文化程度、職業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)背景等方面的因素，拓廣專職委員的來源，全面提升常委會組成人員議政能力和效率；
（3）適當(dāng)減少常委會會議次數(shù)，延長會議期限。我國1982年憲法擴(kuò)大了全國人大常委會的職權(quán)，全國常委會承擔(dān)著越來越重要的職責(zé)，縣級以上地方各級人大常委會也承擔(dān)了日益繁重的工作任務(wù)，而現(xiàn)行的兩個(gè)月開一次例會、每次會議五、六天時(shí)間已不敷形勢需要，在代表大會每年例會無法延長的情況下更有必要逐步延長常委會會議期限，不妨合并會議次數(shù)為3次，每次1個(gè)月至2個(gè)月；
（4）改善常委會委員的工作條件，提高工作效率。有必要借鑒國外為議員配備助手、秘書的做法，為委員們配置相應(yīng)的工作人員，協(xié)助他們處理日常事務(wù)，使委員們集中精力履行職務(wù)，有關(guān)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)�？梢韵瓤紤]在縣級以上地方各級人大常委會設(shè)立兼職常委助理制度。目前，個(gè)別地方如重慶市、深圳市人大常委會已經(jīng)設(shè)立為兼職常委聘用法律助理的制度，這必將有利于提高兼職常委的工作水平和效率。根據(jù)深圳市人大常委會的做法，市人大常委會為每位兼職常委委員聘用一位法律助理，法律助理必須具有法學(xué)學(xué)士學(xué)位、在深圳市從事法律專業(yè)工作三年以上、不是國家機(jī)關(guān)工作人員等條件；
法律助理候選人名單由市人大法制委員會提出，報(bào)主任會議決定，兼職委員也可以向法制委員會提出法律助理的建議人選。法律助理的職責(zé)是根據(jù)兼職委員的要求，為其審議法規(guī)草案、開展法律監(jiān)督等履行職務(wù)提供有關(guān)法律咨詢意見和相關(guān)工作建議�？紤]到現(xiàn)在人大常委會審議的預(yù)算案越來越復(fù)雜（要求編制部門預(yù)算），經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作任務(wù)越來越繁重，除了聘用法律助理外，還可以考慮聘用經(jīng)濟(jì)助理，作為審議計(jì)劃、預(yù)算、財(cái)政案的助手。條件成熟時(shí)，再將助理制度擴(kuò)展至所有常委委員。美國聯(lián)邦參眾兩院的議員平均每位有15名助手，而且這些議員本身都是專職議員；
（5）要使常委會組成人員盡量并最終進(jìn)入專門委員會，參加各個(gè)專門委員會的日常工作，每位委員應(yīng)至少參加一個(gè)專門委員會，但不宜超過兩個(gè)專門委員會，提高常委會組成人員的議政素質(zhì)和治國能力，更加準(zhǔn)確地、更加有效地履行各項(xiàng)職能；
（6）重視常委會工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)。常委會的大量日常基礎(chǔ)性工作是由其工作機(jī)構(gòu)完成的，工作機(jī)構(gòu)的工作效能對常委會的職能作用有著相當(dāng)大的影響。因此，充分調(diào)動常委會工作機(jī)構(gòu)中工作人員的積極性，最大限度地發(fā)揮他們的聰明才智，本身也是在加強(qiáng)常委會自身的建設(shè)。要盡快實(shí)行并擴(kuò)大人大機(jī)關(guān)的干部與黨委、政府機(jī)關(guān)的干部相互交流制度，并在干部培訓(xùn)、待遇等方面與黨委、政府一視同仁。

　　2、完善和加強(qiáng)各級人大的專門委員會。（1）在擴(kuò)大常委會規(guī)模的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加專門委員會的數(shù)量。目前全國人大的專門委員會為九個(gè)，縣級以上地方各級人大的專門委員會數(shù)量均沒有超過全國人大，總的來看數(shù)量偏少。從全國人大來說，亟待增設(shè)的應(yīng)當(dāng)是憲法委員會，以加強(qiáng)全國人大憲法監(jiān)督實(shí)施的效能。地方各級人大也應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，相應(yīng)增設(shè)專門委員會，如計(jì)劃與財(cái)政預(yù)算審查委員會等；
（2）加強(qiáng)專門委員會的監(jiān)督職能。在議案初審過程中，專門委員會可舉行聽證會，要求有關(guān)部門派員出席接受詢問或提供必要材料；
（3）制定完善專門委員會的議事規(guī)則，使專門委員會的工作程序化、規(guī)范化。

　　3.完善會議制度。（1）完善人大會議的審議、表決制度。為克服分組審議的局限性，可以就一些關(guān)系國計(jì)民生或人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題組織大會發(fā)言、辯論，或借鑒全國人大常委會的做法，就一些重要議題采取聯(lián)組會議的方式，擴(kuò)大討論的范圍。為克服整體表決法律法規(guī)（草案）的不足，可以借鑒西方議會制度的一些做法，進(jìn)行逐條表決或者采取修正案方式，也可以在草案中提供備選方案供委員們選擇；
（2）進(jìn)一步擴(kuò)大代表或委員了解信息的渠道，可以舉行各類聽證會，聽取行政管理相對人或有關(guān)方面代表的意見，或聽取有關(guān)部門就立法背景、相關(guān)制度等進(jìn)行說明；
（3）完善會議旁聽及公開報(bào)道制度。要制定人大會議及常委會會議允許旁聽的規(guī)則，使人民旁聽人大會議制度化、程序化。新聞媒體除報(bào)道人大及其常委會會議開幕、閉幕場面外，要加強(qiáng)對有關(guān)審議、討論情況的報(bào)道，在可能的情況下實(shí)行現(xiàn)場直播。

　�。ㄆ撸┍Ｕ先嗣翊�表大會依法充分行使職權(quán)

　　人大依法行使職權(quán)，是真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，目前要著力做到：

　　1.提高對人大的認(rèn)識，加強(qiáng)憲法和人大制度的宣傳教育，用憲法和法律的規(guī)定來統(tǒng)一人們對人大的認(rèn)識。

　　2.其次要保障人大及其常委會行使各項(xiàng)職權(quán)，人大的立法、監(jiān)督、人事任免和重大事項(xiàng)決定都需要遵循更完備、更具可操作性的法定程序，完善各項(xiàng)工作制度。目前尤其要做好立法和監(jiān)督工作。（1）就立法來說，立法法已經(jīng)頒布實(shí)施，但仍有許多問題需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索、逐步完善和具體化。如立法法規(guī)定了有關(guān)部門對法律案聽取意見的方式包括召開座談會、論證會和聽證會。但對聽證的程序、聽證結(jié)果的效力等都未做規(guī)定，有必要制定專門的聽證規(guī)則。還有，立法法對最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋的效力，以及同憲法和法律相抵觸（現(xiàn)實(shí)中這種情況是存在的）時(shí)如何處理也未做規(guī)定，同樣需要進(jìn)一步研究。（2）就監(jiān)督來說，已提交全國人大常委會審議的監(jiān)督法應(yīng)盡快制定出臺。同時(shí)對地方各級人大探索出的述職評議制度、個(gè)案監(jiān)督制度是否在該法中規(guī)定應(yīng)當(dāng)慎重考慮。全國和地方各級人大尤其要注重加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算審議權(quán)力的運(yùn)用，以經(jīng)濟(jì)和法律手段監(jiān)督政府的活動。目前在中央層面，已經(jīng)出臺了《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》及《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，有的地方人大也出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)，設(shè)立了相關(guān)的專門委員會，關(guān)鍵就在于依法實(shí)施這些法律、法規(guī)，以加強(qiáng)人大對政府經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督，為全面強(qiáng)化人大的監(jiān)督效能探索經(jīng)驗(yàn)，打下基礎(chǔ)。

　�。ò耍┩晟婆c人大工作有關(guān)的配套法律

　　現(xiàn)行的憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法、國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、人大議事規(guī)則、常委會議事規(guī)則對各級人民代表大會及其常委會的職責(zé)權(quán)力都作了原則的規(guī)定，對推動人民代表大會制度的建設(shè)，起到了積極的作用。但其中不少條款缺乏程序上的具體規(guī)范，執(zhí)行時(shí)難度較大。有必要根據(jù)代表制度運(yùn)行中暴露的問題，加大政治立法步伐，加強(qiáng)相關(guān)具體法律、法規(guī)的制定完善，如議案、質(zhì)詢、罷免、聽證等方面的制度。

　　[Abstract]

　　The paper made a deep research on the development and improvement of Chineserepresentative system from the point of authentic proof.First of all ，it definitedthe precise implication of represe-ntatives and representative system and expoudedthe valuable and significant roles that representa-tive system reformation playedon perfecting the people‘s representative system.Then ，it systema-tically analysedthe current situation of representative system’s reforming objective.Also，itrespe-ctively made a specific analysis on congenital deficiency of representativeelection mechanism，non-professional delegation duty that don‘t qualify representativesystem，the exsisting deviation in congress structure，the statutory and efficientauthority ’s turning into nominal duty and unfavoura-ble external circumstancesof institution operation.On this basis ，the paper accordingly puts forw-ard anddemonstrates reformation thoughts and method alternatives ，such as perfectingdelegation‘s electoral systems ，timely expansion of direct election，graduallysetting up full-time deputy insti-tution，clarifying the identity credentials ofexercising power by regulation，improving deputy ’s activity ways when the congressis closed ，strengthing supervision and restraint mechanism and tra-ining to thedeputies，promoting the organization and procedure of the people ‘s congress andimpr-oving the related legislation.

　　[Key Words]Representative system ；
Reformation；
Authentic proof；
Research

　　二○○四年二月二十九日初稿

　　二○○四年六月二十日日修改稿

　　作者單位：深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060

　　天則經(jīng)濟(jì)研究所政府體制改革研究第五批子課題

　　來源：天則網(wǎng)站

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