隨著農村稅費改革，特別是免除農業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革被相應提上議事日程。但與以往許多體制改革一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在相當程度上也屬于財政壓力下不得已的行為，并具有實踐先行，理論研討和制度構造嚴重滯后的特點。這一方面反映了中國改革沒有一攬子預案的一般性特點，另一方面也會出現這一特點帶來的固有問題，即因為缺乏整體構造和長遠設想而陷于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期行為。本文試圖結合近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的背景與實踐，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的總體方向和制度構造進行一些探討。

　　一、基于財政壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

　　農村稅費改革是中國農村改革的一件具有劃時代意義的大事。它標志著以來自農業(yè)、農村和農民為源泉的“農業(yè)財政時代”的終結，歷史上被視為天經地義的“皇糧國稅”得以廢止。這只有在經過現代化建設，進入到以工商業(yè)為財政支撐的時代才有可能。

　　改革實質上是對利益和權力的再配置過程。農村稅費改革不僅僅在于為農民減輕負擔，更在于它直接沖擊并要求改變傳統(tǒng)的治理體制。因為，中國農村基層治理體制基本上是依靠農業(yè)稅費維持的。正是以農業(yè)稅為核心的各種稅費造成農民負擔有增無減，推進了農村稅費改革。而農村稅費改革，特別是免除農業(yè)稅以后，受沖擊和影響最大的亦是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制�！�

　　財政，財是政的基礎。財政來源與能力決定著政權的特性與能力。從國家特性看，國家稅賦主要來自農業(yè)、農村和農民的國家屬于傳統(tǒng)國家。傳統(tǒng)國家對鄉(xiāng)村治理有兩個特征：一是實行以皇權－官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權不直接滲透于鄉(xiāng)村，即所謂“皇權止于縣政”。政府的功能也非常少，主要是政治統(tǒng)治，相應的地方政府機構和人員也非常少。其重要原因就是有限的農業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權體系。沒有財政支撐的行政是無能力而又成本太高的行政。這是制約傳統(tǒng)國家權力向鄉(xiāng)村滲透的基本原因。二是國家與農民的聯(lián)系主要是納稅的關系。農民作為分散孤立的經濟個體，成為一個國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。正如孫中山所說的：“人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅�！雹儆捎谕恋兀ńK極意義上的）國有制，決定了“皇糧國稅”天經地義的合理性，換言之，農民向國家提交稅賦是單向的義務。這為行政不斷擴張，以不受制約的行政權力汲取財政提供了方便。而這又會破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。由此使傳統(tǒng)中國只能依靠數百年一次的大動蕩來緩解行政擴張與財政壓力的矛盾。

　　這種歷史循環(huán)于近代被打破。近代以來，隨著傳統(tǒng)國家的解體，中國進入到一個現代國家建構的過程之中�，F代國家的基本特征是民族－國家，它要求統(tǒng)一的中央集權體制向全社會滲透，對分散孤立的鄉(xiāng)村進行國家整合。由此就有了農村基層政權建設。從20世紀初開始，國家政權從縣到鄉(xiāng)村，甚至一直延伸到農戶。人民公社體制達到極致，每個農民都被整合到“政社合一“的國家體系中，鄉(xiāng)村社會為國家體系所遮蓋。這一“政權下鄉(xiāng)”的過程對于建構一個統(tǒng)一的現代國家，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村加以改造，發(fā)揮了重要作用。但是，這一表面上具有“現代性”的鄉(xiāng)村治理體制卻具有不屬于現代國家本性的傳統(tǒng)特點：

　　一是國家基層政權的制度安排仍然服從和服務于向農村汲取資源，為行政主控型。人民公社體制是最便于向農村汲取資源的體制，即“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”。在這一體制下，自上而下的行政權力主導著鄉(xiāng)村社會，來自于上級領導和政府的“任務”成為支配基層和農民行動的主要依據。在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權機構設置的依據是與上級政府對等對口，由此造成縣鄉(xiāng)機構迅速膨脹。我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級機構構成的政權體系。政府任務會逐步增多，到最低一級的鄉(xiāng)級時，政府任務和目標會呈幾何級的增加。如我們調查的一個鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標責任書的上級任務就多達200多項。這就使得鄉(xiāng)一級政府成為一個面對上級，主要完成上級任務的機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權體系的一級組織，對一定區(qū)域的事務負責，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅動，鄉(xiāng)級還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務。這些事務主要是貫徹上級精神，往往與本地實際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)村工作不堪重負，政府功能急劇擴張。

　　二是行政與財政的嚴重不對稱。盡管上世紀建構起一個現代科層制的基層政權體制，但支撐這一體系的則是以傳統(tǒng)農業(yè)財政。改革開放以前是以“公余糧制”方式出現，農村改革后是以“農業(yè)稅”為核心的農業(yè)稅費。傳統(tǒng)農業(yè)財政的重要特點是農業(yè)剩余十分有限，農民交納稅費是行政義務。隨著“政權下鄉(xiāng)”，政府機構和人員日益增多，以國家和公共名義出現的政府任務也愈益增多，這都需要由農民提供財政支持。我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占全國財政供養(yǎng)人員總數的71%左右，鄉(xiāng)級需要財政供養(yǎng)的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的40%左右。①這就是溫家寶總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。由各種行政任務并搭“農業(yè)稅”便車而產生的大量的“亂攤派、亂集資、亂收費”更是難以統(tǒng)計。由此就出現了“小財政、大政府”的格局，其結果是：一方面，隨著現代化建設，國家的財政收入迅速增長，另一方面，農民的負擔也迅速增長，城鄉(xiāng)貧富差距擴大，農民對國家的認同感下降，甚至出現以減輕農民負擔為主要內容的有組織的抗爭。不解決這一問題，中國農村的穩(wěn)定和發(fā)展都缺乏穩(wěn)固的基礎。

　　正是基于政治壓力，中國啟動農村稅費改革，其最終目的是免除農業(yè)稅。農村稅費改革的必然結果是改變著農村基層政權體系的財政基礎，原來依靠農業(yè)財政維持和運行的基層政權體系及政府任務頓時因為財源枯竭而面臨困境。基于財政壓力，我國開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理治理體制改革。

　　就全國而言，在農村稅費改革中普遍進行了以合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組為主要內容的調整和變動。其主要目的是減少財政供養(yǎng)人員，緩解財政壓力。如1985年，我國撤消人民公社恢復建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時，共有91138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到2003年減少到38028個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2004年有進一步減少的趨勢。②如果說合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴大而財政供養(yǎng)人員未見減少的話，那么村組合并的直接后果就是村組干部人數的減少。一般來講，村組干部被限制在3－5人以內。為了減少村組干部，采取村黨組織和村委會干部交叉任職。這是因為，以往的村組干部主要是由農村稅費直接供養(yǎng)的。稅費改革后，農業(yè)地區(qū)的村組干部補貼由地方政府支付，而地方財政本來就緊張，當然不可能也不愿意支付更多村組干部的報酬。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組只是規(guī)模的擴大和人員的減少，不涉及體制性改革，所以我將其歸納為調整和變動而不是改革。但這種調整并不是毫無意義的。它標志著，隨著農村稅費改革，必然要求改革鄉(xiāng)村治理體制。

　　正是因為合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的局限性，在農村稅費改革中，一些地方開始了以改革鄉(xiāng)村治理體制為主要內容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。其代表者是湖北咸安的改革。早在2002年全國還在進行農村稅費改革和合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)之時，咸安區(qū)（縣級區(qū)，以農業(yè)為主）就啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。其主要內容是實行黨政領導交叉任職；
撤消原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立三辦一所（黨政辦公室、經濟事務辦公室、社會事務辦公室和財政所）；
改變原有的“七站八所”的官辦性質，將市場化和社會化機制引入鄉(xiāng)村公共服務；
將競爭機制引入干部任務和錄用過程。這一改革的核心內容是“減人、減事、減支”。通過交叉任職，減少領導干部職數，通過改設內部機構和站所改革，減少一般干部職數。在減人的過程中，也要減事，即減少那些政府管不了也管不好，或者不該管的事。通過減人減事，最后達到減支，緩解財政壓力。咸安改革很快引起中共湖北省委的重視。2003年，湖北省委和省政府發(fā)布關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的文件（17號文件地），其基礎就來自于咸安。湖北省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革得以走在全國前列，被譽為“湖北新政”�！� 　　　　　　　　

　　二、超越財政壓力的制度構造

　　從目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐看，基本上來自于財政壓力。有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的理論，也處于各說各話的狀態(tài)，難以形成基本的共識，也無法給鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供相應的理論支持。其重要原因就是人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的認識仍然停留在傳統(tǒng)的“農業(yè)財政時代”，只是就鄉(xiāng)村自身的財政能力設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。本人認為，現在應該超越財政壓力，從現代國家構造的角度設計現代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，以此作為改革的依據。

　　首先，隨著現代化建設，我國經濟社會發(fā)展進入到一個全新的階段，由現代化初期進入現代化中期，工業(yè)化不再需要從農村汲取資源進行原始積累，國家的財政收入主要來自于工商業(yè)。中國已由“農業(yè)立國”進入到“工業(yè)立國“的階段。而且，統(tǒng)一的民族－國家的整合已基本完成，高度分散和孤立的鄉(xiāng)村社會日益深入地卷進國家體系中，被國家結構化。這是最終得以免除農業(yè)稅費，并有可能走出所謂“黃宗羲定律”的客觀條件。

　　更重要的是，現代國家建構要求超越傳統(tǒng)的財政壓力，重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度�，F代國家有兩個特征，一是以主權為核心的現代民族－國家，一是以主權在民為核心的現代民主－國家。主權在民要求每個國民成為平等的國民。但由于民族－國家建設的緊迫性和民主－國家建設意識的薄弱，在相當長時間里，廣大農民作為平等的國民，沒有能夠享受相應的“國民待遇”。如長期存在的“農業(yè)稅”，以產業(yè)納稅就是一種不利于農民的制度安排。印度也是一個農業(yè)大國，農村人口占國民的大多數。但印度以個人所得作為征稅依據，農民基本上不繳稅。①特別是中國的“農業(yè)稅”帶有很強的國家義務的特性，日益擴張的行政會不斷突破義務的邊界。但是，在現代意識隨著現代技術的發(fā)達日益廣泛地向鄉(xiāng)村滲透的過程中，義務本位的農業(yè)稅費的繳納逐步失去合法性基礎。1990年代，無論是農民通過拋棄土地，消極逃避稅費，還是上訪上告，為減輕負擔的依法抗爭，都反映了農民日益增長的權利意識。事實上，與人民公社時代相比，1990年代的農民負擔可能更輕，而農民的抗拒卻更激烈，其重要原因就是農民的個體利益及相應的權利意識的增長。如果治理體制不能適應這一轉變，就會造成農民對國家的認同感下降，甚至抵抗政府行為。如此，民族－國家的治理也會失去牢固的根基。

　　正是傳統(tǒng)農業(yè)財政時代的義務稅費愈益失去合法性的背景下，中央政府啟動了農村稅費改革，并提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工哺農，以城支鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略為超越財政壓力，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，建立現代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度提供了基本的依據和方向。

　　其一，從資源汲取型向資源支持型轉變。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度都是圍繞從農村汲取資源構造的，這是由農業(yè)財政時代所決定。在現階段，中國已進入由工商提供財政支持的公共財政時代。以工哺農，以城支鄉(xiāng)，首先就體現在國家如何支持農村發(fā)展。為此，中央提出建設社會主義新農村的任務。這就需要從根本上改革傳統(tǒng)的資源汲取型的鄉(xiāng)村治理體制，從支持農村，建設社會主義新農村的角度設計和構造鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度。資源支持型是現代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的基本要求。

其二，從管治型向服務型轉變。為了從農村汲取資源，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的功能主要是管治型，主要依靠行政壓力保障國家從農村獲得資源，通過行政能力強制納稅保持國家與農民的聯(lián)系。這種聯(lián)系是以農民義務為本位的。隨著農村經濟社會發(fā)展，農民愈來愈深地卷入到社會化過程中，要求政府提供更多更好的服務。作為現代民主－國家一部分的現代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，其基本功能就是為農民提供服務，通過良好的服務而不是收稅強化農民的國家認同意識。(點擊此處閱讀下一頁)服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以農民權利為本位的現代國家觀所決定的�！�

　　根據以上方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不僅僅是“減人、減事、減支”，做“減法”，更是超越財政壓力、上下聯(lián)動的綜合配套改革，是一項需要進行“加減乘除”四則混合運算的系統(tǒng)工程。

　　1． “加”，就是增加國家對農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支持，促使行政與財政的統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成本由國家財政負責�，F代政府體系的重要特征是標準化、一致化。如不管什么地方，都設立相應的機構，都有所謂“幾大班子”。但是，由于地方經濟發(fā)展不平衡，各地的財政能力卻差距甚大。特別是農業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于農業(yè)稅費。那么，在免除農業(yè)稅以后，農業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政來源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運轉。僅僅是依靠“減人減事”來減支是遠遠不夠的。因為，任何行政都需要必要的財政支撐。農業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也屬于國家政權體系，在免除農業(yè)稅以后，其開支應該由國家承擔。應該徹底改變變相的地方財政包干主義。如果行政統(tǒng)一集權，財政也需要統(tǒng)一集權。這樣既可解決農業(yè)地區(qū)財政支出困難問題，同時也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現象。由此可根據產業(yè)基礎、地區(qū)差別、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模等標準，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分不同類型，分類劃撥財政經費。當前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之初，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類是基本前提。以農業(yè)為產業(yè)基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該恢復為鄉(xiāng)的建制，可以接受國家財政支持，鎮(zhèn)的建制主要以工商業(yè)為支撐，不可接受國家財政支持。由此實行產業(yè)分化基礎上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治體制。

　　2． “減”，就是精官簡政，減少行政層級、機構和領導職數。任何國家的財政能力總是有限的，有限的國家財政不可能承擔更多官員的財政支出，必然要求減人。我國的政府機構不是簡單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。從縱向看，直接面向民眾為民眾提供服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人員并不多，多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的層級。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上有中央、省、地級市、縣（市）四個層級。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部看，領導職數過多，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有10多名領導，而直接辦事的人員又太少。這不利于支持農村，為農民提供服務。美國的農業(yè)部是國家公務員最多的部，達30萬之多。但其組成人員主要是為農民提供服務并直接接受農民監(jiān)督的公務人員。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應該超越現有的局限，進行整個行政系統(tǒng)的改革。從縱向看，需要減少行政層級，變五級政府為“三級政府網絡管理”（中央、省和縣為完整意義上的政府體系，地級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為非完整意義上的政府體系，人員更為精干）。只有這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部才能盡量減少“管官”的職數。目前許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革首先減少的是辦事人員，這不利于為農民提供服務。

　　3． “乘”，就是改善治理方式，實行市場、自治與政府的共同治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是簡單的減人減事，而是要以精干的政府提供更良好的服務。為此需要改善傳統(tǒng)的單一的行政治理方式，實行市場、自治組織和政府多元一體的共同治理。服務型政府并不是將農村的公共服務都由政府包攬下來，這又會回到計劃經濟體制下全能政府的軌道上去，并會增加行政成本�，F代國家的治理體制首先要求培育市場。能夠用市場力量解決的問題盡可能由市場解決。因為市場不僅能優(yōu)化資源配置，同時它還是一種整合機制。市場有一套健全的規(guī)則，人們進入市場機制后會自覺不自覺地根據規(guī)則辦事，更多的是尋求政府的保護而不是與政府對立。凡是市場經濟發(fā)達的地區(qū)，政府與農民的對立和對抗度越低。其次是培育社會，通過社會自治的力量解決社會自身的問題。隨著經濟社會的發(fā)達，社會成員的需求愈來愈多樣化。在相對分散居住的情況下，政府很難及時有效地為農民提供公共服務。而自組織的農村社區(qū)自治力量卻能達到這一點。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該盡可能利用市場和社會的力量。只有市場“失靈”和社會“失效”的情況下，政府才發(fā)揮其直接治理的作用。由此形成市場、社會、政府共生、互補、合作的現代治理體制。從這個角度看，咸安改革中“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的取向是合適的。

　　4． “除”，就是要消除傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中各種不適宜建立現代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的的思想和體制性障礙。由于長期歷史的影響，在稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，相當部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏方向感，甚至無所適從和無所用心。因為過去最為熟悉的“任務”型工作減少了，過去最為便當的行政性治理手段不方便了，過去一呼百應的工作方式不見效了�，F代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度所需要的責任意識和服務意識未能確立。其深刻的原因就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度中自上而下的授權機制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部習慣于對上負責而不是對下負責。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將競爭機制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中，變單一的對上負責為上下雙向負責十分必要。湖北、四川等地實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導“兩推一選”和“公推公選”制，起到了良好的示范效應。

　　原文刊載于《社會科學》２００６年第７期

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　　※本文得到教育部哲學社會科學重大指標攻關項目支持，為“我國農村與農民問題研究”成果。

　　① 孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年版，第89頁。

　�、� 《數字“三農”》，《決策咨詢》2003年第5期，第10頁。

　　② 中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2004》，中國統(tǒng)計出版社2004年版，第473頁。

　　① 本報駐外記者聯(lián)合報道：《個人所得稅，國外怎么征》，《環(huán)球時報》2005年9月30日第19版�！�

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