最近，一系列關(guān)于信訪的新聞引人注目。5月1日，新修訂的國務(wù)院《信訪條例》開始實(shí)施；
5月9日，公安部召開全國公安機(jī)關(guān)電視電話會(huì)議，公安部長周永康動(dòng)員部署，從5月初到9月底，全國公安系統(tǒng)開展持續(xù)近五個(gè)月的“大接訪”活動(dòng)�！�

　　按照公安部發(fā)言人的說法，這次“大接訪”活動(dòng)分為三個(gè)階段：第一階段是從5月18日至7月17日，由縣一級公安局長在公開場所面對面地接待屬于本級公安機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)，并由領(lǐng)導(dǎo)班子成員分別負(fù)責(zé)逐案進(jìn)行調(diào)查處理。第二階段是從7月18日到8月17日，由地市級公安局長接待處理屬于本級公安機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)，同時(shí)就信訪人對縣級公安機(jī)關(guān)作出的處理意見不服并提出復(fù)查請求的信訪事項(xiàng)進(jìn)行復(fù)查。第三階段是從8月18日到9月6日，由省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局主要負(fù)責(zé)人接待處理屬于本級公安機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)，同時(shí)就信訪人對地市級公安機(jī)關(guān)作出的處理意見不服并提出復(fù)查、復(fù)核請求的信訪事項(xiàng)進(jìn)行復(fù)查、復(fù)核。這次“大接訪”特別強(qiáng)調(diào)一把手親自接訪，并將“人人受到局長接待，件件得到依法處理”作為目標(biāo)。[1]　

　　在去年修改《信訪條例》的過程中，曾經(jīng)發(fā)生過還要不要信訪制度的爭論。主張廢除信訪制度的人認(rèn)為，信訪靠領(lǐng)導(dǎo)批示解決問題，容易導(dǎo)致“人治”，繼續(xù)強(qiáng)化信訪會(huì)導(dǎo)致國家司法權(quán)威的流失；
反對者則質(zhì)問，很多老百姓正是告狀無門才選擇了信訪，“如果取消了信訪制度，人民還有說話的地方嗎？”[2]　

　　這些爭論都假設(shè)了一個(gè)值得推敲的前提，那就是只有老百姓需要信訪制度，存廢都是從老百姓的需要立論。但我們從公安部這次大張旗鼓地分三個(gè)階段、從下到上“開門信訪”看，其實(shí)每一級政府的上級政府，每一個(gè)部門的上級部門，也都需要信訪。廢除信訪不但老百姓不答應(yīng)，恐怕每一個(gè)上級政府、上級部門也不會(huì)答應(yīng)�！�

　　要理解信訪的制度邏輯，必須了解我國政府層次的特點(diǎn)。作為一個(gè)十幾億人口的大國，我國的政府層級是當(dāng)今世界最多的。在占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民頭上，一共有鄉(xiāng)、縣、市、省、中央一共五級政府，如果算上村這一級不是政府的“政府”，一個(gè)農(nóng)民頭上的“政府”就多達(dá)六層；
城市居民頭上的政府可能少一到兩層，但有時(shí)又多一個(gè)直接管理你的“單位”，很多時(shí)候還扮演著政府的角色。　

　　我國五級政府上下級之間等級森嚴(yán)，各級政府都是下管一級，又向上一級負(fù)責(zé)，形成一個(gè)層層向下約束、層層向上負(fù)責(zé)的嵌套機(jī)制。這種政府層次的設(shè)計(jì)，既不同于聯(lián)邦制，和中國歷史上的郡縣制或封建制也不盡相同。在美國式的聯(lián)邦制下，聯(lián)邦政府和各州政府并無上下級關(guān)系；
而在中國古代，比如清朝，州縣官都是中央政府直接派遣，并在全國范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)，那時(shí)實(shí)際上全國只有一個(gè)政府，就是中央政府。而我們現(xiàn)在的中央政府，除了少數(shù)例外，大部分時(shí)候只能管到省部級，中央要對地市縣鄉(xiāng)發(fā)號(hào)施令，還得分別通過它們的直接上級政府�！�

　　這種特殊的政府層次設(shè)計(jì)，來源于中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭年代軍隊(duì)組織的經(jīng)驗(yàn)。1954年《憲法》在起草過程中，朱德在談到上下級政府之間的關(guān)系的時(shí)候曾經(jīng)說過：“比如師長去指揮一個(gè)營長，雖也可以，但那是特殊情況，不是經(jīng)常的。團(tuán)長指揮營長則是直接的、經(jīng)常的。所謂‘層層節(jié)制’，就是這個(gè)意思”。[3]　

　　五級政府、層層節(jié)制、向上負(fù)責(zé)的機(jī)制，造成信息傳遞和權(quán)力來源兩方面的難題。在信息傳遞方面，越是上級政府，越不直接面對民眾，而只負(fù)責(zé)管理督促下級政府為人民服務(wù)。不過，這些管理政府的“政府”并沒有獨(dú)立的信息渠道，它們關(guān)于民眾的信息大都來自下級政府的匯報(bào)。如果下級政府或部門不為人民服務(wù)，同時(shí)又不想讓上級政府或部門監(jiān)督自己，那么只要報(bào)喜不報(bào)憂、不告訴上級真實(shí)情況就可以了。人民群眾對這一點(diǎn)的總結(jié)一針見血：“村哄鄉(xiāng)，鄉(xiāng)哄縣，一直哄到國務(wù)院�！薄�

　　在權(quán)力授予方面，由于迄今為止我國只實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)兩級人大的直接選舉，其他上級政府都是層層間接選舉產(chǎn)生，這使得擁有最大權(quán)力的中央政府，其權(quán)力來源最為間接，形式上的表現(xiàn)是各省市自治區(qū)人大選舉產(chǎn)生全國人大，再由全國人大產(chǎn)生中央政府，中央政府與全國人民的授權(quán)和被授權(quán)關(guān)系過于間接不明。越是上級政府，距離人民的直接授權(quán)越遠(yuǎn)，這使得它在管理監(jiān)督下級政府時(shí)面臨權(quán)威和動(dòng)力兩方面的不足�！�

　　可想而知，對于在信息來源和權(quán)力來源都依賴下級政府的上級政府，要完成管理、監(jiān)督下級政府的使命，就不能完全依賴正式制度設(shè)計(jì)中這種間接信息渠道和間接授權(quán)模式。信訪所起的作用，就是補(bǔ)充正式政府過程設(shè)計(jì)中信息傳遞和權(quán)力授予的不足�！�

　　由于直接和民眾打交道的多是基層政府，容易侵犯民眾權(quán)益的也多是基層政府，民眾上訪告狀的對象也一般是基層政府。當(dāng)一個(gè)針對基層政府的上訪開始后，對于上級政府來說，這同時(shí)起到了信息傳遞和權(quán)力授予兩方面的作用。民眾的上訪，帶來了關(guān)于下級政府運(yùn)作的第一手信息；
而民眾對下級政府的控訴，又使得上級政府獲得一個(gè)管理、監(jiān)督下級政府的直接授權(quán)。　

　　明白了這一點(diǎn)，我們就會(huì)明白，為什么每一級政府都不喜歡針對自己的上訪，但卻歡迎針對自己下級政府的上訪，同時(shí)又反對越過自己到上級政府的“越級上訪”。越級上訪雖然也大多反映基層政府、下級政府的問題，但由于本級政府對下級政府的過失負(fù)有責(zé)任，越級上訪其實(shí)使得本級政府成為上級政府管理、監(jiān)督的對象�！�

　　然而，上訪者在明白了這一點(diǎn)之后，反而更有動(dòng)力越級上訪。如果上訪者反映的是向政府的問題，那么，在他看來，在嵌套機(jī)制里對鄉(xiāng)的過失負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣政府往往會(huì)官官相護(hù)鄉(xiāng)政府，所以鄉(xiāng)的直接上級政府反而是不可信任的；
只有對鄉(xiāng)沒有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的市、省、中央才可能公正處理鄉(xiāng)政府的問題，越是上級政府，越?jīng)]有官官相護(hù)的嫌疑。最沒有嫌疑的是中央政府。所以，上訪的最終目的往往是“千方百計(jì)進(jìn)京城”。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14％，省級只上升0.1％，地級上升0.3％，而縣級反而下降了2.4％。另外，中央和國家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升46％，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負(fù)增長。[4]這也造成了以北京為圓心的一個(gè)上訪高發(fā)地域。北京周圍的幾個(gè)省份無一例外成為上訪大省。　

　　然而，向上負(fù)責(zé)、下管一級的政府體制也決定了，實(shí)際上中央政府并沒有處理地方事務(wù)的足夠信息和組織資源。中央政府只能管到省部級。面對潮水一樣涌來的上訪者，中央政府實(shí)際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實(shí)，而信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要，需要優(yōu)先解決。中央政府有時(shí)需要派工作組到當(dāng)?shù)卣{(diào)查，也就是直接獲得信息，但實(shí)際上中央政府不可能事事都派工作組。這導(dǎo)致了上訪能夠解決的問題其實(shí)非常有限，據(jù)于建嶸的調(diào)查,上訪實(shí)際解決的問題只有千分之二。[5]　

　　公安部的“大接訪”之所以分三階段、有低到高實(shí)施，看來是考慮了我國政府層次的現(xiàn)實(shí)狀況。倘若不分階段，各級公安部門同時(shí)開門接訪，那么可以想見，許多上訪人將越過縣、市、省，直接到北京來上訪。因?yàn)楸本�、中央的�?quán)力最大、說話最管用。但實(shí)際上這樣的效果未必好。因?yàn)榫嚯x基層最遠(yuǎn)，中央政府實(shí)際上很難判斷上訪者的“冤情”是否件件屬實(shí)，即使能夠判斷，中央政府也缺乏解決問題的組織能力和資源。要了解情況、解決問題，最終還得靠基層政府�！�

　　三個(gè)階段的劃分實(shí)際上建立了一個(gè)過濾機(jī)制：縣級解決不了的問題地市解決，地市解決不了了問題省里解決，省里解決不了的中央解決。設(shè)計(jì)者希望，最后留給中央解決的問難題不至于過多，而超出了中央政府的處理能力。這層層關(guān)口也是對上訪者的考驗(yàn)：如果你的“冤情”是最大的，那么你就要用百折不撓的上訪行動(dòng)來證明。我們發(fā)現(xiàn)，許多老上訪戶已經(jīng)接受了這樣的暗示，不是用證據(jù)，而是用執(zhí)著的上訪意志來證明自己所言非虛　

　　無論如何，三階段的明確劃分，使得在5月18日這一天，全國區(qū)縣一級的公安局長，都齊刷刷地坐在接訪場所甚至街頭、體育中心，公開接待群眾的來訪。[6]因?yàn)樗麄冎�道，如果不這樣做，在7月18日之后，自己將成為群眾上訪、上級復(fù)查的對象�！�

　　有人呼吁，公安部門的“大接訪”應(yīng)該常規(guī)化、制度化、長期化。但是，正如上面的分析表明的，上訪制度本身就是內(nèi)生于我國層層嵌套、向上負(fù)責(zé)的政府流程的。在這個(gè)意義上講，只要這種政府流程不改變，上訪就將是常規(guī)的、制度化的和長期的。不但老百姓需要上訪，一個(gè)仍然保留管制良心的上級政府也需要上訪�！�

　　然而，通過上訪來完成政府流程中必不可少的權(quán)力授予和信息傳遞的功能，畢竟是一種“雙軌政治”的模式。按照費(fèi)孝通先生的說法，傳統(tǒng)中國的政治也是雙軌政治，除了自上而下的皇權(quán)，還有紳權(quán)來做自下而上的溝通�！叭绻�這雙軌中有一道淤塞了，就會(huì)發(fā)生桀紂之類的暴君�！盵7]現(xiàn)代民主政治建立以后，傳統(tǒng)的雙軌政治其實(shí)已沒有必要保留，因?yàn)殡p軌可以合為一軌，不過這一軌卻是雙向的。人民授權(quán)政府，政府向人民負(fù)責(zé)。　

　　所以，如果要考慮信訪制度的轉(zhuǎn)型，著眼點(diǎn)其實(shí)在如何改革現(xiàn)有這套向上負(fù)責(zé)的政府過程，再造政府流程，使得層層政府都不是向上負(fù)責(zé)，而向下負(fù)責(zé)，向選民負(fù)責(zé)。如果人民能夠直接選擇官員、監(jiān)督政府，由上級保證下級為人民服務(wù)的必要性就降低了，民眾的上訪將真的被官員的下訪所代替�！�

　　改變“向上負(fù)責(zé)”的關(guān)鍵是完善以人民代表大會(huì)制為核心的人民民主制度。目前可以考慮的是，直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表應(yīng)負(fù)責(zé)接待本選區(qū)選民針對當(dāng)?shù)卣�府，包括公安機(jī)關(guān)的信訪，并在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、聽證，對政府提出監(jiān)督要求。如果誰不愿為民請命，那么只好請他不要再當(dāng)人大代表，這也正好有利于把一些只想享受代表權(quán)利，不想履行代表義務(wù)的人擠出代表的行列�！�

　　不過，這樣做需要解決一個(gè)立法問題。我國現(xiàn)行信訪法律體系由國務(wù)院《信訪條例》和各省市自治區(qū)《信訪條例》組成。國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定了全國各級行政機(jī)關(guān)接受信訪的職權(quán)，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪職權(quán)外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權(quán)，但都是比照行政機(jī)關(guān)接受信訪的模式，由人大內(nèi)部信訪部門負(fù)責(zé)，而沒有發(fā)揮人大代表的作用。人大代表向下負(fù)責(zé)、接受信訪的模式，只可能通過人大立法建立起來。所以，在實(shí)施新《信訪條例》的同時(shí)，應(yīng)該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監(jiān)督法》相配套。另外，立法不應(yīng)是閉門造車，信訪向人大轉(zhuǎn)型，最好在北京周圍的信訪高發(fā)區(qū)域先行試點(diǎn)�！�

　　司法方面，“涉法”信訪的增加要求進(jìn)行有針對性的司法改革。在于建嶸調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9％；
認(rèn)為法院不依法辦事判決敗訴的占54.9％。[8]這從一個(gè)側(cè)面表明目前“涉法信訪”的嚴(yán)重性�，F(xiàn)在許多高級法院、中級法院明文規(guī)定某些敏感、群體性訴訟不予立案或“暫不受理”，直接與訴訟法的規(guī)定相違背，嚴(yán)重地說是一種瀆職行為，對此應(yīng)堅(jiān)決糾正。另外，我國實(shí)行二審終審制，使得不服二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審?fù)�，只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結(jié)合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴�！�

　　第三，政府應(yīng)該對新聞媒體的監(jiān)督更加容忍。各級政府目前起碼應(yīng)該容忍本轄區(qū)媒體對外轄區(qū)的批評性報(bào)道，中央政府應(yīng)默許各地方媒體對外地的批評性報(bào)道。發(fā)達(dá)的、競爭性的新聞媒體，會(huì)促使專業(yè)新聞人員對社會(huì)問題的表現(xiàn)和原因做出深入全面的調(diào)查，這就減少上級政府通過信訪了解民情的需求；
大量事例表明，新聞媒體的監(jiān)督，社會(huì)輿論的壓力，有時(shí)候要比主要領(lǐng)導(dǎo)的批示在解決問題方面發(fā)揮更大的作用�！�

　　【注釋】

　　[1] “公安部發(fā)言人就集中處理群眾信訪問題答記者問”，http://news.sina.com.cn/c/2005-05-17/22475913998s.shtml　

　　[2] 于建嶸：“中國信訪制度批判”，http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4842　

　　[3] 許崇德：《中華人民共和國憲法史》，頁211，福州：福建人民出版社，2003�！�

　　[4] “國內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層重視”，《南方周末》，2004年11月4日，http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20041104/xw/szxw1/200411040012.asp　

　　[5] 同上�！�

　　[6] “全國3000多名公安局長開門接待信訪者”，http://news.sina.com.cn/c/2005-05-18/20245924078s.shtml　

　　[7] 費(fèi)孝通：《費(fèi)孝通文集》，第四卷（1946-1947），頁336，群言出版社，1999�！�

　　[8] 同注4�！�

　　刪節(jié)發(fā)表于《財(cái)經(jīng)》2005年6月13日，第12期　

　　http://caijing.hexun.com/mag/preview.aspx?ArtID=7152

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