引言

　　迄今對我國政府官員，尤其是地方政府官員激勵與行為的研究主要強調(diào)行政性分權(quán)和財政包干改革以來地方官員的財政與經(jīng)濟激勵。沈立人、戴園晨（1990）分析了行政性分權(quán)和財政包干對中國“諸侯經(jīng)濟”形成的影響；
Oi（1992）、Jin ，Qian，andWeingast （2000）強調(diào)了財政包干改革對地方政府推動地方經(jīng)濟發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展的意義；
Young（2000）提供了中國地區(qū)間貿(mào)易保護主義和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的經(jīng)驗證據(jù)，并強調(diào)地方財政激勵和扭曲的價格體系對產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的影響。

　　毫無疑問，財政和經(jīng)濟激勵構(gòu)成地方官員激勵最重要的組成部分之一，但這些激勵本身仍然無法滿意地解釋很多地方官員的行為，比如長期困惑我國經(jīng)濟發(fā)展的兩大頑疾———地方保護主義和重復建設問題。主流文獻關于這些問題的解釋主要是基于市場和經(jīng)濟競爭的邏輯：20世紀80年代以來的財政包干體制強化了地方政府的財政和經(jīng)濟激勵，各個地區(qū)為保護本地的資源、市場和稅基而各自為戰(zhàn)，為尋求高額利潤而過度進入某一行業(yè)�？墒沁@種解釋并不完全令人信服。如果說地方官員的財稅激勵是地方保護主義存在的根本原因，那么，為什么同樣面臨稅收激勵的國家之間卻可以通過雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定達成市場開放和自由貿(mào)易，而同在一國之內(nèi)的各地區(qū)卻一直不能達成類似的協(xié)定？在“兩會”上，一位東北的人大代表在談及振興大東北過程中出現(xiàn)的“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象時尖銳地指出：當市場渴望連接在一起也應該連接在一起的時候，政府官員們卻沒有坐到一起研究彼此間的協(xié)調(diào)發(fā)展，這種現(xiàn)象不僅在東北存在，在全國也存在。為什么市場渴望協(xié)調(diào)與合作時政府官員卻遲遲不愿意坐到一起？這是傳統(tǒng)解釋所無法回答的。

　　關于重復建設問題的傳統(tǒng)解釋也存在一些未解的疑問：如果地方重復投資只為了尋求高額利潤和相應的稅收利益，那為什么有些地區(qū)在注定要虧損的前景下仍然要過度投資？更關鍵的是，在我國長期存在的一浪接一浪的重復建設“大戰(zhàn)”中，各地區(qū)帶有明顯的“相互攀比”和“相互較勁”的色彩，這又如何用市場和財稅動機來理解？

　　本文試圖從一個新的角度對地方官員經(jīng)濟合作失敗的深層原因提供解釋。我認為，地方官員合作困難的根源并不主要在于地方官員的財稅激勵及他們所處的經(jīng)濟競爭的性質(zhì)，而是在于嵌入在經(jīng)濟競爭當中的政治晉升博弈的性質(zhì)。同一行政級別的地方官員，無論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，都處于一種政治晉升博弈，或者說政治錦標賽（politicaltournaments）。自上世紀80年代初以來地方官員的選拔和提升的標準由過去的純政治指標變成經(jīng)濟績效指標，尤其是地方GDP 增長的績效，系統(tǒng)的經(jīng)驗研究也證實了這一點（LiandZhou ，2004）。不同地區(qū)的地方官員不僅在經(jīng)濟上為GDP 和利稅進行競爭，而且同時也在“官場”上為晉升而競爭。在政治晉升博弈中，給定只有有限數(shù)目的人可以獲得提升，一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會，一人所得構(gòu)成另一人所失，因此參與人面臨的是一個零和博弈。而在正常的經(jīng)濟競爭中，合作使得參與人實現(xiàn)“來自交易的收益”（gainfromtrade ），合作博弈所對應的是一個正和博弈。“官場”競爭的邏輯將深刻地改變由官員所主導的經(jīng)濟競爭的方式和內(nèi)容，而這一點正是被以往的研究所忽略的。

　　本文建立了一個非常簡單的模型說明政治晉升博弈下官員的激勵與合作傾向。在地方官員的行為對鄰近地區(qū)存有“溢出效應”的場合，政治晉升博弈的基本特征就是促使參與人只關心自己與競爭者的相對位次，在成本允許的情況下，參與人不僅有激勵做有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的事情，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手所在地區(qū)的事情（如阻礙外地的產(chǎn)品進入本地市場）；
對于那些利己不利人的事情激勵最充分，而對于那些既利己又利人的“雙贏”合作則激勵不足。這就是為什么處于政治錦標賽博弈中的政府官員不愿意合作卻愿意支持“惡性”競爭的基本原因。作為一個運用，我將從政治晉升博弈模型出發(fā)對我國長期存在的地方保護主義和重復建設問題提出一個系統(tǒng)的解釋。

　　本文的主要貢獻在于從政府官員晉升激勵的角度研究了政治晉升競爭對政府主導型的區(qū)域競爭和合作的影響，在一個全新和系統(tǒng)的解釋性框架下理解我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、競爭與互動過程。本文另一隱含的貢獻在于提供了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中國有企業(yè)軟預算約束的政治競爭方面的根源。在本文的模型中，地方官員依賴于對地方經(jīng)濟尤其是國有企業(yè)的影響力，通過惡性的經(jīng)濟競爭達到政治競爭的目的，這正是在改革開放條件下我國國有企業(yè)存在軟預算約束的一個新的根源。眾所周知，科爾奈對國有企業(yè)軟預算約束的經(jīng)典的解釋是政府對國有企業(yè)的“父愛主義”傾向（Kornai，1979），這在計劃經(jīng)濟體制下是普遍存在的動機；
但在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，地方政府官員出于對晉升的政治激勵而不惜以地方產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的經(jīng)濟預算為代價參與地區(qū)競爭，已不再是簡單的“父愛主義”的行動了。

　　晉升博弈中的地方官員的激勵與合作：一個簡單模型

　　本節(jié)將試圖建立一個非常簡單的模型，以揭示具有錦標賽（tournaments ）特征的政治晉升博弈的基本結(jié)構(gòu)、政府官員的激勵及其對經(jīng)濟合作的影響。本模型是對Lazear和Rosen（1981）錦標賽模型的一個擴展。我們設想有這樣一個晉升博弈，其中上一級政府對兩個地區(qū)的地方政府首腦A 和B 的地區(qū)經(jīng)濟績效進行考核，績效較高者將獲得政治提拔。每個地區(qū)的經(jīng)濟績效由yi代表，地方官員的努力與其所在地區(qū)經(jīng)濟績效的關系可以由下列式子代表：

　　yi＝ai＋raj ＋ei（i ＝A ，B ；
i ≠j ）

　　其中ai代表地方官員i 的努力程度，aj代表地方官員j 的努力程度。上述假設說明我們的模型適用的條件是政府官員的決策和行為（如重大投資決策）對地方經(jīng)濟或某些產(chǎn)業(yè)的影響力必須非常大。我們假定上級政府能夠觀察到y(tǒng)i，但無法觀察到ai，ai只有官員i 自己知道。這樣，上級政府所能采用的激勵機制都只能基于可觀察的經(jīng)濟業(yè)績。系數(shù)r 代表官員j的努力對地區(qū)i 經(jīng)濟業(yè)績直接產(chǎn)生的邊際影響，如果r 不為零，則表明地方官員i 的行業(yè)對地區(qū)j 有“溢出效應”。為簡化問題起見，我們假定︳r ︳＜1，即不論“溢出效應”為正抑或為負，任何一個官員的行為對自己業(yè)績的影響要超過對別人業(yè)績的影響。ei是一個隨機擾動項，ei和ej相互獨立，我們假定（ej－ei）服從一個期望值為0、獨立和相同的對稱分布F.假定政治錦標賽的規(guī)則是：如果地方i 的經(jīng)濟業(yè)績超過地區(qū)j ，即yi＞yj，那么官員i將得到提拔，獲得V 的效用，這時官員j 則不被提拔，獲得的效用為v （V ＞v ）。這個關于晉升標準的假設符合自從1980年以來我國地方官員的考核和晉升的實際情況，即地方官員政績考核的標準以地方GDP 增長的績效為主。而且，如果一個地區(qū)的官員的發(fā)展經(jīng)濟的努力對其他地區(qū)也有積極（消極）影響，那么這種影響的存在會削弱（加強）該官員努力工作的激勵。

　　在政治錦標賽中，每個官員都將自己行為的“溢出效應”內(nèi)在化了，把對競爭對手有利的“溢出效應”當做對自己不利的事情。有趣的是，這與微觀經(jīng)濟學所討論的外在性問題有很大的不同。在那種情況下，個人通常不考慮其行為的“溢出效應”，如果有某種機制使其內(nèi)在化這些“溢出效應”（如征稅或產(chǎn)權(quán)的重新界定），那也是把利他之事當做利己之事，而不會反過來。然而，在存有“溢出效應”的場合，政治錦標賽的基本特征就是促使參與人只關心自己與競爭者的相對位次，在成本允許的情況下，參與人不僅有激勵做有利于自己的事情，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手的事情；
對于那些利己不利人的事情激勵最充分，但是，對于那些“雙贏”的合作則激勵不足。

　　模型的結(jié)果可以系統(tǒng)地解釋我國地區(qū)發(fā)展與互動的幾個相互關聯(lián)的現(xiàn)象：1）地方官員出于晉升的考慮有充分的激勵支持本地的企業(yè)和發(fā)展本地的經(jīng)濟，這解釋了自80年代以來地方官員一直有非常強烈的動機推動本地經(jīng)濟的快速增長；
2）處于政治錦標賽博弈中的地方官員不愿意進行區(qū)域合作與分工，對于那些雙贏的區(qū)域合作機會“反應冷淡”；
這有助于解釋我國長期存在的地區(qū)封鎖、地方保護主義和“大而全”的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略；
3）地方官員為了提高自己的政績位次、同時降低其競爭對手的位次，會“不擇手段”地進行“惡性競爭”，這有助于解釋我國自80年代中期以來地區(qū)間不斷上演的形形色色的“大戰(zhàn)”，從各種各樣的產(chǎn)業(yè)大戰(zhàn)、開發(fā)區(qū)建設熱到吸引外資的“讓利競賽”。

　　關于我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的一個解釋

　　地方保護主義和重復建設問題自改革開放以來一直是困擾我國經(jīng)濟健康發(fā)展的兩大頑疾。如前所述，經(jīng)濟學界對于這些問題的解釋主要強調(diào)行政分權(quán)下的財政激勵。這些因素固然非常重要，但它們并不足以解釋一些非常困惑的現(xiàn)象。

　　比如說地區(qū)封鎖和市場分割問題。經(jīng)濟學關于“來自交易的收益”的基本常識告訴我們，自由貿(mào)易可以擴大市場范圍，提高各貿(mào)易地區(qū)的專業(yè)化水平，促進這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。因此，更根本的一個問題是，當合作能對所有的參與方帶來更好的經(jīng)濟收益的時候，為什么地方官員在經(jīng)濟上不合作？當然，在歷史上，地區(qū)之間、尤其是國家之間的貿(mào)易戰(zhàn)或稅收壁壘經(jīng)常出現(xiàn)，有時還演變得非常激烈，但同時我們也可以看到，國家間關稅同盟、雙邊及多邊貿(mào)易協(xié)定自二戰(zhàn)以來越來越普遍，成為促成國際貿(mào)易合作的主要力量，當今的世貿(mào)組織和它的前身關稅總協(xié)定所發(fā)揮的巨大作用就是一個極好的例子。從這個角度看，我國地區(qū)間長期的地方保護主義就變得很難理解了：為什么國家之間可以通過雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定達成市場開放和自由貿(mào)易，而同在一國之內(nèi)的各地區(qū)卻一直不能達成類似的協(xié)定？國家之間出現(xiàn)貿(mào)易糾紛只能訴諸效力有限的國際法或多邊協(xié)調(diào)機制，而中國的地區(qū)貿(mào)易糾紛可以訴諸中國法律，也可以訴諸強有力的行政協(xié)調(diào)，那么同處于一個政黨系統(tǒng)領導和協(xié)調(diào)的地方官員為什么不能坐在一起達成一個雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定？雖然政策界和理論界關于杜絕地方保護主義的呼聲自80年代中后期就一直不絕于耳，但迄今，我們尚未見到任何關于協(xié)商開放地區(qū)市場的任何正式努力。從財政激勵解釋地方保護主義的理論無法解釋這一點，因為同是出于稅收和經(jīng)濟發(fā)展的考慮，國家之間已達成各種形式、且行之有效的貿(mào)易合作協(xié)定，為什么中國的地區(qū)之間卻不能這樣做？況且中國的地方官員還同時處于一個行政系統(tǒng)，比國家之間的合作還多出一個監(jiān)督和制約的渠道。

　　重復建設問題或產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化問題在最近溫家寶總理的政府工作報告中再次被重點提及。對此的一個可能的解釋是，政府管制導致市場價格嚴重扭曲，壟斷利潤高。這在改革初期可能是其中的原因，但現(xiàn)在隨著市場進一步的完善，價格扭曲方面的因素的比重應該逐漸下降。關鍵在于，這些重復建設的背后都有政府主導或推動的影子，而這些一擁而上、一哄而起的過程中包含著明顯的相互攀比和相互較勁的動機，無法簡單地用利潤或財稅動機來解釋，否則，我們無法解釋為什么各地方在同一產(chǎn)業(yè)或建設項目的競爭中會經(jīng)常無視經(jīng)濟虧損這一現(xiàn)實。

　　從上述的這些例子不難看出，我國長期存在的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和地方保護主義問題不是簡單的企業(yè)為謀求高額利潤而過度進入某行業(yè)和保護本地市場的問題，而是政府官員實施地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的一部分，它包含著明顯的政治收益的計算。基于上一節(jié)的模型，我提出一個基本解釋是，與純粹的經(jīng)濟競爭相比（如兩個企業(yè)或兩國之間的經(jīng)濟競爭），我國地方官員同時處于兩種競爭之中，既有為地區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)出和稅收而競爭，同時又為各自的政治晉升而競爭。為簡化術(shù)語起見，讓我們稱這種競爭為“混合競爭”。這就使得地方官員在考慮競爭利益時不僅需要計算經(jīng)濟收益，而且還要計算晉升博弈中的政治收益，兩者的總和才真正構(gòu)成對他們行為的激勵。作為政府官員，政治收益的計算也許更為重要。從這個角度出發(fā)，在前面提出的模型基礎上，我嘗試提出以下兩個推論：推論1：經(jīng)濟合作的政治激勵約束。在純經(jīng)濟競爭中，合作的正收益可以激發(fā)貿(mào)易和合作的發(fā)生，但對于混合競爭來說，只有當合作的凈結(jié)果不改變參與人的相對位次時，合作收益才可能實現(xiàn)，否則合作很難發(fā)生。

　　推論2：市場進入的政治參與約束。在純經(jīng)濟競爭中，投資的負利潤前景足以阻止市場進入行為，但對于混合競爭來說，如果進入后的競爭結(jié)果會有利于參與人的相對位次（relativeranking），(點擊此處閱讀下一頁)

　　那么，投資的負利潤前景也不足以阻止市場進入。

　　推論1說明混合競爭的合作空間比純粹的經(jīng)濟競爭的合作空間要小得多，好比“刀刃上的增長”一樣困難，而且經(jīng)濟實力越是接近的地區(qū)越不容易合作。該推論有助于說明當市場渴望連接的時候，地方官員為什么不愿意坐在一起研究區(qū)域合作和開發(fā)市場的問題。我國長期存在的地區(qū)封鎖、地方保護主義和“大而全”的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略都可以看做是地方官員在政治晉升博弈中做出最優(yōu)反應的必然后果。

　　推論1不僅可以解釋我國區(qū)域合作的困難，還可以進一步解釋不同經(jīng)濟帶區(qū)域整合程度的差異。為什么長三角和珠三角區(qū)域整合的程度要高于京津地區(qū)？在長三角，上海與鄰近的浙江和江蘇的經(jīng)濟實力之差要大于北京和天津之間的差距，而在珠三角，香港和廣州的龍頭地位是比較明顯的。如果一個經(jīng)濟區(qū)“群龍無首”，那么地方官員推動產(chǎn)業(yè)整合和區(qū)域合作的激勵會相對較小，而相互較勁和爭當老大的激勵會相對較大。這意味著經(jīng)濟實力越是接近的地區(qū)將越難合作，而發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域合作則相對更容易一些。所以，本文雖然強調(diào)地方官員經(jīng)濟合作的困難，但絕非主張所有地區(qū)的經(jīng)濟合作都不可能，關鍵在于經(jīng)濟合作是否會影響地方官員之間的相對位次。

　　推論2的一個基本經(jīng)濟含義就是，政治晉升激勵的考慮可能使得官員主導型的投資過度進入某個行業(yè)或項目，甚至進行“惡性競爭”。雖然長期投資的利潤前景并不樂觀，但如果市場進入可以阻止其競爭地區(qū)同一行業(yè)的業(yè)績上升，有時即便兩敗俱傷，也可能是值得的。該推論有助于解釋長期以來各地區(qū)對許多項目的投資在明顯面臨虧損的情況下“一哄而上”的現(xiàn)象。

　　近年來我國各地在外資引進中的“惡性競爭”也可以用地方官員的晉升激勵來解釋。自改革開放以來，我國沿海地區(qū)借助其優(yōu)越的區(qū)位和經(jīng)濟優(yōu)勢，一直對吸引外資非常重視，各地為爭奪外資項目也因此處于激勵競爭之中，最近幾年尤為明顯。許多地方紛紛以遠遠低于成本價的土地價格吸引外商，稅收優(yōu)惠也一再突破國家規(guī)定的外資優(yōu)惠政策的底線。在這種“讓利競賽”的背后是各地政府級級下任務、層層壓指標，招商引資被當做地方政府“一把手”工程，一些省市的主要媒體還定期公布下級政府和開發(fā)區(qū)招商引資的名次。引資競爭本身并不奇怪，但值得注意的是這種競爭所采取的形式和推進的程度。單單用地方政府財稅激勵是無法理解這種競爭所達到的“惡性”程度，而必須訴諸于地方官員對政績的強烈追求和對落后于競爭地區(qū)的巨大恐懼才能理解。

　　結(jié)論

　　從激勵結(jié)構(gòu)來說，我國地方官員具有雙重特征：他們一方面是“經(jīng)濟參與人”，即像任何經(jīng)濟主體一樣關注經(jīng)濟利益，上世紀80年代以來的行政性分權(quán)和財政包干強化了地方政府的經(jīng)濟動機；
但另一方面，這些地方官員同時也是“政治參與人”，他們關注政治晉升和政治收益，各地的官員不僅在經(jīng)濟上為財稅和利潤而競爭，同時也在“官場”上為晉升而競爭。上世紀80年代初期實施的領導干部選拔和晉升標準的重大改革使地方官員的晉升與地方經(jīng)濟發(fā)展績效掛鉤。過去大量的研究從市場和經(jīng)濟競爭的邏輯出發(fā)強調(diào)行政性分權(quán)和地方官員的財政激勵對區(qū)域間經(jīng)濟互動的影響。這種研究角度的一個缺陷是只注重于我國地方官員的第一種特征，而忽略了地方官員的第二種特征及其影響。本文建立了一個地方官員政治晉升博弈的簡單模型，旨在強調(diào)地方官員的晉升激勵及其對地區(qū)間經(jīng)濟競爭和互動的影響。

　　以GDP 增長為基礎的晉升激勵在調(diào)動地方官員發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積極性方面曾發(fā)揮過重要的歷史作用，這在經(jīng)濟改革初期、計劃體制的束縛還相當嚴重的時候尤為如此。但隨著市場的發(fā)育和完善，區(qū)域分工與整合的需求日益增加，這種激勵機制的消極后果也越來越明顯。因此，我們有必要對地方官員的政績考核制度進行反思。目前中央政府特別強調(diào)地方政府的科學發(fā)展觀問題，如淡化GDP 指標、強調(diào)綠色GDP 概念等等，正是改革傳統(tǒng)政績考核體系的一種積極舉措。本文的研究有助于我們更深入地理解設計一項政績考核機制所必須注意的問題，比如，為了盡量降低晉升激勵所帶來的消極后果，我們應該將地方政府的注意力集中在服務本地公眾的能力和滿意度等方面；
另外進一步減少地方政府對市場的干預能力也是一種治本之策。

　　「作者單位：北京大學光華管理學院」

　　來源：《新華文摘》2004年第17期

相關熱詞搜索：晉升 博弈 政府官員 激勵 合作