摘要：在新的國有資產管理體制框架的搭建過程中，如何擺布中央與地方的關系是一個非常關鍵的問題。從計劃經濟體制建立直到十六大之前，國有資產管理體制中中央與地方關系基本上是\"國家統(tǒng)一所有，分級管理或分級監(jiān)管\"，這種體制低效率的關鍵在于控制權與剩余索取權在中央和地方兩端都不匹配。十六大確定的新的國有資產管理體制框架，一方面堅持了\"國家統(tǒng)一所有\(zhòng)"，一方面從原來的\"分級管理\"深化到\"分級履行出資人職責\"，向最終解決出資人到位邁進一步。但是中央保留的對地方的指導、監(jiān)督權力如何行使是值得探討的重要問題。從發(fā)展的角度看，最終應該是建立起\"一級政府、一級財權、一級產權、一級信用\"的\"分級所有\(zhòng)"的國有資產管理體制。

　　關鍵詞：國有資產管理體制；
中央與地方關系；
出資人職責；
剩余索取權；
控制權；
分級所有

　　黨的十六大確定的新的國有資產管理體制能否真正建立并行之有效，關鍵是能不能建立真正的出資人制度；
建立和完善出資人制度的基本前提是明確界定中央政府出資人職責、地方政府出資人職責以及兩者之間的界限。因此，在新的國有資產管理體制框架的搭建過程中，如何擺布中央與地方的關系非常關鍵，既是重點，也是難點，解決這個問題需要付出艱辛的努力。

　　一、歷史回顧與評價：\"統(tǒng)一所有，分級管理\"體制存在的問題及其經濟學解釋

　　新中國成立后，作為計劃經濟體制的一部分建立起來的國有資產管理體制，是國家代表全體人民行使對國有資產的最終所有權，中央政府和地方政府分別負有中央和地方國有資產的管理權限。雖然中央和地方對哪些國有資產屬于各自的管理權限一直沒有明晰的界定，但在長期的實際運行中，已經形成了約定俗成的概念，歸中央管理的是\"中央企業(yè)\"，歸地方管理的是\"地方企業(yè)\".哪些企業(yè)歸中央管理，哪些企業(yè)歸地方管理，在幾十年的歷史中時有變動。中央和地方的行政分權改革都是圍繞國有企業(yè)管理權歸屬問題展開的。國有資產要么是在國家統(tǒng)一所有的前提下的分級管理；
要么是由中央統(tǒng)一管理，中央和地方之間進行權利劃分。但從總體上看，長期以來基本是\"統(tǒng)一所有，分級管理\"或\"統(tǒng)一所有，分級監(jiān)管\"的格局。只是有時中央管得多點，地方管得少點；
有時中央管得少點，地方管得多點。

　　從中共中央文件對國有資產管理體制的描述看，1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的表述是\"國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，企業(yè)自主經營的體制。\"[1]1999年十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》的表述是，按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。

　　國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經營國有資產。要確保出資人到位。允許和鼓勵地方試點，探索建立國有資產管理的具體方式。[2]這是對國有資產實行國家統(tǒng)一所有、分級管理體制最完整的描述。

　　實際上，這種國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產所有權的體制，國有資產的所有者權益并沒有完全集中在中央政府，而是分散在各級政府。從實際運行效果看，這種縱向分割的格局，既難以保證資產安全，又難以實現經營效率，更難以達到資產安全與經營效率的平衡。

　　第一，涉及到產權關系變動的交易成本高昂，交易效率低下。因為任何地方政府都只有管理權而沒有國有資產的交易權，國有資產的交易要按照政府的管理體制層層審批上報，只有中央政府才有權批準，非常不利于形成多元市場主體，不利于推進企業(yè)產權重組。第二，責權利失衡，導致地方政府行為扭曲，對國有資產關切度不夠，無關愛國有資產的積極性。因為國有資產不歸地方政府所有，得不到作為所有者而享有的應有利益，但地方政府實際上具有控制權，這就難免出現資產、利益轉移或短期行為問題。最典型的例子就是，在準備實行上市公司的國有股減持中，地方政府幾乎沒有任何積極性，甚至阻礙此項工作，因為上市公司幾乎都是隸屬于地方政府管的，但國有股減持所得的收益卻與地方政府沒有關系，全部進入中央財政之中。這是導致國有資產運營效率低下，收入分配混亂，國有資產流失嚴重的一個基本原因。

　　\"統(tǒng)一所有，分級管理\"體制低效率的關鍵在于所有權的配置效率問題，其中的核心問題是控制權和剩余索取權的匹配�，F代產權理論認為，控制權和剩余索取權之間的相互匹配是實現產權制度有效率運行的基礎。所有權的本質在于獲得剩余索取權，而所有者要獲得剩余索取權就必須掌握控制權，否則剩余索取權就沒有保證。兩者之間在權力結構上必須匹配，才能產生效率。國家統(tǒng)一所有，地方政府僅僅是國有資產的占有者或使用者，這種分權結構中控制權與剩余索取權是不匹配的。一方面，中央政府名義上作為國有資產的所有者擁有控制權和剩余索取權，客觀上這兩權并非掌握在中央政府手中；
另一方面，地方政府由于并不是所有者，因而也不享有剩余索取權，但又實際上占有和使用國有資產，是事實上的所有者。

　　或者是另一種情況，當中央政府監(jiān)管力度加強時，地方政府的作用就無法得到發(fā)揮；
當中央政府監(jiān)管力度弱化時，地方政府就會不斷侵蝕中央政府的權利。對于中央政府與地方政府兩端，\"兩權\"都不能夠相應地落實。總體狀況是，大量國有企業(yè)實際上被地方政府占有，地方政府擁有部分控制權，但又不擁有與之匹配的剩余索取權，由此產生了國有企業(yè)效率不高，甚至無效率等委托-代理問題。

　　二、新體制的實質與意義：堅持\"國家統(tǒng)一所有\(zhòng)"與\"分級履行出資人職責\"的進步與未來改革空間

　　進步首先表現在確認了地方政府事實上已經履行的出資人權利。\"分級管理\"的體制及原則，早已不符合實際情況。從國有資產的形成與運作看，在行政性分權體制下，地方政府投資興建了很多企業(yè)，中央也將不少企業(yè)下放給地方政府，在過去幾十年收收放放的過程中，上級政府投資但\"下放\"歷史長的\"國有\(zhòng)"企業(yè)，資產關系十分復雜。各級政府至少對本級政府投資的企業(yè)和\"下放\"給地方管理的企業(yè)已持有事實上的所有權，這些企業(yè)的重大投融資權、重要人事任免權、資產收益權等所有者權利，實際上掌握在地方政府手上。\"國家所有、分級管理\"在很大程度上已經失去了實質內容。從用途來看，國有資本收益（包括出售國有股的收益）的一個重要用途應該用于建立社會保障制度，在目前還不可能實行中央統(tǒng)籌社會保障的背景下，國有企業(yè)職工的社會負擔（社保、學校、醫(yī)院等）基本上落在地方政府肩上，如果地方政府沒有相應的國有資本所有權和收益，他們就沒有能力履行社會保障的責任，這對于整個社會公平和社會穩(wěn)定都是不利的。地方政府具有強烈的產權要求，應該相應地享有所有者的權益。

　　中國財政體制事實上已是分級財政體制，每級政府都有自己的預算，各級政府用\"自己\"的財力所形成的財產、資產都應該屬于\"自己\"，籠而統(tǒng)之地稱為國有財產、國有資產，統(tǒng)一由中央政府來管理是不現實的。不適應現代公司法律界定的股權投資和股東權利的要求，不適應股份制框架下混合所有制的要求，也不適應市場經濟體制下公認的\"誰投資誰所有\(zhòng)"的要求。不承認事實上已經存在的經濟關系容易導致短期行為，也不利于劃清中央政府和地方政府之間的事權，因為產權不清，就會財權不清，也就會事權不清。因此，調整并進而\"點到\"中央和地方政府的出資人所有權，比\"分級管理\"的提法更科學、明確，其作用在于理順各級政府之間的產權，進而通過理順產權促進理順財權，再促進理順事權。

　　進步的第二個表現是，在中央和省、市兩級政府形成分別代表國家的三級出資人，分級行使出資人職責，在理論上實現了終極所有權與出資人所有權的分離，向最終解決出資人到位問題邁進了一大步。

　　國家所有，分級產權，終極所有者是國家，中央政府和地方政府，行使的是出資人所有權。從法律上看，出資人的職能包含三個方面：重大人事任免權、重大決策權、資產處置權。

　　出資人的三項權利已十分接近所有權，可以看作是\"準分級所有\(zhòng)"，這就突破了原來的國家所有權由中央一級所有的模式。在正常情況下，政府間是平等主體關系，產權可進行交易。

　　中央政府不是地方政府的所有者，國家作為終極所有者的權益需要通過立法確認。國有企業(yè)、國有基礎設施、國有資源按照國民經濟和區(qū)域經濟中的重要性和輻射范圍加以合理界定和配置，明確了劃分政府間事權的原則，這是建國以來的第一次。

　　但是，改革還沒有徹底到位。未來調整的余地和改革的空間在于，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，并不等同于實行\(zhòng)"分級所有\(zhòng)".從實際擁有權能的角度考慮，新的國有資產管理體制賦予地方政府國有資產出資人所有權，仍保留企業(yè)\"國有\(zhòng)"身份，出資人所有權不是最終所有權。這在形式上看是調整物權或財產權關系，實際上是對超產權關系的諸多經濟利益關系乃至政治關系的調整，是一個經過綜合權衡的選擇。是為調動各方面的積極性推動國有企業(yè)改革和發(fā)展，承擔相應的責任和義務，提供必要的政治法律條件。在推出三級出資人所有的國有資產管理模式時，中央掌握全國國有資產的終級所有權，有利于中央結合經濟、政治關系調整的進程，駕馭國有資產管理體制的改革，這在改革初期是非常重要的。

　　從具體實施的層面考慮，保留\"國家所有\(zhòng)"的前提，是因為中央認為一下子實行\(zhòng)"分級所有\(zhòng)"的條件還不成熟。首先是\"分級所有\(zhòng)"的對象不清楚。是不是所有地方投資或中央下放的企業(yè)都歸地方所有？

　　這樣做的依據和條件是什么？過去的下放是\"分級管理\"前提下的下放，不是\"分級所有\(zhòng)"前提下的下放。更重要的是過去的國家\"統(tǒng)一所有\(zhòng)"體制是和國家的整個經濟體制，尤其是財政、金融、社保體制相聯系的，改變\"統(tǒng)一所有\(zhòng)"，需要評估由此引起的許多重要相關因素的互動影響，如需要考慮與國民經濟密切相關的某些\"下放\"企業(yè)到底歸誰所有及各方的相應責任、與重大企業(yè)改革政策（如社保、企業(yè)債轉股等）的關系、分級財政體制和相應稅制完善的進程等問題。

　　三、中央政府與地方政府的關系之一：是劃分資產，還是劃分權利，需要配套措施解決的問題

　　中央政府與地方政府的關系，有兩個層次的問題：一是國有資產如何在中央政府和地方政府之間合理和公平劃分；
二是權利如何劃分。一種觀點認為，十六大并沒有說是\"分級所有\(zhòng)"，所以國有資產不能劃歸地方所有，地方政府不可能徹底、完全地行使產權，中央政府和地方政府之間必須確定的是產權行使邊界，要解決的問題是確定這個邊界在哪里。另一種觀點認為，界定中央政府和地方政府的出資人職責，必然涉及到國有資產的劃分。筆者認為，這兩種觀點都是片面的。事實上，行使出資人權利，肯定要涉及到他的對象，對\"誰\"行使權利。出資人權利首先是一種支配力量，國有資產是它要支配的客體，沒有明確的國有資產這個客體的范圍，權利行使就是無的放矢。界定中央政府與地方政府出資人職責，既需要界定國有資產的范圍，也需要界定權利范圍，是資產界定與權利界定的統(tǒng)一。

　　現在已經明確的是，關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責，其它國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。中央國資委成立以后，進一步明確提出，國有資產管理機構的首要任務是在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產，國務院國資委直接監(jiān)管的一共是196家，國有資產總量是619萬億元人民幣[3]；
稍后又做出了調整，到2004年底由中央國資委履行出資人職責的是181家企業(yè)[4]，地方各有各的情況，不作統(tǒng)一要求，由地方自己決定。應該說，從資產的劃分來看，中央政府出資人的職責范圍與地方政府出資人的職責范圍已經界定得十分清楚，而且，在量上劃分得也很到位，并不存在不清楚和模糊的地方。中央政府與地方政府作為出資人的職責都是一樣的，只是各有各的一塊資產，各管各的事，各負各的責。

　　這樣，作為所有者，地方政府享有完整的出資人權益，從以往的\"賬房\"轉變?yōu)閈"東家\".無論是資產的拍賣還是轉讓等，不再需要經過\"跑部前進\"去申請批準了。

　　但是，盡管三級出資人制度是在\"分產\"的基礎上形成的，也還絕不是徹底的\"分家單干\"；
盡管未來的發(fā)展方向是地方政府的出資人權利過渡到完全的所有權，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但目前畢竟是建立在中央對地方政府的國有資產擁有終級所有權的基礎上的。最通俗地說，中央對地方還有\(zhòng)"不放心\"的地方，不是完全放開，中央政府出資人對地方政府履行出資人職責的企業(yè)還保留著\"必要\"的權利。那么，由此而來的問題是，這個\"必要\"的界限在哪里呢？現在看主要在三個方面：第一，確定國有資本的控制范圍。目前國有資本分布的范圍太廣，要進一步收縮。從效率的角度看，地方政府代表國家行使國有資產產權，更有利于國有資本的退出。

　　但從全局的角度看，國有資本應該在哪些領域繼續(xù)保持控制、不能退出，不能完全由地方政府自行決定，而是應該由中央政府來決定。除此之外，地方政府可以決定所有的退出事宜。

　　當然，到底哪些領域需要國有資本控制，是一個需要繼續(xù)探討的問題。在一些西方國家，不但連軍火生產領域，而且連郵政、印鈔等領域都可以不由國有資本控制。

　　第二，確定國有股轉讓的規(guī)則、程序以及收入的用途。國有資本的退出，意味著國有股要進行轉讓。

　　國有股轉讓應該有公開的、競爭性的程序，中央政府應該制訂統(tǒng)一的\"游戲規(guī)則\"，以防止在此過程中國有資產流失；
中央政府還要統(tǒng)一確定國有股轉讓收入的使用辦法，在一般的意義上看，不應該再用于投資，而應該用于補充社會保障資金的不足、核銷呆壞賬等。

　　第三，確定統(tǒng)一的資本預算制度體系。在新的國有資產管理體制中，資本預算有著重要的地位，應該通過資本預算來約束新國資管理機構、中間層公司以及國有資產運營公司的行為。應該由法律規(guī)定資本預算的基本框架以及相關的運行程序，基本要求是各級政府的資本預算要經過同級人大的嚴格審議和通過。

　　按上述原則做出的資產劃分和權利劃分，其中的一些重要問題需要有相關的配套措施妥善解決。

　　第一是企業(yè)戰(zhàn)略地位問題。需要進一步界定什么是關系國民經濟命脈和國家安全的企業(yè)。

　　現在確定的180多家國有企業(yè)的未來走向還需要在實踐中調整。自然資源有已經開發(fā)的，還有沒有開發(fā)的。沒有開發(fā)的如何界定，怎么區(qū)分，怎么分別來管，哪些是重要的，要交給中央政府；
哪些并不特別重要，可以歸地方，都需要考慮。第二是縱向的投資關系問題。在資產劃分過程中，不考慮投資關系不行，不符合市場原則；
嚴格依據投資關系也不行，如前面所述，分清投資來源已經不是一件容易的事情。按屬地原則將過去中央投資形成的資產劃給企業(yè)所在地的地方，對其它地方來說不公平。在原有國資管理體制下，中央與地方政府之間的利益關系主要體現在增量上，主要是稅賦分成，存量資產對中央與地方之間的關系影響不大。但這次國有資產體制改革，直接涉及到存量調整，中央政府與地方政府之間的存量資產分割，直接關系到地方政府對資源的支配力。每一個局部的利益要求都具有它的合理性。中央與地方政府的利益博弈、利益劃分歷來是影響政策的最重要因素之一。這么多的主體提出利益要求，是國有資產管理體制改革過程中面臨的現實難題。第三是橫向的地區(qū)之間的利益平衡問題。國有資產在地區(qū)之間的現有分布格局很不均衡。平衡地區(qū)間利益關系有兩種途徑：一是存量調整，二是增量調整。從原則要求看，絕對的公平不可能，但大體的調整和平衡是必要的。因為這關系到各地政府和人民平等享有國有資產財產權利的問題，不同地區(qū)之間要求大體相同。但從現實的角度看，存量調整幾乎是不可能的，在甲地的企業(yè)不可能\"劃給\"乙地，只能按屬地原則轉為當地的地方企業(yè)，這就沒有辦法起到平衡的作用。

　　因此可選擇的途徑只能是增量調整，基本手段是上級政府對下級政府的財政轉移支付。

　　一定要從更深層次考慮，要有憲法和財政法的依據。

　　四、中央政府與地方政府的關系之二：地方公有企業(yè)如何改制運營，如何恰當地發(fā)揮中央統(tǒng)一的指導作用

　　財產與權利劃分清楚之后，接下來的問題就是如何具體地運營，中央如何行使對地方的指導、監(jiān)督權利。

　　一方面，各個地方的國有資產狀況、資源狀況、財政收入都大不相同，這些差異對不同地方國資改革的進度和成效產生很大影響，地區(qū)之間能夠模仿復制的成功做法非常有限，各地要根據自己的特殊情況做有益的嘗試和探索。第一，地方國有資產管理體制改革不能就事論事，而要放在地方經濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略和框架中考慮。國有經濟在地方經濟發(fā)展中是否一定要發(fā)揮主導作用，要視情況而定，不能一概而論。國有經濟在重要行業(yè)和關鍵領域發(fā)揮主導作用的要求，是就全國總體而言的，并非對每個地方所提出的要求。即使是要發(fā)揮主導作用，也不是簡單地把自身做大，而是通過其作用，支撐、引導和帶動整個國民經濟的發(fā)展，把國民經濟的\"餡餅\"做大，中央如此，地方也是如此。國有經濟結構調整、國有企業(yè)重組和改制，都應當放在這個基點上。第二，要從各地的實際情況出發(fā)，不能簡單搞上下對口，不能簡單照搬或套用某種模式。分級行使所有權，每一個地方都成為行使所有權的主體，怎樣充分地利用這項權利，怎樣制定更好的國有資產管理調整的戰(zhàn)略，建立有效的國有資產管理體系，對地方政府的執(zhí)政能力是一個考驗。最重要的是不能套用某種模式，具體情況具體分析。第三，地方政府的主要經濟職能是為一定區(qū)域提供商品和服務，但這并不意味著政府就是這些商品和服務的生產者，很多地方性的公共用品可以交給非國有企業(yè)包括私人企業(yè)來經營。地方政府應著力加快培育市場主體（包括中介組織）的形成和發(fā)展，完善市場基礎設施，包括制定有利于公平競爭的游戲規(guī)則。第四，地方政府要著力解決歷史遺留問題，妥善處理銀行債務和職工就業(yè)、社會保障等問題。要注意，對一些重大問題，企業(yè)經營者、職工、出資人一定要能夠達成共識，不要急于求成，匆促上陣。一定要充分考慮職工群眾的利益，不能搞得怨聲載道，影響社會穩(wěn)定。

　　另一方面，國有企業(yè)改制中涉及到的出售轉讓價格的確定、轉讓資金的運用、職工安置、歸還對老職工的欠賬以及歸還銀行貸款等都是非常敏感的問題。十五大之后各地出售小企業(yè)過程中出現的種種問題，充分說明了在中央層面制定統(tǒng)一的指導性政策的必要性。這就是現在體制設計初衷的現實基礎。

　　這里有兩個傾向值得警惕和研究：一是，如果不指導、不監(jiān)督，放任自流，地方政府出于本位利益，強化區(qū)域分割和市場保護，就會有改革倒退的危險，在這個意義上，現階段中央的指導和監(jiān)督是必要的。二是，指導監(jiān)督什么，如何指導監(jiān)督，才不至于侵蝕地方國資委的出資人權利，才不至于利用\"指導和監(jiān)督\"的權力干預地方，如果諸如轉讓上市公司國有股權等事務，仍然統(tǒng)一由國務院國有資產監(jiān)督管理委員會批準，國資委以\"造成國有資產流失\"為借口拒批，地方就無法自主工作，也會有改革倒退的危險，貽誤改革。既防止中央政府管得過死、過多，損害地方在國有資產管理上的積極性和能動性，又保證地方處置國有資產的過程符合一定的規(guī)則，公開透明，防止國有資產流失，是一個非常重要的問題。

　　中央出資人的\"指導與監(jiān)督\"，不是變相的公共管理職能，而應是中央政府出資人統(tǒng)一確定的權利邊界；
統(tǒng)一指導只應限定在法律和政策層面，而不是具體的經營管理。因此，應當制定法律而不是行政法規(guī)或規(guī)章來規(guī)范國有資產分級代表制度。上級政府國有資產監(jiān)督管理機構必須依法對下級政府的國有資產管理工作進行指導和監(jiān)督。在立法形式的選擇上，應當制定法律，如《中華人民共和國國有資產管理法》，而不是制定行政法規(guī)、地方法規(guī)或規(guī)章。不僅因為法律具有更高的權威和效力，而且，行政法規(guī)和部委規(guī)章往往是自己給自己的行為制定規(guī)則，不可避免地存在\"既是運動員又是裁判員\"之嫌；
既有違犯法治的基本原理，也不利于國有資產分級代表主體利益的平衡。行政法規(guī)、部門規(guī)章等法定形式將相關部門利益合法化，會形成新的政資不分，甚至會成為獲取自身利益的一個快捷方式，最終導致國有資產管理秩序的混亂。

　　五、幾個認識問題與未來的發(fā)展方向：一級政府、一級財權、一級產權、一級信用

　　在近18萬家大大小小的國有企業(yè)中，[5]中央國資委只對\"關系國民經濟命脈和國家安全\"的180多家國有企業(yè)行使出資人職責，其余的所有企業(yè)的資產都由分布在各地方的省、市兩級政府履行出資人職責。這樣，由地方行使出資人職責的國有資產就\"占大頭兒\".國有資產改革的操作中心由中央轉移到地方。中央政府部門在國有資產管理體制改革中\(zhòng)"喪失\"的相當一部分權力\"轉移\"給地方，\"此消彼長\".對此有幾個重要的問題需要澄清認識。

　　第一個問題，會不會動搖公有制的主體地位和國有經濟的主導作用？首先是關系國民經濟命脈、國家安全的超大型、大型企業(yè)以及基礎設施、重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責，國家所掌握的國有資產仍然占主導地位。關鍵是地方出資企業(yè)占大頭也仍然是公有制，其性質未變。而且由于效率提高，在發(fā)展中還會不斷壯大公有制的主體地位。

　　第二個問題，會不會擴大地方政府擁有財富的差別？東部地區(qū)和中、西部地區(qū)之間日益擴大的經濟差異造成了財富差別日益擴大，其原因是多方面的，包括歷史積累、文化觀念、交通條件、資源稟賦、地理環(huán)境、勞動力素質等等，比較復雜。實證地看，國家投資的影響不大。如浙江、江蘇、廣東、福建、山東、天津、上海等地的國有經濟比重低于50%，但這些地區(qū)是富裕地區(qū)；
相反，吉林、西藏、貴州、甘肅、黑龍江、新疆、青海、江西、云南等地的國有經濟比重超過70%，但這些地區(qū)多為貧困地區(qū)。[6]因此，不會因為地方出資企業(yè)\"占大頭兒\"就縮小或擴大地區(qū)差距。

　　第三個問題，會不會造成地方的獨立性？目前的實際狀況已經是地方具有對大部分企業(yè)的實際控制權，只是在理論上、政策上不明確而已。如果要搞獨立，在國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)督的管理模式下照樣能搞。地方出資企業(yè)占大頭不過是更明確了出資人職責，承認了過去客觀上已經存在的狀態(tài)。

　　還有一個問題是，地方政府行使出資人職責的企業(yè)的國有資產，在特殊情況下中央政府能否調度？

　　國家保留最終所有權，中央認為必要時，比如發(fā)生戰(zhàn)爭、大的災害等，是可以對這種三級政府間的資產關系進行必要調整的。即使在\"分級所有\(zhòng)"的體制下，也不是不可以的。只是需要有明確的行政法規(guī)如緊急動員法予以規(guī)范罷了。實際上，在任何國家都存在這樣一個問題，是有國際慣例可循的。

　　從實證經驗看，地方政府\"獲得\"國有資產產權后，經濟實力和決策權顯著提高，對經濟發(fā)展大有好處。中國的改革開放實際上就是一個中央向地方轉移權力的過程，沒有這一過程來帶動地方推動經濟發(fā)展的積極性，中國的經濟就不可能有今天的發(fā)展。從理論規(guī)范的角度看，中央政府的經濟職能主要是全國性公共產品的提供、社會公平和宏觀調節(jié)，地方政府的主要職責在于提供地方性公共產品。地方政府在提供公共產品上存在適度競爭，有利于利益與負擔的統(tǒng)一，更好地實現公共產品提供的效率與公平，促使整個社會的公共產品提供達到最優(yōu)狀態(tài)。所以，應該根據被提供的社會公共產品的受益范圍確定管轄權，國有資產管理的范圍不是越大越好。

　　因此，從發(fā)展的角度看，國有資產管理體制改革的最終目標應該是\"分級所有\(zhòng)"，一級政府、一級財權、一級產權、一級信用。每一級政府都有清晰的產權及產權收益，包括非經營性政府資產、經營性資產中的政府股權、稅費收入、上級政府財政轉移支付、土地批租收入等等。每一級政府都有自己的資本和出資企業(yè)，行使所有者職權，不是替國務院分管\"國企\"，而是\"抱自己的孩子\"，不允許互相侵占所有者權益。產權在不同級政府之間可以交易，不可以平調——把下級政府的好企業(yè)收上來，本級政府差的企業(yè)放下去。中央不能利用\"甩包袱\"，把大量隱性負債推給地方政府，不得以上級的政壓下級的資；
地方企業(yè)不能利用壞賬和逃廢債，把大量顯性負債推給中央政府，如國有銀行。每一級政府都有自己的信用，債務規(guī)模、債務風險、償債能力、償債觀念等等構成每級政府的信用記錄。盲目投資、重復建設、逃廢債等等行為，都影響到所涉及的各級政府的債信。

　　到那時，中央可以以地方政府利益（含資本）的增損作為宏觀調控的主要著力點，以地方資本所有者的信用等級作為宏觀調控的依據，區(qū)別對待。信用等級高的地方政府可以擴張信用，增加銀行授信、允許財政擔保、允許發(fā)行債券、允許增辦地方金融機構等；
信用等級低的地方政府必須首先收縮債務，否則就必然失掉融資渠道，甚至根本喪失投資能力。如此根據信用獎優(yōu)罰劣，推動政府信用步入良性循環(huán)的軌道。

　　參考文獻：

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　　作者簡介：焦建國（1965-），男，首都經濟貿易大學財政金融學院，北京100060；
遼寧凌源人，經濟學博士，博士后，主要從事財政、金融、國有企業(yè)、行政與公共管理等方面的研究。

　　來源：《財經問題研究》2005年第3期

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