原 告：陜西省靖邊縣被政府收回油井民營企業(yè)

　　訴訟代表人：馮孝元

　　委托代理人：北京杰通律師事務(wù)所 唐國璽、張曄、趙建平、朱久虎祁永紅、張月賢 律師

　　委托代理人：內(nèi)蒙古慧聰律師事務(wù)所 張獻(xiàn)華 律師

　　被 告：陜西省人民政府

　　法定代表人：陳德銘

　　被 告：陜西省榆林市人民政府

　　法定代表人：王登記

　　被 告：陜西省榆林市靖邊縣人民政府

　　法定代表人：尤鶴洲

　　訴訟請求：

　　一、判決撤銷陜西省人民政府、榆林市人民政府、靖邊縣人民政府利用行政權(quán)力干預(yù)合同關(guān)系、收回原告油井資產(chǎn)的超越職權(quán)的違法行政行為

　　二、判決由被告承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用

　　事實和理由：

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟”，據(jù)此，原告認(rèn)為被告的行為侵害原告的合法權(quán)益，現(xiàn)根據(jù)該條賦予原告的訴權(quán)向人民法院提起訴訟。

　　事 實 部 分

　　1、關(guān)于原告投資開發(fā)石油所依據(jù)的合同事實

　　(1) 1994年4月13日，中國石油天然氣總公司與陜西省政府簽訂了一份《關(guān)于開發(fā)陜北地區(qū)石油資源的協(xié)議》（簡稱“ 4、13 ”協(xié)議）。協(xié)議約定，“從當(dāng)?shù)馗骺h鉆采的實際出發(fā)，擬長慶局依法登記的工業(yè)區(qū)帶勘探范圍內(nèi)劃出約500平方公里，由安塞等6縣組織開發(fā)；
從延長油礦依法登記的區(qū)域內(nèi)劃出約580平方公里，由陜北延安市等七市、縣組織開發(fā)”。

　　(2)繼之，靖邊縣政府對外招商引資，其在 1994 年 4 月17日所發(fā)的靖政發(fā)（1994）15號文即《靖邊縣人民政府關(guān)于合作開采石油的有關(guān)規(guī)定》中規(guī)定：“1、油井合作期限：油井合作開采期限由原回收投資后開采五年改為長期合作開采，┈”,“2、利潤分成問題：提倡已投產(chǎn)油井實行投資方承包經(jīng)營，縣上經(jīng)過測產(chǎn)核定產(chǎn)量，核定銷售收入，根據(jù)協(xié)議分成比例確定承包基數(shù)，不愿承包的仍可按原協(xié)議執(zhí)行”。

　�。�3）原告在被告關(guān)于開發(fā)陜北石油資源之招商引資政策的吸引下，紛紛到靖邊投資。為此，被告為原告辦理了相應(yīng)的工商營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證等相關(guān)手續(xù)，與原告簽訂了合作開發(fā)石油協(xié)議。

　　2、關(guān)于被告對上述合同關(guān)系采取具體行政行為方式強(qiáng)行解除合同的事實

　�。�1）陜西省政府石油整頓辦公室給榆林市政府所發(fā)（ 2003 ） 003 號文即《關(guān)于采取果斷措施徹底收回聯(lián)營單位油井收益權(quán)的緊急通知》指出，“為了實現(xiàn)省政府確定和省內(nèi)地方企業(yè)重組的目標(biāo)，徹底收回聯(lián)營單位所打油井的收益權(quán)，經(jīng)請示省政府領(lǐng)導(dǎo)同意，現(xiàn)緊急通知如下：一、你市立即對聯(lián)營單位所打油井收益權(quán)的收回情況進(jìn)行一次全面檢查，查清沒有收回的原因和責(zé)任，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，采取果斷措施，下決心于 2003 年 5 月底以前全部徹底收回”。

　�。�2） 2003 年 6 月 14 日，榆林市政府所發(fā)榆政發(fā)[2003]55 號文，即《榆林市人民政府關(guān)于印發(fā)全市收回油井三權(quán)調(diào)度會議紀(jì)要和王斌副市長在全市油井三權(quán)調(diào)度會議上講話的緊急通知》，要求各產(chǎn)油縣人民政府、市政府及有關(guān)工作部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行指出，“采取有力措施對油井實施接管”，“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投資者徹底退出，”“公、檢、法、司要切實肩負(fù)起維權(quán)護(hù)法的職責(zé)，要為收回‘三權(quán)’工作保駕護(hù)航”。

　�。�3） 2003 年 5月 ，靖邊縣政府5名副縣級領(lǐng)導(dǎo)向縣委立下“回收不徹底，摘去烏紗帽”的軍令狀后，帶領(lǐng)從人大、政協(xié)、檢察院、法院等其他部門抽調(diào)的1600名工作人員進(jìn)駐民營投資人油井，6月7號強(qiáng)行將民營油井投資人及井場工人趕出井場，接管了民營油井。

　　3、關(guān)于政府動用行政權(quán)力撕毀合同，強(qiáng)行接管民營油井后，又強(qiáng)迫作為合同當(dāng)事人一方的民營油井投資人接受政府單方確定的不足民營油井資產(chǎn)20% 的補(bǔ)償方案的違法加違法的事實。

　　 （1）政府動用行政權(quán)力撕毀合同，強(qiáng)行接管民營油井后，原告為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，開始先去靖邊縣政府要求返還油井，縣政府置之不理。

　�。�2）后來，原告到省政府上訪，省政府答復(fù)說讓原告先回去，等待解決。被告自知其實施了嚴(yán)重違法行為，自知理虧，為了掩人耳目，就象征性單方定價，給予微不足道的所謂“補(bǔ)償”，想以此來平息事態(tài)。

　�。�3）原告為討說法，又去北京上訪，被告派了警力攔截上訪，原告歷盡艱難險阻到了北京，這時，陜西省榆林市政府王斌副市長帶領(lǐng)著榆林市公安局的干警，靖邊縣政府領(lǐng)導(dǎo)帶縣公局干警追趕到北京阻止原告上訪。

　　（4）之后，縣政府動用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過“包干”到人，軟硬兼施、對于子女或其他直系親屬是油井投資人的政府官員，要求停職回家做工作，在油井兌付之前不許上班，甚至對一些投資人采取野蠻強(qiáng)暴等手段迫使民營投資人簽訂了所謂的補(bǔ)償公證書。靖邊縣小河鄉(xiāng)的任光明曾被監(jiān)禁31天，后被帶著腳鐐手銬押到縣鉆采公司簽字畫押后才獲得自由。靖邊縣民營油企上訪總代表馮秉先被被告派公安人員押到榆林市、靖邊縣被關(guān)押30多天，直到他保證不再上訪、承諾接受政府的單方補(bǔ)償后才脫身。

　　理　由　部　分

　　原告認(rèn)為，被告的行為是動用行政權(quán)力越權(quán)干預(yù)合同關(guān)系的超越職權(quán)的行政違法行為，而且性質(zhì)非常嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)依法被撤銷，具體闡明如下：

　　一、被告的行為是動用行政權(quán)力越權(quán)干預(yù)合同關(guān)系的超越職權(quán)的行政違法行為，應(yīng)當(dāng)依法被撤銷。

　　對此，原告從以下幾個層次加以說明：

　　1、原告與作為中國石油天然氣總公司的受托人即被告存在合同關(guān)系。

　　（1）中國石油天然氣總公司與被告之間系委托合同關(guān)系。

　�。痢�1994 年 4 月 13 日，中國石油天然氣總公司與陜西省政府簽訂了一份《關(guān)于開發(fā)陜北地區(qū)石油資源的協(xié)議》（簡稱 \"4、13\" 協(xié)議）。協(xié)議約定，“從當(dāng)?shù)馗骺h鉆采的實際出發(fā)，擬長慶局依法登記的工業(yè)區(qū)帶勘探范圍內(nèi)劃出約 500 平方公里，由安塞等 6 縣組織開發(fā)；
從延長油礦在依法登記的區(qū)域內(nèi)劃出約 580 平方公里，由陜北延安市等七市、縣組織開發(fā)”。

　　B、國家經(jīng)貿(mào)委國經(jīng)貿(mào)石化[1999]1239 號文件中提到，\"從長慶局和延長油礦管理局已經(jīng)登記的探礦采礦權(quán)區(qū)塊范圍內(nèi)分別劃出一定區(qū)域委托安塞等 6 縣開發(fā)\"。

　　C、陜西省經(jīng)貿(mào)委陜經(jīng)貿(mào)字[2003]23 號文件中也提到， \"1994 年，中石油和陜西政府簽訂‘ 4、13\" 協(xié)議，將部分資源區(qū)委托所在縣區(qū)開發(fā)\"。

　　上述證據(jù)事實表明，被告僅僅是一個組織者的角色，根據(jù)我國法律不允許國家機(jī)關(guān)直接從事經(jīng)商的規(guī)定，被告也只能是個組織者，不能成為直接開發(fā)經(jīng)營者，而且，被告只是中國石油天然氣總公司委托的組織者。

　　（2）被告與原告簽訂的合作開發(fā)石油協(xié)議的合同主體應(yīng)該是中國石油天然氣總公司與原告。

　　我國《合同法》第九條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人依法可以委托代理人訂立合同”，第三百九十六條規(guī)定：“委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托事務(wù)的合同”。

　　根據(jù)該規(guī)定，既然如上面已經(jīng)說明的，中國石油天然氣總公司將所屬的石油開發(fā)區(qū)域委托給被告組織開發(fā)，而被告作為受托人和原告簽訂了合作開發(fā)石油協(xié)議，那么，被告與原告的簽約行為應(yīng)當(dāng)視為委托人即中國石油天然氣總公司的行為，中國石油天然氣總公司與原告才是合作開發(fā)石油的合同主體。

　　2、原告投資開發(fā)石油的行為是作為合同當(dāng)事人一方的中國石油天然氣總公司對外經(jīng)營行為的表現(xiàn)形式，并不違法。

　　《中華人民共和國憲法》第十五條規(guī)定，“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，那么，何謂市場經(jīng)濟(jì)？

　　市場經(jīng)濟(jì)是自然人、法人等經(jīng)營實體之間通過合同形式依法進(jìn)行無數(shù)交易經(jīng)營行為的綜合體。

　　就本案而言，中國石油天然氣總公司對外與被告簽訂委托協(xié)議，被告進(jìn)而與民營投資人簽訂合作開發(fā)石油協(xié)議，應(yīng)當(dāng)是中國石油天然氣總公司對外經(jīng)營行為的表現(xiàn)，原告的投資開發(fā)行為不是獨(dú)立的行為，屬于合同行為，是中國石油天然氣總公司對外經(jīng)營行為的延伸和表現(xiàn)形式。

　　經(jīng)濟(jì)實體對外經(jīng)營的方式很多，有承包經(jīng)營，有租賃經(jīng)營，有合作聯(lián)營，有對外抵押等方式，而且，對外經(jīng)營采取某種經(jīng)營方式一般都表現(xiàn)為合同的形式。

　　就本案而言，中國石油天然氣總公司對本案涉及的石油開發(fā)區(qū)域擁有采礦權(quán)，那么，其依法可以對外采用哪些經(jīng)營方式呢？

　　根據(jù)〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法〉，除了第五條規(guī)定的“采礦權(quán)不得買賣、出租，不得用作抵押”，并沒有禁止對外承包、合作經(jīng)營等經(jīng)營形式。

　　本案涉及的原告與作為中國石油天然氣總公司受托人的被告所簽的開發(fā)石油協(xié)議中所體現(xiàn)的中國石油天然氣總公司的對外經(jīng)營行為，并沒有礦產(chǎn)資源法所禁止的買賣、出租、抵押行為。據(jù)了解，中國石油天然氣總公司在其采礦權(quán)所及的區(qū)域范圍內(nèi)仍然以類似的合同方式與民營企業(yè)合作經(jīng)營。

　　所以，既然如上所述，原告的投資開發(fā)行為不是獨(dú)立的行為，屬于合同行為，是中國石油天然氣總公司對外經(jīng)營行為的延伸和表現(xiàn)形式，既然中國石油天然氣總公司對外經(jīng)營行為沒有礦產(chǎn)資源法所禁止的買賣、出租、抵押行為，那么，原告的投資開發(fā)行為并不違法。

　　3、被告對其作為中國石油天然氣總公司的受委托方與民營企業(yè)所形成的合同關(guān)系的解除采取了具體行政行為的解除方式。

　　根據(jù)最高人民法院司法解釋，具體行政行為是指具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員在實施行政管理活動中就特定的事項對特定的公民、法人或組織作出的影響相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。

　�。�1）2003年，被告之一即陜西省政府所屬機(jī)構(gòu)陜西省政府石油整頓辦公室發(fā)布的（2003）003號文件，下達(dá)行政命令要求榆林市政府立即對聯(lián)營單位所打油井收益權(quán)的收回情況進(jìn)行一次全面檢查，查清沒有收回的原因和責(zé)任，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，采取果斷措施，下決心于 2003 年 5 月以前全部徹底收回。

　　 可以看出，該行政命令性質(zhì)的文件是針對收回民營油井收益權(quán)這一特定的事、針對民營油井投資人這些特定的人、收回油井收益權(quán)顯然影響相對人的權(quán)利義務(wù)，而且是并非雙方協(xié)商的單方行為，所以，該行為屬于具體行政行為。

　　進(jìn)而言之，根據(jù)《行政訴訟法》第二十條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)、或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義做出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”，所以，陜西省石油整頓辦公室做出收回民營油井的具體行政行為應(yīng)當(dāng)視為陜西省政府的行為，并由其承擔(dān)責(zé)任。

　　（2）被告人之一即榆林市人民政府于 2003年6月所發(fā)的榆政發(fā)55號文件，要求靖邊縣政府“采取有力措施對油井實施接管”，“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投資者徹底退出”，“公、檢、法、司要切實肩負(fù)起維權(quán)護(hù)法的職責(zé)，要為收回‘三權(quán)’工作保駕護(hù)航”。

　　可以看出，該文件所體現(xiàn)的行為同樣是針對接管民營油井資產(chǎn)這一特定的事、針對民營油井投資人這些特定的人，接管油井資產(chǎn)顯然影響相對人的權(quán)利義務(wù)，而且是并非雙方協(xié)商的單方行為，所以，該行為也屬于具體行政行為。

　�。� 3 ）被告人即靖邊縣政府于2003 年5月 ，派向縣委立下“回收不徹底，摘去烏紗帽”的軍令狀的5名副縣級領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)從人大、政協(xié)、檢察院、法院等其他部門抽調(diào)的1600名工作人員進(jìn)駐民營投資人油井，6月7號強(qiáng)行將民營油井投資人及井場工人趕出井場，接管了民營油井。

　　可以看出，被告人之一即靖邊縣政府的上述行為更是毋庸置疑的具體行政行為。

　　4、被告無權(quán)采用上述具體行政行為，動用行政強(qiáng)制手段干預(yù)上述合同關(guān)系，其行為是超越職權(quán)的行為。

　　上述三個層次已經(jīng)說明，原告與作為中國石油天然氣總公司的受托人即被告存在合同關(guān)系，原告的投資開發(fā)行為不是獨(dú)立的行為，屬于合同行為，是中國石油天然氣總公司對外經(jīng)營行為的延伸和表現(xiàn)形式，被告對上述合同行為、合同關(guān)系采取了單方、暴力的具體行政行為的解除方式。那么，被告有沒有職權(quán)采取單方、暴力的具體行政行為來強(qiáng)行解除合同，接管合同當(dāng)事人的油井資產(chǎn)呢？

　　我國《合同法》第一百二十八條規(guī)定：“當(dāng)事人可以通過和解或調(diào)解解決合同爭議。當(dāng)事人不愿和解、調(diào)解或者和解、調(diào)解不成的，可以根據(jù)仲裁協(xié)議向中國仲裁機(jī)構(gòu)或者其他仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)事人沒有訂立仲裁協(xié)議或者仲裁協(xié)議無效的，可以向人民法院起訴”。

　　從該條規(guī)定看，解除合同有三種方式，一種是協(xié)商解除，一種是約定仲裁解除，一種是在協(xié)商不成，且沒有約定仲裁時由法院判決解除�？梢�，在協(xié)商不成，且沒有約定仲裁的情形下，對合同解除的管轄權(quán)歸屬人民法院。

　　對此，為了防止干預(yù)合同糾紛，早在 1992 年公安部發(fā)布的《公安部關(guān)于嚴(yán)禁公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛違法抓人的通知》就要求，“一、各地公安機(jī)關(guān)承辦經(jīng)濟(jì)犯罪案件，必須嚴(yán)格執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于案件管轄的規(guī)定。要正確區(qū)分詐騙、投機(jī)倒把、走私等經(jīng)濟(jì)犯罪與經(jīng)濟(jì)合同糾紛的界限，準(zhǔn)確定性。凡屬債務(wù)、合同等經(jīng)濟(jì)糾紛，公安機(jī)關(guān)絕對不得介入”。1995年，公安部又發(fā)布了《公安部關(guān)于嚴(yán)禁越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的通知》，其中規(guī)定，“對因越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛造成行政或刑事賠償?shù)�，按《國家賠償法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或重大過失的民警承擔(dān)部分或全部賠償責(zé)任”。

　　根據(jù)上述法律、規(guī)范性文件，法律沒有賦予行政機(jī)關(guān)可以通過具體行政行為解除合同的職權(quán)，而是明確規(guī)定由人民法院，在協(xié)商不成，并沒有約定仲裁的情形下，行使合同解除的管轄權(quán)，所以，根據(jù)公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法律明確授權(quán)行使職權(quán)的依法行政的原則，行政機(jī)關(guān)如果單方強(qiáng)行以具體行政行為解除合同，將構(gòu)成越權(quán)干預(yù)合同糾紛的行政違法行為。

　　據(jù)此可見，本案中，被告動用行政權(quán)力，以單方、暴力的具體行政行為強(qiáng)行解除合同，接管合同關(guān)系對方的油井資產(chǎn)是明顯的越權(quán)干預(yù)合同糾紛的行政違法行為。

　　5、被告的上述超越職權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)依法被撤銷。

　　上述已說明，本案中，被告的行為是超越職權(quán)干預(yù)合同糾紛的行政違法行為，那么，這種違法行為的法律后果是什么？

　　可以說，凡是堅持依法行政的法治國家，都在法律上確立了越權(quán)無效的基本原則。在代表英美法系國家的英國，“關(guān)于任一公共當(dāng)局不得在其權(quán)力范圍外行事的簡單命題，可以當(dāng)之無愧地稱之行政法中心原則”，“越權(quán)無效原則視為司法審查的法理學(xué)的基礎(chǔ)”。

　　在代表大陸法系國家的法國，“越權(quán)之訴是法國行政法上最重要的制度”，“行政法治原則不僅需要制定各種行政法律，更重要的是建立各種制度保障法律得到遵守。最有效的保障是撤銷違法行政決定，使它不發(fā)生效力”。

　　我國在經(jīng)歷了漫長的專制統(tǒng)治后同樣選擇了依法行政的法治原則，同樣以撤銷違法行政決定作為法律得到遵守的重要保障。1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議對憲法進(jìn)行了又一次修正，其中增加一款，即“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。

　　我國《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決”，其中規(guī)定，“（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的；
2、適用法律、法規(guī)錯誤的；

3、違犯法定程序的；
4、超越職權(quán)的；
5、濫用職權(quán)的”。

　　可見，“超越職權(quán)”的具體行政行為的法律后果在司法上應(yīng)當(dāng)判決撤銷。所以，上述所闡明的本案被告實施的越權(quán)干預(yù)合同糾紛，強(qiáng)行接管民營油井的具體行政行為應(yīng)當(dāng)被撤銷。

　　6、本案所涉及的合同關(guān)系不是行政合同關(guān)系。

　　上面已經(jīng)闡明了被告行為的違法性及法律后果，但為了進(jìn)一步澄清本案中的法律問題，有必要說明這一點(diǎn)。

　　被告曾對外宣傳說其與原告簽訂的合同是行政合同，對此，原告認(rèn)為：

　　（1） 我國沒有像法國、德國等大陸法系國家在法律上確立了“行政合同”的法律范疇，“行政合同”在我國只是在吸收歐洲大陸法系國家行政合同的有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上形成的學(xué)理上概念。

　　我國最著名的行政法學(xué)家、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員應(yīng)松年博士生導(dǎo)師在其主編的《行政法學(xué)新論》中說，“我國目前尚無任何法律出現(xiàn)過行政合同字樣，所以，行政合同還是學(xué)理上對某些合同進(jìn)行分析、概括的結(jié)果”。

　　所以，既然在我國，“行政合同”的概念還沒有上升為法律范疇，被告作為執(zhí)法機(jī)關(guān)無權(quán)創(chuàng)設(shè)法律概念，那么，按照依法行政的原則，其說法沒有法律依據(jù)。

　�。�2）被告用外國法中的“行政合同”法律概念來套用本案涉及的合同關(guān)系，其目的旨在為其利用行政權(quán)力、暴力強(qiáng)行解除合同關(guān)系尋找根據(jù)。那么，姑且以具有典型代表的德國行政法為依據(jù)，看能否得到被告想要的東西。

　　中國政法大學(xué)教授高家偉博士所翻譯的由德國人所著的《行政法學(xué)總論》中說，按照德國行政程序法，“行政機(jī)關(guān)無權(quán)以行政行為方式確認(rèn)或強(qiáng)制實現(xiàn)其合同請求權(quán)。如果合同當(dāng)事人拒不履行合同約定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)只能—像公民那樣—向行政法院起訴”。

　　可見，被告以行政行為方式強(qiáng)制解除合同的行為依照德國行政法中的有關(guān)行政合同的法律規(guī)范也構(gòu)成越權(quán)，構(gòu)成行政違法。

　�。�3）原告認(rèn)為，即使我國立法機(jī)關(guān)將來制定了行政合同法律規(guī)范，也會像德國立法一樣，不會允許行政機(jī)關(guān)以行政行為方式確認(rèn)或強(qiáng)制實現(xiàn)其合同請求權(quán)，因為：Ａ、合同的本性是約束雙方的，而不是約束單方的，如果任由一方隨意解除合同，則另一方的合同權(quán)利難以得到保障。

　　B、作為合同當(dāng)事人，不管是政府，還是公民，不能既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，否則，難以實現(xiàn)法律的公平原則。

　　C、在我國，官本位意識很濃，確立禁止以行行為政方式強(qiáng)制解除合同的法律規(guī)則，并注入司法裁決的機(jī)制，能夠遏制行政官員的專橫、霸道。本案中，像陜西省榆林市市長王登記的官本位意識膨脹到幾乎瘋狂的地步，他在2005年4月12日與原告代表對話時說，那些在人民大會堂研討會上認(rèn)定地方政府動用行政權(quán)力強(qiáng)行收走民營油井的行為系違法行政行為的幾十名專家是“掛羊頭賣狗肉”，公然侮辱這些高級知識分子，他竟赤裸裸地說他們已經(jīng)給陜西省高院、最高人民法院打過招呼，法院不會受理這個案子，好像中華人民共和國法院是他們的仆人，可以任由他們指揮，公開干預(yù)司法獨(dú)立，與法律挑戰(zhàn)，他又說律師是來騙錢的，不要上當(dāng)，公開侮辱律師的名譽(yù)。2005年5月12日，在陜西省省委與投資人代表對話中，王登記說讓投資人不要起訴，告市政府、省政府就是告國務(wù)院，告溫家寶，這明顯在拿共和國總理開涮，損害溫總理的名譽(yù)。當(dāng)投資人向人大、政協(xié)遞交材料返回后，他馬上指揮公安人員到處抓人，已將兩人刑事拘留，而且繼續(xù)抓人。在兩次對話中，他高傲地、輕描淡寫的把政府的違法行政行為說成是過激行為，政府犯了個“美麗的錯誤”�？梢钥闯�，王登記已成了目空一切的土皇帝。與王登記形成鮮明對比的是，靖邊縣委書記馬樂斌對政府的違法行政行為說了些實事求是的話，他在接受《新聞周刊》記者采訪時，認(rèn)為前面所說的幾十名專家對收油井的看法是有一定道理的，而不是王登記所認(rèn)為的是“掛羊頭賣狗肉”，還說收油井后大多數(shù)投資人虧了，并說此事要錯也是上面的錯，王登記為此對馬樂斌給予嚴(yán)厲的訓(xùn)斥。

　　二、被告的上述動用行政權(quán)力，越權(quán)干預(yù)合同糾紛的違法行政行為性質(zhì)非常嚴(yán)重。

　　1、被告的違法行政行為具有掠奪的性質(zhì)。

　　根據(jù)我國法律，如甲借錢給乙，形成借款合同關(guān)系，乙到期不還，產(chǎn)生合同爭議，對此，甲不去法院起訴解決爭議，而是直接強(qiáng)制到甲家搬東西，則這種行為構(gòu)成搶劫。

　　然而，雖然甲的行為構(gòu)成搶劫，但情理上還說得過去，因為畢竟乙欠甲的錢，而就本案原告與被告的合同關(guān)系而言，原告冒著巨大風(fēng)險投資，被告反而暴力強(qiáng)行解除合同，單方強(qiáng)行接管原告投資形成的油井資產(chǎn)，不僅法律上構(gòu)成違法，情理上也說不過去，可見，其比前面所說甲的搶劫行為還嚴(yán)重。

　　2、被告的違法行政行為嚴(yán)重破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定。

　　市場經(jīng)濟(jì)是自然人、法人等經(jīng)營實體之間通過合同形式依法進(jìn)行無數(shù)交易經(jīng)營行為的綜合體。

　　要保證無數(shù)交易經(jīng)營行為的安全、穩(wěn)定，就需要法律規(guī)范及法律保障，而實際上，像合同法等法律的立法意圖、目的首要就是保障交易的安全和穩(wěn)定。

　　根據(jù)我國《合同法》第一百二十八條規(guī)定，合同當(dāng)事人對合同爭議，諸如解除合同，在協(xié)商不成，且沒有約定仲裁的情形下，就須通過人民法院司法判決�？梢韵胂螅�如果在交易雙方在協(xié)商不成時，不通過法院，任由交易方私力解決爭議，則勢必演變成無數(shù)個暴力沖突，經(jīng)濟(jì)秩序、社會穩(wěn)定無從談起。

　　本案中，被告越權(quán)暴力對待合同爭議，嚴(yán)重破壞了保障交易安全、穩(wěn)定的游戲規(guī)則，其違法行為涉及到陜北延安、榆林兩市 15個縣，70 億民營石油資產(chǎn)，1000 家聯(lián)營公司，近萬名自然人股東。

　　陜北地方民營油井投資者中，許多都是當(dāng)?shù)氐睦习傩�，他們傾盡畢生微薄的積蓄變賣家產(chǎn)甚至借高利貸參與油井投資。油井被收回后導(dǎo)致許多投資人血本無歸，生活陷入困境，大量的圍繞石油開采的其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者和就業(yè)人員，失去就業(yè)崗位，生活難以保障。投資人到政府門口靜坐請愿，到國務(wù)院信訪部門上訪。政府與民營油井投資人的矛盾不斷惡化升級，給陜北地方社會秩序造成了許多不安定的因素，其違法行政是造成社會不穩(wěn)定的真正根源。

　　3、被告的違法行政行為嚴(yán)重破壞我國的共和政體和根本制度。

　　共和政體與封建專制的區(qū)別在于，專制的本質(zhì)特征是缺乏有效監(jiān)督的絕對權(quán)力的存在，而共和政體的特征是政府受到人大、法院等強(qiáng)有力的制約，可以說，人大的立法監(jiān)督和法院的司法監(jiān)督是構(gòu)成我國共和政體的支柱。

　　然而，本案被告即地方政府的行為不只是其自身的單獨(dú)行為，嚴(yán)重的是，其讓人大、政協(xié)、法院、檢察院這些保障民主、法治、共和政體，監(jiān)督其依法行政的機(jī)關(guān)協(xié)同其行為。

　　18世紀(jì)最著名的法學(xué)家孟德斯鳩在其所著的《論法的精神》中指出，如果司法權(quán)和立法權(quán)合而為一，則法官就是立法者，將對公民實施專斷的權(quán)力，如果司法權(quán)同行政權(quán)合二為一，則法官將掌握壓迫的力量，如果同一人或同一機(jī)關(guān)同時行使著三種權(quán)力，則任何自由不復(fù)存在。

　　被告為了達(dá)到目的，不惜破壞我國已建立起來的共和體制，采取手段讓人大、政協(xié)、法院、檢察院等部門和其結(jié)合在一起，實際上是把其他權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力歸于它，其行為嚴(yán)重?fù)p害了人大、政協(xié)、法院、檢察院的法律權(quán)威。

　　4、被告的違法行政行為制造了巨大的腐敗溫床。

　　在民營油井被收回并入國有性質(zhì)的縣鉆采公司后，卻出現(xiàn)了民營油井所沒有的大量“尋租”現(xiàn)象：有的盜賣原油、材料，有的利用所謂的修井撈錢，有的多開噸位少裝材料謀利，有的通過成倍加價獲取暴利，等等。

　　地方政府將搶奪的民營油井資產(chǎn)裝入多年嚴(yán)重虧損、缺乏自律、沒有活力的縣鉆采公司并沒有帶來新的活力，帶來的是在坐享民營油井投資人創(chuàng)造成果時，還高唱“我為祖國獻(xiàn)石油”的令民營投資人痛心欲絕的贊歌，帶來的是在民營投資人做成的大蛋糕上進(jìn)行層層吞噬，社會輿論認(rèn)為政府收回油井的違法行政行為是個別官員私欲驅(qū)動下造成的。

　　最近，民營油井投資人在與榆林市政府旨當(dāng)在撤銷政府違法行政行為的一次公開對話中，當(dāng)投資人要求政府官員拍著良心回答，從油井收回一年多的時間看，是民營投資人對油井管理地好，還是國有公司管理得好，市石化局局長感慨的說，現(xiàn)在看來，還是民營投資人管理得好。

　　我們知道，對國有企業(yè)進(jìn)行注入民營資本的混合制形式的股份制改造是黨、政府及全體國民經(jīng)過多年的教訓(xùn)而做出的痛苦選擇，然而，陜西省地方政府通過搶奪把民營油井資產(chǎn)“國有化”后注入國有性質(zhì)的縣鉆采公司，然后又把縣鉆采公司以掛靠的形式重組到延長集團(tuán)，顯然是國有 ＋國有＝國有的作秀，與黨和國家的改革政策嚴(yán)重背道而馳。其作秀的行為不是出于對國有公司本身的信仰和熱愛，不是想著國有企業(yè)，愛著國有企業(yè)，而是像老鼠愛大米一樣為一些人侵吞創(chuàng)造條件。

　　中國目前在石油行業(yè)上游領(lǐng)域介入民營巨大投資的領(lǐng)域在陜北油田，陜北民營油井投資人經(jīng)過多年的創(chuàng)業(yè)已成熟起來，其中一部分已開始到國外考察國際石油市場，準(zhǔn)備進(jìn)入國際市場，地方政府消滅民營油井資產(chǎn)的違法行為葬送了陜北民營油井投資人盡早進(jìn)入國際市場的機(jī)遇，在中航油幾十億資產(chǎn)在海外流失等悲劇讓黨、政府及國民清醒認(rèn)識到在石油領(lǐng)域開拓國際市場必須發(fā)展民營企業(yè)的情形下，對國家的損失是無法估量的。

　　懇請法院提出司法建議部分

　　鑒于本案被告違法行政行為的嚴(yán)重程度，涉及到其他重要部門，及立法的完善問題，為了完善我國的法律制度，防止政府這種違法行為的發(fā)生，根據(jù)《行政訴訟法》第五十九條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第五十四條第（二）項規(guī)定判決撤銷違法的被訴訟具體行政行為，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　將會給國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理：（三）向被告和有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議；
”，原告現(xiàn)提出如下建議和理由，懇請人民法院采納，并在判決撤銷被告違法行政行為的同時，向以下機(jī)關(guān)提出司法建議：

　　一、向國務(wù)院提出司法建議，建議由國務(wù)院向全國人民代表大會提出立法議案。

　　建議主要內(nèi)容如下：

　　１、下級政府在執(zhí)行上級政府的行政命令時，應(yīng)當(dāng)首先審查其合法性，經(jīng)審查后，認(rèn)為上級政府的行政命令違反法律規(guī)定，有權(quán)向上級政府提出意見，有權(quán)拒絕執(zhí)行。

　�。病⑾录壵�府拒絕上級政府的行政命令，上級政府不得利用行政職權(quán)強(qiáng)制下級政府執(zhí)行違法的行政命令

　�。�、上級政府認(rèn)為下級政府不予執(zhí)行行政命令是違法的，應(yīng)當(dāng)向人民法院起訴，由法院進(jìn)行司法裁決。

　　理由如下：

　　1、據(jù)了解 ，本案發(fā)生后，原告在上訪對話中，榆林市市長王登記說市政府的行為是迫于省長賈治邦官大不得已而為之，定邊縣尚書記說他的官是上面給的，迫于烏紗帽被上面摘掉的壓力不得已而為之。

　　這種現(xiàn)象暴露出，在我國，上級政府和下級政府之間關(guān)系仍然是權(quán)大于法的行政命令性地機(jī)制，缺乏各級政府首先向法律負(fù)責(zé)的保障機(jī)制，缺乏抑制、糾正違法行政命令的免疫機(jī)制。

　　2、與此有關(guān)的外國立法模式值得借鑒。在英國，中央和地方政府之間，地方政府相互之間的關(guān)系主要是一種法律關(guān)系，而不是我們通常所理解的行政隸屬關(guān)系和行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各級政府，如中央政府、中央政府部門與地方政府之間存在的糾紛可以借助與普通私人相同的司法途徑予以解決。

　　3、公民之間的爭議在協(xié)商不成時，尚且由司法裁決，那么，作為公仆的各級政府之間的爭議，更應(yīng)當(dāng)引入司法機(jī)制，這樣，既防止公仆上下形成官官相護(hù)的絕對權(quán)力的腐敗體系，又能避免下級公仆成為權(quán)力斗爭的犧牲品。

　　二、向最高人民法院提出司法建議，建議由最高人民法院向全國人民代表大會提出立法議案。

　　建議主要內(nèi)容如下：

　　1、建立獨(dú)立的司法基金會，保障司法機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。

　　2、建立全國法官的統(tǒng)一任免機(jī)制。

　　理由如下：

　　1、根據(jù)我國法律，法院作為司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政，保持中立，奉行不告不理的原則，而在本案中，被告讓法院也參與其中，協(xié)同行使不是其審判職能的行政職能，法院成了縣政府的“行政工具”。

　　這暴露出，支撐、保障我國民主、法治的司法機(jī)關(guān)還沒有足夠的法律地位制衡政府，遏制政府的違法行為。

　　2、如果要使政府遵循法律行事，那么就必須保障要由一個盡可能獨(dú)立的司法界來執(zhí)掌法律，否則就會出現(xiàn)法律服務(wù)于政府的目的而非公正的利益。在我國現(xiàn)行的司法體制下，法官由地方人大任命，法院的辦案經(jīng)費(fèi)、法官的工資都是由地方政府財政撥款等等因素，決定了法院無法獨(dú)立于地方行政機(jī)關(guān)。

　　3、我國現(xiàn)行的司法體制下，法院等司法機(jī)關(guān)的一切開銷都由政府財政撥款。行政機(jī)關(guān)控制著法院經(jīng)濟(jì)上的“命脈”，如果法院為了公正的目的作出政府不歡迎的判決或者不按照規(guī)定執(zhí)行政府的政策，法院將面臨政府經(jīng)濟(jì)上的制裁。在這種體制下很難保證法院能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，法院為了免受政府經(jīng)濟(jì)上的制裁會盡量迎合政府的目的，而非獨(dú)立執(zhí)掌法律，勢必將成為行政機(jī)關(guān)行政的“工具”。司法機(jī)關(guān)要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，首先應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)以免受到行政機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)上威脅。

　　4、法官職責(zé)就是宣示法律并適用法律，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，而在我國現(xiàn)行地方法官的任免體制下，地方法院院長、法官由地方人民代表大會任免。地方人民代表大會作為地方自治權(quán)力機(jī)關(guān)，代表地方的政治利益。這樣，院長、法官任免由代表地方利益的地方人大行使，法官就不僅僅是宣示和適用法律了，還必須符合地方政治利益需要。法官為了地方政治利益的需要，服務(wù)于地方政府，由法官構(gòu)成的法院自然就成為地方政府的附屬機(jī)構(gòu)，法院院長、法官為了自己的任職不被受到威脅，而聽命于執(zhí)行地方利益的地方政府。

　　原告認(rèn)為，地方政府作為民選政府應(yīng)當(dāng)保持相對的自治，但為了防止地方政府偏離國家的整體利益，為了法律在國家的統(tǒng)一實施，應(yīng)當(dāng)保持司法的高度統(tǒng)一，建立由最高人民法院院長統(tǒng)一任命全國法官的司法體制是法律統(tǒng)一實施的重要保障。

　　三、向榆林市、靖邊縣政府提出以下司法建議：

　　建議內(nèi)容如下：

　　1、建議榆林市政府撤銷不允許司法機(jī)關(guān)受理與收回油井有關(guān)的案件這一嚴(yán)重干預(yù)司法獨(dú)立、破壞共和政體的行政違法行為；

　　2、建議靖邊縣政府對其要求人大、政協(xié)、檢察院、法院協(xié)同其實施接管油井的嚴(yán)重干預(yù)司法獨(dú)立、破壞共和政體的行政違法行為進(jìn)行檢討，向人大、政協(xié)、檢察院、法院道歉。

　　理由如下：

　　1、地方政府在所謂的清理整頓過程中，為防止民營企業(yè)投資人尋求司法救濟(jì)，陜西省榆林市政府所發(fā)的《榆林市市長辦公會議（第17次）紀(jì)要 》竟規(guī)定：“特別是公檢法司，要保駕護(hù)航，提供堅強(qiáng)有力的法律援助和保護(hù)，在清理整頓期間不得受理和支持影響、阻礙油井資產(chǎn)歸并重組的一切訴訟和上訪，對干擾、破壞或無理取鬧，拒不接受重組工作和不予配合的，要堅決予以制裁和打擊，形成強(qiáng)大的震撼力”。

　　2、很明顯，被告竟公然干預(yù)司法獨(dú)立。政治學(xué)、法學(xué)以及歷史的經(jīng)驗表明，干預(yù)司法，破壞共和政體的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于小偷等公民的犯罪、違法行為的危害，因為前者的危害將會對整個社會構(gòu)成威脅，會對一個民族造成整體危害，是危害國家穩(wěn)定的根本原因，也是一個民族落后的根本原因。

　　最后，鑒于：（1）本案涉及到陜北延安、榆林兩市 15個縣， 70 億民營石油資產(chǎn)，1000 家聯(lián)營公司，近萬名自然人股東，人數(shù)眾多、范圍廣、標(biāo)的額巨大。

　�。�2）多達(dá)80多家媒體直言報道此案，幾十名國內(nèi)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家進(jìn)行了專題研討，嚴(yán)肅指出被告的行為系“官搶民財”，6位專家、教授先后三次就本案向全國人大常委會委員長吳邦國致信呼吁監(jiān)督地方政府依法行政，保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，今年兩會期間，全國政協(xié)委員保育鈞又向本屆全國政協(xié)會議就本案提交了議案，這已引起社會各界強(qiáng)烈反響和國家有關(guān)部門的高度重視。

　�。�3）被告涉及陜西省政府、榆林市政府、靖邊縣政府三級政府。且如前所述，被告的違法行政行為性質(zhì)非常嚴(yán)重，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定，嚴(yán)重破壞了我國的根本制度。

　　據(jù)此，原告認(rèn)為本案應(yīng)該說是我國改革開放以來全國最大的行政違法案件，為此，根據(jù)《行政訴訟法》第十五條規(guī)定：“高級人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的第一審行政案件”，特向貴院起訴，懇請人民法院判決撤銷陜西省人民政府、榆林市人民政府、靖邊縣人民政府利用行政權(quán)力干預(yù)合同關(guān)系、收回原告油井資產(chǎn)的超越職權(quán)的違法行政行為，以維護(hù)共和國法律的尊嚴(yán)。

　　此致

　　陜西省高級人民法院

　　具狀人：靖邊縣被收回油井民營企業(yè)

　　訴訟代表人：馮孝元

　　2005年5 月20 日

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