小時候學中國歷史，知道改朝換代換代都是農民起義使然，深感中國農民的偉大和光榮。

　　中學學黨史，對農民的崇敬之情又深了一層：中國共產黨從失敗走向成功，靠的是農民和農村包圍城市。毛澤東從韶山沖出來，告訴疑心重重的中國共產黨領導人，農民不是痞子，是生力軍。

　　撥亂反正之后又了解到，盡管農民在中國歷史上有著重要地位，中國的政權基礎是工農聯(lián)盟，中國的農民卻從土地改革到互助組合作社到人民公社大躍進吃了好幾茬苦，受了好幾回罪，但是為他們講話和辯護似乎是挺危險的。1954年，梁漱凕替農民說話，抱怨“今天的農民在九地之下，和工人相比，工人在九天之上�！泵珴蓶|大怒，不許他再講話。彭德懷在大躍進其間抱怨農民的生活太苦，中央的農業(yè)政策有誤，被毛澤東打入冷宮。

　　1978年，安徽鳳陽小崗村的農民不顧個人安危，分田到戶，引發(fā)了中國歷史上意義最為深遠的改革。可以說沒有安徽這些農民當時的勇敢和簡單，中國的改革開放也許還要遲到很長一段時間。讓人遺憾的是，這場有他們率先發(fā)起的變法并沒有給他帶來長久的利益。他們肩頭的負擔似乎與日俱增。

　　在可能是他作為國務院總理的最后一次記者招待會上，有人問朱镕基最讓他頭痛的是什么，朱總理回答說, “我一天到晚頭都痛，如果你說最頭痛的，我想在目前講起來，主要是增加農民的收入。”

　　以因給朱總理寫信陳述農村實情而名揚全國的湖北監(jiān)利棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平的名言是“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險�！�

　　我們編這么一套叢書，講的是農民，農民作主的故事和作主的困難。前一編五本，主要講村委會的選舉、村民自治和這件從古到今不太多見的事在農村引起的震蕩和革命。

　　后一編三本，主要講農民和他們的上級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剪不斷、理還亂的關系。跟李昌平同在一個縣作鄉(xiāng)黨委書記的張曉冰娓娓地告訴我們，“要給農民讓點利。”剛剛走馬上任不久就帶隊進村調查農民暴力上訪的縣委組織部長馬銀錄幾乎是扯著嗓子在喊，我們必須“向農民道歉�！�

　　中國農民過去的輝煌哪兒去了？讓朱總理頭疼的事恐怕成千上萬，但是他為什么偏偏向世界宣布最讓他心焦的是中國農民的收入不能提高。李昌平給國務院的信在《南方周末》發(fā)表之后，一夜之間就成了名人。他根據(jù)自己的親身經歷所寫的《我向總理說實話》問世不久就成了跟曹錦青的力作《黃河邊的中國》一樣了解中國農村的必讀之書。曹錦青、溫鐵軍和黨國英被稱為農民的代言人，既是學者、思考者，又是社會和媒體供不應求的意識形態(tài)商品。

　　這算是什么社會現(xiàn)象？為什么要給農民讓利？憑什么要向他們道歉？中國的農民到底怎么了？中國的農民是什么樣的人？中國的農民究竟缺什么？這些自然是大問題，幾本書不可以講明白，幾百個專家也難以馬上找到答案。但是既然要給這本書寫一個前言，就夜以繼日地上網(wǎng)讀了很多文章，試圖把這些問題吃透。

　　我無法沒有把這些問題吃透。我還發(fā)現(xiàn)，中國的許許多多的三農問題專家、政治學學者和主管農民的官員都在講自己的故事，認為自己吃透了這些問題，找到了解決中國農村、農民和農業(yè)的困境的出路。與其去重復他們的觀點，不如把他們請出來自我亮相。讓大家聽聽、看看，自己決定中國的三農問題到底是政治問題、體制問題、經濟問題、土地問題、社會歧視問題、權利問題、還是其他什么問題。這樣做類似給大家播放一曲交響樂，旋律不一定和諧，但主題肯定是鮮明的—中國過去改朝換代的起因是農民沒有飯吃、沒有衣穿；
中國朝代更迭的生力軍是前赴后繼的農民；
中國的很多的權勢很大的人起先都是農民，進了城就忘本。也就是說，如果我們今天不面對現(xiàn)實、不徹底解決農民的收入、負擔、權利、自由問題，肯定經不起折騰的中國恐怕又要進入一個動蕩不安的時代。

　　減少農民才是造福農民

　　朱熔基在第九屆全國人大第五次會議的政府報告中提出解決三農問題的戰(zhàn)略：“從根本上說，增加農民收入必須加快農業(yè)和農村經濟結構調整，大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，積極推動傳統(tǒng)農業(yè)的現(xiàn)代農業(yè)轉變。大力推廣優(yōu)良品種和先進適用技術，加快發(fā)展優(yōu)質、專用、無公害農產品。繼續(xù)調整農業(yè)內部結構，積極發(fā)展畜牧業(yè)和水產養(yǎng)殖業(yè)。充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，加快農業(yè)區(qū)域布局調整和優(yōu)化。沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)要大力發(fā)展高效農業(yè)。中部糧食主產區(qū)要抓住主銷區(qū)，騰出部分糧食市場的機遇，擴大優(yōu)質糧食生產，提高糧食的綜合效益和市場競爭力”。很多代表提出三農問題農村的最大根源是城市化長期滯后，農民占總人口的比例太高。也就是說，增加農民收入不僅僅是要加快農業(yè)和農村經濟結構調整，而是要加快城市化的進程。

　　江蘇省人大常委會副主任俞敬忠在會議討論時發(fā)言指出，解決農民收入問題，“必須要有大智慧，大政策�！� 在他看來，第一個大智慧，就是“加快城市化進程，用減少農民的辦法來富裕農民�！� 這位代表還提出，中央政府和省政府應該增加對農村義務教育的支出。陜西省渭南市的書記馬中平也明白地指出，減少農民才能富裕農民。

　　打破縣鄉(xiāng)村三級利益共同體

　　學者張英紅在一篇以“給農民自由”為標題的短文里寫到，

　　當前挑戰(zhàn)中國最突出的問題是“三農”問題，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的焦點是農民負擔問題，筆者認為農民負擔問題的實質是農民作為公民應享受的憲法權利的保障問題，也就是農民的自由問題。十多年來，農民對“減負”的訴求十分強烈，黨中央、國務院對“減負”的態(tài)度十分堅決，可農民負擔卻愈來愈重，鄉(xiāng)村干部逼死打死農民的惡性案件怵目驚心。但農民問題又遲遲得不到解決，其中一個根本的原因就是忽視憲法賦予農民的自由權。當前學術理論界普遍存在著各學科相互隔離的積弊，各學科、各行業(yè)之間似乎真正做到了“隔行如隔山”，從事法學研究的，不懂經濟問題，搞經濟的又不懂法學，學農業(yè)經濟的不懂城市經濟，研究憲法學的又遠離實際，深入實際的又不懂得政治學，等等，這就使得不少人在研究現(xiàn)實問題時常�！爸灰姌淙~，不見森林”，這種現(xiàn)象根本緣由在計劃經濟體制下各學科、各行業(yè)人為分割隔絕形成的思維定勢。當前研究“三農”問題的專家學者大都是學農的，不擅于從憲法角度上看問題，而潛心研究憲法學的專家學者又大都從概念到概念，遠離社會實際，更不關心“三農”問題。2001年12月4日是我國第一個法制日，李鵬委員長在講話中說，依法治國，首先是依憲治國�，F(xiàn)在，是我們從憲法層次上審視和解決農民問題的時候了，要真正解決農民問題，路徑只有一條：解放農民，給農民自由。

　　他還說，“給農民自由，就是要破除二元社會結構�！毙轮袊�成立后，黨和國家領導人盲目后照搬蘇聯(lián)建設社會主義的理論和模式，“建立起高度集中的計劃經濟體制。”為確保這個體制的運轉，政府制定和運用了“包括戶籍制度、糧油供應制度、就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度等十多項具體制度，嚴格把農民限制在農村，并通過‘挖農補工’和‘剪刀差’獲取工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累資金。這一系列限制農民、保護市民的二元性政策制度，都是以剝奪農業(yè)和農民為代價的，并逐步形成了舉世罕見的二元社會結構，這種二元社會結構的形成和凝固化，實質上是對憲法賦予農民自由權利的剝奪，是農民長期陷入貧困的一個制度性根源，也是當今中國農民問題日益尖銳化的重要癥結所在�！捌瞥�二元社會結構，就是從根本上廢除城鄉(xiāng)分治、一國兩策的思維模式，樹立憲法至上的神圣信念，任何政策和法律法規(guī)的制定和出臺，都必須堅持人人平等的原則，不能歧視農民。在計劃經濟體制下歧視農民的戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度等等應該一概廢止，要把農民從長期束縛他們的二元社會結構中解放出來，還給農民本屬于他們的寶貴自由�！�

　　張還說，給農民自由，就是要摧毀所 謂的三級利益共同體。三級利益共同體是指直接與農民打交道的縣鄉(xiāng)村三級基層權力組織在與農民的博弈和互動中所結成的利益同盟�！皬V大農民一方面在宏觀大環(huán)境方面受到計劃經濟體制下形成的歧視農民的二元社會結構的制約，被人為地限制在農村這個狹小的天地之內，另一方面又在微觀小環(huán)境上遭受著社會轉型時期蛻變成“逐利主體”而直接盤剝農民的三級利益共同體的聯(lián)合擠壓�！睆堈J為不研究三級利益共同體，就不能全面了解農民問題的癥結所在�？h鄉(xiāng)村三級之所以結成利益共同體，除了客觀上的“人緣”和“地緣”關系外，更主要的在于一系列已經不適應市場經濟發(fā)展的傳統(tǒng)政策制度設計促使他們自然結成“利益同盟”。

　　張認為三種現(xiàn)在流行的管理體制和方式是造成三農問題的最根本的原因。一是自上而下的干部任命制。既然干部的升遷決定于上級領導而與農民群眾無關，干部們自然不可能真正把農民群眾放在心上，即使迫于上級要求做些“親民”的事，也只不過是為了取悅上級領導而作的“表面文章”，對干部來說，絕大部分情況是下級對上級附首貼耳，對農民則頤指氣使，這種對領導的卑恭和對農民的傲慢，構成了干部的“二重性”。

　　二是層層分解的目標責任制。這種目標責任制通過將政府確定的經濟和社會發(fā)展的硬指標層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個農民身上，年初各級簽訂目標管理責任狀，年終進行考核，以確定“政績”。在實際工作中，凡是與目標責任制有關的“指標”，各級領導和干部就想方設法完成，反之，則一概不管。

　　三是政績至上的任務完成制。在自上而下的干部任命制和層層分解的目標責任制行政管理模式下，政府行政的目標就完全由口頭上的“為民造�！鞭D變?yōu)閷嶋H工作中的“政績至上主義”，而這種“政績”，又僅僅體現(xiàn)在一大堆空乏的虛假的“數(shù)字指標”上，所以不妨稱之為“數(shù)字型政績至上”。在這種“數(shù)字型政績至上”的行政理念驅使下，各級干部為了炫耀自己“政績”和表現(xiàn)自己的“才華”，就不擇手段地提前和超額完成上級下達的以及自己加碼的“數(shù)字任務”，其結果就是弄虛作假填報泡沫數(shù)據(jù)，四處借貸完成財稅任務、任意加重農民負擔、涉農惡性案件不斷發(fā)生、黨群干部關系惡化等。

　　尤其令人揪心的是，在縣鄉(xiāng)村三級利益共同體內，為了完成“數(shù)字指標”任務，鄉(xiāng)村干部隨時闖入農民家里，不由分說牽牛、抬豬、搶糧食，動輒將農民捆綁起來毒打，這些鄉(xiāng)村干部的作風，用他們自己的話說就是：“通不通，三分鐘，再不通，龍卷風”、“橫下一條心，剪斷兩條根”、“吊頸不解繩，投河不拉人，喝毒不奪瓶，告狀不開門”等等，這樣被鄉(xiāng)村干部直接逼死打死農民的惡性事件不斷發(fā)生，而縣級政權為確保鄉(xiāng)村兩級完成自己下達的指標任務，也有意無意地放縱鄉(xiāng)村干部的胡作非為，甚至調配公檢法“聯(lián)合作戰(zhàn)”。受到傷害的農民連告狀的門都沒有，只有選擇集體上訪。

　　張最后寫到，

　　縣鄉(xiāng)村三級利益共同體在很大程度上背離了中央政權的全心全意為人民服務的根本意愿，成為壓制和束縛農民自由的一個重大的直接因素。江澤民總書記在“七一”講話中鄭重提出決不允許存在“既得利益集團”，這是摧毀三級利益共同體的強大思想武器。要解放農民，給農民自由，就必須加速摧毀三級利益共同體，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，取消干部任命制，實行民主選舉罷免制，取消企業(yè)化性質的目標管理責任制，樹立提供公共物品的行政理念。促進每個農民的自由而全面發(fā)展，是建設有中國特色社會主義的重要內容。歷史和現(xiàn)實都已證明，只要給農民自由，農民就會創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。

　　基層民主并不能減輕農民負擔

　　有農民代言人之稱的三農問題專家黨國英在一篇題為《新世紀中國農村改革：反思與展望》的文章中提出許多有趣的觀點。黨先生認為，中國農村經濟落后的根本問題，是農民進入市場太難，阻礙太多，費用太高，政府的職責應該是降低市場壁壘，幫助農民以盡可能低的成本進入市場�！叭欢�，縱觀中國農村二十年的政策實施，并沒有一個明確的市場導向。從農村產權安排，到農產品流通體制，與市場經濟的要求相去甚遠�！�

　　然而，黨國英不認為農民負擔是一個經濟問題。在他看來，農民的負擔是中國現(xiàn)行體制的問題�！暗谝唬�分散的農民與組織起來的政府機構之間權利不對稱，鄉(xiāng)村干部的權力膨脹，這種權力試圖不斷擴大對農民應該擁有的資源的占有。第二，全局性的從上到下的干部人事任免體制和考核體制，使鄉(xiāng)村干部只對上負責，不對下負責，而所謂上級監(jiān)督下級的成本又極為高昂，鄉(xiāng)村干部很難得到上級的真正約束。第三，農村市場化水平低，鄉(xiāng)村干部掌握了大量的非市場資源，這些資源滋養(yǎng)著權力，(點擊此處閱讀下一頁)

　　擴大著權力�！�

　　更為嚴重的是“這三個因素造成的制度環(huán)境嚴重扭曲了鄉(xiāng)村社會關系�！笔紫�，農民不僅依附于土地，還在不同程度上依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。黨先生說，現(xiàn)在不少農民進城務工做買賣要繳兩份稅費，一份繳給城市部門，一份繳給鄉(xiāng)村干部。后一份稅費是完全不合理的，但是，他們不繳是不行的；
不繳就回不了家，不繳其他家族成員就受連累，不繳甚至宅基地要被沒收。農民必須有一個退路，而這個退路由鄉(xiāng)村干部掌握！

　　其次，中國的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債運轉。黨國英提出這個問題已經在中西部地區(qū)已經相當普遍。昔日農村工作的指揮部在村一級，逐步退到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，現(xiàn)在已經退到了縣一級，因為工資發(fā)不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的許多工作已經無法開展。“看來這個問題很具有顛覆性。問題性質的嚴重性在于，現(xiàn)在的機制使得鄉(xiāng)村機構和鄉(xiāng)村干部權力的膨脹已經不直接受養(yǎng)活他們的農民的收益的約束，農民養(yǎng)活不了他們，他們也在加速膨脹，把問題留給子孫后代�！�

　　要最終解決農民負擔問題，一要減少農民人數(shù)，二是要增強農民的經濟力量，三是要提高農民的組織程度。農民的力量從來不取決于農民的人數(shù)，而是取決于農民的組織程度。這三點是互相聯(lián)系的。這三點要變?yōu)楝F(xiàn)實，依賴于整個國民經濟和社會發(fā)展水平，而不單單是一個農村經濟問題。

　　關于村級直選和村民自治自治，黨國英也提出挑戰(zhàn)性的觀點。他認為鄉(xiāng)村社會是民主政治發(fā)展最為困難的地方。這并不是因為農民素質不高、思想陳舊，而是由以下一系列原因造成的：一、選舉很難改變一些地區(qū)鄉(xiāng)村權勢階層濫用權力的現(xiàn)狀；
二、村黨支部書記一般是行政村的掌權人，因此，直接選舉村委會主任不見得能影響到農村的權威關系。三、投票選舉的范圍越大，選舉被操縱的可能性越大，老百姓參與投票的積極性越小。有的觀察者據(jù)此反對擴大進一步擴大直接選舉的范圍。四、盡管“村民委員會自治法”已經頒布很久了，但不少地方根本沒有落實這項法律，不落實的行政村估計有三分之一。不僅如此，村級直選還會產生一系列副作用，如強化鄉(xiāng)村富人政治、強化鄉(xiāng)村宗族政治、強化鄉(xiāng)村各種各樣的強勢集團。最后，農村經濟發(fā)展所引起的人口變動對農村民主政治的發(fā)展將會產生越來越大的影響。隨著經濟的發(fā)展，農民將遷居萬人以上的小城鎮(zhèn)和大中城市，傳統(tǒng)村落將逐步收縮為小的農場主居民點。這個過程在總體上將相當漫長，但局部變化已經在發(fā)生；
只要出現(xiàn)這種變化，傳統(tǒng)村落的民主自治制度就將失去意義，民主選舉就必須擴大到小城鎮(zhèn)（著重號為編者所加）。在這種情況下，鄉(xiāng)村社會的政治改革一定要把鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定目標放在第一位，只有在穩(wěn)定的前提下，才能采取積極措施促進鄉(xiāng)村政治的良性發(fā)展。

　　從中央和地方政府的職能和作用來講，黨國英是這樣排列解決三農問題的方法的序列的：一、要創(chuàng)造條件使得鄉(xiāng)村權勢階層的一部分權力資源轉化為市場資源，弱化普通農民與鄉(xiāng)村干部的權力約束關系，強化其市場關系，使普通農民與鄉(xiāng)村權勢階層通過市場關系建立起平等的聯(lián)系。二、要創(chuàng)造條件提高農民的組織程度，以增強普通農民在鄉(xiāng)村社會與其他階層之間的對話能力。從長遠來說，要通過發(fā)展農村經濟，減少農民人數(shù)，提高農民的富裕程度，來降低農民的組織成本，增強農民的組織能力。三、要正確把握鄉(xiāng)村社會的政治發(fā)展的節(jié)奏。歷史事實是，競爭先于民主，上層民主先于下層民主，富人民主先于窮人民主。不能過分強調農村民主自治制度的意義，更不能天真地以為農村民主選舉可以由村到鄉(xiāng)，到縣，到省，最后全面推開，走出一條中國式的民主政治的發(fā)展道路。四、處理好與非官方權威的關系。政府對宗法權威的態(tài)度，主要應該是利用。隨著經濟的發(fā)展，宗法權威一定要退出歷史舞臺。對鄉(xiāng)村社會的流氓惡勢力，要堅決給予打擊，以樹立政府的合法權威。關于鄉(xiāng)村的宗教權威，恐怕要審時度勢，采取靈活務實的態(tài)度。佛教傳統(tǒng)有“出世”精神，對政府的合法權威基本沒有損害。此外，對于近些年在鄉(xiāng)村出現(xiàn)的各種行業(yè)協(xié)會的權威，要給予鼓勵和支持。

　　撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府

　　不久前在網(wǎng)上看到一篇沒有署名的文章，大膽地提出解決目前中國農村問題的一條必由之路是撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。該文作者認為目前中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂千夫所指，對減輕農民負擔、增加農民收入有百害而無一利。作者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題歸結如下：

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構繁多，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種機構都在25個左右，多的有三十多個。有的地方上面有什么機構，下面也設了什么機構，甚至有的上級部門的下屬機構也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立對應機構，有的上面一個機構，下面還設立了多個機構的問題，如農業(yè)局就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了五個機構，名為“農業(yè)五站”。每個機構少則3-5個人，多則3-5百人（中小學）。在人員安置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便成了收容所，搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人滿為患，嚴重超編。

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收了不少不該收的錢。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員膨脹，造成了縣、鄉(xiāng)財政不堪重負，因而普遍出現(xiàn)了拖欠教師、干部工資的問題。為了解決經費不足的問題，一方面，一些地方就給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級部門下達經濟指標，完成任務方可發(fā)工資，就連政法系統(tǒng)的公安、法院、檢察院都不放過，交警、林業(yè)、交通等執(zhí)法部門更是想盡一切辦法搞錢。因而出現(xiàn)了越來越嚴重的向農民亂收費、亂罰款、亂攤派的問題，加重了群眾特別是農民的負擔，引發(fā)了農村一系列的社會問題，加劇了農村社會的不安定。另一方面，上級下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅任務（本應該由財政、稅務部門完成的任務強壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在違背經濟發(fā)展規(guī)律和合理的增長率的情況下，每年以兩位數(shù)的幅度增加。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了不少不該做甚至違法的事，而該做的農民群眾需要幫助的事又無能為力。一是不按市場經濟規(guī)律辦事，而沿用過去慣用的那套行政命令的做法，直接插手企業(yè)和農民的生產經營具體事務，干涉企業(yè)和農民的生產經營自主權。二是承擔了很多由專門執(zhí)法部門擔當?shù)墓ぷ�。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運行機制說是條塊管理，但實際上關鍵部門和經濟狀況較好的部門則基本上是條管。由于這些部門人事、財政、財產權均不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們根本不聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有什么工作要他們配合，不是憑工作，而是憑關系，因而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記鎮(zhèn)長反拍鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負責人馬屁的怪現(xiàn)象。

　　因此，作者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革刻不容緩，而這一迫不及待的改革必須從撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府入手，因為社會的發(fā)展已經具備了不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的條件。作者列舉的其理由有：

　　一、在村一級實行了村民自治、集鎮(zhèn)街道居民實行居民自治和社區(qū)管理之后，農村村民委員會的事務鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干預，原來作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸的村委會現(xiàn)在再不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位了，村委會必須依法實行村民自治。集鎮(zhèn)居民和在集鎮(zhèn)的務工經商人員等非農人員由居民委員會依法管理，實行社區(qū)自治。

　　二、發(fā)展農村經濟必須按經濟規(guī)律和市場經濟運行規(guī)則辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構在發(fā)展農村經濟過程中過去擔負的直接指揮生產的功能必須弱化，必須還農民生產自主權，企業(yè)經營自主權。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來就不是一級完整和政府，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的很多部門管理主要歸屬上級主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺乏很多作為一級政府必須具備的職能，是一級殘缺不全的政府，因而在運行過程中出現(xiàn)了很多不協(xié)調的問題。

　　四、中國自古以來就沒有設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，自從秦朝設立“郡縣制”以來2000多年都是“皇權不下縣”，那時鄉(xiāng)一級就是協(xié)助縣級行政的地方性組織，不擁有國家權力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立政府僅僅是取消人民公社制度后的事，實際上與人民公社一樣帶有一級經濟組織的性質。

　　撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以很快實現(xiàn)很多其他方式難以實現(xiàn)的好處，確有立竿見影的效果。首先，只有撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的“精減--膨脹--再精減--再膨脹”的惡性循環(huán)，實現(xiàn)真正的精兵簡政，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫，人員膨脹的問題。其次，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以加強農村的社會和政治穩(wěn)定。過去，引發(fā)農村一系列問題的根源在于農民負擔繁重，農民的負擔必定會減輕，收入也會增加。最后，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以密切黨群關系的需要。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，政府職能轉移到部門，群眾面對的管理者就變成了設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個部門，這樣就在政府與群眾之間形成了一個緩沖地帶，可以減少群眾直接與政府的對立機會。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署由于退出了具體的經濟事務，而只授權承擔一定的社會事務，這樣既有利于改善黨和政府在群眾中的形象，也可以通過紀檢監(jiān)察工作，監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各部門的工作執(zhí)法行為，為群眾解決一些實際問題，進一步修補與群眾的關系。

　　農民有實行直接民主的素質

　　全國人大常委會的蔡定劍經過近兩年的實地考察和抽樣調查，發(fā)現(xiàn)中國的農民的權利意識、民主意識和對民主程序的熟悉程度并不比城里的工人或知識分子遜色。他在一篇紛紛被報刊和網(wǎng)站轉載的文章中指出，

　　習慣觀念中，農民的民主意識和選舉能力素質一直被低估。如在問卷調查中，“您認為哪些人會積極參加選舉投票？”列舉了：黨、團員、干部，知識分子，學政治、法律出身的人，農民，普通市民，私營業(yè)主、個體戶等６種人員。農民被排在最后一位。這就是我們社會對農民的評價，認為農民的民主意識是最差的。

　　根據(jù)對農民選舉意識的調查和訪問，我們驚奇發(fā)現(xiàn)，幾乎所有調查數(shù)據(jù)都顯示，農民對選舉的態(tài)度積極性、認真態(tài)度和對選舉改革的信心都排在前面，有時還是最積極的一類。農村比城市的選舉積極性要高（農村居民愿意參加選舉的比例為８１.６％，而城市居民為７２.８％）。在十幾種職業(yè)人員選舉態(tài)度的比較中，農民常常排在第四五位，選舉積極性明顯地高于學生和其他知識分子�？梢姡�以“政治素質”論定選民的政治參與態(tài)度是沒有根據(jù)的。農民們有很強的民主訴求和民主能力，對選舉相當積極、而且能搞得很好。

　　民主選舉能解決農村中長期難以解決的混亂問題，由“亂”變“治”。原因何在？農村亂往往是干部不團結、腐敗，有的有經濟問題，不尊重村民利益、辦事不公、作風專斷等原因引起群眾的強烈不滿。如果靠這些村干部繼續(xù)管理村子，只能是越管越亂。靠上級領導指派干部，不能消除群眾對政府的對立情緒或逆反心理。唯一解決的辦法是讓群眾自己來選擇他們的帶頭人，通過民主程序，就會選出公道和信任，群眾信任的人，就會自覺服從領導�？墒�，一些人總認為沒有選出領導想要選出的人就認為選亂了，這是以領導個人而不是以群眾的滿意為標準。

　　蔡先生的一個很重要的觀點就是，民主是受利益驅動的，不是一種道德觀念，而是爭取利益的手段。農民不知道什么叫民主，為什么有選舉制度，但是，他們知道什么是“利益”，他們的利益何在。任何一個有健全理性的人都會知道他自己的利益所在。為了保護他的利益而采取的行動就是政治�！耙环N好的政治制度的設置就是要使個人利益在社會中得到充分表達和保護，選舉制度的真諦在于能通過公民最廣泛的參與，選出代表多數(shù)參與者意志和利益的人來�！� 中國農民多少年來是完全聽命各級領導、任人擺布的群體，被視為愚昧、自私、不關心政治的一群。但是，隨著村委會組織法的普及和貫徹，千百萬農民視選舉、村務決策權和村務知情權為生命，為罷免村官而上訪、求助法律援助，成立理財小組要查賬。他們?yōu)榱俗约旱臋嘁娑鴬^起抗爭的事已不乏其例。

農民“在個人利益上是一盤散沙，斤斤計較，但是在爭取民主選舉權上又顯得那么團結，那么充滿激情，這充分反映中國人民迫切需要民主，而且也有能力行使好民主權利。因為民主對他們來說不是玄虛的理論，而是爭取切身實際利益的手段�！�

　　在西方有中國基層民主開道人之譽的王振耀關于農民素質的闡述與蔡先生的結論十分相象。在一次采訪中，記者說，“人們對村民選舉抱懷疑態(tài)度,最常見的兩個理由是村民素質低。”王先生答復，

　　我認為這兩個理由站不住腳。第一，民主不是由素質決定的，民主是一種利益關系。農村實行聯(lián)產承包責任制、即農村經濟改革后,利益關系發(fā)生變化，經過實踐、理論的探索，認為必須建立村民自治這樣一種機制來調整基層內部關系。

　　第二，農民素質低，難道比非洲的素質還低嗎？中國的識字率遠遠高于印度、非洲,印度和非洲可以選總統(tǒng)、選國家領導人，我們的農民難道連一個村主任還選不了？中國的識字率完全可以勝任現(xiàn)行的選舉。我們曾經組織過人到印度，印度有60%的文盲，印度的選舉是用各種符號來代替，什么鋼筆、手、茶缸之類，你選鋼筆，就代表選某個人。我們的農民，文盲是20%，大多數(shù)農民都識字，(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們?yōu)槭裁床豢梢赃x舉。50多年前，農民就跟著中國共產覺鬧革命,你能說農民素質低？我看倒是我們的一些官員素質低，不會組織，瞧不起農民，妄自尊大。

　　現(xiàn)在農民識字的比較多，有了可依據(jù)的法律之后，農民總是很認真地研究�，F(xiàn)在農民經常裝在口袋里的，一個是憲法，一個是黨章，一個就是村民委員會組織法。我看農民比有的領導干部懂的法要多,背法律條文要比我們背得熟。改革開放20年來來，農村的民主與法制已有很大的發(fā)展。

　　鄉(xiāng)村關系處理不好主要是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導是上面任命的

　　王振耀從80年代初就參與制定和執(zhí)行村委會組織法，對直接選舉情有獨鐘。中國新聞社的記者在采訪他的時候，專門要他講講鄉(xiāng)村接口出現(xiàn)的問題。以下是王先生的答復：

　　記者:村委會選舉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意否定當選成果、撤換村委會成員的事例很多。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟中一種什么關系？

　　王振耀：在法律規(guī)定上是一種指導關系，但是指導、領導，在實際運作中不能不變成一回事，就是讓村里收稅、搞計劃生育，完成國家這些任務。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了一種習慣，我說什么，你干什么，如果再有點私心，還想讓你給我送錢�，F(xiàn)在襯里實行選舉，有的村委會不干了，你吃了我多少，喝了我多少,你都得付賬，鄉(xiāng)村關系普遍出現(xiàn)了困難。責任當然在政府。土地拋荒:過重的負擔導致農民棄田不耕。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不善于處理和村委會的關系，實質是基層政府不知道怎么處理和人民、和農民的關系。出了問題，不聽話，就撤、就壓，不知道別的辦法。如果我們的基層政權和官員不懂得怎樣和農民同舟共濟,不自覺地站到農民的對立面。會是很危險的事。

　　有一個鄉(xiāng)黨委書記給我講了一個故事，鄉(xiāng)黨委書記親自去一個村主持村委會換屆選舉，暗里卻派人到會場搗亂，正主持著呢、幾個人過來把票箱砸了,鄉(xiāng)黨委書記正好借機發(fā)話：村民素質這么低,選舉沒法正常舉行、拖一拖再說。他說我們要想控制選舉還不容易，想讓誰當誰就能當。

　　山西有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府、人大的幾位主要領導都要經過民意測驗,全體村民劃票、過不了半數(shù)就得離職。四川有一個鄉(xiāng)，鄉(xiāng)長實行直選,像這樣產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，和村委會的關系基本沒有問題。全體村民選出來的鄉(xiāng)長，你敢胡來嗎，你在三年任上的一舉一動都要受到群眾的監(jiān)督。

　　記者：那是不是就是說，鄉(xiāng)村關系處不好，原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的領導仍然走任命的，民主與非民主這樣一個接口出現(xiàn)了問題？

　　王振耀：實質是這樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的民主、民主程序、監(jiān)督做得不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還不會、或者說不善于與包產到戶、村民自治后的農民打交道。村民自治是整個中國民主化的基石。

　　記者：從全國來看，村民自治推行的情況如何？

　　王振耀：從1998年來說，形勢還是比較好的。像海選、秘密劃票間等都寫進了國家法律。從法源上已經沒有問題，主要是地方上的慣徹執(zhí)行，從全國來看、各地情況并不平衡，像福建、東北、山西,做得比較早,現(xiàn)在已漸趨成熟,大多數(shù)地方很多年都沒有搞過選舉，剛開始搞、問題自然很多。

　　記者：村民自治對中國政治民主化的進程會有什么樣的影響？

　　王振耀：我認為它就是中國政治體制改革、中國政治民主的一個重要組成部分，或者它就是一個重要開端。彭真在1987年就說，村民自治是在8億農民間建立了一個民主培訓班。彭真的話應該說非常到位。民主本身就有基層民主、高層民主，或者有各種各樣的人民代表大會制度的民主，但是基層民主最難。我們這10多年來開始于最基層，局部地解決，—點一點、波浪式地推進，到現(xiàn)在我并不認為我們可以睡大覺了，但畢竟是有法可依了，這是一個很重要的里程碑。如果近9億農民都在討論如何行使自己的權利，討論如何處理與黨支部、與鄉(xiāng)的關系、那會是一種什么樣的情景。它將為整個中國的民主化奠定一個很堅實的基礎。

　　如果9億人都很熟悉民主選舉、民主程序,你可以想象，它對高層民主會有什么影響。美國的民主傳統(tǒng)，很重要的緣于它的鄉(xiāng)村自治，也即“草根民主”，這是一座大廈的地基。

　　走民主選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的道路

　　杜鋼建先生認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結構存在許多問題，這些問題包括1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和決策程序沒有隨著市場經濟的發(fā)展發(fā)生相應變化；
2）官權本位現(xiàn)象嚴重,政府行業(yè)侵害村民居民權益、加重群眾負擔的事件頻頻發(fā)生；
3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在地方社會政治和經濟事務的決策中難以發(fā)揮地方權力機關最終決策者作用；
4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍不明確,上級政府干涉過多,縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構過多,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能大而疏漏,廣而不當；
5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權結構中黨政不分,政企不分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導直接干涉企業(yè)事務現(xiàn)象嚴重,且不斷增加企業(yè)負擔；
6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機構設置不合理,條塊分割嚴重,副職閑職多,工作效率低。這些問題加重了農民的負擔、惡化了農民與國家的關系，動搖了農村社會的政治和社會穩(wěn)定，極可能給轉型中的中國社會帶來巨大的危機。

　　農村的問題復雜，杜先生的藥方也是多層次的。首先。他提出中國農村社會的根本變革出路在于加強民主參與,開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,發(fā)揮廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民參政議政的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的第一步是加強人大地位�！案母锏耐黄瓶趹獜睦眄樔舜笈c政府的關系入手,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對人大負責,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方決策的實體和權威機構。” 而要提高人大的權威、合法性和監(jiān)督作用，必須在人大選舉程序中改革候選人產生環(huán)節(jié),增加選舉的競爭性和透明度,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民選舉自己信得過的人。競爭選舉的關鍵是增強候選人的亮相過程，要加強選舉前候選人向選民和人大代表講述治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)綱領的程序,讓群眾和人大代表真正了解候選人,然后再決定投誰的票。

　　其次，要大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的選舉程序,引入競爭性機制。把競選引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中，這是搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的客觀需要。在過去10余年中,各村民自治委員會的選舉中已經形成了良好的競選機制和競選經驗。現(xiàn)在的問題是要將這套競選機制和經驗逐步引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中來。在沒有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的地方，通過確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由競選方式產生,可以樹立人大相對于政府的權威性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設中,作為議事決策機構的人大需要在多方面進行制度創(chuàng)新,否則承擔不了憲法和地方組織法賦予的職權。

　　在有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選的地方,應當鼓勵大膽試驗,勇于創(chuàng)新,為地方民主與法治的發(fā)展開辟道路。在《地方組織法》沒有修改以前,可以考慮采取多種試驗方式,因地制宜,逐步探索。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的差額候選人先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直選產生,然后再由人大進行選舉決定。人大在選舉時,人大主席團或代表認為必要的話,也可以依法提名其他候選人。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選同現(xiàn)行地方組織法相一致，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選過程同人大主席團提名過程有機結合。這樣做既不違反現(xiàn)行《地方組織法》的規(guī)定,又能有效地循序漸進地改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產生程序,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產生后對選民和人大負責。

　　在有條件實行鎮(zhèn)長直選的地方,可以考慮將人大選舉過程同直選過程合一。具體辦法可以將人大選舉會議與直選過程的有關環(huán)節(jié)相銜接。在這方面,有多種方式可以采用,以避免同現(xiàn)行《地方組織法》相沖突�，F(xiàn)行《地方組織法》只是原則性地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產生,而沒有規(guī)定人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的具體方式和程序。這就為將人大選舉過程同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選過程有機結合留下了改革余地。在各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選取得一定程度的經驗以后,全國人大應當適時修改《地方組織法》和選舉法,制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治法,建立普通地方自治制度。

　　第三，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人直接選舉產生以外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的議事決策機構,切實履行《地方組織法》賦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的十二項職權。在有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專職化的地方,可以根據(jù)本地經濟和社會條件推行人大代表專職化制度�，F(xiàn)行《地方組織法》沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作機構和辦事機構作出規(guī)定,也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與任期作出規(guī)定,也沒有對代表提出建議、批評和意見的方式方法作出規(guī)定,在這些方面都有許多制度創(chuàng)新的余地。如何發(fā)揮各民主黨派和地方社會經濟團體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議事決策中的作用,在這方面應當說有很大的創(chuàng)新性活動空間。

　　最后，逐漸擴大直接民主，讓農民真正成為自己的利益的代言人和看守人。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和經濟的發(fā)展,應當說許多地方已經具備大力發(fā)展直接民主的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方行政公決制度的建立有利于擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和工作方法。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的一些重大行政和社會事務的決策可以依據(jù)情況逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進行公決，努力培養(yǎng)和增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接決策的意識和經驗。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方社會經濟文化教育的發(fā)展狀況差異大，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權的工作宜因地制宜，逐步推行，在沒有條件推行直接民主制的地方，可以考慮擴大間接式公民參與的途徑。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中應當普遍建立行政公聽會制度，在重大行政事務的決策和執(zhí)行過程中廣泛聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的意見。在轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方面，需要大力發(fā)展社會中介組織，將現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多本不應由政府承擔的經濟和社會職能轉移給社會中介組織。

　　結論：為民作主還是讓民作主？

　　以上的各種觀點各有千秋，似乎都在理，一旦付諸實施也許都可以或多或少解決三農問題。總結起來，目前提出的消除農村可能發(fā)生的社會、經濟和政治危機的辦法可以大致歸納為以經濟、市場為主導的路徑、進行行政體制改革的路徑及實行民主和放權的路徑。哪一條路徑可以最快、最有效地減輕農民的負擔，維護社會安定，解放農業(yè)的生產力，使三農問題不再成為中國現(xiàn)代化過程中的絆腳石，仁者見仁，智者見智。我們組織出版這套叢書就是為了在關心三農問題和國家穩(wěn)定和發(fā)展的同仁間引起爭論和辯論。由于這套叢書的側重點主要是從社會和政治的角度探討農村的選舉和治理，對農村經濟的問題有所涉及，但分析相對薄弱。

　　本書一共分為四部分，分別為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治理的現(xiàn)狀”、“鄉(xiāng)村治理的出路”、“步云實驗”和“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的可能性”。第一部分的文章深刻而細致地描述了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目前所面臨的巨大危機和造成這一危機的社會的、經濟的、體制的原因。第二部分的文章主要探討解決危機的辦法、進行改革的路徑。第三部分的文章介紹四川省綏寧市步云鄉(xiāng)1998年進行的直選鄉(xiāng)長的實驗，并試圖探討這次直選的深遠意義。第四部分的文章極富探索性，把直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為一個問題提出來，研究它的可能性、游戲規(guī)則、可能產生的深遠影響和可以預測的副作用。

　　本套叢書第二編的另外兩本書分別為張曉冰的《給農民讓點利》和馬銀錄的《向農民道歉》。李昌平在所著的暢銷書《我向總理說實話》的最后一節(jié)中問道，“誰為民作主？”其實，問題不僅僅在讓利和道歉，也不在誰為民作主。最大的問題是我們承認不承認農民也是中國的公民，而作為中國的公民，農民就自動、完全地、平等地享有憲法賦予的權利和自由。“道歉”是最起碼的，因為我們的政府和城里人欠農民的太多太多�！白尷�”是應該的，但必須有一個程序。民主政治歸根到底就是相互讓利的過程。誰為民作主？誰都不能為民做主。我們面對的現(xiàn)實和挑戰(zhàn)是--什么時候、以什么方式讓農民自己作自己的主。農民直選村委會主任、實行村民自治是為自己作主的一部分。農民每三年直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、每五年直接選舉區(qū)縣人大代表是為農民自己作主而設計的政治制度。按收入比例來算，農民恐怕是中國最大的納稅人。納稅人對納稅的款項和多少有無可置疑的決定權，對那些制定納稅條款的官員有無可非議的選舉權。農民參與對他們的生活、財富、自由和事業(yè)幾乎有著生殺予奪大權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉應該是天經地義的事。

　　因為農民還沒有這些權利，我們編了這本書。

　　我們要給農民點自由。

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