摘 要：當前一系列數字折射了農民艱難的生存境況。挖農補工、一國兩策和基層暴力行政人為地制約了農民自由而全面發(fā)展。解決三農問題的根本在于創(chuàng)造有利于農民自由而全面發(fā)展的制度環(huán)境。

　　關鍵詞：三農問題 自由而全面發(fā)展

　　一、農民的生存境況：數字的視角

　　三農問題的核心是農民問題，農民問題突出表現在農民增收困難上，表現在農民生存狀況的惡化上。對此，大家都會有相同的感受。下面的一些數據可能更有助于我們加深對三農問題的認識。

　　——從1997年起農民收入增長連年下降。從1997年到2003年，中國農民收入增長持續(xù)下降。1997年農民收入增長從上年的9%猛降到4.6%，1998年降到4.3%，1999年又降到3.8%，2000年再降到2.1%，陷入歷史低谷，2001年因糧價上升回升到4.2%，2002年增長4.8%，2003年增長4.3%。這7年中農民人均純收入年均增長4%，而同一時期，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長8%。農民人均純收入增長只有城鎮(zhèn)居民收入增長的一半。

　　——農村還有9000萬人口生活在貧困之中。中國扶貧基金會會長王郁昭2003年指出，當前中國農村人均年收入在500元人民幣(1.37元／天)以下的絕對貧困人口有1459萬人，人均年收入在1000元人民幣(2.74元／天)以下的貧困人口9033萬，人均年收入在1000～2000元(2.74～5.48元／天)的人口31079萬人。中國13億人口9億是農民，按人均625元／年的標準，沒有擺脫貧困的人口是3000萬，如果標準再增加200元，中國的貧困人口就是9000萬之多。

　　——農民負擔居高不下，各種支出呈剛性增長之勢。中國農民負擔一直就存在。上個世紀90年代以來，農民負擔逐年增長，農民已不堪重負。據統(tǒng)計，從1990～2000年，國家征收農業(yè)各稅總額由87.9億元增加到465.3億元，增長4.3倍。從1993～1998年全國提留統(tǒng)籌費由380億元增加到729.7億元，年均增長13.9%，至于各種亂收費則無法統(tǒng)計�！耙欢愝p、二稅重、三稅是個無底洞”正是農民對各種亂收費的形象概括。另外，高昂的學費和醫(yī)療費成為農民最沉重的經濟負擔和精神負擔。一個十分嚴重的困境是，農民收入增長連年下降，而各種支出卻呈剛性增長之勢。

　　——中國城鄉(xiāng)居民收入差距已高達6∶1的驚人程度。自從人類社會創(chuàng)造出城市以來，城鄉(xiāng)差別就產生了。一定范圍內的城鄉(xiāng)差別既是城鄉(xiāng)不同屬性決定的，也有利于農村人口向城市流動和集聚，有利于整個國民經濟發(fā)展和社會文明進步。但城鄉(xiāng)差距一旦超過了一定的限度，就會產生新的矛盾和問題。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)收入差距明顯拉大了。據有關部門測算，我國城鄉(xiāng)居民收入差距已經由上個世紀80年代的1.8∶1擴大到2002年的3.11∶1，這個比率沒有計算城市居民大量的隱性收入，大部分學者認為城鄉(xiāng)收入差距要遠遠高于這個比率。國家統(tǒng)計部副局長邱曉華認為城鄉(xiāng)居民收入差距實際上高達6∶1的比率。而世界上絕大多數國家城鄉(xiāng)收入之比為1.5∶1，超過2∶1的極為少見。我國已成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家。

　　——財富日益集中到少數人手中，統(tǒng)計平均數大大掩蓋了農民的生存困境�；�尼系數是國際上衡量一個國家和地區(qū)貧富差距的重要指標�；�尼系數越大，說明社會貧富差距也就越大。西方國家基尼系數在0.3左右。據一些專家測算，1980年中國大陸的基尼系數為0.3左右，整體差距不大。到1988年，城鄉(xiāng)合計的基尼系數已上升到0.382，1994年為0.434，突破了0.4的國際警戒線。到1998年，基尼系數又上升到0.456。據1998年數據，10%的高收入者占了總收入的38.4%，而20%的低收入者僅占總收入的5.5%；
從全國居民儲蓄存款來看，1.26%的富人占有7萬億元存款的27%，7.8%的富人占有7萬億元存款的65%。中國15%的人卻擁有了85%的財富。這說明社會財富日益集中到少數人手中，貧富差距明顯拉大，兩極分化已相當突出。世界銀行認為中國已成為世界上收入分配最不平等的國家�，F在我們經常使用的一些統(tǒng)計平均數，大大掩蓋了農民和其他低收入階層的貧困狀況。

　　——農民要靠外出打工才能維持基本的生存和生活需要�，F在一些地方種田不僅沒有賺頭，而且還要倒墊。同時，農民負擔居高不下、高昂的學費和醫(yī)療費迫使農民進城打工以謀求最基本的生存和生活。據2000年第五次人口普查資料，離開戶籍所在地半年以上的人口約1.2億，其中進入城鎮(zhèn)二、三產業(yè)打工的農民工約8000萬人，農業(yè)部、勞動和社會保障部等有關部門估計2002年離土又離鄉(xiāng)的農民工約9460萬人。2002年農民工打工總收入約5278億元，寄回、帶回家的約3274億元。在統(tǒng)計中，農民人均純收入的一半是靠一億多農民進城打工掙來的。如果沒有農民進城打工的收入，我們幾乎不能想像農民怎樣生存和生活下去，而一個被普遍忽視的問題是農民工的打工收入本應該全部用于農民工在城市的消費。

　　在社會轉型時期，農民承受著巨大的經濟負擔，忍受著難以言述的精神痛苦。中央之所以在時隔18年后又出臺了這么一個一號文件，說明三農問題已經到了非解決不可的地步。

　　二、制約農民自由而全面發(fā)展的人為因素

　　三農問題既有自然的歷史的原因，也有人為的政策制度原因。自然的歷史的原因就是人們常說的中國是一個人多地少的農業(yè)大國。這種自然的歷史的原因是客觀存在的，需要在長期的發(fā)展中逐步加以解決。我們感興趣的是到底有哪些人為的政策制度因素制約了農民增收和農民的全面發(fā)展?撇開歷史上的極左路線和革命化的政治運動不談，我認為主要有以下三個大的方面。

　　一是在發(fā)展戰(zhàn)略上，選擇“挖農補工”。建國以后，我國照搬蘇聯(lián)模式建設社會主義，實施工業(yè)化尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，實行“挖農補工”戰(zhàn)略。國家從1953年開始實行農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，人為實行工農業(yè)產品不等價交換，以剪刀差的形式從農村源源不斷地吸取巨額資金支持工業(yè)和城市的發(fā)展。這種以國家權力作后盾實行的工農產品不等價交換，使廣大農民付出了慘重的代價。當年斯大林、毛澤東都承認國家對農民“挖得很苦”，承認農民對國家的工業(yè)化作出了“很大貢獻”。據測算，1954～1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取了5100億元的巨額資金，1978～1991年，剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業(yè)生產總值的22%，也就是說農民將自己創(chuàng)造的五分之一的財富無償交給了國家。進入20世紀90年代以來，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。這就是說本來收入較少的農民，每年還要通過剪刀差的形式向遠遠高于自己收入的城市市民無償支援1000億元。這種人為的工農產品不等價交換，給中國農民造成的負擔時間之長、數額之大在歷史上都是絕無僅有的，在世界上也是十分罕見的。

　　建國初期實施工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略時，將工業(yè)化分為三個階段，在工業(yè)化初期，實行挖農補工，農業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展；
在工業(yè)化中期階段，實行農工自補，農業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；
在工業(yè)化后期，實行以工補農，工業(yè)反哺農業(yè)。學術理論界普遍認為，到20世紀80年代中期，我國工業(yè)化初期階段即農業(yè)向工業(yè)提供剩余的歷史時期已經完成。按理說，國家應及時調整挖農補工政策，但國家的宏觀經濟政策卻慣性運行。連續(xù)半個世紀的挖農補工，使整整二三代農民為國家工業(yè)化、城市繁榮和市民生活水平的提高作了巨大的犧牲，也付出了慘重的代價。

　　二是在制度安排上，實行“一國兩策”。建國以來，我國建立了高度集中的計劃經濟體制，為確保這個體制的運轉，國家就人為地實施了一系列城鄉(xiāng)分離、工農分離、市民和農民分離的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了中國特有的二元社會結構。著名的社會學家陸學藝稱之為“城市分治、一國兩策”。根據一些學者的研究，我國農村人口和城市人口在國民待遇方面有14個方面是完全不一樣的，農民被人為地降為二等公民的地位。

　　在戶籍制度上，1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議不顧1954年《憲法》關于公民居住和遷徙自由權的規(guī)定，出臺了限制和剝奪農民進城的《戶口登記條例》。從此，國家以農業(yè)和非農業(yè)戶口把全體公民劃分成標志鮮明的兩個類別，農業(yè)戶口的公民除考取國家正規(guī)大中專院校外，原則上不能轉為非農業(yè)戶口。改革開放以來雖然不同程度進行了戶籍制度改革，但各大中城市的城門仍然對農民緊閉著。居住和遷徙自由權自1975年從《憲法》中取消以來，至今未能在憲法中予以恢復。

　　以二元戶籍制度為依據，城鄉(xiāng)一系列不平等的政策制度紛紛建立起來。比如，在政治上，選舉全國人大代表時，城市人口是24萬人選舉產生一名代表，而農村人口卻是96萬人才產生一名代表。在教育制度上，城市中小學教育全部由國家投資，農村中小學教育則以攤派的方式主要由農民掏腰包解決。據國務院發(fā)展研究中心調查，現在農村義務教育經費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經費要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級負擔，而所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，實質上就是由農民負擔。在就業(yè)制度上，國家只負責城市市民的就業(yè)和培訓，農民則自謀生路，市民失業(yè)有救濟，農民失業(yè)無人問。對農民來說也不存在童工和退休的問題，從小就得干活，一直勞累到年老躺在床上不能動彈為止。同時，農民不能到黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)謀求正式工作，因為招工招干和錄用公務員的首要條件就是城鎮(zhèn)戶口，這就完全把廣大農民排除在國家政權機關之外，農民制度化地喪失了公平參與管理國家事務、經濟事務和社會事務的權利。在社會保障制度上，國家每年為城市居民提供成百上千億元的各類社會保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟、補助等)，而農民的生老病死就只能自己照顧自己和寄希望于孝子賢孫上。大多數農民有病無錢治療，小病靠忍，大病等死。除此之外，在公共設施上、在稅費負擔上、在財政補貼上、在兵役制度上等各個方面都明顯存在著城鄉(xiāng)有別的“雙重標準”。

　　三是在施政手段上，推行暴力行政。當代中國的農民身處在一個大環(huán)境和小環(huán)境之中。大環(huán)境就是國家宏觀層面人為建立的二元社會結構，二元社會結構的本質就是歧視農民。小環(huán)境，就是直接管理農民的縣鄉(xiāng)村三級，這三級基層權力組織在與農民的博弈中，形成了利益共同體。這個縣鄉(xiāng)村三級共同體在不少地方呈現出暴力行政的傾向�？h鄉(xiāng)村三級之所以結成一定的利益共同體和推行暴力行政，除了直接面對農民的地域性特征外，在縣鄉(xiāng)村三級內部形成了一整套欲罷不能的游戲規(guī)則。

　　首先是自上而下的干部任命制。本來馬克思主義老祖宗對干部的任命制是堅決反對的，恩格斯曾明確說過：“州政府任命專區(qū)區(qū)長和市鎮(zhèn)長管，這在講英語的國家是絕對沒有的，而我們將來也應該斷然消除這種現象，就像消除普魯士的縣官和參政官那樣�！备刹康娜蚊�制是在蘇聯(lián)時期才得到普遍采用并逐漸僵化起來的。我國深受蘇聯(lián)模式的影響，廣為推行干部自上而下的任命制。這種自上而下的任命制成為維系縣鄉(xiāng)村三級的主要紐帶�？h里任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命村級干部，這種干部自上而下的任命制，決定了各級干部只能對上負責而難以對下負責。其次是層層分解的目標管理責任制。這種目標管理責任制將政府確定的經濟和社會發(fā)展的指標層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個農民頭上。這就在實踐中形成了一種典型的“壓力型體制”，使縣鄉(xiāng)村三級的經濟指標承包制演變?yōu)檎�治責任承包制。為加大這種目標管理責任制的成效，各級還相應地制定了計劃生育、財稅任務、社會治安綜合治理等“一票否決制”。

　　這種三級利益共同體內的游戲規(guī)則，孕育和助長了行政暴力，產生了觸目驚心的“基層暴政”現象。一些地方的暴力行政集中體現在四個方面：一是以調整農業(yè)結構為名，強行毀掉農民的青苗，強迫農民種這個種那個，呈現出逼迫農民致富的現象。2000年5月13日，湖北省房縣橋上鄉(xiāng)黨委政府打著調整農業(yè)結構的旗號，強行拔掉農民陳龍菊種的苞谷苗，迫使她種辣椒，最終逼迫陳龍菊服毒身亡。二是在收繳稅費中搶劫農民財物、關押毒打農民，甚至致農民于死地。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級下達的和自己加碼的稅費任務，組織小分隊進村入戶牽牛抬豬搶糧食，釀成了一系列惡性案件。1999年12月29日，四川省鼓州市楠楊鎮(zhèn)黨委政府為了非法收取4萬多元的村建公路集資款，(點擊此處閱讀下一頁)

　　組織“催收隊”一行數十人到楠林村，先后用手拷、棕繩將5名“不聽話”的村民捆綁起來游村、游街，并將這5名村民非法關押近12個小時，其中一村民右手被打斷。農民被鄉(xiāng)村干部逼死打死的也為數不少，據中辦、國辦通報，僅1996年被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農民26人。這個數字是各地上報的，可能還有一些隱瞞未報的。三是打擊報復為首的農民上訪代表。毛澤東曾說過，哪里有壓迫，哪里就有反抗。這句話用在一些干群矛盾比較突出的地方也是恰當的。由于農民沒有制度化的利益表達機制，也缺乏相應的司法救濟渠道，不堪重負和欺壓的農民只能選擇越級上訪；
而農民越級上訪一旦成功，縣鄉(xiāng)村三級具體責任人就可能遭受丟掉“烏紗帽”等重大損失。在這種背景下，打擊報復為首上訪的農民代表就顯得尤為突出。1999年12月，山西青年農民李綠松因上訪反映村小學建筑中經濟問題等情況，竟然被公安機關抓到看守所嚴刑拷打，并被慘無人道地割掉了舌頭。有的上訪農民代表還被法院以各種罪名判刑。2002年10月11日，河南省唐河縣法院就以“聚眾擾亂社會秩序罪”，將反映該縣上屯鎮(zhèn)張清寨村財務不清、村民選舉等問題的上訪代表岳春栓、張明才、謝志法等5人分別判處有期徒刑二至五年。四是計劃生育工作中的暴力行為。由于計劃生育是一項“基本國策”，各地往往實行“一票否決”和“政治承包”制，這樣一來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就采取諸如重罰、抄家、抓人、限制人身自由、強行手術、株連近親鄰里等“非常手段”來對待和處理超生的村民。

　　改革開放以來出現的基層暴力行政現象，是一個后果極其嚴重的社會政治問題。面對這種嚴重侵害農民人身權利和財產權利的暴力行政，一個主流的觀點是指責某些干部作風粗暴、工作方法簡單。其實，這是典型的違法犯罪行為，應該繩之以法，從嚴懲處。

　　三、構建農民自由全面發(fā)展的制度環(huán)境

　　當代中國農民實質上面臨三重困境。一是制度歧視的困境。在南非，曾經有300多年的種族歧視。在中國，沒有種族歧視，卻有農民歧視。農民歧視根源于建國后在計劃經濟體制下出臺的一系列剝奪農民憲法權利的制度安排，這種歧視性制度安排，使中國農民處在完全不平等的地位上。二是市場失靈的困境。市場經濟是優(yōu)勝劣汰的競爭性經濟，我國傳統(tǒng)的小農經濟必然在市場經濟競爭中走向破產和衰落。市場經濟本身的逐利特性決定了它不可能去保護小農生產者的利益。三是政府失靈的困境。在現代文明社會，政府的根本職能在于提供公共物品，維護社會的公平和正義。在社會轉型時期，我國政府的職能沒有得到根本的轉變，相反，一些基層政府卻蛻變?yōu)槭袌鼋洕�中的逐利主體，與民爭利，暴力行政，引發(fā)了一系列十分混亂和嚴重的社會問題。

　　鄧小平曾說過，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好，則使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。我們說促進農民自由而全面發(fā)展，就是要構建一個良好的制度環(huán)境。在計劃經濟體制下出臺的歧視農民的政策制度，違背了憲法原則和憲法精神。這些違憲性政策制度突出表現在限制和剝奪了農民作為共和國公民應當享有的平等權利，同時放縱了公共權力的濫用。這些舊的政策制度已經完全不適應改革開放和市場經濟發(fā)展的需要，不利于建設現代化法治國家。我們要構建的制度環(huán)境，就是要建立一個有效約束公共權力、切實保障農民人權的制度環(huán)境，就是要建立一個有利于促進每個農民自由而全面發(fā)展的制度環(huán)境。

　　一是解放農民，給農民國民待遇。歧視農民的二元社會結構是中國農民面臨的最大的最不公平的制度環(huán)境。這種二元性的制度安排嚴重違背了人人平等的憲法原則，必須盡快予以廢除。在法治的視野下解放農民，就是要給農民平等的國民待遇。

　　給農民國民待遇，首先要廢除1958年出臺的《戶口登記條例》，徹底改革戶籍制度，恢復公民的居住和遷徙自由權。1954年《憲法》明確規(guī)定了公民的居住和遷徙自由權，1958年出臺的《戶口登記條例》卻嚴格限制農民進城，在事實上取消了憲法規(guī)定的公民居住和遷徙自由權。1975年《憲法》干脆取消了公民居住和遷徙自由權的規(guī)定，1978年《憲法》和1982年《憲法》也都沒有恢復，這次修憲也沒有恢復，這不能不說是一個遺憾。公民的居住和遷徙自由是全世界普遍公認的一項基本人權。據說世界上只有中國、朝鮮和貝寧三個國家實行嚴格的戶籍制度。多年來，我們一直在呼吁加快戶籍改革尤其是大中城市的戶籍制度改革。近些年來戶籍改革明顯加快，農民已經可以到縣城安家落戶了。這次中央一號文件也提出“推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城就業(yè)和定居的條件”，這是一個巨大的歷史性進步。其實，在世界上，比如歐洲，公民可以在國與國之間自由流動，而我國公民卻在自己祖國的大地上要受到種種限制，這是很不正常的。

　　給農民國民待遇，就是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，從減輕農民負擔到取消農民負擔。全世界只有中國才有農民負擔這種概念。發(fā)達國家如法國，每年對農民人均補貼4萬元人民幣以上；
不發(fā)達國家如印度，不但不找農民要負擔，還提供免費的教育和醫(yī)療。世界上僅僅只有中國和越南對農民征收農業(yè)稅費。印度能做得到的事，我們中國為什么做不到?現行農村稅費改革在一定程度上降低了農民負擔，但并沒有突破城鄉(xiāng)二元稅制結構。這次中央一號文件就突破性地取消了除煙葉以外的農業(yè)特產稅，降低農業(yè)稅率1個百分點，同時鼓勵有條件的地區(qū)進一步降低農業(yè)稅稅率或免征農業(yè)稅。北京就第一個宣布取消農業(yè)稅，實行農民零賦稅。溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上又宣布5年內取消農業(yè)稅。這對于廣大農民和我們這些三農問題研究者來說是十分令人欣喜的。現在看來本屆中央政府的農業(yè)和農村政策比較對頭，令人鼓舞。根據國務院發(fā)展研究中心韓俊的研究，現在取消專門針對農民的農業(yè)稅收在財政上也是可以承受的。2002年全國各地征收農業(yè)稅320.067億元，農業(yè)特產稅99.9531億元，合計為420.0205億元，占地方財政收入的4.93%，相當于中央財政收入的4.04%。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是國際上通行的做法。綜觀世界各國的稅收制度，基本不設立農業(yè)稅這一專門面向農業(yè)的稅種。在統(tǒng)一稅制下，農民的稅收負擔與其他社會成員一樣，按其經濟活動的屬性，分別在相應的稅種下繳納所得稅、增值稅、地產稅、遺產稅等。農民作為納稅人，與其他社會成員一樣享有相同的稅收制度，只是在稅率的減免等方面與其他納稅對象有所差別。

　　給農民以國民待遇，就是要給農民平等的受教育權、就業(yè)權和社會保障權。義務教育的主要責任在政府，尤其是中央和省級政府。可我國農村義務教育卻成了農民的義務。這對農民來說是極不公平的，對國家對民族來說也是極其有害的。因為廣大農民子女上不起學，這不但剝奪了他們的受教育權，也勢必影響整個民族素質的提高。義務教育是政府的一項重要公共職責，必須由政府尤其是中央和省市政府承擔起來，同時應當普遍實行免費教育。在就業(yè)問題上，必須打破農民在農村就業(yè)、市民在城市就業(yè)的思想觀念和政策制度。現在農民進城打工，卻享受不到市民的身份和產業(yè)工人的地位，這是長期以來僵化的思想觀念和僵化的體制造成的。其實，農民不僅可以到城市打工成為正式的工人，而且有權平等地進入黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)謀取正式的工作職業(yè)。長期以來在錄用國家公務員和企事業(yè)單位錄用正式工作人員時事先設置要具備“城鎮(zhèn)戶口”這樣一個準入條件，這對農民來說是不公正的，同時也是違憲的。在社會保障上，我國50多年來社會保障僅僅覆蓋城鎮(zhèn)居民，這種狀況也必須加以改變。1990年代以來，城鎮(zhèn)下崗職工的社會保障也成了問題。如果農民和下崗職工沒有社會保障，那么這種社會保障就只能是一種少數人的特權制度。以“國家財力不夠”為由搞少數人特權式的社會保障在現代社會是站不住腳的。其實，國際人權公約對每個人的受教育權、工作權和社會保障權都有明確的規(guī)定和要求。比如，我國政府1997年簽署并已經全國人大常委會批準生效的《經濟、社會和文化權利國際公約》明確規(guī)定：“人人有受教育的權利”，“初等教育應屬義務性質并一律免費”，各種形式的中等教育和高等教育“特別要逐漸做到免費”。我們原以為義務教育應當免費，想當然地認為高等教育不屬義務教育可以“高收費”，看了國際人權公約后才知道國際上對高等教育也是要求做到免費的。該國際公約還規(guī)定“人人有工作權”，“人人有權享受社會保障”等等。十屆人大二次會議通過修正后的憲法明確增加了“國家建立和完善與經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”的條文，這又是一個歷史性的重大貢獻。

　　二是重構基層政權，保障農民的基本權利和自由。如果國家在宏觀政策制度層面解放了農民，使農民獲得了平等的國民待遇，這就構建了農民自由而全面發(fā)展的大環(huán)境。與此相適應，直接與農民打交道的縣鄉(xiāng)基層政權也必須進行新的構建，以營造有利于促進農民自由而全面發(fā)展的小環(huán)境(這種大小環(huán)境的構建沒有先后之分)。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。我在這里從政府的“有所不為”和“消極行政”入手，探討基層政府主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重構問題，因為村級實行了村民自治，目標已經十分明確，而且村民自治的主要障礙來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干預�？h級政權歷史悠久，自秦設郡縣制以來2000多年基本保持穩(wěn)定不變。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置變化極大，學術理論界的爭論也大。在當前的三農問題中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種問題也特別集中，它迫使人們去深入思考。

　　在當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實上成為干群矛盾的焦點，這其中的一個重要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“積極行政”相當突出，比如發(fā)展集體經濟、調整農業(yè)結構、興建政績工程等等，這種“以權謀公”式的“積極行政”，在當前十分盛行，它嚴重干預了農民的生產生活，侵害了農民的基本權利和自由。農民作為公民應當享有的基本權利和自由，比如言論自由權、人身自由權、財產權以及生命權等，政府不去干預，農民自然會享有。農民的這種“消極自由”只有遭到政府干預時才會遭受損害。按照200多年前《獨立宣言》的說法，政府存在的目的就是“保障公民的生命權、自由權和財產權”。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上背離了這一目的。為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷于充當發(fā)展經濟的主角、樂于興建勞民傷財的“政績工程”?這與現行的體制安排和政績觀有密切關系。從歷史眼光、世界眼光和發(fā)展眼光來看，我們都主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

　　對于基層的黨員干部來說，可能大多數人聽到撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，第一個反應恐怕就是“誰去管理農民”?這暴露了我們時時想管住農民、控制農民和當官為民作主的傳統(tǒng)心態(tài)。您怎么老是想到要去管理農民?為什么就沒想到去服務農民?事實上，政府要去管理的不是人而是管理公共事物，要服務的對象才是人。我們要相信農民具有自治的能力。從歷史上看，自秦以來“皇權不下縣”，縣以下實行自治。從世界上來看，各國一般也只設置中央、州、縣三級政府，而我國從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻設有五級政府。在現實中，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實質上是“虛設”的，還不是一級“完全政府”。農業(yè)稅收的取消，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說無異于釜底抽薪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從，現在已經從一個探討性的理論問題變成為一個緊迫性的現實問題。

　　中國是一個幅員遼闊的人口大國，各地的情況千差萬別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革總的要求是尊重農民的自主權，相信農民的自治能力，通過重構基層政權，使官權退，民權進，讓民休養(yǎng)生息，變現在的掠奪型體制為服務型體制。

　　三是轉變政府職能，服務和扶持農民。上面我們說了農民的“消極自由”和政府的“消極行政”，就是說政府不要“越位”，不要去做不該做的事，要“有所不為”。但在現代社會，分工越來越細，人們對政府的要求也越來越高，政府的職能也呈不斷擴大之勢。對農民來說，一方面希望政府不要干預他們的生活，另一方面又需要政府提供必要的公共服務和保障。這是所謂農民的“積極自由”，與此相適應，政府也應當“積極行政”，要把政府“缺位”的事補上去，要“有所為”。在市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個方面。在這里，我想突出強調兩點：一是公共服務，二是扶持農業(yè)、補貼農民。

　　我們先說公共服務，就是政府要為農民提供公共產品和服務，包括公共設施建設，為農民提供社會就業(yè)、社會保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，要為農民的公共生活和農民參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，(點擊此處閱讀下一頁)

　　建設一個服務型的政府。對照這些要求，我們的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農民提供了多少公共服務?我們習慣說稅收“取之于民，用之于民”，而我們縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級從農民手中收取稅費后又把多少錢用在農民身上?一個普遍的現象是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都成了“吃飯財政”，甚至連發(fā)工資都沒有保障，哪里還能“用之于民”呢?“我統(tǒng)治你，你就應該交稅供養(yǎng)我”，這是幾千年來中國傳統(tǒng)政府的強權邏輯。在現代文明社會，不向民眾提供公共服務，政府就沒有征稅的合法性。農民需要的公共服務很多，但當前農民迫切需要的公共服務是“教育、醫(yī)療保險和就業(yè)”�，F在農民有三怕：一怕上學，二怕生病，三怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來收費。我國高昂收費式的義務教育實在是有損義務教育的名聲。從失學兒童到交不起學費的大學生，這難道只是一家一戶的悲劇嗎?在現行的衛(wèi)生醫(yī)療體制下，出現了一個很奇特的現象：對病人來說，不是病治不好；
對醫(yī)院來說，不是沒有藥治療，僅僅是因為病人支付不起昂貴的醫(yī)療費，醫(yī)院就要對病人停止治療。這種對生命的漠視令人十分震驚!據世界衛(wèi)生組織公布的2000年全球醫(yī)療衛(wèi)生服務報告，在191個國家和地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配公正指數中，中國排名第188位，是全世界最不公平的少數幾個國家之一。對于就業(yè)，世界各國都將全體國民考慮在內，而我國建國以來只考慮城鎮(zhèn)居民的就業(yè)，把廣大農民排除在就業(yè)視野之外。我國的失業(yè)率只統(tǒng)計城鎮(zhèn)的失業(yè)人口，不包括農村失業(yè)人口，比如2003年城鎮(zhèn)失業(yè)率是4.3%。如果把全國失業(yè)農民統(tǒng)計在內，這個比率是多少?就業(yè)是民生之本，把廣大農民納入就業(yè)體系，既是對幾十年來人們思想觀念的一種巨大沖擊，也是對各級政府執(zhí)政能力和領導水平的嚴重考驗。

　　再說扶持農業(yè)、補貼農民，這既是一種奢望，也是一種發(fā)展趨勢。我國農業(yè)在GDP構成中的份額已經降到14%以下，工業(yè)化已進入中期階段，“挖農補工”的歷史任務早已完成。按照國際慣例，人均GDP超過800美元就應該進入“以工補農”階段，而2003年我國人均GDP已達1090美元。實行“以工補農”，既是對幾十年來農業(yè)支持工業(yè)的歷史性回報，也是整個國民經濟和社會持續(xù)協(xié)調發(fā)展的內在需要。現在中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這是非常及時和正確的，關鍵是要落到實處。另一方面，農業(yè)既是基礎產業(yè)，也是弱勢產業(yè)，要承擔自然風險和市場風險，加快農業(yè)農村發(fā)展僅靠市場調節(jié)是不行的，國家必須加強扶持和保護，這是世界各國普遍的做法。國際上一個通行的做法就是對種糧農民實行直接補貼。比如在美國，每個農戶每年平均得到政府的農業(yè)補貼是12500美元。我國已加入WTO，根據WTO的黃箱政策，我國政府對農民的收入補貼可以達到農業(yè)總產值的8.5%，按照2001年農業(yè)總產值26180億元測算，補貼總額可達2225億元，平均每個農民可得到171元的補貼收入，但我國目前還沒有做到。令人欣慰的是，今年中央一號文件已經明確提出為保護種糧農民利益要“建立對農民的直接補貼制度”。另外，面對市場經濟造成“貧者越貧，富者越富”的“馬太效應”，防止社會過度的兩極分化，政府尤其要在國民收入的第二次分配中突出公平優(yōu)先的原則，向低收入階層實行適當的政策傾斜，這是現代國家宏觀調控的重要內容。

　　2004年3月17日??

　　原載《湖南文理學院學院學報》（社會科學版）2005年第一期

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